Probleme bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells in der Thüringer Kommunalverwaltung


Hausarbeit, 2015

14 Seiten, Note: 15


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

Das neue Steuerungsmodell
Begriffserklärung
Der Ursprung des NSM
Geschichte des NSM
Die Ursachen der Reform
Die Elemente des NSM
Die Budgetierung als Kernelement des NSM
Inhalte
Umsetzungsschwierigkeiten
Gegenwärtiger Stand und Zukunftsausblick

Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

„Eine Verwaltung ist entweder bürokratisch oder dilettantisch!“ [1] Max Weber

Dieses Zitat des deutschen Soziologen ist mittlerweile über 100 Jahre alt. Lange Zeit galt diese Einschätzung als unstrittig. Jedoch begann man im Jahr 1990 aufgrund verschiedener bürokratischer Probleme auch in Deutschland, jene These zu hinterfragen. Das Ergebnis war eine vollkommen neue Art der öffentlichen Verwaltung, die hierzulande entstand. Durch das Neue Steuerungsmodell zog eine Unternehmensstruktur in die Behörden ein, die die Verwaltung vor Probleme stellte, aber auch nützliche Neuerungen, sowohl für die Verwaltung selbst als auch die Bürger, mit sich brachte.

Beide Entwicklungen treffen auf das Element der Budgetierung zu, welches zum Konzept des NSM gehört. In dieser Arbeit soll herausgefunden werden, wie sich historisch gesehen der Weg des NSM in den Thüringer Kommunalverwaltungen darstellte. Dazu wird zunächst definiert, was das NSM ist, welche Merkmale es auszeichnen und wo der Ursprung des Konzepts liegt. Anschließend bezieht sich die Arbeit konkret auf die Probleme bei der Einführung der Budgetierung, d. h. welche Schwierigkeiten es gab, wie diese gelöst wurden bzw. welche heute noch bestehen und wie sie gelöst werden können. Zum Abschluss dieser Arbeit wird die gegenwärtige Situation analysiert sowie Empfehlungen für die Zukunft gegeben. Das Ergebnis stellt eine kompakte Zusammenfassung über die Einführung der Budgetierung in den Thüringer Kommunalverwaltungen dar. Problematisch bei der Betrachtung des Themas sind die wenig vorhandenen belastbaren Zahlen für die Thüringer Kommunalverwaltung. Deshalb wird Thüringen in dieser Arbeit als Durchschnitt angenommen und die erhobenen Daten analog verwendet.

In dieser Diplomarbeit ist die weibliche Form der männlichen gleichgestellt. Lediglich aus Gründen der leichteren Lesbarkeit wurde die männliche Form gewählt.

Das neue Steuerungsmodell

Begriffserklärung

Das Neue Steuerungsmodell ist ein Konzept der spezifischen Verwaltungsmodernisierung, welches umfassend „zur Steigerung von Effektivität, Bürgerorientierung und Effizienz/Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung und der Politik als Antwort auf die Anforderungen einer globalen Wissensgesellschaft“[2] auf Ebene der Kommunalverwaltungen[3] beitragen soll. Dieses Modell enthält mehrere Kernelemente (siehe 2.3). Aus dem Element der dezentralen Ressourcen- und Personalverantwortung leitet sich das Prinzip der Budgetierung ab. Im Rahmen des Haushaltsrechts versteht man unter einem Budget in der Verwaltung einen „klar definierten Geldbetrag, der dem Budgetverantwortlichen eigenverantwortlich zur Aufgabenerledigung verbindlich zur Verfügung gestellt wird.“[4] Die Höhe der an den Fachbereich zugewiesenen Mittel gibt Auskunft über die Bedeutung des jeweiligen Politikfeldes. Im Zusammenhang mit der Verwaltungsmodernisierung versteht man die Budgetierung als operativen Prozess, der die Aufstellung und die Kontrolle eines Budgets beinhaltet.[5]

Der Begriff der Thüringer Kommunalverwaltungen umfasst alle Behörden einer Gebietskörperschaft auf unterster Ebene gem. Art. 28 GG i. V. m. der Thüringer Kommunalordnung. Der Umfang dieser Probediplomarbeit bezieht sich jedoch insbesondere auf jede Kommunalverwaltung im engeren Sinne, also jeder Gemeindeverwaltung einer Gemeinde bzw. einer Stadt.

Der Ursprung des NSM

Geschichte des NSM

In den 1980er Jahren fand eine große Anzahl von Verwaltungsmodernisierungen in den westlichen Ländern statt. Die internationale Bewegung wird New Public Management[6] bezeichnet und umfasst vor allem Neuerungen in Sachen Bürgerpartizipation sowie eine wirtschaftlichere Ausrichtung der Verwaltung. Auch in Deutschland fand eine ähnliche Reform statt, allerdings erst verspätet seit den 1990er Jahren. Die deutsche Ausprägung des NPM wird Neues Steuerungsmodell genannt. Dieses Modell orientiert sich an der Verwaltungsreform „Tilburger Modell“ der niederländischen Stadt Tilburg. Aufgrund einer ähnlichen Verwaltungsstruktur entwickelte sich jene Stadt sowohl zum psychologischen (Bereitstellung von Dienstleistungen) als auch zum organisatorischen (Verselbstständigung einzelner Verwaltungssektoren) Leitbild für Deutschlands Kommunen.[7] Mit dem Ziel „Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung wurde die Stadtverwaltung Tilburgs seit 1986 reformiert. Mit eben diesem Vorsatz erarbeitete die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement ein Konzept[8] für die Kommunen.

Über mehrere Jahre untersuchte die KGSt die Verwaltungspraxis. In dem vorgelegten Abschlussbericht kommt sie zu dem Ergebnis, dass durch eine Trennung der Fach- und Ressourcenverantwortung ein „System organisierter Unverantwortlichkeit“[9] herrsche. Dadurch lagen verschiedene Defizite bzw. Lücken[10] vor, die es durch das 1993 vorgestellte Konzept zu schließen galt. Seitdem wird jenes Modell in den Thüringer Kommunalverwaltungen umgesetzt. Interessant dabei ist, dass die Einführung auf keine Verpflichtung durch Bund oder Land zurückgeht, sondern die Kommunen sich aus eigenen Stücken zu einer Reform entschlossen. Erst im Jahre 2007 verpflichteten einige Bundesländer die Kommunen, ihren Haushalt im Sinne der Doppik zu führen. Thüringen gibt den Kommunen einen Spielraum, ob sie die Kameralistik oder die Doppelte Buchführung als Buchungssystem ihres Haushaltes verwenden.[11]

Die Ursachen der Reform

Als das Konzept des NSM im Jahr 1993 vorgestellte wurde, befanden sich die Kommunalverfassungen der Kommunen in Thüringen gerade in einer Phase der Novellierung. Die Kommunalverfassungsreform wurde nach der Wiedervereinigung Deutschlands notwendig, da es an einer Übereinstimmung mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland mangelte. Die Wende kostete über eine halbe Milliarde Euro[12], dadurch herrschte im öffentlichen Haushalt generell ein Haushaltsdefizit, aber besonders betraf dies die Kommunalverwaltungen. Das Webersche Bürokratiemodell stellte die Grundlage für die Organisation der Behörden dar. Diese starren Strukturen kamen aufgrund technischer Neuerungen, die einzelne Prozesse beschleunigten, an ihre Grenzen. Unwirtschaftliches Verhalten folgte ebenso aus dem Weberschen Modell, wie der Verwaltungsstruktur eine Verkrustung vorgeworfen wurde.[13] Die unzufriedene Bevölkerung erwartete mehr „Service“ von der Verwaltung. Deren Leistung war für die Bürger unbefriedigend. Die Bürokratie begrenzte die Kreativität und Selbstständigkeit der Mitarbeiter. In der Folge suchte sich qualifiziertes Personal in der Wirtschaft Arbeit und distanzierte sich vom öffentlichen Dienst. Doch nicht nur das Wiedergutmachen der Auswirkungen des Fehlverhaltens vergangener Jahre war Ziel der Reform. Man wollte ebenso auf zukünftige Entwicklungen reagieren. Das Internet gewann in den 1990er Jahren an Bedeutung und zeigte Auswirkungen auf das gesellschaftliche Leben. Auch diese technischen Fortschritte sollten in das Konzept des NSM einfließen.

Die Elemente des NSM

Um die o. g. Zustände zu beseitigen, brauchte es ein Modell, welches „betriebswirtschaftliche Konzepte, Methoden und Techniken“[14] berücksichtigte mit dem Ziel, eine „leistungsfähige, effiziente und dienstleistungsorientierte Verwaltungsorganisation zu schaffen.“[15] Aus diesem Anspruch heraus bildeten sich folgende Kernelemente des NSM:

- „Ressourcenverbrauchskonzept anstelle eines Geldverbrauchskonzeptes,
- Kontraktmanagement und Steuerung über Zielvereinbarungen,
- Dezentrale Ressourcenverantwortung und Budgetierung,
- Controlling und Berichtswesen,
- Outputgesteuerte Steuerung mit dem Ausgangspunkt Produkt.“[16]

Letzteres wird im Folgenden näher beschrieben und stellt jenes Instrument dar, auf welches sich diese Arbeit fokussiert.

Die Budgetierung als Kernelement des NSM

Inhalte

Die dezentrale Ressourcenverantwortung umfasst die Kompetenzverlagerung für Ressourcen wie Personal, Finanzen und Organisation von einer zentralen Stelle (z. B. Kämmerei) auf den dezentralen Fachbereich.[17] Aus jenem Element leitet sich das Budgetierungsprinzip ab. Ebendieses besagt, dass jedes Fachgebiet eine Summe von Geldmitteln bekommt, über welche dieser frei verfügen kann. Mit der Geldmenge muss der Fachbereich die im Rahmen des Kontraktmanagements vorgegebenen Ziele erreichen.

Nach dem Weberschen Bürokratiemodell wurde von einer zentralen Querschnittsstelle bestimmt, welche Geldmittel wie verwendet werden. Doch eine Querschnittsstelle konnte und kann nicht gleich exakt planen wie der Fachbereich. Allein aufgrund der räumlichen sowie fachlichen Nähe ist jener besser geeignet, die Planung zu vollziehen. Gab es finanzielle Engpässe, besonders bei der Haushaltsaufstellung, begann man mit Hilfe der „Rasenmähermethode“ bei allen Fachbereichen den gleichen Betrag zu kürzen. Dieses Vorgehen sorgte zwangsläufig dafür, dass der Fachbereich seine Aufgabenwahrnehmung einschränken musste. Daraufhin wurden nur noch die Pflichtaufgaben erfüllt, die freiwilligen Aufgaben der Kommune aber nicht mehr wahrgenommen, was zum Unmut der Bürger führte.[18] Hatte der Fachbereich am Ende des Haushaltsjahres einen Überschuss, wurden unnötige Käufe getätigt, um im nächsten Jahr nicht geringere Mittel zur Verfügung gestellt zu bekommen. Durch die Budgetierung, also die dezentrale Mittelvergabe vom Fachbereichsleiter, soll eine genauere Planung erreicht und Über- bzw. Mehrbedarfe vermieden werden. Bei Haushaltsüberschüssen verhindern Anreize, wie eine Übertragung von Überschüssen in das nächste Haushaltsjahr[19], unwirtschaftliche Ausgaben. Besteht ein Defizit, tätigt der Fachbereichsleiter zuerst selbst Einsparungen so, dass trotzdem die Erfüllung der Aufgaben gesichert ist. Erst wenn der Fachbereich keine Einsparungen mehr verwirklichen kann, wendet er sich an die Kämmerei.

Die Budgetierung führt mit Hilfe der Einbindung der Fachbereiche dazu, dass eine Haushaltsaufstellung und –beratung schneller erfolgt. Eine Überschreitung des Finanzvolumens schließt sich durch die Übertragung auf das Fachressort nahezu aus, da die gesamte Verantwortung dezentralisiert wird. Aufgrund einer erhöhten Eigenverantwortung der Mitarbeiter dort erhofft man sich eine gesteigerte Motivation zum effizienten Mitteleinsatz.

Umsetzungsschwierigkeiten

Das Budgetierungselement stellte im Jahr 1997 für viele Verwaltungen den Einstieg in die Reform dar. Laut einer Umfrage anlässlich des 10-jährigen Jubiläums des NSM hatten 16,1 %[20] aller deutschen Kommunalverwaltungen das Gesamtkonzept übernommen. Dass in einem solchen Zeitraum eine derart geringe Umsetzungsquote zustande kam, zeugt von Komplikationen, die im nachfolgenden beleuchtet werden sollen. Immerhin hatten im selben Zeitraum 66,3 % aller deutschen Kommunen einzelne Elemente des NSM umgesetzt. Das Element der Budgetierung war zu 33,1 %[21] in der gesamten Verwaltung realisiert, zu 34,4 % in Teilbereichen der Verwaltung. Die geringe Umsetzungsquote resultierte vor allem aus der angespannten Haushaltssituation der letzten Jahre. Die Durchführung einer solchen weitreichenden Reform verursachte enorme Personal- und Organisationskosten. Aufgrund der zu wenig zur Verfügung stehenden Mittel hielt sich nur jede dritte Verwaltung für fähig, ein solches Projekt zu stemmen.[22] Der Autor ist der Meinung, dass hierin der Ursprung allen Übels liegen könnte: die Kommunen wollten das NSM einführen, nachdem die Haushaltskonsolidierung erreicht wurde. Vielleicht wäre es aber sinnvoller gewesen, durch das NSM solide Haushalte herbeizuführen. Es bestand bzw. besteht ein Zielkonflikt zwischen der Haushaltskonsolidierung und der Reform, stellt der Verfasser fest. Um eine höhere Quote in Kommunen, in den die Budgetierung angewandt wird, zu erreichen, müssten wahrscheinlich erst Zeiten faktisch ausgeglichener Haushalte eintreten.

Die o. g. unterschiedliche Entwicklung, ein Drittel der Verwaltungen vollzieht die Reform, zwei Drittel verfahren weiterhin nach der alten Methode (zentrale Mittelzuweisung), ist problematisch und aufgrund der bekannten Mängel der zentralen Mittelzuweisung unwirtschaftlich für die Behörden.

Ein weiteres Problem ist die ausbleibende outputorientierte Budgetierung.[23] Dafür braucht es ein Zusammenspiel zwischen Budgetierung, Outputorientierung sowie des Kontraktmanagements. Bisher findet die Budgetierung nur inputorientiert statt. Das bedeutet, dass die notwendigen Mittel auf ein Minimum reduziert werden. Hier muss ein Ausbau zur outputorientierten Budgetierung erfolgen, also eine Anpassung der Leistungen an die Mittel.[24] Notwendig dafür ist einerseits ein funktionierendes Kontraktmanagement, in dem Ziele für jeden Fachbereich formuliert werden und auf Grundlage dessen ein Budget zugewiesen wird. Andererseits setzt eine outputgesteuerte Budgetierung das sog. Zero-Base-Budgetierungsverfahren voraus, wobei eine Kosten-Nutzen-Analyse der Zuteilung des Budgets vorausgeht, um festzustellen, welche Aufgaben priorisiert zu erfüllen sind und dementsprechend mit ausreichend Mitteln ausgestattet werden müssen.[25]

Problematisch ist auch die Sicht der Kommunen, die sich aus dem Konzept des NSM die Rosinen nehmen. Komplizierte Elemente oder Elemente, die die eigenen Rechte beschneiden könnten, wie z. B. ein Kontraktmanagement, werden aber nicht beachtet. Die Kommunalverwaltungen sehen im NSM praktisch einen Werkzeugkasten, der helfen soll, den Haushalt zu konsolidieren und die Bürgerorientierung zu verbessern. Bedenklich ist allerdings das Nichtbeachten einer Harmonie zwischen allen Elementen. Damit die Umsetzung gelingen kann, ist eine ganzheitliche Umsetzung des NSM notwendig.[26]

[...]


[1] www.bk-luebeck.eu/zitate-weber-max.html (abgerufen am 09.04.2015)

[2] http://www.olev.de/n/nsm.htm (abgerufen am 08.02.2015)

[3] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 39

[4] Vgl. Gourmelon, 2011, S. 12

[5] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 21

[6] „NPM bezeichnet ein Bündel verwaltungspolitischer Reformstrategien, die überwiegend von einer betriebswirtschaftlichen Interpretation des Verwaltungshandelns geleitet werden.“

http://www.bpb.de/politik/innenpolitik/arbeitsmarktpolitik/55048/steuerung-modernisierung (abgerufen am 05.02.2015)

[7] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 21

[8] http://www.tvoed.info/index_htm_files/kgst_nsm_1993.pdf (abgerufen am 05.02.2015)

[9] Vgl. Reichard, 1994, S. 16

[10] Vgl. Paulic, 2011, S. 47 ff.

[11] Vgl. § 2 ThürNKFG

[12] Vgl. Weidenfeld/Korte, 1999, S. 369

[13] Vgl. Bogumil, 2007, S. 37

[14] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 43

[15] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 43

[16] Vgl. Elsner, 2013, S. 16

[17] http://kommunalwiki.boell.de/index.php/Dezentrale_Ressourcenverantwortung (abgerufen am 05.02.2015)

[18] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 27

[19] Vgl. § 19 ff. ThürGemHV

[20] Vgl. Bogumil, 2007, S. 7

[21] Vgl. Bogumil, 2007, S. 8

[22] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 25

[23] Vgl. Hopp/Göbel, 2013, S. 43. ff.

[24] http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Definition/budgetierung.html (abgerufen am 05.02.2015)

[25] http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Definition/zero-base-budgeting.html (ab- gerufen am 05.02.2015)

[26] Vgl. Hill, 2011, S. 51

Ende der Leseprobe aus 14 Seiten

Details

Titel
Probleme bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells in der Thüringer Kommunalverwaltung
Note
15
Autor
Jahr
2015
Seiten
14
Katalognummer
V302650
ISBN (eBook)
9783668010673
ISBN (Buch)
9783668010680
Dateigröße
525 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
probleme, einführung, neuen, steuerungsmodells, thüringer, kommunalverwaltung
Arbeit zitieren
Maximilian Feistel (Autor), 2015, Probleme bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells in der Thüringer Kommunalverwaltung, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/302650

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