Mit dem Inkrafttreten der Haushaltsrechtsreform 2013 wurde die österreichische Bundesverwaltung auf die Wirkungsorientierung nach den Prinzipien des New Public Managements umgestellt. In dieser Studie werden die maßgeblichen Hintergründe zur Entstehung der Reform sowie der ersten Auswirkungen auf die Verwaltung aus der Sicht der WirkungscontrollerInnen dargelegt. Dabei zeigt sich, dass die politischen Rahmenbedingungen zu Systembrüchen im Konzept der Haushaltsrechtsreform führten und dass insbesondere nicht auf die Bedürfnisse der Fachressorts eingegangen wurde. In Bezug auf die IT-Landschaft wurde ein integrativer Ansatz verabsäumt. Transparenz in der Verwaltung konnte gesteigert werden und es war eine verstärkte Auseinandersetzung der Verwaltung mit Strategie zu beobachten. Insgesamt steht zum Beobachtungszeitpunkt der Umstellungsaufwand noch stark im Vordergrund. Erhoffte Effizienzgewinne ließen sich nicht nachweisen. Abschließend geht die Arbeit auf das Weiterentwicklungspotenzial der Reform ein und gibt einen Ausblick auf das Potenzial der Wirkungsorientierung in Verbindung mit einer politischen Wertediskussion.
Inhaltsverzeichnis
1. Hinführung zum Forschungsthema und zur Problemstellung
2. Forschungsfragen und Vorannahmen
2.1. Vorstudie
2.2. Hauptstudie
3. Erkenntnisinteresse und Themenabgrenzung
3.1. Erkenntnisinteresse
3.2. Abgrenzung des Forschungsthemas, Nicht-Ziele
4. Methodik
4.1. Methodik der Erhebung
4.2. Methodik der Auswertung
5. Theoretischer Hintergrund und aktueller Forschungsstand
5.1. NPM – aktueller Forschungsstand international
5.1.1. Die Entstehung von NPM
5.1.2. Organisationstheoretische Bezüge von NPM
5.1.3. Ziele und Werkzeuge des NPM
5.2. Kritikpunkte an NPM
5.2.1. Kritik zur Dezentralisierungstendenz von NPM
5.2.2. Fehlende Berücksichtigung der IT-Entwicklung in NPM
5.2.3. Kritik zu Performance Budgeting
5.2.4. HHRR in Relation zu anderen Reformen zentraleuropäischer Staaten
5.3. Anschlussparadigmen und ergänzende Konzepte
5.3.1. Verwaltungsreformen - neue Erklärungsansätze
5.3.2. Public Governance
5.3.2.1. Formen und Sichtweisen von Governance
5.3.2.2. Steuerungsmechanismen im Governance Konzept
5.3.2.3. Besondere Beachtung der mikropolitischen Gegebenheiten
5.3.3. Neo-Weberianischer Staat
5.3.4. Public Value
5.3.5. Ausrichtung auf Netzwerkorganisation und IT-Technologie
5.4. Probleme bzw. Ausgangspunkte für die HHRR
5.5. Prototypen und Etappen der HHRR
5.6. Deckungsflächen zwischen HHRR und NPM
5.6.1. 3-E-Modell
5.6.2. Dezentrale Ressourcen- und Fachverantwortung
5.6.3. Leistungsmessung und Outputsteuerung
5.6.4. Betonung von privatwirtschaftlichen Führungsstilen
5.6.5. Wettbewerb im öffentlichen Sektor
5.6.6. Betonung größerer Disziplin im Ressourceneinsatz
5.7. Deckungsflächen zwischen Public Governance und der HHRR
5.8. Ausgewählte Basismodelle des Change Managements
5.9. Österreichspezifische Ansätze der HHRR und bereits erkannte Problempunkte
5.9.1. Funktionale Organisationsstrukturen in der Bundesverwaltung als Hemmschuh einer ressortübergreifenden Strategie
5.9.2. HHRR im Kontext mit IT-Maßnahmen
5.9.3. Traditionelle versus neue Prozesse der Haushaltsplanung
5.9.4. Probleme bei der Messung von Effizienz
5.9.5. Probleme bei der Messung von Effektivität
5.9.6. Mangelnde Integration des Beteiligungsmanagements in die HHRR
5.9.7. Mangelnde Berücksichtigung zusätzlicher Ressourcen (Start-Up Costs) für die HHRR
5.9.8. Defizite bei der Verknüpfung von dezentraler Ressourcen- und Fachverantwortung in der Budgetstruktur
5.9.9. Defizite bei der Integration von organisationalem Lernen im wirkungsorientierten Steuerungskreislauf
6. Vorstudie zum Vorbereitungsprozess der HHRR
6.1. Charakteristik der Gremien
6.2. Timing von Einbindungen bzw. Abstimmungen zur HHRR
6.3. Treiber, Hemmer und Widerstände
6.4. Schwachstellen des alten Systems und Vorbilder der HHRR
6.5. Aufträge und Rollen der Stakeholder
6.6. Intentionen der Stakeholder: Wirkungssteuerung
6.7. Intentionen der Stakeholder: Strategie & Public Governance
6.8. Intentionen der Stakeholder: Benchmarking & Budgetkonsolidierung
6.9. Intentionen der Stakeholder: sonstige rechtliche Aspekte
6.10. Intentionen der Stakeholder: Begleitmaßnahmen
6.11. Intention der Stakeholder: modernes Rechnungs- und Budgetierwesen
6.12. Lange ein offener Punkt: ressortübergreifendes Wirkungscontrolling
6.13. Schwierigkeiten für die Stakeholder im Vorbereitungsprozess
6.14. Koalitionen des BMF mit Stakeholdern im Vorbereitungsprozess
6.15. Begleitmaßnahmen zur Vorbereitung der HHRR
6.16. Angenommene bzw. erkannte Wirkungen der HHRR
6.17. Offen gebliebene Punkte bei der HHRR
6.18. Prognosen zur mittelfristigen Weiterentwicklung der HHRR
7. Hauptstudie mit WirkungscontrollerInnen
7.1. Einbindung der Ressorts in die Entstehung der HHRR
7.2. Einführung der HHRR in den Ressorts
7.2.1. Begleitmaßnahmen Schulungsprogramme des BKA
7.2.2. Ressortinterne Einführung der HHRR
7.3. Zielbildungsprozess
7.3.1. Zielbildungsprozess 2013, intern
7.3.2. Zielbildungsprozess 2013, extern
7.3.3. Zielbildungsprozess 2014/2015
7.4. Steuerung
7.4.1. Strategieprozess
7.4.2. Budgetstruktur-Organisationsstruktur
7.4.3. Systemintegration und IT-Unterstützung
7.4.4. Ressortübergreifende IT-Systeme im Rahmen der HHRR
7.4.5. Ressortinterne IT-Systeme im Rahmen der HHRR
7.5. Erkannte Wirkungen
7.5.1. Transparenz
7.5.2. Aufwand und Nutzen
7.5.3. Ressourcenknappheit und Aufgabenreform
7.6. Verbesserungspotenziale
8. Zusammenfassung / Interpretation der Forschungsergebnisse
8.1. Kernentscheidungen und Grenzen im Vorbereitungsprozess der HHRR
8.1.1. Vorgehensweise des BMF als Reformmotor, KoalitionspartnerInnen
8.1.2. Faktoren, welche die Stellung des BMF als Reformmotor begünstigten
8.1.3. Intentionen des BMF, die im Konzept der HHRR erfolgreich verwirklicht wurden
8.1.4. Nicht-Intentionen des BMF, die auch im Konzept der HHRR außen vor blieben
8.1.5. Im Vorbereitungsprozess angesprochene Themen, die aber nicht in der Rechtswerdung der HHRR aufgegriffen wurden
8.2. Vergleich zwischen intendierten und im Normenkonstrukt abgebildeten Soll-Wirkungen der HHRR
8.2.1. Beiträge zum Grundsatz der Wirkungsorientierung und der Effizienz - Strategiefähigkeit
8.2.2. Beiträge zum Grundsatz der Wirkungsorientierung und der Effizienz – Fähigkeit zur operativen Steuerung
8.2.3. Beiträge zum Grundsatz der Transparenz
8.3. Ist-Wirkungen der HHRR aufseiten der Bundesverwaltung
8.3.1. Beiträge zum Grundsatz der Wirkungsorientierung und der Effizienz - Strategiefähigkeit
8.3.2. Beiträge zum Grundsatz der Wirkungsorientierung und der Effizienz - Fähigkeit zur operativen Steuerung
8.3.3. Beiträge zum Grundsatz der Transparenz
8.4. Weiterentwicklungspotenziale der HHRR
8.4.1. Vermehrte verwaltungsübergreifende Koordination
8.4.2. Vereinfachung des Systems der Wirkungsorientierung
8.4.3. Verbesserung der Steuerungsfähigkeit des Systems
8.4.4. Aufgabenkritik
9. Beurteilung der Vorannahmen und Thesenbildung
9.1. Beurteilung der Vorannahmen zur Vorstudie
9.1.1. Bereichsdenken der Akteure
9.1.2. Geduld
9.2. Beurteilung der Vorannahmen zur Hauptstudie
9.3. Weiterführende Thesen
9.4. Ausblick
Zielsetzung & Themen
Die vorliegende Arbeit untersucht die österreichische Haushaltsrechtsreform (HHRR) in der Bundesverwaltung. Ziel ist es, die Motive hinter der Reform zu beleuchten, die Umsetzungsprozesse zu analysieren und die Auswirkungen der neuen wirkungsorientierten Steuerung aus der Perspektive der ressortinternen WirkungscontrollerInnen zu bewerten, um Erkenntnisse für die Weiterentwicklung der Reform zu gewinnen.
- Analyse des Vorbereitungsprozesses der HHRR und der Rolle der beteiligten Gremien
- Untersuchung der Implementierung der wirkungsorientierten Steuerung in den Bundesressorts
- Bewertung der Auswirkungen auf die Verwaltungsrealität aus Sicht der WirkungscontrollerInnen
- Diskussion von Spannungsfeldern zwischen Anspruch (Soll-Wirkung) und Wirklichkeit (Ist-Wirkung)
- Ableitung von Weiterentwicklungspotenzialen für die HHRR unter Berücksichtigung von Change-Management-Aspekten
Auszug aus dem Buch
1. Hinführung zum Forschungsthema und zur Problemstellung
Die österreichische Haushaltsrechtsreform in der Bundesverwaltung (HHRR), rechtlich primär verankert mit dem Bundeshaushaltsgesetz 2013 (BHG 2013), wurde von den ParlamentarierInnen als „großer Wurf“ bezeichnet, der im europäischen Kontext durchaus als Best-Practices-Modell angesehen werden kann. Sie stellt einen der umfassendsten und tiefgreifendsten Reformschritte in der österreichischen Bundesverwaltung seit vielen Jahren dar. Dieser Reform ist ein intensiver Diskussionsprozess im österreichischen Nationalrat vorangegangen, der letztendlich zu dem seltenen Ergebnis eines einstimmigen Beschlusses aller fünf Parlamentsparteien geführt hat.
Trotz dieser Einstimmigkeit geht aus dem Protokoll zur Nationalratssitzung, in welcher das BHG 2013 beschlossen wurde, hervor, dass über manche Punkte kein Konsens gefunden werden konnte und es daher weiteren Handlungs- und Anpassungsbedarf geben wird. Dies eröffnet sich besonders deutlich aus der Rede des Abgeordneten Mag. Werner Kogler, in welcher dieser anmerkt, dass die Zustimmung seiner Fraktion (Die Grünen) auf der Vereinbarung beruht, die parlamentarischen Prozesse und die Zuarbeit zum Budget-Prozedere weiterhin zu verändern und zu verbessern. Aus den Reden der Abgeordneten zum Gesetzesentwurf geht auch deutlich hervor, dass mit der Arbeit im zuständigen Ausschuss eine ganz besondere Qualität der Zusammenarbeit im Parlament um sich gegriffen hat, welche die Abgeordneten für andere Abstimmungsprozesse als beispielgebend hervorstreichen.
Dieser Meilenstein der österreichischen Verwaltungsreform begleitet die Autoren als ein wesentlicher Betrachtungspunkt seit dem Beginn ihres Studiums 2010. So hatten sie im Rahmen dessen die Aufgabe, das Konzept und die Umsetzung der HHRR zu verfolgen. Für die Autoren lag es daher nahe, sich diesen „epochalen“ Reformschritt im Hinblick auf die Wirkung der Materie in der Bundesverwaltung näher anzusehen und damit für die Weiterentwicklung der Reform einen Beitrag zu leisten.
Zusammenfassung der Kapitel
1. Hinführung zum Forschungsthema und zur Problemstellung: Dieses Kapitel erläutert den Kontext der HHRR als umfassende Reform der Bundesverwaltung und beschreibt die Motivation der Autoren, deren Wirkung und Umsetzung zu evaluieren.
2. Forschungsfragen und Vorannahmen: Hier werden die zentralen Forschungsfragen für Vor- und Hauptstudie sowie die zugrunde liegenden Vorannahmen bezüglich Reformumsetzung und Problemlagen formuliert.
3. Erkenntnisinteresse und Themenabgrenzung: Dieses Kapitel definiert das Ziel, die Abweichung zwischen Anspruch und Wirklichkeit der HHRR zu analysieren, und grenzt den Untersuchungsfokus auf die innerorganisatorischen Auswirkungen in Bundesressorts ein.
4. Methodik: Es wird der empirische Ansatz beschrieben, der auf qualitativer Inhaltsanalyse von Experteninterviews basiert, um Kausalmechanismen der Reform zu erschließen.
5. Theoretischer Hintergrund und aktueller Forschungsstand: Hier werden theoretische Grundlagen wie New Public Management (NPM), Public Governance und weitere Managementkonzepte dargestellt, um die HHRR in den internationalen Kontext einzuordnen.
6. Vorstudie zum Vorbereitungsprozess der HHRR: Dieses Kapitel analysiert mittels Interviews die Gremienstruktur, Stakeholder-Intentionen und Schwierigkeiten während der Vorbereitungsphase der Reform.
7. Hauptstudie mit WirkungscontrollerInnen: Hier werden die Ergebnisse der Befragung von ressortinternen WirkungscontrollerInnen hinsichtlich Einführung, Zielbildungsprozessen, Steuerung und IT-Unterstützung zusammengefasst.
8. Zusammenfassung / Interpretation der Forschungsergebnisse: Dieses Kapitel vergleicht die beabsichtigten Soll-Wirkungen mit den tatsächlichen Ist-Wirkungen und leitet daraus Potenziale zur Weiterentwicklung ab.
9. Beurteilung der Vorannahmen und Thesenbildung: Die Arbeit schließt mit einer Reflexion über die anfänglichen Hypothesen und formuliert weiterführende Thesen zur Zukunft der HHRR und zur Verwaltungsreform.
Schlüsselwörter
Haushaltsrechtsreform, HHRR, Bundesverwaltung, Wirkungsorientierung, Performance Budgeting, New Public Management, Public Governance, Budgetsteuerung, Wirkungscontrolling, Reformprozess, Haushaltsrecht, Verwaltungsreform, IT-Management, Budgetkonsolidierung, Zielbildungsprozess
Häufig gestellte Fragen
Worum geht es in dieser Arbeit grundsätzlich?
Die Arbeit analysiert die österreichische Haushaltsrechtsreform (HHRR) in der Bundesverwaltung, um deren Konzeption, Einführung und Wirkung aus der Sicht der beteiligten Akteure und betroffenen Mitarbeiter zu verstehen.
Was sind die zentralen Themenfelder der Studie?
Die Themen umfassen die theoretischen Grundlagen der Reform (wie NPM und Public Governance), den Vorbereitungsprozess der Reform, die Einführung in den Ressorts sowie die tatsächlichen Auswirkungen auf das Wirkungscontrolling und die Verwaltungssteuerung.
Was ist das primäre Ziel oder die Forschungsfrage?
Das Ziel ist es, die Abweichung zwischen dem reformpolitischen Anspruch und der organisatorischen Wirklichkeit der HHRR zu untersuchen und Weiterentwicklungspotenziale aufzuzeigen.
Welche wissenschaftliche Methode wurde verwendet?
Es wurde eine qualitative Forschungsstrategie gewählt, basierend auf Experteninterviews mit Stakeholdern der Vorbereitungsphase (Vorstudie) und mit ressortinternen WirkungscontrollerInnen (Hauptstudie), ausgewertet mittels qualitativer Inhaltsanalyse.
Was wird im Hauptteil der Arbeit behandelt?
Der Hauptteil gliedert sich in eine theoretische Fundierung, die Analyse des Vorbereitungsprozesses (Vorstudie) sowie eine detaillierte Auswertung der Implementierungspraxis und der Wirkungen in verschiedenen Bundesressorts (Hauptstudie).
Welche Schlüsselwörter charakterisieren die Arbeit?
Zentrale Begriffe sind HHRR, Wirkungsorientierung, New Public Management, Public Governance, Haushaltsrecht, Budgetcontrolling, Reformmanagement und Verwaltungssteuerung.
Welche Rolle spielt die IT in der HHRR laut den Autoren?
Die IT wird als kritischer Erfolgsfaktor eingestuft, wobei die Autoren eine mangelnde Integration und eine unzureichende IT-Gesamtstrategie des Bundes als zentralen Schwachpunkt der HHRR identifizieren.
Wie beurteilen die befragten WirkungscontrollerInnen den Nutzen der HHRR?
Die befragten Personen berichten, dass der Aufwand für die Umsetzung derzeit noch den Nutzen überwiegt, da die neuen Steuerungsinstrumente teilweise als zu komplex empfunden werden und die Datenlage (z.B. der BKLR) noch nicht ausgereift ist.
Warum wird die Rolle des Bundesministeriums für Finanzen (BMF) kritisch gesehen?
Das BMF wird als zentraler „Reformmotor“ mit einer Monopolstellung beschrieben, wobei die Ressorts bemängeln, dass ihre spezifischen Bedarfe bei der IT-Lösung und bei den Anpassungsprozessen oft unberücksichtigt blieben.
- Arbeit zitieren
- Bernhard Eidkum (Autor:in), Christian Stangl-Brachnik (Autor:in), 2014, Wirkungsorientierung in der österreichischen Bundesverwaltung, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/299721
