Radikale Politikwandel und Möglichkeitsfenster in der Atompolitik

Inhaltsverzeichnis:

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Historische Grundlagen und Methodik der Analyse
2.1 Deutsche Nuklearpolitik – die letzten 60 Jahre
2.2 Reaktorkatastrophe in Fukushima
2.3 Fukushima – Radikaler Politikwechsel?
2.4 Der Multiple-Streams-Ansatz

3. Multiple Streams angewandt - Politische Zeitfenster in der Atompolitik
3.1 Problem-Strom
3.2 Politics-Strom
3.3 Policy-Strom
3.4 Policy-Window und Policy-Entrepreneur

4. Kritik – Inkrementale Veränderung und Unabhängigkeit

5. Fazit – „Das war‘s“

6. Literaturverzeichnis

7. Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Am 11. März 2011 widerlegte die Katastrophe des Kernkraftwerks Fukushima Daiichi auf tragische Weise die Auffassungen vieler der Atomexperten, in einem hochindustrialisierten Lande sei das Restrisiko der Atomenergie beherrschbar. Ein Tsunami setzte die Stromversorgung der Kühlsysteme der Reaktoren außer Kraft, sodass in den Blöcken 1 bis 3 des Atomkraftwerks (AKW) eine Kernschmelze stattfand. Es folgte eine weiträumige Evakuierung der Region um Fukushima, deren Luft, Böden, Wasser und Nahrungsmittel nun auf Jahrzehnte kontaminiert sind (vgl. Hennicke, Hauptstock Rasch 2012: 5). Die japanische Atomaufsichtsbehörde stufte das Unglück nach der internationalen Bewertungsskala für nukleare Ereignisse als katastrophalen Unfall ein, was den höchstmöglichen Rang darstellt (vgl. METI 2011: 1). Die Schäden liegen nach konservativen Schätzungen bei mindestens 83 Mrd. Dollar. Um die Betreiberfirma TEPCO am Leben zu halten, musste sie verstaatlicht und somit auch der finanzielle Schaden vergemeinschaftet werden (vgl. Hennicke, Hauptstock, Rasch 2012: 5).

Weltweit war das Entsetzen über das Reaktorunglück groß und löste in vielen Ländern Diskussionen über die Gefahren der Atomenergie aus. Die überraschendste Reaktion kam jedoch aus Deutschland. Die schwarz-gelbe Koalition, die in ihrer Regierungserklärung 2009 von der Kernenergie als für den deutschen Energiemix unverzichtbare Brückentechnologie spricht (vgl. Merkel 2009), setzte Ende 2010 die Laufzeitverlängerung für deutsche AKWs durch, den sogenannten Ausstieg aus dem Ausstieg. Nach dem Unfall in Fukushima Daiichi vollzog die Regierung jedoch eine 180 Grad Wende. Es wurde nur wenige Tage nach dem Unglück ein dreimonatiges Moratorium beschlossen, welches die Laufzeitverlängerung vorübergehend aussetzen sollte, sowie sieben der ältesten AKWs zwang vom Netz zu gehen (vgl. Zeit 2011a). Ein so radikaler und gleichzeitig rasanter Wechsel in der Politik einer Regierung lässt sich in der Geschichte der Bundesrepublik nur schwer finden. Ist die Rückkehr zum Atomausstieg überhaupt ein richtiger Politikwechsel? Wenn ja, wie lässt sich dieser Policy-Wandel erklären?

Um diese Fragen zu beantworten wird eine Politikfeldanalyse mit Hilfe des Multiple-Streams-Ansatzes herangezogen. Dieser etablierte Rahmen soll helfen die Materie systematisch zu untersuchen und theoretisch fundierte Ergebnisse zu erzeugen.

2. Historische Grundlagen und Methodik der Analyse

2.1 Deutsche Nuklearpolitik – die letzten 60 Jahre

Als Basis für die Analyse der Ereignisse, die durch den Fukushima-Unfall ausgelöst wurden, soll ein kurzer Abriss der Atompolitik in der Bundesrepublik dienen. Im Zuge der Kernenergie-Euphorie der Nachkriegszeit investierte Westdeutschland in Nuklearkraftwerke, um nicht den Anschluss an neue Technologien zu verlieren. Im Oktober 1955 wurde Franz Josef Strauß Minister im neugegründeten Bundesministerium für Atomfragen. Fünf Jahre später wurde das Kernkraftwerk Kahl als erstes deutsches AKW in Betrieb genommen. Doch schon in den 70ern und 80ern wendete sich die Stimmung in Deutschland. Im Zuge der Anti-AKW- und Friedensbewegung zogen 1983 auch die Grünen in den Bundestag ein. Vor allem das Unglück in Tschernobyl schwächte Ende der 80er die Position der Kernenergiebefürworter stark. Auch in Ostdeutschland gab es große Pläne bis 1970 20 AKWs zu errichten. Tatsächlich gingen jedoch nur zwei dauerhaft ans Netz. Mit der Wende 1990 wurden alle Kernkraftwerke der ehemaligen DDR abgeschaltet und sämtliche Bauvorhaben eingestellt (vgl. Neles 2012: 5f).

Auch in der SPD setzte sich zunehmend eine Antiatomkraft Mentalität durch. Als Rot-Grün dann 1998 die christlich-liberale Koalitionsregierung ablöste begann auch der politische Ausstieg aus der Kernenergie. Mitte 2000 kam es zur Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen, welche im April 2002 auch rechtlich im Atomgesetz verankert wurde. Erstmalig schrieb man die Beendigung der Nutzung von Atomenergie fest, indem man die Laufzeit von 32 Jahren an die Energiemengen, die noch erzeugt werden dürfen, koppelte. Darüber hinaus wurde der Neubau von Kernreaktoren explizit ausgeschlossen, sowie der Ausstieg aus der Wiederaufbereitung eingeleitet (vgl. ebd.: 7f). Unionspolitiker[1] nahmen diese Entwicklung eher kritisch auf. „Herr Trittin, Sie freuen sich zu früh. Wir werden das, was Sie als Kernenergieausstieg bezeichnen, wieder rückgängig machen“ (Lippold 2001: 11).

Im Jahr 2009 wurde die Regierung unter Kanzler Schröder von einer christlich-liberalen Koalition abgelöst. Versprechen von Unionspolitikern den Kernenergieausstieg wieder rückgängig zu machen, wurden teilweise Ende 2010 im Atomgesetz verankert. Kernkraft wurde als „Brückentechnologie“ (CDU/CSU/FDP 2009) zur Lösung für das Klimaproblem umgedeutet. Die durchschnittliche Laufzeit der AKWs wurde um 12 Jahre verlängert. Die Beendigung der zivilen Nutzung der Kernenergie sollte jedoch weiterhin das Ziel sein (vgl. Neles 2012: 8).

Durch ein Erdbeben und den darauffolgenden Tsunami wurde am 11. März 2011 im japanischen Fukushima Daiichi ein AKW dramatisch beschädigt. Die daraus resultierende Reaktorkatastrophe von „apokalyptischem Ausmaß“ (Merkel 2011a) führte zu umgehenden und drastischen Reaktionen in der deutschen Politik. Vier Tage nach dem Unglück, nur drei Monate nach dem die Änderung des Atomgesetzes im Dezember 2010 in Kraft trat, verhängte die Bundesregierung ein dreimonatiges Atom-Moratorium. Die Sicherheit der deutschen Kernkraftwerke sollte durch die Reaktorsicherheitskommission geprüft werden und eine Ethikkommission sollte über die Zukunft der Atomkraft beraten. Des Weiteren wurden die acht ältesten Atommeiler vom Netz genommen (vgl. Nullmeier 2012: 91f.). Auch der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW) kam zu folgendem Entschluss. „Die im BDEW organisierte deutsche Energiewirtschaft wertet diese Entwicklung ebenfalls als Zäsur und spricht sich daher für den schnellen und vollständigen Ausstieg aus der Kernenergienutzung […] bis 2020, spätestens aber entsprechend den Vorgaben des Ausstiegsbeschlusses von 2002 aus“ (BDEW 2011: 1). Die Reaktorsicherheitskommission konnte keine neuen Erkenntnisse über Sicherheitslücken finden, die Ethikkommission jedoch empfahl einen umgehenden Ausstieg aus der Atomkraft. Ende Mai 2011 entschied die Regierung die acht vom Netz genommenen AKWs dauerhaft abzuschalten und die wenige Monate zuvor beschlossene Laufzeitverlängerung rückgängig zu machen. Ende Juni 2011 wurde beschlossen, die verbleibenden Kernkraftwerke bis 2022 schrittweise abzuschalten (vgl. Nullmeier 2012: 91f.). Dies bedingte ein „außerordentlich ehrgeiziges Programm zur Förderung erneuerbarer Energien“ (Pehle 2012: 326). Das Stromnetz sollte ausgebaut werden und der Anteil regenerativer Energie bis 2020 auf 35 Prozent, bis 2050 sogar auf 50 Prozent steigen. Des Weiteren soll der Stromverbrauch durch gesteigerte Energieeffizienz bis 2020 um 10 Prozent sinken. Dies stellt für die Umweltpolitik eine enorme Neuerung und Herausforderung dar (ebd.: 326). Die Betreiberkonzerne verklagten die Bundesregierung als Reaktion auf die Abschaltung der AKWs vor internationalen Gerichten und dem Bundesverfassungsgericht auf mehrerer Milliarden Euro. Der Ausgang dieser Verfahren ist noch ungewiss (vgl. Handelsblatt 2014).

Abbildung 1. Quelle: Eigene Darstellung

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2.2 Reaktorkatastrophe in Fukushima

An dieser Stelle soll ein kurzer Überblick über die Geschehnisse rund um die AKW-Katastrophe gegeben werden. Am 11. März 2011 um 14:46 Uhr Ortszeit erschütterte ein Erdbeben der Stärke 9,0 auf der Richterskala den Norden der japanischen Hauptinsel Honshu. Wenig später erreichte ein Tsunami die nördliche Ostküste der Insel. Das AKW Fukushima Daiichi verlor durch das Erdbeben seine Anbindung an das öffentliche Stromnetz und der darauf folgende Tsunami beschädigte die Notstromversorgung in den Siedewasserreaktorblöcken eins bis vier. Durch die folgende Überhitzung der Kerne wurden die Behälter, in denen sich das nukleare Material befindet beschädigt. Zwischen dem 12. und 15. März 2011 kam es zu mehreren Wasserstoffexplosionen und einer weitreichenden Zerstörung der Gebäude. Die Maßnahmen die gegen den Unfall unternommen wurden, waren mit diversen Komplikationen verbunden und das Management der Betreiberfirma TEPCO stand unter internationaler Kritik (vgl. BSF 2012: 15ff). Mehrere hundert Tonnen radioaktiv belastetes Wasser sind ausgetreten und die Atmosphäre wurde stark belastet. Die Kontaminierungswerte liegen bei circa 10% der Menge, die beim Unfall von Tschernobyl freigesetzt wurde. (vgl. BSF 2012: 54)

2.3 Fukushima – Radikaler Politikwechsel?

Ein wichtiger zu definierender Begriff ist der der Policy. „Policy bezeichnet die materielle oder inhaltliche Dimension von Politik […] [also] was sich die politischen Akteure konkret ausdenken, was beim Bürger konkret ankommt und was von den politischen Akteuren konkret verlangt wird“ (Schubert 1991: 54). Die Bundesregierung gilt in der Policy-Forschung als Prototyp eines Regimes, in welchem Politikwechsel unwahrscheinlich sind und sehr oft Reformstau schnelle Reaktionen verhindert. Hierfür wird die hohe Anzahl an Vetospielern, die föderale Struktur, die Beteiligung der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände an der Gesetzgebung, eine Orientierung der Policy-Optionen an den Präferenzen der Wähler zur blame avoidance, die durch den Dauerwahlkampf zusätzlich verstärkt wird und folglich in Besitzstände eingreifende Policies verhindert, verantwortlich gemacht. Daraus resultiert eine Pfadabhängigkeit, die für eine Kontinuität der Politik sorgt, selbst wenn deren Kosten überproportional steigen. (vgl. Rüb 2012: 16f.)

Ist der Fall Fukushima eine Ausnahme von der Regel? Was ist nur eine Policy-Variation und was ein Policy-Wechsel? Unter einem Policy-Wechsel versteht Friedbert Rüb „einen schnellen und umfassenden Wechsel einer Policy (Rüb 2012: 18). Zur genaueren Beantwortung letzterer Frage zieht Rüb Begriffe heran, die ursprünglich von Paul Sabatier geprägt wurden. Jede Policy setzt sich aus drei Ebenen zusammen. Die oberste und fundamentalste Ebene sind die sogenannten deep core beliefs, die aus grundlegenden Glaubenssystemen oder Ideologien bestehen. „Sie betreffen Grundsätze wie bspw. Staat versus Markt, Eigenverantwortung versus Solidarität, Pro und Kontra zur Kernenergie“ (ebd.: 18). Die darunterliegende Ebene sind die policy beliefs, die bestimmte Grundsätze einer Policy betreffen wie beispielsweise das Sozialversicherungsprinzip. Auf der untersten Ebene lassen sich secondary aspects identifizieren, wie beispielsweise eine spezifische Ausprägung der Rentenformel. Eine reine Anpassung oder Policy-Variation findet statt, wenn sich die Veränderung auf den unteren zwei Ebenen vollzieht. Ein Politikwechsel zeichnet sich dadurch aus, dass auf der Ebene der policy beliefs eine Veränderung stattfindet, die bis in den Bereich der deep core beliefs hineinreicht (vgl. ebd.: 18). Ein weiteres Unterscheidungsmerkmal zwischen Wechsel und anderen weniger radikalen Formen der Veränderung ist der Zeitraum in dem die Veränderung stattfindet. Variationen einer Policy erfolgen in der Regel langsam und über einen großen Zeitraum. Diese Variationen hängen meist mit der spezifischen Struktur des Regierungssystems zusammen und müssen mit vielen Vetospielern ausdiskutiert werden. Für die Fragestellung besonders relevant sind jedoch schnelle Politikwechsel und seine Bedingungen (vgl. ebd.: 19). Diese Erkenntnisse über die verschiedenen Typen von Veränderungen lassen sich in einer Vier-Felder-Matrix wie folgt darstellen.

Tabelle 1. Quelle: Eigene Darstellung nach Rüb 2012: 20

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Radikale Politikwechsel können sich ursächlich durch vier verschiedene Modi vollziehen. Durch Zufall, durch Koalitionen, durch politische Führung und durch Protest ‚von unten‘. Auch dies lässt sich in einer Vier-Felder-Matrix darstellen, wobei diese sich einmal herrschaftstopografisch und nach dem Ausmaß der Intentionalität differenziert (vgl. ebd.: 21).

Tabelle 2. Quelle: Eigene Darstellung nach Rüb 2012: 22

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wie lässt sich nun die Reaktion der Bundesregierung auf die Reaktorkatastrophe in Fukushima kategorisieren? Zuerst lässt sich feststellen, dass es sich bei der Kernenergiefrage um deep core beliefs handelt (ebd.: 18). (i) Da der Prozess vom Unglück im japanischen AKW bis zur Änderung des Atomgesetzes nur 111 Tage (vgl. Abbildung 1) gedauert hat, ist die Geschwindigkeit der Policy-Variation definitiv als schnell zu betrachten, wenn man sie in Relation zu anderen politischen Entscheidungen in der Bundesregierung setzt (vgl. ebd.: 16f.). (ii) Der Umfang der Veränderung kann als umfassend bezeichnet werden. 2009 kommentierte Regierungschefin Angela Merkel den Atomausstieg noch mit den Worten, „Wenn ich sehe, wie viele Kernkraftwerke weltweit gebaut werden, dann wäre es wirklich jammerschade, sollten wir aus diesem Bereich aussteigen“ (Süddeutsche Zeitung 2011a). Nach dem Vorfall in Japan sagte sie, „Wenn wir von der Kernenergie als Brückentechnologie sprechen, dann bedeutet das nichts anderes, als dass wir aus der Nutzung der Kernenergie aussteigen möchten“ (Süddeutsche Zeitung 2011a). Die politische Umsetzung dieser Haltungen durch die schwarz-gelbe Koalition und dem Ausstieg aus dem Ausstieg 2010 und dem Ausstieg aus dem Ausstieg aus dem Ausstieg 2011 bestätigt diese Einschätzung. (iii) Die Intentionalität des Auslösers des Wandels in der Energiepolitik war niedrig und (iv) von einem externen Faktor bedingt - also dem Modus des Zufalls. Rüb spricht hier von einem „schwarzen Schwan“ im Popperschen Sinne – ein Ereignis mit sehr geringer bzw. keiner Vorhersagbarkeit und extremen Auswirkungen (vgl. Rüb 2012: 22). Durch diese Informationen lässt sich folgende Hypothese H0 ableiten und bestätigen:

Der Ausstieg aus der Atomenergie nach dem Reaktorunglück in Japan 2011 ist ein radikaler Politikwechsel, der durch den Modus eines focussing event ausgelöst wurde. (H0)

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