Die Raw Materials Initiative. Advocacy Koalitionen, Ursachen und Auswirkungen von Policy Change im Mehrebenensystem der EU

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Theorie
2.1 Advocacy Coalitionen Framework
2.1.1 Policy-Subsysteme
2.1.2 Advocacy-Koalitionen
2.1.3 Belief-Systems
2.1.4 Policy-orientiertes Lernen und Policy Change
2.1.5 ACF auf der europäischen Ebene
2.2 Environmental Policy Integration

3 „Europe 2020“ und die „Raw Materials Initiative“
3.1 Raw Materials Initiative
3.2 Advocacy-Koalitionen der RMI
3.2.1 Advocacy-Koalition der industriellen Interessen
3.2.2 Advocacy-Koalition der Interessen des Umweltschutzes
3.3 Policy-Vermittler und die Rolle der Kommission

4 Auswirkungen der RMI
4.1 EIP on Active and Healthy Ageing
4.2 EIP 'Agricultural Productivity and Sustainability'
4.3 EIP on Smart Cities and Communities
4.4 EIP Water
4.5 Die RMI und Environmental Policy Integration

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Internetquellen

1 Einleitung

Die Arbeit untersucht die Umstände und Auswirkungen von Policy Change in der EU am Beispiel der Rohstoffpolitik. Da die europäische Union ein politisches Mehrebenensystem ist, kann ein Policy Change verschiedene Ursachen auf regionaler, nationaler oder supranationaler Ebene haben. Verschiedene Akteure der unterschiedlichen Ebenen können ausschlaggebend für die Initiierung eines Wandels sein und ihn unterschiedlich prägen. Ein Policy Change ist dabei ein Wandel der politischen Ausrichtung innerhalb eines bestimmten Politikfeldes. Es kann sich um grundlegende Änderungen handeln, welche durch einen Schock zustande kommen oder aber um kontinuierlichen geringfügigen Wandel, der durch einen Lernprozess zustande kommt. Im Bereich der Rohstoffpolitik konnte man ab 2008 mit der „Raw Materials Initiative“ (RMI) einen grundlegenden Policy Change beobachten. Ein Feld, in dem bislang nationale Strategien verfolgt wurden, ist durch die europäische Kommission auf die Agenda der EU gesetzt worden. Das ist zunächst einleuchtend, da die europäische Union zu den wichtigsten Akteuren auf den globalen Grund- und Rohstoffmärkten gehört. Während die heimische Produktion den Bedarf von Metallen, Steinen und Erden weitgehend decken kann, fällt die Bilanz bei Hochtechnologiemetallen schlechter aus. Es besteht eine starke Importabhängigkeit von einigen wenigen Produzenten. Dieser Status der natürlichen Ressourcenverteilung ist jedoch nicht neu. Während bislang die nationalen Strategien als ausreichend angesehen wurden, kommt nun mit der RMI eine europäische Strategie ins Spiel. Die erste Frage die sich an dieser Stelle formulieren lässt, ist:

Wie kommt es zu einem Policy Change im Mehrbenensystem der EU? Welche Faktoren und Akteure führen zur Implementation der RMI?

Der nächste Schritt ist die Überlegung, welche Auswirkungen der Policy Change auf der europäischen Ebene hat. Dabei geht es vor allem um die Kohärenz zu anderen Policies der EU. Die RMI wurde 2012 als „European Innovation Partnership“ (EIP) in die Leitiniative „A resource-efficient Europe“ eingegliedert. Diese ist Teil der Wachstumsstrategie Europe 2020, welche für eine intelligente, nachhaltige und integrative Wirtschaft sorgen soll. Bislang gibt es fünf EIP's: Active and Healthy Ageing, Agricultural Sustainablity and Producivity, Smart Cities and Communities, Water und Raw Materials. Während die Generaldirektion „Umwelt“ in der Gestaltung der anderen EIP's aktiv ist, fällt die Zuständigkeit für die EIP Raw Materials in den Bereich der Generaldirektion „Unternehmen und Industrie“. Durch die Implementierung der RMI könnte sich die Ausrichtung der Leitinitiative wandeln. Daraus lässt sich folgende Fragestellung ableiten:

Führt die Raw Materials Initiative zu Widersprüchen mit den Policies der anderen EIP's und der Leitinitiative „A resource-efficient Europe“?

Es wird eine zweiteilige Analyse zur Beantwortung der Fragestellung angestrebt. Zunächst wird der Ursprung des Policy Changes analysiert. Dabei wird die in Kapitel 2 vorgestellte Theorie des Advocacy-Coalition Frameworks (ACF) von Sabatier angewandt. Sie gibt Aufschluss über die relevanten Akteure, den konkreten Auslöser sowie die dominanten Wertvorstellungen, die einem Policy Change zugrunde liegen. Dabei werden Akteure und Ursachen unterschiedlicher politischer Ebene berücksichtigt. Somit lässt sich ein Policy Change der von vielen Faktoren beeinflusst wird mit Hilfe des ACF einordnen. In Kapitel 3 wird die RMI vorgestellt. Die relevanten Akteure werden identifiziert und den Advocacy-Koalitionen zugeordnet. Ziel ist es die Ursachen und Inhalte der RMI herauszustellen und ein Verständnis für Verknüpfung der Ziele mit den unterschiedlichen Akteursgruppen zu schaffen. Basierend auf den Ergebnissen wird in Kapitel 4 mit Hilfe des Konzepts der „Environmental Policy Integration“ untersucht, welche Auswirkungen die RMI auf die Policies der anderen EIP's und somit auf die Leitiniative „A resource-efficient Europe“ hat. Die folgenden Hypothesen werden bei der Analyse überprüft:

- Die Raw Materials Initiative ist ein Produkt der industriellen Interessen und beruht auf einem anderen System von Wertvorstellungen als die anderen EIP's.
- Die Raw Materials Initiative führt zu einer Verwässerung der umweltpolitischen Agenda Leitinitiative „A resource-efficient Europe“ und kann negative Folgen für die Effektivität der anderen EIP's haben

Die RMI ist eine sehr neue Initiative, die noch immer weiterentwickelt wird. Aufgrund der Aktualität existiert wenig Forschung und Sekundärliteratur. Eine Einführung in die Ausrichtung der Initiative sowie ihre bisherige Wirksamkeit bietet die Studie „Nationale Alleingänge oder internationale Kooperation“ (Hilpert/Mildner 2013). Sie wurde 2013 im Auftrag der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe angefertigt und untersucht neben der RMI auch eine Reihe von nationalen Rohstoffstrategien. Außerdem gibt es noch eine Einführung in die Hintergründe der RMI von Guenter Tiess. In seinem Beitrag „Minerals policy in Europe: Some recent Developments“ (Tiess 2010) untersucht er die Ursachen, die zu der Initiative führten sowie Faktoren, die für den zukünftigen Erfolg bei der Umsetzung der Ziele ausschlaggebend sein werden. Weiterhin gibt es eine Studie, die eine Analyse von Policy Change in der EU mithilfe des ACF durchführt. In dem Artikel „Advocacy and Policy Change in the Multilevel System of the European Union: A Case Study within Health Policy“ (Carboni 2012) werden die Ursachen und die Auswirkungen des Wandels in der Gesundheitspolitik untersucht. Obwohl es sich um ein anderes Policyfeld handelt entstehen wichtige Erkenntnisse über die potentiell relevanten Akteure und die Rolle der europäischen Institutionen als Vermittler.

Die methodische Vorgehensweise fokussiert sich auf die Analyse von Primärquellen. Zu den untersuchten Dokumenten der EU zählen Kommunikationen der europäischen Kommission, eine öffentliche Konsultation zur Rohstoffinitiative, die Aufzeichnung einer Rede des Kommissionspräsidenten Barroso und die Internetseiten der Generaldirektionen „Umwelt“ und „Unternehmen und Industrie“. Weiterhin werden Stellungnahmen und Internetseiten von Nichtregierungsorganisationen (NRO) sowie Industrieverbänden untersucht. Bei der Analyse dieser Dokumente sind möglicherweise überspitzte Positionen zu berücksichtigen, da es sich um Öffentlichkeitsarbeit der jeweiligen Akteure handelt.

2 Theorie

Die theoretische Perspektive der Arbeit baut sich auf dem Advocacy Coalition Framework (ACF) auf. Auf Grundlage des Ansatzes wird der Policy Change von keiner europäischen Policy hin zur RMI analysiert. Es soll untersucht werden, wie es zu einem Policy Change in der EU kommt. Dazu wird analysiert, welche Akteure und Interessen von der RMI profitieren und welche eingeschränkt oder nicht berücksichtigt werden. Um mögliche Konflikte und Synergien zu den anderen EIP's innerhalb der Leitinitiative aufzuzeigen wird die RMI auf Environmental Policy Integration (EPI) untersucht. Es folgt zunächst die Vorstellung des ACF und eine kurze Einführung in EPI.

2.1 Advocacy Coalitionen Framework

Das Advocacy Coalition Framework wurde 1988 erstmals von Paul A. Sabatier publiziert. In dem Artikel „An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein“ (Sabatier/Jenkins-Smith 1988) wurde der Ansatz als Beitrag in der Zeitschrift „Policy Sciences“ veröffentlicht. Das Advocacy Coalition Framework (ACF) wurde als Alternative zur Phasenheuristik entwickelt, welche „zwar [in der Policy-Forschung (d.Verf.)] wichtige Verdienste aufzuweisen hat, [… (d. Verf.)] jedoch an gravierenden logischen und empirischen Mängeln leidet und daher durch einen anderen Ansatz ersetzt werden sollte.“ (Sabatier 1993: S.116). Die Kritik richtet sich hauptsächlich gegen die mangelnde Kausalität des Modells der Phasenheuristik, welche auch dazu führt, dass es keine klare Basis zum Testen empirischer Hypothesen bildet. Außerdem wird die Top-Down Perspektive des Modells kritisiert, da diese Sicht „gänzlich ungeeignet [ist (der. Verf.)], wenn eine Policy aus einer Vielzahl von sich überlappenden Maßnahmen und Akteur-Interaktionen fließt, von denen keine dominiert“ (ebd. S.118). Das ACF strebt an, diese Mängel zu beheben und damit ein Kausalmodell der Policy-Analyse darzustellen. Nachdem der Ansatz in sechs Fallstudien eingesetzt wurde, überarbeitete Sabatier 1993 in dem Beitrag: „Advocacy-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen: Eine Alternative zur Phasenheuristik*“ (Sabatier 1993). Daraufhin wurde dem ACF in den 1990er Jahren eine breitere Aufmerksamkeit geschenkt. Ausgerichtet ist das ACF auf die Analyse von Policy- Change in Nationalstaaten. Dieser wird vorangetrieben von Advocacy-Koalitionen, welche aufgrund ihrer Wertvorstellungen bestimmte Handlungen und Policies unterstützen. Im Folgenden werden diese wichtigen Einheiten des ACF sowie die Ursachen für Policy Change vorgestellt. Außerdem wird eine Anwendung auf europäischer Ebene diskutiert.

2.1.1 Policy-Subsysteme

Das ACF betrachtet Policy-Wandel innerhalb von Policy-Subsystemen. Ein „Policy-Subsystem wird hier definiert als ein Set von Akteuren, die sich mit einem Policy-Problem, […(d. Verf.)] auseinandersetzen“ (Sabatier 1993: S.126). Die Identifikation des Policy-Subsystems stellt also den Rahmen der Analyse dar. Diese Analyseeinheit wird mit der Komplexität der modernen Gesellschaft begründet. Jeder Akteur muss sich spezialisieren, um erfolgreich seine Ziele verfolgen zu können. „Wenn Spezialisierung die Regel ist, wie dies in großen politischen Systemen der Fall ist, können Generalisten kaum mithalten.“ (ebd. S.126). Zunächst werden also alle relevanten Akteure bezüglich eines Policy-Problems identifiziert. Die traditionellen Akteursgruppen wie „Interessensgruppen, Verwaltungsbehörden und Ausschüsse der Legislative“ (ebd. S.126) wurden dabei „um Journalisten, Analytiker, Forscher und andere erweitert, die eine wichtige Rolle in der Generierung, der Verbreitung und der Evaluation von Policy-Ideen spielen.“ (ebd. S.126). Es handelt sich dabei nicht ausschließlich um bereits aktive Akteure, auch latente Akteure können relevant sein. Diese zeichnen sich dadurch aus, dass sie eingreifen werden, wenn sie ein ausreichendes Maß an Informationen über das Policy-Problem besitzen. Ein Policy-Subsystem ist also die Summe der für ein Policy-Problem relevanten Akteure, die bereits aktiv sind, oder durch eine Aktivierung in Form von Informationen aktiv werden.

2.1.2 Advocacy-Koalitionen

„Innerhalb des Subsystems – so die Annahme – werden die Akteure in einer Anzahl von Advocacy-Koalitionen aggregiert; diese setzen sich aus Personen aus verschiedenen Organisationen zusammen, die gemeinsame normative und kausale Vorstellungen haben und ihre Handlungen oft abstimmen.“ (ebd. S.121). Die Bündelung verschiedener Akteure, mit ähnlichen Interessen und übereinstimmenden Wertvorstellungen, bietet viele analytische Vorteile. So können die Ursachen von einem Policy-Wandel innerhalb eines Subsystems leichter untersucht werden, da es nur noch zwei bis fünf relevante Koalitionen gibt (vgl. Sabatier/Weible 2007). Neben den Akteuren der Advocacy-Koalitionen existieren noch die Policy-Vermittler. Diese sind zumeist gewählte Vertreter innerhalb eines politischen Amtes, die versuchen, „das Niveau des politischen Konflikts innerhalb akzeptabler Grenzen zu halten und zu einer ,vernünftigen' Lösung für das Problem zu kommen.“ (Sabatier 1993: S.129).

Die Advocacy-Koaltionen streben an, innerhalb des Subsystems ihre Interessen in Form von institutionellen Innovationen durchzusetzen und wenden dafür ihre politischen Ressourcen an. Sabatier und Weible konkretisieren den Begriff der politischen Ressourcen in dem Beitrag „The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications“ (Sabatier/Weible 2007) und stellen einen Katalog mit sechs Ressourcen vor: „A. Formal legal authority to make policy decisions. [… (d. Verf.)] B. Public Opinion. [… (d. Verf.)] C. Information. [… (d. Verf.)] D. Mobilizable troops. [… (d. Verf.)] E. Financial Ressources. [… (d. Verf.)] F. Skillful leadership.“ (ebd. S.203).

Im Folgenden werden die politischen Ressourcen und ihre Begründung einzeln erläutert.

A: Das ACF sieht auch Akteure in politischen Ämtern als mögliche Teile einer Advocacy-Koalition an. Wenn zu einer Koalition viele Entscheidungsträger innerhalb eines Policy-Subsystems gehören, so ist sie dominant.

B: Durch die Ressource „Public opinion“, kann eine Form der „pressure politics“ aufgebaut werden. Wenn die Öffentlichkeit hinter den Wertvorstellungen einer Koalition steht, werden sich gewählte Vertreter und Entscheidungsträger eher auf die Position dieser Koalition einlassen. Durch eine Aktivierung latenter Interessen kann eine Koalition somit ihre Außenwirkung verändern und damit durch Öffentlichkeit ihre politischen Ressourcen erhöhen. Zielsetzung ist dabei, „das Gleichgewicht der Kräfte innerhalb des Subsystems […(d. Verf.)] [zu (d. Verf.)] verändern.“ (Sabatier 1993: S.126).

C: Informationen über das Problem spielen eine wichtige Rolle für jede Koalition. Durch genügend Informationen über Kostenstrukturen, mögliche Alternativen sowie Vor- und Nachteile einer Policy, lässt sich überzeugender argumentieren.

D: Die Möglichkeit, ihre Anhänger mobilisieren zu können, spielt bei Koalitionen mit geringen finanziellen Ressourcen eine wichtige Rolle. Durch öffentliche Demonstrationen oder Spendenveranstaltungen kann die Ressource B beeinflusst werden.

E: Durch finanzielle Ressourcen kann effektives Lobbying betrieben werden. Außerdem können groß angelegte Werbekampagnen finanziert werden, welche sich ebenfalls auf die Ressource B auswirken.

F: Durch eine charismatische und geordnete Führung wird sichergestellt, dass die Ressourcen der Koalition effizient genutzt werden. Außerdem kann eine Vision entstehen, welche der Koalition weiteren Zulauf bringt (vgl. Sabatier/Weibel 2007).

2.1.3 Belief-Systems

Die Interessen, welche eine Koalition mit ihren Ressourcen durchzusetzen versucht, basieren auf „Belief-Systems“. Diese sind eine bestimmte Ordnung von Wertvorstellungen, auf der die Handlungen und Strategien eines Akteurs beruhen. Das Belief-System einer Koalition wird in drei Kategorien eingeteilt: Hauptkern, Policy-Kern und sekundäre Aspekte. „Die drei strukturellen Kategorien sind so angeordnet, dass sie einen abnehmenden Widerstand gegenüber Wandel zum Ausdruck bringen […].“ (Sabatier 1993: S.133). Somit ist der Hauptkern der Belief-Systems kaum veränderbar und bildet das Fundament eines Wertsystems. Seine Reichweite erstreckt sich über alle Policy-Subsysteme. Es sind grundsätzliche Einstellungen, wie das Menschenbild oder die „relative Priorität verschiedener höchster Werte: Freiheit, Sicherheit, Macht, Wissen, Gesundheit, Liebe, Schönheit“ (ebd.: S.132). Der Policy-Kern beinhaltet die grundlegenden Positionen bezüglich eines Policy-Problems. Sie sind abhängig von anderen Subsystemen. Auch diese Positionen sind nur schwer veränderbar, können allerdings durch Erfahrungen, die schwerwiegend mit den eigenen Überzeugungen kollidieren, verändert werden. Die sekundären Aspekte sind spezifisch für ein Subsystem gültig und verhältnismäßig leicht veränderbar. Es handelt sich dabei um „Instrumentelle Entscheidungen und Informationssuche, die notwendig sind für die Durchsetzung des Policy-Kerns.“ (ebd.: S.132). Da eine Advocacy-Koalition jedoch aus einer Vielzahl von Akteuren bestehen kann, ist es unwahrscheinlich, dass alle Akteure die gleichen handlungsleitenden Orientierungen haben. Die sekundären Aspekte des Belief-Systems einer Koalition können durchaus verschiedene Positionen aufweisen, welche jedoch aufgegeben werden, „bevor Schwächen in dem Policy-Kern zugestanden werden.“ (ebd. S.134). Die Akteure einer Advocacy-Koalition weisen einen „substantiellen Konsensus in Fragen, die zum Policy-Kern gehören […]“ (ebd.) auf. Dieser wird unter anderem durch die Aufgabe widersprechender sekundärer Aspekte geschützt.

2.1.4 Policy-orientiertes Lernen und Policy Change

Die von den Advocacy-Koalitionen angestrebte institutionelle Innovation wird auch Policy Change oder Policy-Wandel genannt. Damit es innerhalb eines Subsystems zu einem Wandel kommt, bedarf es nach dem ACF bestimmter Bedingungen. Die erste Möglichkeit ist das Policy-Lernen. Dabei versuchen die Koalitionen eine Verbindung von Wissen mit ihren „core-beliefs“ herzustellen. „Sie lernen es, Informationen zurückzuweisen, die nahelegen, dass ihre Grundannahmen ungültig und/oder nicht realisierbar sind, und verwenden formale Policy-Analysen in erster Linie, um diese „beliefs“ zu untermauern und zu elaborieren […]“ (Sabatier 1993: S.122f). Dabei kann Policy-Lernen aus unterschiedlichen Gründen zustande kommen. Es werden drei Themen des Policy-orientierten Lernens vorgestellt: „1. Die Verbesserung des eigenen Verständnisses über den Status von Zielen und andere Variablen, die für das eigene ,belief system’ als wichtig erachtet werden.“ (ebd.: S.137). Der hier angesprochene Status beinhaltet Faktoren, wie die ökonomische Umsetzbarkeit der eigenen Ziele oder die Dringlichkeit, mit welcher die eigenen Wertvorstellungen gesellschaftlich wahrgenommen werden. „2. Die Verbesserung des eigenen Verständnisses über logische und kausale Beziehungen innerhalb eines ,belief-systems’.“ (ebd.: S.137). Das verbesserte Verständnis soll zu neuen oder besseren Methoden führen, die das Erreichen der zentralen Wertvorstellungen einer Koalition unterstützen. Eine technische Entwicklung kann die Umsetzung eines Zieles ökonomischer oder ökologischer machen und damit Gegenargumente entkräften. „3. Die Identifizierung von und die Reaktion auf Herausforderungen des eigenen Wertsystems.“ (ebd.: S.138). Externe Veränderungen, wie ein Regierungswechsel, können zu substantiellen Veränderungen der politischen Ressourcen innerhalb eines Subsystems führen. Die Akteure der jeweiligen Koalition versuchen ihre Handlungen darauf abzustimmen, ohne dabei von ihren „core-beliefs“ abzuweichen. „Policy-orientiertes Lernen ist ein anhaltender Prozess der Suche und der Anpassung, der durch den Wunsch motiviert wird, Policy-Wertvorstellungen zu realisieren.“ (ebd.: S.138). Innerhalb des Lernprozesses kann es zu Abweichungen oder Erneuerungen der sekundären Aspekte eines Belief-Systems kommen, falls diese die Integrität des Policy-Kerns beeinträchtigen. Durch den Einfluss der Policy-Vermittler kann es außerdem zu einem Policy-Lernen über die „belief systems“ der Koalitionen hinweg kommen. Dazu bedarf es einer analytischen, produktiven Debatte zwischen den Mitgliedern unterschiedlicher Advocacy-Koaltionen. „Indikator für eine solche Debatte ist es, daß eine oder beide Koalitionen sich veranlasst sehen, [… (d. Verf.)] Policy-Kernaspekte ihrer ,belief-systems' oder wenigstens wichtige sekundäre Aspekte zu verändern.“ (ebd.: S.139).

Neben dem Policy-Lernen können auch externe Schocks, wie Änderungen in den sozioökonomischen Bedingungen oder personelle Änderungen von politischen Posten, die Ressourcen von Koalitionen stark beeinflussen und damit zu einem Policy-Wandel führen. „The most important effect of external shock is the redistribution of resources or opening and closing venues within a policy subsystem, which can lead to the replacement of the previous dominant coalition by a minority coalition [… (d. Verf.)].” (Sabatier/Weible 2007: S.199). Die externen Einflüsse werden zur Analyse im ACF differenziert. Die relativ stabilen externen Faktoren, wie die wesentlichen Eigenschaften eines Problembereichs oder die grundlegende Verteilung einer natürlichen Ressource, werden von den dynamischen Faktoren, wie Veränderungen in der öffentlichen Meinung oder Wechselwirkungen mit anderen Policy-Subsystemen unterschieden (vgl. ebd.). Dabei sind die stabilen Parameter schwer zu verändern und schränken die Handlungen einer Koalition ein. Andererseits bieten sie auch eine Kontinuität, an der sich die Belief-Systems der Koalitionen orientieren und messen lassen können. Sind die Wertvorstellungen einer Koalition beispielsweise nicht mit den kulturellen Wertvorstellungen und sozialen Strukturen eines Landes konform, oder widersprechen grundlegenden Rechtsstrukturen, so sind die Ziele dieser Koalition nicht innerhalb des Systems umsetzbar. Die dynamischen Faktoren stehen „weitgehend außerhalb der Kontrolle von Akteuren des Subsystems [… (d. Verf.)] und können sich im Verlauf von einigen Jahren oder einem Jahrzehnt wesentlich wandeln.“ (Sabatier 1993: S.125). Somit wird der Policy-Wandel hier durch Faktoren von außen beeinflusst. Die Akteure des Subsystems müssen versuchen ihre Handlungen an diese dynamischen Faktoren anzupassen.

2.1.5 ACF auf der europäischen Ebene

Durch die Anwendung des ACF in europäischen Ländern wurde deutlich, dass es einige Schwächen aufweist, wenn es um die Analyse außerhalb des amerikanischen, politischen Systems geht. In dem Artikel „The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications“ gehen Sabatier und Weible deshalb auf diese Schwächen ein und entwickeln das AFC weiter: „to deal explicitly with European corporatist regimes and the authoritarian executive regimes in many developing countries.“ (Sabatier/Weible 2007: S.190). Innerhalb dieser Überarbeitung werden unter anderem zwei neue Alternativen zu den möglichen Ursachen von Policy-Wandel hinzugefügt: Interne Schocks und Verhandlungen. Interne Schocks können beispielsweise Erfahrungen sein, die durch Katastrophen ausgelöst werden, auf welche die Akteure des Policy-Subsystems Einfluss hatten. Die Fälle, in denen ein Policy-Wandel durch Verhandlungen über einen langen Zeitraum herbeigeführt wurde, ohne den Einfluss von internen oder externen Schocks, konnte das ACF bislang nicht erklären. Gerade dieser Fall tritt aber in korporatistischen Systemen relativ häufig auf. „Fortunatly a solution emerges by combining (1) the hypotheses from the ACF concerning policy-oriented learning across coalitions [… (d. Verf.)] with (2) the literature on alternative dispute resolution (ADR) [… (d. Verf.)].“ (ebd.: S.205). Die Annahme ist, dass ein Verbleiben beim Status quo für keine der Advocacy-Koalitionen akzeptabel ist. In diesem Fall kann es zu einem Policy Change durch Verhandlungen innerhalb des Policy-Subsystems kommen.

Trotz dieser Erweiterungen auf europäische Systeme verbleibt das ACF als Analysemethode für Policy Change auf nationalstaatlicher Ebene. In dieser Arbeit soll es auf das Mehrebenensystem der EU angewendet werden. Die in der Einleitung erwähnte Studie mit der Anwendung des ACF zur Analyse von Policy Change wurde im Auftrag des National Research Council of Italy von Nadia Carboni 2012 umgesetzt. In dem Artikel „Advocacy and Policy Change in the Multilevel System of the European Union: A Case Study within Health Policy“ (Carboni 2012) wird der Wandel der Gesundheitspolitik von einem rein nationalstaatlichen Policyfeld hin zu einer gemeinschaftlichen europäischen Policy untersucht. Die Studie führte zu interessanten Ergebnissen über den Zusammenhang zwischen Policy-Vermittler und der inhaltlichen Ausrichtung eines Policy Changes. So kann der Policy-Vermittler auf europäischer Ebene durch gezielte Bildung von Netzwerken und kontrollierten Austausch von Informationen das Verhalten der Advocacy-Koalitionen beeinflussen (vgl. ebd.). Die Anwendung des ACF ist also auch auf das Mehrebenensystem der EU kann somit zu wichtigen Erkenntnissen über die Ursachen eines Policy Changes führen.

Da die gesamte EU den Analyserahmen bildet, sind die relevanten Regierungsinstitutionen in diesem Falle die europäischen Institutionen. Zunächst muss festgelegt werden, welche europäischen Institutionen für die untersuchten Policyfelder zuständig sind. Auch der Einfluss der Nationalstaaten muss bei der Analyse berücksichtigt werden. Diese können durch eigene Policies, welche sie versuchen auf die europäische Ebene zu übertragen, einen hohen Einfluss besitzen. Das gemischte System aus intergouvernementalen und supranationalen Zuständigkeiten der EU führt zu engen Beziehungen zwischen nationalen Regierungen und europäischen Institutionen. Daraus entsteht ein riesiges Feld potentiell relevanter Akteure, welches systematisch eingegrenzt werden muss. Hier sollte eine beispielhafte Analyse eines besonders einflussreichen Akteurs genügen, um einen Eindruck über das Ausmaß des möglichen Einflusses der Akteursgruppe zu erhalten. Weitere zu berücksichtigende Akteure sind national agierende Verbände, die ein Interesse an dem untersuchten Policyfeld besitzen. Hier wird durch die Analyse von Dachverbänden auf europäischer Ebene ein passender Eindruck vermitteln.

2.2 Environmental Policy Integration

Auf der Ebene der Belief-Systems wird das Konzept der „Environmental Policy Integration“ zur Hilfe genommen. Es soll helfen die RMI und ihre Auswirkungen für andere EU-Policies einzuordnen. Dabei wird vor allem die Kohärenz der Raw Materials Initiative mit den anderen Initiativen der „European Innovation Partnerships“ und ihrer Belief-Systems überprüft. In jedem dieser Policy-Subsysteme ist ein bestimmtes Set von Wertvorstellungen dominant. Es soll überprüft werden, ob sich die Raw-Materials-Initiative in diese Programme und ihre zugrunde liegenden Belief-Systems problemlos einordnen lässt, oder ob sie der Ausrichtung der anderen EIP's entgegenwirkt.

Environmental Policy Integration (EPI) ist ein viel diskutiertes Konzept, welches bisher keine einhellig anerkannte Definition hervorbringen konnte. Eine grundsätzliche Beschreibung des Konzepts ist die „integration of environmental objectives into non-environmental policy-sectors.“ (Lafferty/Hovden 2003: S.1). Entwickelt wurde die Idee, nachdem sich herausstellte, dass Umweltpolitik als eigenständiges Politikfeld nicht ausreichend Möglichkeiten besitzt, die Umweltverschmutzung an den richtigen Stellen zu bekämpfen. In den 1970er Jahren entwickelte sich die Umweltpolitik erstmals zum eigenständigen Politikfeld. Die geschaffenen Umweltministerien wurden auf die Bekämpfung der Luftverschmutzung und weiterer Umweltmängel ausgerichtet, jedoch nicht auf die Bekämpfung der Ursachen der Umweltverschmutzung. „They approached environmental problems technocratically: treating different aspects of pollution separately, applying standard routines of pollution abatement, combating symptoms rather tackling sources […]“ (Hertin/Berkhout 2003: S.43). Es zeigte sich, dass die Umweltpolitik allein nicht in der Lage ist, die durch den Menschen verursachten Probleme der Umwelt zu lösen. Die Problematik liegt in der Trennung der politischen Bereiche in Verursacher und Problemlöser. Die Industrie muss als Hauptverursacher in die Lösung der Umweltproblematiken einbezogen werden. Deshalb soll mit diesem Ansatz dafür gesorgt werden, dass jeder Sektor umweltpolitische Überlegungen in seine Policies aufnimmt. Eine wichtige Möglichkeit für eine positive Entwicklung des Umgangs mit der Umwelt sind Innovationen. „The central hypothesis is that the same forces that drive technical change and economic development can—under certain circumstances—improve the quality of the environment.“ (ebd.: S.41). Die Schaffung eines Umfeldes, in dem Anreize für die Investition in Forschung und Entwicklung bestehen, ist also ein zentrales Anliegen bei jeder EPI.

Für eine erfolgreiche EPI müssen jedoch einige Probleme überwunden werden. Zunächst besteht nach Hertin und Berkhout ein „Lack of incentives for innovation.“ (ebd.:S.43). Verursacht wird dieser durch die historische Gewichtung der Politiksektoren. Die Umweltpolitik hat dabei traditionell einen niedrigeren Status als beispielsweise Energiewirtschaft oder Landwirtschaft (vgl. ebd.). Die industriellen Gruppen, mit einem Interesse an der kostenfreien Nutzung natürlicher Ressourcen, sind traditionell besser mit politischen Ressourcen ausgestattet. Sie waren lange Zeit in der Lage, ihre Interessen durchzusetzen. Somit entstand kein Anreiz für umweltverträgliche Innovationen durch die Industrie. Durch eine Internalisierung von externen Kosten könnte hingegen ein Innovationsdruck entstehen, da alternative Lösungen möglicherweise preiswerter sind. Es wird außerdem auf einen „Unstable innovation context“ hingewiesen: „The processes of bargaining associated with conflictual intra-governmental policy making lead to mixed political signal and uncertainty in policy direction.“ (ebd.: S.43). Es ist also von großer Bedeutung, ob die EPI Teil einer klaren Richtung der Regierung ist. Durch Policies, die abweichende Ziele haben und keine umweltpolitischen Überlegungen einbeziehen, kann eine Unsicherheit entstehen, welche sich negativ auf Investitionen in Forschung und Entwicklung auswirkt und somit Innovationen hemmt.

Wie man jedoch den Erfolg von EPI messen sollte, ist umstritten. Es existiert kein einhellig anerkannter, analytischer Rahmen. Stattdessen werden von unterschiedlichen Autoren verschiedene Kriterien vorgeschlagen. Als Grundlage der Analyse wird der Ansatz von Hertin und Berkhout herangezogen, der sich besonders gut für die Analyse von europäischen Policies eignet. Er wurde in Bezug auf den Cardiff-Prozess, eine Initiative für nachhaltiges Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen in der EU, entwickelt. Die untersuchten Policies werden nach der Umsetzung von vier Funktionen der EPI beurteilt, welche in der nachfolgenden Tabelle verdeutlicht werden:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Abb. nach Hertin/Berkhout 2003: S.45)

Die Analyse beruht auf der Untersuchung von wichtigen Dokumenten der jeweiligen Policies.

Das „Sectoral agenda setting“ zielt vor allem darauf ab, dass sich ein politischer Sektor der Auswirkungen seiner Policies auf die Umwelt bewusst ist und versucht negative Folgen zu vermeiden. Die „horizontal communication" soll dafür sorgen, dass die EPI's auf effizienten Strukturen beruhen. Außerdem soll sichergestellt werden, dass: „[... (d. Verf.)] the environmental agendas of different sectors form a consistent overall strategy, thus working towards the stable framework conditions that promote technological innovation“ (ebd.: S.46). Das „Sectoral capacity building“ fordert die langfristige Sicherung der erforderlichen ökologischen Wissensbasis. Die Bereitstellung von finanziellen Mitteln und Humankapital innerhalb des Sektors ist erforderlich. „Policy-learning“ orientiert sich an der Definition nach Sabatier, welche in Teil 2.1.4 näher erläutert wird. Der Blick soll mehr auf Synergien zwischen sektor- und umweltpolitischen Zielen fallen. Anzeichen dafür, dass kein Policy-learning stattfindet ist beispielsweise eine defensive Argumentation seitens des Sektors gegenüber dem Umweltschutz. Darunter fallen nach Hertin und Berkhout: „the need to avoid excessive cost and administrative burden for industry, environmental regulation as a threat to international competitivness, the principle of proportionality of measures [..(d. Verf.)], the request that EPI should be ´mirrored´ by the integration of competitivness concerns into environmental policy [… (d. Verf.)]“ (ebd.: S.51).

Die EU hat eine führende Rolle bei der Umsetzung dieser Überlegungen in konkrete gesetzliche Regelungen. Die Ideen der EPI tauchen bereits sehr früh in Dokumenten und EU-Verträgen auf. Zuerst lässt sich der Ansatz im „Envrionmental Action Plan“ 1973 ausmachen, später wurde „Environmental Policy Integration“ in den Verträgen von Maastricht 1993 und Amsterdam 1997 aufgenommen (vgl. Lafferty/Hovden 2003). Im Vertrag von Amsterdam wird formuliert: „Environmental protection requirements must be integrated into the definition and implementation of the Community policies and activities [...]“ (European Communities 1997: S.25). Die bereits so früh gefassten Ziele werden auch heute noch verfolgt. Die Generaldirektion „Envrionment“ der europäische Kommission definiert: „Environmental integration means making sure that environmental concerns are fully considered in the decisions and activities of other sectors.“ (European Commission: Environment 2014). Es ist deutlich zu sehen, dass die umweltpolitische Agenda der EU viel Wert auf die Anwendung des Konzepts legt.

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