Grenzen der staatlichen Verschuldung in Niedrigeinkommensländern am Beispiel der Heavily Indebted Poor Countries

Entwicklungen, Rolle des IWFs und Reformoptionen


Bachelorarbeit, 2014
58 Seiten, Note: 1,3
Lena Sawilla (Autor)

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungen

Tabellenverzeichnis

1. EINLEITUNG
1.1. Definitionen und begriffliche Abgrenzungen
1.2. Problemstellung und Zielsetzung
1.3. Gang der Arbeit

2. THEORETISCHE GRUNDLAGEN DER STAATLICHEN VERSCHULDUNG
2.1. Zusammensetzung der staatlichen Verschuldung
2.2. Indikatoren zur Messung der staatlichen Verschuldung
2.3. Leistungsbilanzdefizit und Auswirkungen der Auslandsverschuldung
2.4. Theoretische Ansätze
2.4.1. Neoklassische Theorie der staatlichen Verschuldung
2.4.2. Staatliche Verschuldung aus keynesianischer Sicht
2.4.3. Barro-Ricardo-Äquivalenztheorem

3. ÖKONOMISCHE GRENZEN DER STAATLICHEN VERSCHULDUNG
3.1. Instrumentelle Grenzen der Stabilisierungsfunktion
3.2. Relative Grenzen der Lastverteilungsfunktion

4. Grenzen der Auslandsverschuldung
4.1. Tragfähige Auslandsverschuldung
4.1.1. Solvenz- und Liquiditätsaspekt
4.1.2. Schuldendienstfähigkeit und finanzwirtschaftliche Grenze
4.2. Debt overhang
4.3. Grenzen der Kreditfähigkeit

5. Wirksame Begrenzungskonzepte
5.1. Anforderungen an wirksame Begrenzungskonzepte

6. Bestandsaufnahme der staatlichen Verschuldungssituation in Niedrigeinkommensländern
6.1. Ursachen und traditionelle Lösungsansätze der Schuldenkrise seit den 1980er Jahren in Niedrigeinkommensländern
6.2. Aktuelle Verschuldungssituation der Niedrigeinkommensländer

7. IWF Mechanismen zur Lösung und Prävention der Schuldenkrise in Niedrigeinkom-mensländern
7.1. HIPC-Initiative
7.2. Rahmenwerk für Schuldentragfähigkeit
7.3. Rahmenwerk für Schuldenbegrenzung
7.4. Schwächen von IWFs Mechanismen
7.4.1. HIPC-Initiative
7.4.2. Rahmenwerk für Schuldentragfähigkeit
7.4.3. Rahmenwerk für Schuldenbegrenzung
7.5. Konzepte zur Verbesserung von IWF Mechanismen
7.5.1. Bottom-up Konzept
7.5.2. Botos-Konzept
7.5.3. IWFs neue Reformvorschläge für Schuldenbegrenzung

8. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Simple Average Poverty-Reducing Expenditure and Debt Service in 36 Post-Decision-Point HIPCs, in % of GDP. Quelle: HIPC-Dokumente, IWF und Weltbank Schätzungen, zitiert nach IMF 2013d, 9

Abbildung 2: Domestic Debt to Total Public Debt and to GDP (Quelle: IMF und Worldbank 2012, 15).

Abbildung 3: Investment and Financing in Low-Income Countries. Quelle IMF 2012a, IMF 2012b, Heston et al, 2012, Worldbank 2012b und Berechnungen des IWF-Stabs, zitiert nach IMF 2013c, 104

Abblidung 4: Macroeconomic Conditions in Low-Income Countries. Quelle: Abbas et al 2010, IMF 2012b, IMF 2012c, Lane and Milesi-Ferretti 2007, Worldbank 2012b und Berechnungen des IWF-Stabs, zitiert nach IMF 2013c, 105.

Abbildung 5: Berechnung der tragfähigen Verschuldung unter Berücksichtigung von sozialen Faktoren. Eigene Darstellung in Anlehnung an: Bunte 2006, 18.

Abbildung 6: Tragfähige Schuldenbelastung im Rahmen des Bottom-Up-Konzepts. Eigene Darstellung in Anlehnung an: Bunte 2006, 18

Abbildung 7: Identifikation der Überschuldungssituationen anhand des Botos-Konzeptes. Eigene Darstellung in Anlehnung an: Bunte 2006, 21

Abbildung 8: Überschuldungssituation. Eigene Darstellung in Anlehnung an: Bunte 2006, 22.

Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Niedrigeinkommensländer (geordnet nach Subgruppen). Eigene Darstellung in Anlehnung an IMF 2013 a, 7 und 39.

Tabelle 2: Kriterien zur Beurteilung von langfristiger Schuldendienstfähigkeit. Eigene Darstellung in Anlehnung an Bigler 1987, 154-169

Tabelle 3: Potenzielle Ursachen von Schuldendienstproblemen. Eigene Darstellung in Anlehnung an Bigler 1987, 176-177

Tabelle 4: Ökonomische Bewertungskriterien Staatsverschuldung. Eigene Darstellung in Anlehnung an: Koch 2011, 15

Tabelle 5: Verschuldungssituation der Niedrigeinkommensländer. Eigene Darstellung in Anlehnung an: IMF 2013a, 2013df, 7 und Country Reports der jeweiligen Länder.

Tabelle 6: Debt burden thresholds under the DSF. Quelle: IMF 2013b, 2

Tabelle 7: Ratings for the risk of external public debt distress. Eigene Darstellung in Anlehnung an: IMF 2013b, 2.

Tabelle 8: Concessionality Requirements: Eligibility of Program LICs for the various Options. Quelle: Allain 2013a, 7.

Grenzen der staatlichen Verschuldung in Niedrigeinkommensländern am Beispiel der Heavily Indebted Poor Countries: Entwicklungen, Rolle des IWF und Reformoptionen

1. EINLEITUNG

1.1. Definitionen und begriffliche Abgrenzungen

Bevor Problemstellung, Zielsetzung und Gang der Arbeit vorgestellt wird sind einige Begrifflichkeiten zu klären und abzugrenzen:

a.) Staatliche Verschuldung

Eine Definition der staatlichen Verschuldung (oder auch Staatsverschuldung, staatliche/öffentliche Kreditaufnahme und öffentliche Verschuldung) ist deswegen schwierig, weil sich zunächst die Begriffe „Staat“ und „Verschuldung“ unterschiedlich definieren und abgrenzen lassen (siehe Kampmann 1995, 5, 73, 75 und Sturm 1993, 9). Der Staatssektor lässt sich mit Hilfe von verschiedenen Ansätzen (siehe Finger 2001, 5, Kampmann, 1995, 75ff, Sturm 1993, 12ff) erklären, auf die in dieser Arbeit nicht eingegangen wird. Relevant ist vielmehr folgende Definition: ein Staat beinhaltet „alle Einheiten, die sich in öffentlicher Hand befinden, oder für deren Verbindlichkeiten die Gebietskörperschaft de jure oder de facto einzustehen hat“ (Kampmann 1995, 100) und „beeinflusst durch legislative, exekutive und judikative Staatsgewalt eine Volkswirtschaft“ (Finger 2001, 5).

Auch der Begriff Verschuldung gilt als umstritten, weil er nicht ganz wertfrei ist und teilweise als Synonym zur Überschuldung verwendet wird (Gaedicke 2010, 2). In dieser Arbeit wird Verschuldung zuerst als „Normalfall“ von dem „Problemfall“ Überschuldung getrennt betrachtet (siehe Gaedicke 2010, 1). Hier wird Verschuldung (a.) als „das Eingehen einer (vertraglichen) Beziehung“ verstanden, in der (b.) „Leistungen definiert werden“, (c.) „Gläubiger und Schuldner wechselseitig aufeinander bezogen sind“, (d.) „die Nichterfüllung der gegenseitigen Verpflichtungen zu Sanktionen führt“ und (e.) „die Schuldenaufnahme zur Befriedigung sozialer, konsumptiver oder investiver Bedürfnisse dient“ sowie (e. ) Verschuldung ein zeitlich begrenzter Vorgang ist (Gaedicke 2010, 3). Auch bei der Definition der Überschuldung kommt es stark auf die Sichtweise an, hier wird mit diesem Begriff „eine Situation beschrieben, bei der die zukünftigen Einkommensströme und Vermögensbestände einer ökonomischen Entität zur Bedienung ihrer Schulden langfristig nicht ausreichen“ (Hersel 1999. 31).

Nachdem „zwei Definitionen von ‚Staat‘ und ‚Verschuldung‘ “ (Kampmann 1995, 100) verdeutlicht wurden lässt sich staatliche Verschuldung besser identifizieren. In dieser Arbeit wird staatliche Verschuldung als „öffentliche Mittelbeschaffung auf dem Kreditwege“ verstanden und ist „ebenso wie die Steuer ein Instrument der staatlichen Einnahmeerzielung, er dient einer Gebietskörperschaft zur Finanzierung eines Budgetdefizits, d.h. des Überschusses der Ausgaben über die (laufenden) Einnahmen“ (Kampmann 1995, 5). Die staatliche Verschuldung „verweist zum einen auf den Gesamtschuldenstand und zum anderen auf die jährliche Kreditaufnahme bzw. Neuverschuldung“ (Kampmann 1995, 6). Schuldenstand lässt sich als „absolute Höhe der Schulden [eines Staates] zu einem bestimmten Betrachtungszeitraum“ definieren. (Kampmann 1995, 6). Wichtig ist dabei, zwischen Brutto- und Nettogrößen zu unterscheiden. Bruttoverschuldung (oder Bruttokreditaufnahme) beinhaltet „die gesamte Schuldenaufnahme am Kreditmarkt einer Periode einschließlich zwecks Ablösung alter Schulden aufgenommene[n][r] Kredite“ (Hellner 1996, 21). Nettoverschuldung (oder Nettokreditaufnahme) „ergibt sich aus der Differenz von Bruttokreditaufnahme und Schuldentilgung“ (Hellner 1996, 21). Sie gilt „als der übliche Maßstab für neu hinzukommende Schulden“ (Sturm 1993, 13) und beeinflusst die „Entwicklung der Staatsschuldenquote“ (Betz 2011, 1). Sturm betont aber, dass die Verminderung der Nettoverschuldung nicht gleich als der Rückgang der staatlichen Verschuldung zu interpretieren ist (weil trotzdem weiterhin Schulden aufgenommen werden), sondern als Verlangsamung der Wachstumsrate der staatlichen Verschuldung (Sturm 1993, 13). Ein Rückgang der staatlichen Verschuldung würde erst dann eintreten, wenn ein Staat auf sämtliche Kreditaufnahmen verzichtet und seine bisherigen Schulden mit Haushaltsmitteln bedient (Sturm 1993, 13).

b.) Grenzen der staatlichen Verschuldung

Unter dem Begriff Grenze wird in der Regel im allgemeinen Sprachgebrauch eine Trenn- bzw. Abschlusslinie, Schranke oder auch ein Limit verstanden. In dieser Arbeit handelt es sich um Grenzbereiche oder Restriktionen, die mit staatlicher Verschuldung verbunden sind und sich aus ökonomischen Überlegungen ergeben. Falls nicht, wird es an entsprechenden Stellen deutlich gemacht.

c.) Niedrigeinkommensland

Die Weltbank klassifiziert Entwicklungsländer nach deren Bruttosozialprodukt in drei Haupteinkommenskategorien: als Niedrig-, Mittel- und Hocheinkommensland (Worldbank 2012, o. S). Der Fokus dieser Arbeit richtet sich auf Niedrigeinkommensländer. Dies sind Länder, die $1,035 oder sogar weniger Pro-Kopf-Einkommen aufweisen (Worldbank 2012a, o. S.):

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Niedrigeinkommensländer (geordnet nach Subgruppen). Eigene Darstellung in Anlehnung an IMF 2013 a, 7 und 39.

Wie man Tabelle 1 entnehmen kann, lassen sich diese Länder nicht einheitlich definieren und bilden eine sehr heterogene Gruppe. Im Folgenden sind nur einige relevante Merkmale für Entwicklungsländer aufgezählt, die ebenfalls Niedrigeinkommensländer betreffen. In diesen Ländern besitzt ein Staat eine breite Kontrollmacht über Volkswirtschaft, das u.a. „Beschränkungen des Außenhandels, staatliches Eigentum an oder Kontrolle über große Industrieunternehmen, direkte staatliche Kontrolle über Finanztransaktionen im Inland und ein hoher Anteil des Konsums am BNE“ beinhaltet (Krugman und Obstfeld 2006, 785). Kapitalzuflüsse dieser Länder sind prozyklisch, was wiederum prozyklische Fiskal- und Geldpolitik begünstigt (Reinhart und Rogoff 2009, 83). Aber der Einsatz der Geld- und Fiskalpolitik kann in solchem Fall den „Konjukturabschwung“ eher verschärfen (Reinhart und Rogoff 2009, 83). Um der in fast allen Lebensbereichen vorherrschenden staatlichen Kontrolle entgehen zu können, gehören „Korruption, Bestechung und Erpressung“ fast in allen Entwicklungsländern zum Alltag (Krugman und Obstfeld 2006, 786). Viele Niedrigeinkommensländer weisen hohe Inflationsraten auf, weil der Staat aufgrund zu niedriger Steuereinnahmen, durch Seignorage seine Geldeinnahmen erhöhen und damit seine erhöhten Staatsausgaben und Verluste decken will (Krugman und Obstfeld 2006, 785). Niedrige Steuereinnahmen werden weniger auf Arbeitslosigkeit, aber mehr auf Steuerhinterziehung und Abwanderung „eines großen Teils der wirtschaftlichen Tätigkeit in die Illegalität“ zurückgeführt (Krugman und Obstfeld 2006, 785 und 825).

1.2. Problemstellung und Zielsetzung

Diskussionen über staatliche Verschuldung und deren Auswirkungen gehen auf Jahrhunderte zurück, dazu wurden zahlreiche Ansätze entwickelt. Zu den berühmtesten dieser Ansätze zählen Theorien der Keynesianer, Neoklassiker und das Barro-Ricardo-Äquivalenztheorem, die von unterschiedlichen Ausgangssituationen ausgehen und der staatlichen Verschuldung gegensätzliche Auswirkungen zuweisen. Seit Beginn der europäischen Schuldenkrise haben diese Diskussionen wieder an Aktualität gewonnen, die teilweise auch sehr emotionsbeladen verlaufen. Allerdings sind deswegen Verschuldungsprobleme der Niedrigeinkommensländer aus dem Blickpunkt geraten. Viele Niedrigeinkommensländer haben angesichts der internationalen Schuldenkrise in den 1980er Jahren unter der schweren Last der Auslandsverschuldung gelitten und als Folge zwei verlorene Jahrzehnte erlebt. Durch HIPC Initiative, die erst zwei Jahrzehnte nach der 1980er Jahre Krise eingesetzt wurde, könnten deren Verschuldungsprobleme teilweise gelöst werden. Schuldenerlass als Maßnahme zur Krisenlösung wurde zwar von vielen begrüßt, aber dessen Methodik im Rahmen der HIPC-Initiative stieß auf viele Kritiken. Als Antwort darauf hat IWF seine Initiative verbessert und die Armutsreduktion neben tragfähiger Auslandsverschuldung als eine der Hauptziele gewählt. Sicherlich hat diese Initiative die Last der Auslandsverschuldung erleichtert, allerdings wird angezweifelt, dass seit Jahrzehnten andauernde Armutsprobleme der Niedrigeinkommensländer allein durch die HIPC-Initiative gelöst werden kann.

Der IWF sieht die HIPC Initiative als fast abgeschlossen und will Niedrigeinkommensländer vor weiteren Überschuldungsproblemen schützen. Ein in 2005 eingeführtes Rahmenwerk für tragfähige Verschuldung und im Dezember 2009 reformiertes Rahmenwerk für Schuldenbegrenzung, die konzessionäre Anforderungen beinhaltet, soll als Stützpunkt und Richtlinie für optimale Kreditentscheidungen dienen, ohne dass dabei Verschuldung in untragbare Höhen steigt. Damit will der IWF Niedrigeinkommensländer vor Überschuldung schützen und helfen, die nächste Schuldenkrise zu vermeiden. Allerdings wird deren Wirksamkeit wegen einer Reihe von Nachteilen und Schwachpunkten in Frage gestellt. Für viel Kritik sorgt die Definition der tragfähigen Verschuldung in IWFs Mechanismen zur Lösung und Prävention der Schuldenkrise, die wachsende Rolle von inländischen Kreditmitteln kaum beachtet oder indikative Schwellenwerte teilweise zu hoch oder auch willkürlich festlegt. Eine der Hauptziele des Rahmenwerks für Schuldenbegrenzung ist, eine tragfähige Verschuldung zu gewährleisten, beachtet aber in seinen Konzessionalitätsanforderungen die gesamte Höhe der staatlichen Verschuldung nicht und richtet den Fokus stattdessen auf deren Zusammensetzung. Ziel dieser Arbeit ist nicht, Kritik an IWFs aktueller Rolle in Niedrigeinkommensländern auszuüben, sondern dessen Instrumente für Krisenlösung und -Prävention genauer unter die Lupe zu nehmen und Lösungsvorschläge zu präsentieren, die teilweise als Ausgleich zu Schwachpunkten der IWF Instrumente dienen sollen. Intention dieser Arbeit ist mit Hilfe von Daumregeln Grenzbereiche für Niedrigeinkommensländer zu ermitteln, von der ab die tragfähige Höhe der staatlichen Verschuldung erreicht oder überschritten ist, die sich aber kaum quantifizieren lassen.

1.3. Gang der Arbeit

Um die Grenzen der staatlichen Verschuldung adäquat beurteilen zu können ist entscheidend, deren Zusammensetzung zu kennen. Als weiteres ist eine Bestandsaufnahme der staatlichen Verschuldungssituation des jeweiligen Landes wichtig, was sehr häufig mit Hilfe der verschiedenen Schuldenindikatoren realisiert wird. Dabei bietet die aktuelle Literatur eine sehr breite Palette von Indikatoren, die diese Rolle erfüllen sollen. Einzeln auf diese Indikatoren einzugehen würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Deswegen soll hier nur derjenige Schuldenindikator besprochen werden, der für diese Arbeit relevant ist. Leistungsbilanzdefizit und Höhe der Auslandsverschuldung hängt eng miteinander zusammen. Auswirkungen der ausländischen Kreditmittel wird von der Art der Defizite beeinflusst. Diese beiden Aspekte sollen auch kurz angeschnitten werden. Alle drei oben angesprochenen Punkte werden unter Kapitel „2. Theoretische Grundlagen“ besprochen.

In der Literatur lässt sich eine Reihe von unterschiedlichen Grenz-, Last-, Optimalitäts- und Begrenzungskonzepten im Hinblick auf staatliche Verschuldung finden. Viele dieser Konzepte basieren auf einem der theoretischen Ansätze, die von unterschiedlichen Ausgangssituationen ausgehen und der staatlichen Verschuldung völlig gegensätzliche Auswirkungen auf die Wirtschaftssituation eines Landes zuschreiben: keynesianische und neoklassische Theorie und das Barro-Ricardo-Äquivalenztheorem. Diese drei Theorien werden unter Abschnitt „2.4. Theoretische Ansätze“ besprochen.

Das dritte Kapitel widmet sich den Grenzkonzepten der staatlichen Verschuldung, die sich aus ökonomischen und finanzwirtschaftlichen Überlegungen ergeben, während es sich im vierten Kapitel um Kriterien der tragfähigen Auslandsverschuldung und mögliche Auswirkungen der ausländischen Kreditfinanzierung handelt. Das fünfte Kapitel befasst sich mit Grundprinzipien und -kriterien, mit deren Hilfe Grenz- bzw. Begrenzungskonzepte auf deren Wirksamkeit überprüft werden können.

Bevor auf Mechanismen für Lösung und Prävention der Schuldenkrise des IWF eingegangen wird ist es wichtig, dass im sechsten Kapitel die aktuelle Verschuldungssituation der Niedrigeinkommensländer vorgestellt wird, da dies ein wichtiges Indiz für die Wirksamkeit der Instrumente von IWF ist. Im siebten Kapitel sollen diese Instrumente vorgestellt und deren Schwachpunkte besprochen werden, die bei der Erreichung von diesen beiden Zielen hinderlich sein könnten. Zum Abschluss dieses Kapitels sollen drei Konzepte zur Verbesserung von Mechanismen des IWF besprochen werden. Im abschließenden achten Kapitel werden die Bruchstücke zusammengefügt und das Endergebnis präsentiert.

2. THEORETISCHE GRUNDLAGEN DER STAATLICHEN VERSCHULDUNG

2.1. Zusammensetzung der staatlichen Verschuldung

IWF klassifiziert Verschuldung nach staatlichen, staatlich garantierten und privaten Schuldenverpflichtungen (siehe. Bangura et al. 2000, 11f). Staatliche Verschuldung lässt sich weiter zwischen Auslands- und Inlandsverschuldung (wird in der Literatur meist als explizite und implizite Schulden bezeichnet) unterscheiden (siehe Beck und Prinz 2013, 9, Hellner 1996, 21, Sachverständigenrat 2007, 2). Staatliche Auslandsverschuldung stellt die gesamten Schuldverpflichtungen eines Staates gegenüber ausländischen staatlichen Gläubigern dar (Reinhart und Rogoff 2009, 55). „Die Gläubiger bestimmen oft sämtliche Bedingungen des Schuldenvertrages, der normalerweise der Gerichtsbarkeit der ausländischen Gläubiger oder internationalen Gesetzen unterliegt“ (Reinhart und Rogoff 2009, 55). Staatliche Inlandsverschuldung sind hingegen „alle Schuldenverpflichtungen einer Regierung, die unter nationaler Rechtsprechung des Schuldnerlandes eingegangen wurden und ihr unterliegen, unabhängig von der Nationalität des Gläubigers“ (Reinhart und Rogoff 2009, 56). Salopp ausgedrückt sind staatliche Inlandsschulden „Gelder, die das Land sich selber schuldet“ (Reinhart und Rogoff 2009, 121). Aus der Zusammensetzung der staatlichen Auslands- und Inlandsverschuldung ergibt sich die staatliche Gesamtverschuldung (siehe Reinhart und Rogoff 2009, 55).

Ein plausibles Urteil über die Grenzen der staatlichen Verschuldung ist erst dann möglich, wenn man sowohl Inlands- als auch Auslandsverschuldung in Betrachtung zieht. In der Literatur herrschen einige Vorbehalte gegenüber staatlicher Inlandsverschuldung, die teilweise unberechtigt sind (siehe Reinhart und Rogoff, 2009) Staatliche Inlandsverschuldung wird häufig als unwichtig abgetan, weil davon ausgegangen wird, dass es für staatliche Inlandsverschuldung keine Grenze gibt, weil man diese sich selber schuldet, sodass dadurch niemand reicher oder ärmer wird (Wittmann 2010, 70, siehe Reinhart und Rogoff 2009, 61). Staatliche Inlandsverschuldung gilt als weniger problematisch, u.a. auch deswegen, weil die Rückzahlung von inländischen Mitteln als deutlich einfacher angesehen wird. Dies wird dadurch begründet, dass diese Schulden in inländischer Währung aufgenommen werden und in der Zukunft durch Steuererhebung leicht zurückgezahlt werden können (Beck und Prinz 2013, 9). Einige Ökonomen sehen diese Einstellung als „radikale Fehleinschätzung“, weil eine Inlandsverschuldung sowohl eine intra- als auch intergenerativen Lastverteilung zwischen verschiedenen Einkommensgruppen und Generationen verursacht (Wittmann 2010, 70, siehe auch Reinhart und Rogoff 2009). Staatliche Inlandsverschuldung ist häufig teurer mit kürzeren Laufzeiten (IMF und Worldbank 2012, 12), was dementsprechend Refinanazierungs- und Zinsänderungsrisiken erhöht (IMF und Worldbank 2012, 14). Als weiteres kann eine staatliche Inlandsverschuldung inländische Konsum- oder Investitionsnachfrage verdrängen, was mit wachstumshemmenden Auswirkungen verbunden ist und Anreize für finanzielle Repression setzen kann (IMF und Worldbank 2012, 12).

Ein Grund, wieso staatliche Inlandsverschuldung deutlich weniger präsent ist als staatliche Auslandsverschuldung könnte der Tatsache gelten, dass Informationsbeschaffung über Inlandsstaatsschulden sehr schwierig ist (Reinhart und Rogoff 94f). Forscher und Ökonomen, die sich mit „Schwierigkeiten“ der Schwellen- und Entwicklungsländer beschäftigen, lassen Inlandsschulden ebenfalls außer Acht weil angenommen wird, dass niemand „freiwillig einer skrupellosen Regierung“ Kredite gewähren würde (Reinhart und Rogoff 2009, 214). Begründet wird diese Annahme durch fehlendes Vertrauen in diese skrupellose Regierung, die nicht „der Versuchung widersteht, diese Schulden auf null zu inflationieren“ (Reinhart und Rogoff 2009, 214).

Auslandsverschuldung wird überwiegend als viel gefährlicher betrachtet, weil Gläubiger der staatlichen Auslandsverschuldung ihre Profitansprüche geltend machen können (Sachverständigenrat 2007, 2). Staatliche Auslandsverschuldung wird für Entwicklungsländer noch problematischer, weil sie sich meistens in ausländischer Währung verschulden müssen. Wenn ein Staat seine ausländischen Kredite in ausländischer Währung aufnimmt, kann es zukünftig schwierig sein, diese z.B. durch inländische Steuererhöhung zu finanzieren (vgl. Beck und Prinz 2013, 9). Wenn ein Staat nicht über genügend Devisen verfügt, um seine ausländischen Schulden zu bedienen ist die Wahrscheinlichkeit groß, dass er in Zahlungsverzug gerät (Beck und Prinz, 2013, 9). Ein weiteres Indiz für den verstärkten Fokus auf Auslandsverschuldung liegt darin, dass seit den 1980er Jahren viele Entwicklungs-, u.a. Niedrigeinkommensländer, unter erheblichen Auslandsverschuldungsproblemen leiden mussten. Dass in Entwicklungsländern ein Zahlungsverzug sogar bei geringem Anteil der staatlichen Auslandsverschuldung eintreten kann (Reinhart und Rogoff 2009, 194f), mag die kritische Haltung gegenüber der staatlichen Auslandsverschuldung rechtfertigen, sollte aber nicht als Grund zur Vernachlässigung von staatlicher Inlandsverschuldung dienen.

2.2. Indikatoren zur Messung der staatlichen Verschuldung

In Theorie und Praxis lässt sich eine breite Palette von Indikatoren finden, die zur Messung der staatlichen Verschuldung dienen. INTOSAI unterscheidet Indikatoren zur Messung der staatlichen Verschuldung in drei Gruppen, und zwar Vulnerabilität-, Nachhaltigkeits- und Finanzindikatoren (INTOSAI 2010, 5).

Angesichts der Tatsache, dass Entwicklungsländer stark von der Auslandsfinanzierung und dem Verhalten der ausländischen Investoren abhängig sind, hat der IWF seinen Fokus stark auf die Vulnerabilitätsanalyse gerichtet (siehe International Standards for Supreme Audit Institutions 2010, 7). Vulnerabilitätsindikatoren sind eher „statischer Natur“ und dienen zur Risikomessung in aktueller Situation, um Überschuldung zu vermeiden, liefern aber „keine Skizzierung der mittelfristigen Perspektive“ (INTOSAI 2010, 5). Vulnerabilitätsindikatoren sollten sowohl den öffentlichen als auch privaten Sektor und Finanzsektor umfassen (INTOSAI 2010, 7). Wenn die Staatswirtschaft durch einen der oben genannten Sektoren belastet ist, kann dies alle restlichen Sektoren ebenfalls beeinflussen (INTOSAI 2010, 7). Für diese Arbeit sind folgende Vulnerabilitätsindikatoren des öffentlichen Sektors relevant, die in IWFs Rahmenwerk für Schuldentragfähigkeit eine entscheidende Rolle spielen: Gegenwartswert (Present Value) der staatlichen Nettoverschuldung im Verhältnis zu den Exporterlösen, dem BIP und den Staatseinnahmen sowie jährliche Schuldendienstleistung im Verhältnis zu den Exporterlösen und Staatseinnahmen. Konzessionäre Kredite zählen zu den wichtigsten Finanzierungsquellen in Niedrigeinkommensländern, wodurch die Nutzung von Gegenwartswerten begründet wird. Die Auslandsverschuldung im Verhältnis zu den Exporten zählt zu den wichtigsten Indikatoren im Rahmen der HIPC-Initiative. Dieser Indikator dient zur Messung der „Auslandsverschuldung als Anteil der Exporte von Waren und Leistungen“ und „vergleicht die Schuldenlast mit den Exporten oder der Fähigkeit, Devisen zu erwerben“ (INTOSAI 2010, 11). Anhand dieser sogenannten „external debt-burden“ Indikatoren beurteilt IWF die Schuldentragfähigkeit der Niedrigeinkommensländer (IMF 2013b, 1). Indem auf diese Schuldenindikatoren drei unterschiedliche indikative Schwellenwerte, die in Abhängigkeit der politischen Leistungsfähigkeit der jeweiligen Niedrigeinkommensländer, zugewiesen wird, erfüllen diese Schuldenindikatoren die Funktion eines sogenannten „early warning systems“ (Frühwarnsystem) für das potenzielle Risiko einer Überschuldung mit dem Ziel, dieser Überschuldung rechtzeitig vorbeugen zu können (IMF 2013b, 1).

2.3. Leistungsbilanzdefizit und Auswirkungen der Auslandsverschuldung

Wenn Importausgaben die Exporterlöse übersteigen entsteht eine Finanzierungslücke bzw. ein Leistungsbilanzdefizit, die durch Nettoauslandsverschuldung, die dem entstandenen Defizitbetrag entspricht, gedeckt werden muss (Krugman und Obstfeld 2006, 374, iehe Welfens 2009, 462). Dabei bezeichnet man die Differenz zwischen Exporterlösen und Importausgaben als Außenbeitrag in inländischer Währung (Welfens 2009, 462). Aus der Addition des Außenbeitrags und dem „Saldo der einseitigen Übertragungen“ ohne Gegenleistung, zu der u.a. „internationale Erbschaften, Beitragszahlungen“ zählen, ergibt sich die „Leistungsbilanz in Auslandswährung“ (Welfens 2009, 462).

Leistungsbilanzdefizit und Deficit Spending stellen theoretisch keine Gefahr für eine Volkswirtschaft dar, solange Kreditmittel zur Finanzierung von produktiven Investitionstätigkeiten verwendet werden (Krugman und Obstfeld 2006, 628). Aber in der Praxis kann das entstandene Leistungsbilanzdefizit zu hohen inländischen Konsum wiedergeben, das weiterhin durch neue ausländische Kreditmittel finanziert werden muss (Krugman und Obstfeld 2006, 628). Oder auch wenn die ausländischen Kreditmittel eine investive Verwendung darstellen, können diese Investitionstätigkeiten an schlechte Planung und Umsetzung sowie an zu „optimistischen Erwartungen“ im Bezug auf Rendite in der Zukunft scheitern (Krugman und Obstfeld 2006, 628).

Ein weiteres Problem, dass durch ein hohes Leistungsbilanzdefizit entstehen kann ist die Gefahr von Anhäufung der Auslandsverschuldung, die in einem positiven Zusammenhang mit der Risikoprämie und damit mit dem Realzins steht (Welfens 2009, 274). Ein Anstieg der Auslandsverschuldung und des Realzinses kann u.a. die Reduzierung von Investitionstätigkeiten verursachen (Welfens 2009, 274). Ein Rückgang der Investitionstätigkeiten kann Liquiditätsengpässe verursachen mit wachstumshemmenden Auswirkungen.

Auswirkungen der ausländischen Kreditmittel hängen auch von der Art der Defizite ab. Eine Nettoverschuldung lässt sich „zwischen einer langfristigen, strukturellen und einer kurzfristigen, konjunkturell bedingten“ Kreditaufnahme unterscheiden (Sachverständigenrat 2007, 31). Die Auswirkungen der langfristigen, strukturellen Nettoverschuldung gilt bei der Debatte um „intergenerative[n] Lastverteilung zu Lasten zukünftiger Generationen“ (Sachverständigenrat 2007, 31) als wichtiges Argument (siehe Abschnitt 2.3.4.), um staatliche Verschuldung zu begrenzen. Aber die Möglichkeit, dass aus der kurzfristigen, konjunkturbedingten Nettoverschuldung eine „dauerhafte [langfristige] staatliche Verschuldung" werden kann, wird meistens unterschätzt, weil angenommen wird, dass diese „vorübergehend“ ist und „in einer nächsten Periode getilgt“ wird, sodass aus langfristiger Sicht die Schuldenquote nicht steigen würde (Sachverständigenrat 2007, 32 und 56).

2.4. Theoretische Ansätze

2.4.1. Neoklassische Theorie der staatlichen Verschuldung

„Grundüberzeugung“ der Neoklassiker ist die „Annahme, dass die Verfolgung von Individualinteressen in einem System sich selbst überlassener Märkte dann zu einem Optimum führt, „wenn vollständige Konkurrenz gegeben ist“ (Hof 2007, 50). Damit wird die stabilisierungs- und konjunkturpolitische“ Rolle, die dem Staat von Keynesianern zugeschrieben wird, abgestritten. Eine neoklassische Sichtweise unterstellt gut funktionierende Märkte, die selbstheilende Eigenschaften besitzen mit Vollbeschäftigung, solange bis der Staat auf diesem Markt ein Chaos verursacht (Stiglitz et al 2006, 44). Neoklassiker gehen „von einer nichtkonjunkturellen Betrachtung der staatlichen Kreditaufnahme“ aus und verstehen diese als ungerechtes Instrument zur „Verteilung der Finanzierungslasten“. Daran anknüpfend lässt sich der Begriff „Last“ auf zwei unterschiedliche Arten und Weisen definieren: (1.) „Last als Nutzeneinbuße“ und als (2.) Wachstumsverlust (Ziffzer 1980, 18f).

Zu (1.): Deficit spending würde aus neoklassischer Sicht negative Auswirkungen auf die zukünftige Generation haben, die Diamond als erstens in seinem Gleichgewichtsmodell untersucht (siehe Diamond 1965). Diese negative Auswirkung wird dadurch begründet, dass staatliche Kreditaufnahme zwangsläufig Schuldendienstverpflichtung in der Zukunft verursacht, die als Steuerlasten für künftige Generation verstanden wird (Klomfass 2002, 27), die allerdings kein Profit „von der ursprünglichen Steuersenkung“ haben (Sachverständigenrat 2007, 41). Diese Lastverschiebung der staatlichen Verschuldung in zukünftige Generationen wird umso grösser, je höher die Schuldenstandquote und der Zinssatz auf die staatlichen Schuldentitel sind, wobei diese beiden Größen im positiven Verhältnis zueinander stehen (Sachverständigenrat 2007, 44).

Zu (2.): Da auf dem Kapitalmarkt dem Staat die Rolle eines zusätzlichen Kreditnachfragers zugeschrieben wird entsteht infolgedessen „Nachfrageüberhang nach Krediten“, was zwangsläufig zur Zinssteigerung, Verdrängung von privater Kreditnachfrage und damit der privaten Investitionstätigkeit führt (Klomfass 2002, 26f). Damit wird unterstellt, dass durch Nutzung von benötigten Ressourcen für staatliche Investition bzw. für staatlichen Konsum „private Verwendungen der Ressourcen“ für Investitionen verdrängt wird (Betz 2011, 3). Diesen Verdrängungseffekt der staatlichen Tätigkeit von privater Nachfrage wird in der Literatur auch als „Crowdung out“ der privaten Investitionen bezeichnet. Verdrängung der privaten Investitionstätigkeit durch staatliche Kreditnachfrage wird als Reduzierung der gesamten Investitionsquote aufgefasst, was wiederum zur Verlangsamung des Wirtschaftswachstums in der Zukunft führt und damit zukünftige Generationen durch niedrige Konsum- und Investitionsmöglichkeiten belastet (Klomfass 2002, 26ff; Sachverständigenrat 2007, 37). Um „Ausbeutung der künftiger Generationen“ durch Steuerbelastung, niedrige Konsum- und Investitionsmöglichkeiten zu verhindern wird als plausibel erachtet, dass staatliche Verschuldung „bestimmten Grenzen“ unterworfen werden sollte (Sachverständigenrat 2007, 50), die „aus intergenerativen Verteilungsurteilen abgeleitet werden“ (Sachverständigenrat 2007, 31). Laut der neoklassischen Wachstumstheorie kann auf dem Markt kurzfristig Ungleichgewicht entstehen, wenn Wirtschaftswachstum zwar konstant bleibt, aber der Schuldenstand im Verhältnis zum Wirtschaftswachstum schneller wächst. Damit der Markt stets ausgeglichen ist setzt die neoklassische Wachstumstheorie voraus, dass sowohl Schuldenstand als auch Wachstumsrate in gleicher Rate steigen (Jagau 1992, 42).

2.4.2. Staatliche Verschuldung aus keynesianischer Sicht

Der keynesianische Ansatz hat die damals verbreitete klassische Sicht, dass „die Finanzierung von Ausgaben mittels Staatsverschuldung zur Belastung künftiger Generationen führt“ (Kampmann 1995, 17) durch seine antizyklische Fiskalpolitik „der aktiven […] Konjuktursteuerung“ mit Hilfe eines Staates aufgelöst (Kampmann 1995, 20). Nach John Maynard Keynes bekanntem Ansatz, der einen „großzügigem Einsatz des Instruments der staatlichen Verschuldung“ zur Nachfrageankurbelung beinhaltet (Kampmann 1995, 20), rechtfertigen „kreditfinanzierte Mehrausgaben“ und Steuersenkung „aus konjunkturell-kurzfristiger Sicht“ durch positive „Einkommens- und Beschäftigungswirkungen“, die den „Nachfragemangel [in der Rezession] überwinden“ helfen soll (Scherf 1996, 4). Dabei wird durch keynesianische „Neuorientierung der Finanzwirtschaft“ dem Staat oder auch der Zentralbank eine stabilisierungs- und konjunkturpolitische“ Rolle aufgrund des Marktversagens zugewiesen (Kampmann 1995, 33). Im Gegensatz zu den Neoklassikern gehen Keynesianer von einem Ungleichgewicht des Marktes, genauer gesagt von einer Unterbeschäftigung, aus (Hof 2007, 50 f). Mit der keynesianischen Neuorientierung ist die Fragestellung nach Grenzen der staatlichen Verschuldung „zur Frage nach der Höhe einer gesamtwirtschaftlich notwendigen bzw. erwünschten“ staatlichen Verschuldung“ geworden (Kampmann 1995, 33). Der herkömmliche keynesianische Ansatz für Entwicklungsländer verfolgt das Ziel, durch kreditfinanzierte Mehrausgaben, Steuersenkung, niedrigere Zinsen und Investitionssteigerung ein langfristiges Wirtschaftswachstum zu sichern (Stiglitz 2006, 40). Ökonomen sprechen in diesem Fall von „deficit spending“. Dabei gilt Deficit spending nur dann als vertretbar und „erfolgsversprechend“, solange es zu keinem „gravierenden“ Crowding out im Privatsektor führt (Scherf 1996, 4). Betz betont auch, dass deficit spending während der Rezission zwar sinnvoll ist, weil man dadurch am schnellsten den erwünschten Effekt erzielt, wozu „formal denkbare Alternativen“ nicht in der Lage sind, da sie sehr zeitaufwendig sind, aber mit der Anmerkung, dass nach einer Rezession ein Budgetüberschuss vorliegen sollte (Betz 2011, 5). Aus kurzfristiger Sicht ist deficit spending eine optimale Lösung, aber langfristig wird der erzielte Effekt nachlassen. Die keynesianische Theorie bietet Lösungsansätze nicht nur in der Rezessionsphase, sondern auch für die Hochkonjukturphase, die teilweise eine restriktive Wirtschaftspolitik verlangt (Kampmann 1995, 16). Dadurch soll verhindert werden, dass die staatliche Verschuldung langfristig weiterhin steigt. Also in der Boomphase sollen sogar kreditfinanzierte Investitionen für „ rentable Projekte“ entweder umgangen werden oder Steuereinnahmen höher sein als die gesamten Staatsausgaben (Kampmann 1995, 16).

Der keynesianische Ansatz beeinflusst auch in heutigen Tagen zahlreiche Ökonomen, u.a. Nobelpreisträger wie J. E. Stiglitz und P. Krugmann, politische Entscheidungsträger, Zentralbanken und Finanzinstitutionen. Allerdings bemerkt Kampmann zu Recht, dass in der Praxis „Staatsausgaben wesentlich leichter erhöht als reduziert werden können“, und deswegen expansive Fiskalpolitik in der Rezession zwar erfolgreich umgesetzt wird, aber in der Boom-phase an „Rückführung von Defiziten“ mit Hilfe von restriktiver Fiskalpolitik, vor allem aus politischen Gründen, scheitert (Kampman 1995, 36, 44ff, siehe auch Hoff 2007, 51f). Dadurch erhöht sich die Gefahr, dass aus anfänglichen „konjunkturellen Budgetdefiziten rasch dauerhafte, d.h. strukturelle Budgetdefizite“ entstehen (Kampmann 1995, 36). Auch vor diesem Hintergrund ist eine adäquate Begrenzung der staatlichen Begrenzung sinnvoll, um die Entstehung von strukturellen Defiziten zu vermeiden. Deswegen wird dem Keynesianismus oft vorgeworfen, dass deren Theorie spätestens in der Boomphase schwer umsetzbar ist, da sie „Entscheidungsgründe politischer Akteure systematisch ausblendet“ (Hoff 2007, 56).

[...]

Ende der Leseprobe aus 58 Seiten

Details

Titel
Grenzen der staatlichen Verschuldung in Niedrigeinkommensländern am Beispiel der Heavily Indebted Poor Countries
Untertitel
Entwicklungen, Rolle des IWFs und Reformoptionen
Hochschule
Bergische Universität Wuppertal
Note
1,3
Autor
Jahr
2014
Seiten
58
Katalognummer
V294113
ISBN (eBook)
9783656917595
ISBN (Buch)
9783656917601
Dateigröße
1172 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
grenzen, verschuldung, niedrigeinkommensländern, beispiel, heavily, indebted, poor, countries, entwicklungen, rolle, iwfs, reformoptionen
Arbeit zitieren
Lena Sawilla (Autor), 2014, Grenzen der staatlichen Verschuldung in Niedrigeinkommensländern am Beispiel der Heavily Indebted Poor Countries, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/294113

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