US-Außenpolitik und deren Einfluss von ethnischen Gruppen am Beispiel der Exilkubaner

Inhalt

A) Einleitung

B) Hauptteil
I. Außenpolitik nach Ende des Kalten Krieges
II. Wer macht amerikanische Außenpolitik?
III. Ethnische Gruppierungen und Außenpolitik
IV. Historie des Einflusses ethnischer Gruppen auf die Außenpolitik
1. Vor dem Kalten Krieg
2. Während des Kalten Krieges
3. Nach dem Kalten Krieg
V. Möglichkeiten des Einflusses am Beispiel der Exilkubaner
1. Wahlen
2. Wahlkampfhilfen
3. Organisierte Führerschaft
3.1. Organisierte Einheit
3.2. Koalitionsbildung und Setzen einer Agenda
3.3. Politik beeinflussen
3.3.1. Einflussnahme auf die Exekutive (Kontakte mit Entscheidungsträgern, Ernennungen)
3.3.2. Einflussnahme auf die Legislative

C) Schluss

Literaturverzeichnis

A) Einleitung

Im veränderten internationalen Kontext nach 1989 handelt es sich beim Konflikt zwischen Kuba und den Vereinigten Staaten weniger um einen Disput zwischen zwei Staaten mit unterschiedlichen Systemen, sondern vielmehr um die extraterritoriale Fortsetzung eines innenpolitischen Konflikts zwischen dem Castro-Regime in Havanna und der kubanischen Opposition im US-amerikanischen Exil. Sowohl die Aufrechterhaltung des kontraproduktiven Wirtschaftsembargos der Amerikaner als auch die interne Reformblockade in Kuba spiegeln wider, dass auf beiden Seiten – Opposition und Regime – die Hardliner noch immer die Oberhand haben und ein Aufbrechen der für beide Seiten im Grunde profitablen Demokratieblockade bislang erfolgreich verhindert haben. Aus Sicht des Castro-Regimes ist das US-Embargo ein willkommenes Argument, um eigene Fehler zu entschuldigen, den kubanischen Nationalismus als Kohäsionselement zu propagieren und eine Oppositionsbewegung im Land zu verhindern. Umgekehrt sichert nur das Festhalten an der seit Jahrzehnten proklamierten Isolationsstrategie gegenüber Kuba den radikalen politischen Kräften im amerikanischen Exil ihren bisherigen politischen Einfluss in der lateinamerikanischen Enklave Miami und auf die Kuba-Außenpolitik der USA. Letztere wird in der neuen Weltordnung eindeutig von den politischen Gruppierungen des Exils bestimmt und ist somit zu einer Domäne der Innenpolitik geworden, was im V. Hauptpunkt dieser Hausarbeit ausführlich dargestellt wird. Möglichkeiten des Einflusses auf die amerikanische Außenpolitik haben die eingebürgerten Kubaflüchtlinge durch Wahlen, Wahlkampfhilfe und organisiertem Lobbyismus, wie in den Unterpunkten ab Seite 15 erläutert. Vorherige Hauptpunkte beschäftigen sich eher allgemein mit der Sachlage. Beginnend mit I. zeige ich die Außenpolitik der Vereinigten Staaten nach Ende des Kalten Krieges auf. Überleitend hinterfrage ich im II. Punkt die Macher amerikanischer Außenpolitik, bevor ich bei III. näher auf die Akteure ‚ethnische Gruppen’ eingehe. Nicht zuletzt unterteile ich dann in Punkt IV die Einflussnahme jener entdeckten außenpolitischen Akteure in drei historische Abschnitte.

B) Hauptteil

I. Außenpolitik nach Ende des Kalten Krieges

Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Wegfall des Kommunismus als Hauptfeind entstand ein Vakuum in der weltpolitischen Konstellation. Der Ost-West-Konflikt, der über vier Jahrzehnte lang andauerte, bestimmte weitgehend die Außenpolitik der meisten Länder. In den Worten von Nye: „Historically, the Cold War era was an anomalous period of consensus about the central concern of foreign policy (and even it involved bitter disputes over Vietnam and Central America).”^[1] Die Vereinigten Staaten verfolgten eine Eindämmungspolitik gegenüber dem Expansionsstreben der UdSSR bzw. dessen Ideologie. Nye schreibt hierzu: „During the Cold War, containment of Soviet power provided a north star to guide American foreign policy.”^[2] Getreu dem Motto Angriff ist die beste Verteidigung standen die Amerikaner mit ihrer Internationalisierungsstrategie den Russen in nichts nach. Nach dem Ende des Kalten Krieges setzten einige amerikanische Politiker diese Gedanken fort, gepaart mit dem Realismus, die Welt nach eigenen Wünschen verändern zu müssen und nicht auf die friedvolle Selbstverbesserung zu hoffen. Hierzu Charles Kupchan, ein Professor der Georgetown University in Washington, der unter Clintons erster Amtszeit Director of European Affairs on the National Security Council war: „The Cold War is over, but American officials and elected representatives have still been operating according to the old assumptions. After all, most of the individuals running foreign policy since 1990 cut their teeth during the long years of the Cold War”^[3]. Dabei nennt er die Senatoren Lee Hamilton, Joseph Biden und Jesse Helms sowie die Vertreter der Administration von Bush I (James Baker, Brent Scowcroft und Richard Cheney), Clinton (Warren Christopher, Les Aspin und Anthony Lake) und Bush II (Cheney, Donald Rumsfeld und Paul Wolfowitz), gefolgt von der Aussage: “After spending most of their careers fighting the Soviet Union, these individuals have brought to the table preconceptions of an expansive American role in the world”. Es mag richtig sein, dass sich eine kleine Minderheit für Isolationismus aussprach, aber die meisten Amerikaner hatten wenig Interesse auf Rückzug aus dem Weltgeschehen, zurück auf eigenes Territorium, denn sie mochten ihre unangefochtene Vormachtstellung.^[4]

II. Wer macht amerikanische Außenpolitik?

Nachdem gerade ein paar Namen von Involvierten genannt wurden, möchte ich nun einen allgemeinen Ansatz aufzeigen. In den USA wurde Außenpolitik traditionell vorwiegend durch den Präsidenten beherrscht. Zu Zeiten eines klaren Feindbildes wie während des Kalten Krieges ließ ihm der Kongress dabei meist freie Hand, obwohl die Frage der Zuständigkeiten laut Verfassung nicht eindeutig zwischen Exekutive und Legislative festgeschrieben ist. Die amerikanische Verfassung sieht checks and balances^[5] vor, eine gegenseitige Kontrolle aller Verfassungsorgane. Im Verlauf der mehr als zweihundertjährigen Geschichte führte diese unbestimmte Kompetenzregelung ständig zu Konflikten zwischen den außenpolitischen Akteuren. In den Worten des Dekans der Kennedy School of Government von Harvard, Joseph S. Nye jun., der unter Clinton Vizeverteidigungsminister war: „American foreign policy making is a messy process for reasons deeply rooted in our political culture and institutions. The Constitution is based on the eighteenth-century liberal view that power is best controlled by fragmentation and countervailing checks and balances. In foreign policy, the Constitution has always invited the president and Congress to struggle for control.”^[6] Man formierte sich auf Zuständigkeiten, zu einer endgültigen, verfassungsmäßig abgesicherten Klärung kam es jedoch nie.^[7] Die Außenhandelspolitik („To regulate commerce with foreign nations)^[8] untersteht etwa laut Absatz 1, Artikel 8 dem Kongress. Jedoch ist es üblich, dass dieser dem Präsidenten eine fast-track-authority, eine Handlungsvollmacht zur Vertragsverhandlung, ausstellt, und letzten Endes nur über das Inkrafttreten des Handelsvertrages mitbestimmt. Der Kongress entscheidet ferner über die Bewilligung von Mitteln wie etwa der Entwicklungshilfe, tagt über Gesetzesvorschläge, verabschiedet Resolutionen und Gesetze (z.B. Sanktionen gegen Kuba) und wendet sich nicht zuletzt auch mittels offener Briefe an den Präsidenten.^[9] Schweigler schreibt zusammenfassend: „Eine systematisch genaue und auf Dauer gültige Darlegung des außenpolitischen Entscheidungsprozesses der USA ist nicht möglich“^[10]. Er meint außerdem, die Außenpolitik werde ständig neu gestaltet, abhängig von den jeweiligen Politikern und der zyklischen Entwicklung, womit er die wechselseitige Dominanz vom Repräsentantenhaus und Weißen Haus im Laufe der Zeit anspricht. Ähnlich sieht es Fraser Cameron: „A popular President, enjoying high public support, is in a much stronger position to take effective action than a weak, unpopular President. At the same time the occupant of the White House is constantly buffeted by external and internal forces that often severely limit his freedom of maneuver.“^[11] Das lässt Vertreter einer Realpolitik, wie etwa den früheren Verteidigungsminister James Schlesinger, an der amerikanischen Außenpolitik zweifeln, der seiner Meinung nach die nötige Beständigkeit fehlt, die von Großmächten erwartet wird.^[12]

Bis zum Debakel des Vietnamkrieges und der Watergate-Affäre unter Richard M. Nixon bestimmte in großem Maße der Präsident die Richtlinien und die Inhalte der Außenpolitik seit dem Zweiten Weltkrieg (imperial presidency). Eine Kontrolle durch die Medien fand kaum statt; Sie galten vielmehr als cheerleaders. Es gab keine aktiven Interessensgruppen in Bezug auf die Außenpolitik, die von der Elite Neuenglands beherrscht wurde.^[13] Die Präsidenten Ford und Carter mussten sich mit einer verringerten Machtfülle zufrieden geben zum Beispiel durch den war powers act. Der damals unter Reagan von Demokraten dominierte Kongress betrieb gar eine eigene Außenpolitik, wieder einmal ausgelöst durch eine Affäre (Nicaragua Contra), wenn auch trotzdem Rekordausgaben für das Militär abgesegnet wurden. Erst unter Bush I zeichnete sich vorübergehend eine Umkehr ab, denn während des Golfkriegs wurde dem Präsidenten Rückendeckung von Seiten der Volksvertreter gegeben.

Es scheint so, als ob in Zeiten von Kriegen eine starke Führungshand gewünscht wird, während beim Wegfall äußerer Bedrohung die amerikanischen Abgeordneten ein nicht unerhebliches Mitspracherecht ausüben. Nicht verwunderlich, dass es nach Ende des Kalten Krieges wieder einmal dem Kongress gelingen sollte, eine bedeutend wichtigere Rolle bei der Formulierung und Kontrolle der Außenpolitik einzunehmen.^[14] Susanne Gratius sieht in der amerikanischen Außenpolitik nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion nicht mehr das Ergebnis einer starken Exekutive, sondern eines Zusammenspiels von unterschiedlichen Akteuren wie Präsident, Kongress, nationaler Sicherheitsrat und anderen staatlichen Agenturen.^[15] „Der Wegfall einer alles umfassenden äußeren Bedrohung erweiterte vor allem für den Kongreß den Spielraum, Politik nach eigenen ideologischen Neigungen und politischen Kalkülen gegen die Position des Weißen Hauses zu gestalten, zumal die Aufmerksamkeit der amerikanischen Öffentlichkeit für außenpolitische Problemlagen generell abgenommen hat.“^[16] behaupten dann auch Peter Rudolf und Jürgen Wilzewski zu Beginn des von der Stiftung Wissenschaft und Politik herausgebrachten Sammelbandes und verweisen auf John E. Reillys Buch American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1999. Darin heißt es: „In a post-Cold War world, without a clear-cut ‚us vs. them' mentality, the relevance of world events appears less evident for many Americans.“^[17] So nannten laut Umfrage in den Neunzigern nur 5% eine außenpolitische Nachricht, wenn nach wichtigen politischen Angelegenheiten gefragt wurde.^[18] Eine Quote, die marginal erscheint, und im Vergleich zur Zeit des Kalten Krieges, wo sie noch bei 30 – 50% lag, erst den Unterschied hervorhebt. Die Abnahme des Interesses an der Außenpolitik (trotz Befürwortung eines weltweiten US-Engagements von Seiten der mehrheitlichen Bevölkerung)^[19] ist auf Desinteresse und Ignoranz zurückzuführen, weshalb die amerikanische Haltung auch als Apathetic Internationalism bezeichnet wird.^[20] Hierzu vermerkt Nye: „Americans were largely indifferent and uncertain about how to shape a foreign policy to guide this power. […] And many of those Americans who did pay attention to foreign policy became arrogant about our power, arguing that we did not need to heed other nations.”^[21] So waren im Jahr 1999 nur 29 % der Befragten einer Umfrage^[22] des Chicago Council on Foreign Relations ‚sehr interessiert’ in Nachrichten über andere Länder und 22 % dagegen ‚kaum’, womit diese die Kategorisierung in teilnahmslose Phlegmatiker bezüglich des abnehmenden Interesses an der Politik gegenüber anderen Ländern bestätigen. Und das obwohl Amerika als das Einwanderungsland schlechthin gesehen wird und dementsprechend viele Bürger unterschiedlichster Herkunft vereint. Noch erschreckender scheint mir die Aussage von Schweigler: „Die in der Öffentlichkeit jeweils vorherrschende Stimmung wird durch demokratischen Legitmierungsprozeß zum Grundmuster für die Außenpolitik des Landes.“^[23] Soll heißen, dass das Volk durch Wahlen Politiker ungeachtet deren außenpolitischer Kenntnis in Ämter bringt, ihnen sozusagen einen Blankoscheck für die Außenpolitik ausstelle. In den Worten vom ehemaligen Sicherheitsberater und Außenminister Henry Kissinger ausgedrückt: „Ironically, America’s preeminence is often treated with indifference by its own people. […] Hence prudence impels aspiring politicians to avoid discussions of foreign policy and to define leadership as a reflection of current popular sentiments rather than as a challenge to raise America’s sights.“^[24] Die Lücke werde nun von einigen Wenigen genutzt, die sich als Interessensgruppen Gehör bei ihren Abgeordneten verschaffen und ihnen so zum Maßstab politischen Handelns werden.^[25] Im Buch von Nye heisst es: “When the majority are indifferent, they leave the battlefields of foreign policy to those with special interests. The result is a narrow definition of our national interest that often alienates other countries.”^[26] Auf diese Gefahr verweist zum einen Andrew Bennett von der Washingtoner Georgetown Universität in der Einleitung seines Aufsatzes Who Rules the Roost?: „The real danger is that if president and congressional leaders fail to rouse the public out of […] its apathetic internationalism, foreign policy interest groups and narrow partisan political factions will dominate the policy process and create a policy that is not as internationalist, multilateralist, and focused on the public good as the public desires or international circumstances require.”^[27] und zum anderen auch Nye: “The danger of public indifference is that the special interests – economic, ethnic, ideological – always present in a democracy develop an even stronger voice than normal in defining the national interest.”^[28] Zu ähnlichem Entschluss kommt ferner ebenso Tony Smith in seinem Buch Foreign Attachments und fragt darin: „Who speaks for America?“ worauf er die Antwort liefert: „In the absence of a clear and present danger to the nation, special interests do.“^[29] Spezielle Interessen haben etwa Unternehmen, Gewerkschaften, Frauenverbände, Menschenrechtsorganisationen, Religionsgemeinschaften, Waffenverbände, Umweltschutzorganisationen und ethnische Gruppierungen, um nur einige zu nennen. Die Lobbyisten lassen sich ihre Einflussnahme auch einiges kosten. Im Jahr 2003 haben amerikanische Wirtschaftsverbände und Interessensgruppen laut Bericht des Fachinformationsdienstes Political Money Line für ihre Lobby-Arbeit einen neuen Rekordwert von fast zwei Milliarden US-Dollar ausgegeben.^[30] Nicht überraschend, dass sie sich damit Gehör bei den Topleuten verschaffen können. Fraser Cameron, ein außenpolitischer Berater der EU in Washington mit guten Einblick in die dortige politische Szene, bemerkt hierzu: „On any one day the Secretary of State and the national security adviser may have appointments with several different interest groups.“^[31] Die Öffentlichkeit weiß wohl auch um deren Macht, denn im August 1990 hatten in einer Meinungsumfrage der Zeitung USA Today 69% der Befragten mehr oder weniger die Auffassung, spezielle Interessen haben zu großen Einfluss auf Washington.^[32] Zwei Monate später kam eine Umfrage der CBS News / New York Times zum Ergebnis, dass 71% der Amerikaner denken, der Kongress sei engagierter, den Gruppen mit speziellem Interesse entgegenzukommen als die Wähler zu beachten.^[33] Obwohl die Vertretungen von bestimmten Volksgruppen auch nur eine Variante von vielerlei Interessensgruppen ist, so haben sie unter der Bevölkerung dennoch einen relativ besseren Ruf. In 1998 wurde mittels einer von der Foreign Policy Association landesweit durchgeführten, repräsentativen Befragung festgestellt, dass 56% ethnische Lobbys als zu einflussreich in der amerikanischen Außenpolitik ansehen.^[34] Smith gibt als Erklärung dafür an: „Special interests are never liked, whereas ethnic groups may be respected or at least tolerated as a more legitimate expression of popular sentiment.“^[35] und räumt aber ein, das dem nicht so wäre, wenn die Öffentlichkeit von der Natur und des Ausmaßes ihres Bemühens um die Beeinflussung der Außenpolitik wüsste. Noch dazu, wenn es tatsächlich so ist, wie er behauptet, „that the negative consequence of ethnic involvement in foreign policy may outweigh the benefits and that this influence raises a serious problem for democracy“^[36]. Der konservative Professor der Politikwissenschaften und der Internationalen Beziehungen an der Elliott School der George Washington University, Henry R. Nau, weiß um die Gefahr eines multikulturalistischen Ansatzes, warnt allerdings auch vor allzu viel Nationalismus sowie alleiniger Konzentration auf Kultur oder Religion: „An America divided by race and ethnicity, despite its power, is very likely to be hesitant or ineffective in foreign policy. One dominated by nationalism is likely to come into conflict with other democracies in Europe and Japan as well as nondemocracies in China and the Middle East. One focused on culture or religion is likely to gear up for a new clash of civilizations between the West and Islam or the West and Confucianism.”^[37] Fraser kennt als politischer Insider die wirkliche Macht der ethnischen Gruppierungen und die Herausforderung, eine Fragmentierung der amerikanischen Außenpolitik zu vermeiden sowie eine breite Übereinstimmung für eine nationale Einstellung beim Politik machen zu gewährleisten, kann dem Ganzen dennoch was Positives abringen: „At the same time, one should also not forget that ethnic lobbies are also a useful conduit for US foreign policy and American values of democracy and the rule of law.”^[38] Im Rahmen dieser Hausarbeit befasse ich mich näher mit dieser Problematik und werde am Beispiel der Exilkubaner aufzeigen, wie sich der Einfluss von bestimmten Volksgruppen auf die Außenpolitik der USA auswirken kann. Als Zeitspanne nehme ich die Periode der Neunziger Jahre, da sich mit dem Terroranschlag vom 11. September 2001 die Anteilnahme von Interessensgruppen am politischen Geschehen wieder eingeschränkt hat.

[...]

^[1] Joseph S. Nye jun., The Paradox of American Power. Why the World’s only Superpower can’t go it alone (New York: Oxford University Press, 2002) 134.

^[2] Ibid.

^[3] Charles A. Kupchan, The End of the American Era. U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century (New York: Knopf, 2002) 207.

^[4] Ivo H. Daalder und James M. Lindsay, America Unbound. The Bush Revolution in Foreign Policy (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2003) 12.

^[5] National Endowment for the Humanities. Balancing Three Branches at once. Our System of Checks and Balances [Online]. 21. Mai 2002. URL: http://edsitement.neh.gov/view_lesson_plan.asp?id=222 [25. April 2004].

^[6] Nye, The Paradox of American Power, 112.

^[7] Gerhard Schweigler, „Außenpolitik“, Länderbericht USA, Hrsg. Willi Paul Adams und Peter Lösche (Bonn: Bundeszentrale für politische Bildungsarbeit, 1998) 438.

^[8] The U.S. Diplomatic Mission to Germany. The Constitution of the United States [Online]. URL:http://www.usembassy.de/usa/etexts/gov/consteng.htm [25. April 2004].

^[9] Global Research in International Affairs. Internet Resources on American Foreign Policy [ Online]. URL:http://gloria.idc.ac.il/usfpp/us-policy.html [25. April 2004].

^[10] Schweigler, „Außenpolitik“, 439.

^[11] Fraser Cameron, US Foreign Policy after the Cold War. Global hegemon or reluctant sheriff? (London: Routledge, 2002) 188.

^[12] James Schlesinger, America at Century’s End (New York: Columbia University Press, 1989) 87.

^[13] Siehe Vorlesungsunterlagen Professor Dr. Andreas Falke: American Foreign Policy after the Cold War: Structure, Process, Actors (Universität Erlangen-Nürnberg, SS 2003).

^[14] Cameron, US Foreign Policy after the Cold War, 79.

^[15] Susanne Gratius, Kuba unter Castro – Das Dilemma der dreifachen Blockade. Die kontraproduktive Politik der „Demokratieförderung“ seitens der USA und der EU (Opladen, Leske + Budrich, 2003) 212.

^[16] Peter Rudolf und Jürgen Wilzewski, Hrsg, „Der unilaterale Reflex. Amerikanische Außenpolitik vor neuen Herausforderungen“, Weltmacht ohne Gegner. Amerikanische Außenpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts (Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2000) 18.

^[17] John E. Reilly, Hrsg., American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1999 (Chicago: Chicago Council on Foreign Relations, 1999) 4.

^[18] Lindsay, „Apathy, Interest, and the Politics of American Foreign Policy“, The Uncertain Superpower, Hrsg, Bernhard May und Michaela Hönicke-Moore (Opladen: Leske + Budrich, 2003) 41ff.

^[19] Nye, The Paradox of American Power, 132.

^[20] James M. Lindsay, „The New Apathy. How an Uninterested Public is Reshaping Foreign Policy”, Foreign Affairs 79 (September/October 2000) 2-8.

^[21] Nye, The Paradox of American Power, ix.

^[22] Reilly, American Public Opinion and U.S. Foreign Policy 1999, 4-8.

^[23] Schweigler, „Außenpolitik“, 440.

^[24] Henry Kissinger, Does America Need a Foreign Policy? Toward a Diplomacy for the 21st Century (New York: Simon and Schuster, 2001) 18.

^[25] Falke, Vorlesungsunterlagen SS03.

^[26] Nye, The Paradox of American Power, 134.

^[27] Andrew Bennett, „Who Rules the Roost? Congressional-Executive Relations on Foreign Policy After the Cold War”, Eagle Rules? Foreign Policy and American Primacy in the Twenty-First Century, Hrsg. Robert J. Lieber (New Jersey: Prentice Hall, 2002) 49.

^[28] Nye, The Paradox of American Power, 134.

^[29] Tony Smith, Foreign Attachments. The Power of Ethnic Groups in the Making of American Foreign Policy (Cambridge: Harvard University Press, 2000) 94.

^[30] “Teure Lobby-Arbeit”, Süddeutsche Zeitung, 3. Juni 2004, 8.

^[31] Cameron, US Foreign Policy after the Cold War, 82.

^[32] Alan Rosenthal, The Third House. Lobbyists and Lobbying in the States (Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1993) 6.

^[33] Ibid.

^[34] Helmut Norpoth, „National Opinion Ballot Report 1998“, Great Decisions, Hrsg. Foreign Policy Association (New York, 1998).

^[35] Smith, Foreign Attachments, 134.

^[36] Cameron, US Foreign Policy after the Cold War, 86.

^[37] Henry R. Nau, At Home Abroad. Identity and Power in American Foreign Policy (Ithaca: Cornell University Press, 2002) 61.

^[38] Cameron, US Foreign Policy after the Cold War, 85.