Selbstbestimmt ins Chaos? Die Sezession der Republik Südsudan

Inhaltsverzeichnis

A Die Republik Südsudan - Geboren ins Chaos?

B Theoretischer Rahmen
I. Sezession als rechtliches und politisches Phänomen
II. Staatliche Souveränität und fragile Staatlichkeit

C Statebuilding im Südsudan - ein hoffnungsloses Unterfangen?
I. Die Geschichte des Sudan - ein Überblick
I. 1 Über die Kolonialzeit hin zur Unabhängigkeit
I. 2 Ein langer Weg: Von den sudanesischen Bürgerkriegen hin zur Sezession des Südsudans
II͘ Nach der Sezession zum ‚failed state‘? Der Südsudan nach der Unabhängigkeit
II. 1 Von ethnischer Diversität zu nationaler Identität?
II. 2 Der Staatsapparat und die Dominanz der SPLM / A
II. 3 Grenzkonflikte
II. 4 Nichtstaatliche Akteure, Terrorismus und Probleme bei der Abrüstung
II. 5 Aktuelle Situation: Der südsudanesiche Bürgerkrieg
II. 6 Zusammenfassung und kurzer Ausblick

D Fazit und die Bedeutung des Falles Südsudan für die Sezessions- und Failed States - Debatte

E Literatur

A Die Republik Südsudan - Geboren ins Chaos?

Südsudan ist der jüngste Staat der Welt: Im Januar 2011 stimmten 98,83 % der befragten Bevölkerung für eine Sezession und damit für die Abspaltung vom Rumpfstaat - der Republik Sudan (Southern Sudan Referendum 2011). Die Unabhängigkeit wurde am 9.

Juli 2011 erklärt (Fick 2011) und die internationale Anerkennung erfolgte direkt im Anschluss: am 14. Juli 2011 wurde die Republik Südsudan Mitglied der Vereinten Nationen (G.A. Res. 65/308). Der Weg dorthin war jedoch gepflastert von jahrelangen Bürgerkriegen, Gräueltaten und andauernden besorgniserregenden humanitären Umständen. Der damalige Vizepräsident Südsudans, Riek Machar machte darauf in seiner Rede vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen am Tag der Aufnahme in die UN aufmerksam: ÄThat struggle cost our people millions of lives and untold suffering. Their sacrifices will not be forgotten.“ (G.A. A/65/PV.108: 8). So machte sich schnell in der internationalen Gemeinschaft (insbesondere angetrieben von den USA) und auch in der Wissenschaft die Hoffnung breit, dass in der Region - und damit sind auch die angrenzenden Subsahara-Staaten gemeint - endlich langfristig Ruhe und Frieden einkehren könnten. Die Realität sah jedoch schnell ganz anders aus: Grenzkonflikte (u.a. mit dem Sudan), Rebellionen, Korruption und Nepotismus prägten den neuen Staat von Beginn an und führten hin zu einem Mitte Dezember 2013 begonnenen und bis heute andauernden blutigen Bürgerkrieg zwischen den Anhängern des Präsidenten Salva Kiir Mayardit und dem von ihm entlassenen ehemaligen Vizepräsidenten Riek Machar. Laut Human Rights Watch besteht die Gefahr, dass dieser Bürgerkrieg in einem ähnlich grauenvollen Genozid enden könnte wie der Bürgerkrieg in Ruanda 1994 (Spiegel Online 2014a). Mitte Juni 2014 warnten UNO-Experten außerdem vor einer schweren Hungersnot: Ä50.000 Kinder drohen bis zum Jahresende an Hunger zu sterben, wenn sie keine Hilfe bekommen.“ (zit. nach: Spiegel Online 2014b). Im Juli bezeichnete der UNO-Sicherheitsrat die Nahrungsmittelkrise als ‚die schlimmste der Welt‘ (Spiegel Online 2014b).

Zu den zugleich komplexen und diffusen Hintergründen dieser Konfliktmelange soll in den Folgekapiteln eingegangen werden; es besteht in jedem Fall die Gefahr eines lang andauernden Bürgerkriegs, der durch die transnationalen Aktivitäten vieler Beteiligter die gesamte Region weiter zerrütten könnte.

Ziel dieser Arbeit soll es sein, ein vielschichtiges Bild der Zerfahrenheit und Komplexität des Konflikts zu erarbeiten - und weniger auf einzelne sehr simplifizierende Aspekte bzw.

Gründe (wie bspw. Heterogenität, Armut, Ethnizität, Kolonialismus, Nord-Süd, Zentrum- Peripherie etc.) einzugehen, was als Schwachpunkt eines Großteils der verfügbaren Literatur auszumachen ist - da all diese Faktoren Hand in Hand gehen und nicht singulär von einander losgelöst betrachtet werden können.

Der Südsudan gilt allgemeinhin als fragiler - wenn nicht sogar gescheiterter (‚failed‘) Staat und teilt sich diese Einordnung mit seinem Rumpfstaat - der Republik Sudan: Im Fragile States Index 2014 des Fund for Peace, bei dem 12 verschiedene Indikatoren berücksichtigt werden, belegt der Südsudan Platz 1 - vor Somalia (Platz 2) oder dem Sudan (Platz 5) (The Fund for Peace 2014). Im Corruption Perceptions Index 2013 von Transparency International belegt der Südsudan Platz 173 von 177 Staaten mit 14 von 100 zu erreichenden Punkten (wobei 0 für ‚hoch korrupt‘ steht und 100 für ‚sehr sauber‘); es folgen nur Staaten wie Sudan, Afghanistan, Nordkorea und Somalia (Transparency International 2013). Der Global Peace Index 2014 des Institute for Economics and Peace, der 22 qualitative und quantitative Indikatoren heranzieht, platziert den Südsudan auf Platz 160 von 162 Staaten (Institute for Economics and Peace 2014) und ordnet ihn somit in die von Gewalt, Krieg und Konflikten am meisten bedrohten Staaten ein. Sowohl in der ökonomischen Entwicklung als auch in anderen wichtigen Faktoren wie Gesundheit, Gleichberechtigung, Verteilung der Güter, etc. rangiert der Südsudan als eines der ärmsten Länder der Welt am Ende der globalen Vergleichsstudien (vgl. bpsw. auch United Nations Development Programme 2012; hier sind Sudan und Südsudan jedoch noch als ein Einzelfall erhoben worden). Diese beispielhafte Liste von Einordnungen ließe sich weiter fortsetzen; sie alle sind durchaus Kritik ausgesetzt, da sie nur bestimmte Faktoren berücksichtigen und andere (wie bspw. ökologische) vernachlässigen. Diese Auflistung soll in diesem Fall allerdings belegen, dass der Staat des Südsudan allgemein als kaum funktionsfähig und in der Erfüllung seiner Aufgaben und Pflichten als äußerst eingeschränkt gelten kann, mit anderen Worten: ÄSouth Sudan is the world’s most fragile state.“ (Taft 2014). Eine reine analytische Typologisierung der fragilen Staatlichkeit des Südsudans erwiese sich schon allein deshalb als relativ unsinnig, weil sich - wie eben kurz gezeigt wurde - im Prinzip alle Beobachter einig sind, dass sowohl das Mutterland Sudan als auch der neue Staat Südsudan mindestens unter die Kategorie ‚failing states‘, wenn nicht sogar unter ‚failed states‘ fallen. Trotzdem ist ein Analyserahmen zur Typologie fragiler Staatlichkeit - wie bspw. der von Ulrich Schneckener - ein probates theoretisches Gerüst, um zu verdeutlichen, warum State- und Nationbuilding im Südsudan sowohl für interne als auch externe Akteure so extrem schwierig ist und möglicherweise von Anfang an zum Scheitern verurteilt war (vgl. bspw. Schneckener 2004a). Außerdem ist es im Rahmen dessen möglich, nicht nur zu simplifizierenden Urteilen zu kommen, sondern vielmehr ein komplexes Bild der Situation zu zeichnen; denn: vielleicht liegt die Schwierigkeit der Konfliktlösung im Südsudan eben gerade in dieser unübersichtlichen Verzahntheit.

Diskutiert werden soll daraufhin, ob es so etwas wie ein ‚Recht auf Sezession‘ (abzuleiten bspw. vom Selbstbestimmungsrecht der Völker) gibt, welche Voraussetzungen dafür erfüllt sein müssten und wie sich die Staatsgründung des Südsudan hier einordnen lässt. Grundsätzliche Aspekte von Souveränität und Staatlichkeit und deren Rezeption in der internationalen Gemeinschaft sollen kritisch untersucht werden (v.a. in Hinsicht auf den Statebuilding-Prozess und die Motivation externer Akteure), um auch auf mögliche alternative Konzepte und Handlungsmöglichkeiten in Bezug auf den Umgang mit extremem Staatsversagen hinzuweisen.

Diese Arbeit ist aus mehreren Gründen als Einzelfallstudie angelegt, über die noch kurz reflektiert werden soll. Zum Einen gibt es forschungspragmatische Gründe: Es können nicht alle Länder einer Grundgesamtheit (bspw. alle failed states oder alle durch Sezession entstandenen Staaten) untersucht werden, weil der Aufwand zu hoch wäre und sich außerdem das Problem stellt, ob bspw. europäische Staaten wie der Kosovo überhaupt mit afrikanischen Staaten vergleichbar wären. So böte sich zwar auf den ersten Blick ein Vergleich mit Eritrea (Sezession von Äthiopien 1993) an; allerdings sind die zeitlichen Umstände der 1990er Jahre nicht explizit mit den heutigen vergleichbar und außerdem bestehen über Eritrea schon eine Vielzahl an Einzelfallstudien, die darauf hinweisen, dass auch der Fall Eritrea ein singuläres Phänomen ist. Diese könnten mit dieser Untersuchung des Südsudan jedoch in einer größeren, nachträglichen Arbeit (bspw. einer Masterarbeit) zusammengeführt werden, um allgemeingültigere Rückschlüsse zu ziehen; bspw. auch für die Republik Somaliland. Es sollen also im besten Fall neue Hypothesen und theoretische Ideen erworben werden, welche einerseits natürlich selbst auf vorher gewonnene Beobachtungen und Analysen zurückgreifen und andererseits selbst in weiteren wissenschaftlichen Arbeiten an anderen Fällen getestet werden können. Desweiteren hebt sich der Fall der Sezession des Südsudan im internationalen Vergleich tatsächlich nicht nur zeitlich hervor:

“Unlike the example of Kosovo, South Sudan is a state created with the approval of the parent state. […] South Sudan is thus a rare example of a right to independence being exercised under domestic constitutional provisions.” (Vidmar 2012: 553)

Die transnationale Komponente spielt im afrikanischen Kontext außerdem eine nicht zu vernachlässigende Rolle; dies gilt aufgrund der geographischen Lage auch insbesondere für den Südsudan:

Ä[…] what is remarkable about Africa and failed states today is that the failure of domestic orders - rather than the international system of states - has caused such transnational turmoil.” (Herbst 2003: 308).

Besonders interessant ist dabei, dass der Südsudan aus dem Chaos des Sudan in ein ‚selbstbestimmtes‘ eigenes Chaos geschlittert ist - und das vor den Augen, dem Wohlwollen und in gewisser Weise auch der Unterstützung der internationalen Gemeinschaft. Trotz aller Euphorie wurde auch schon im Jahr 2011 vereinzelt vor dem möglichen baldigen Scheitern des Staates gewarnt, wie bspw. durch den Afrikanisten und Sudanforscher Michael Zach:

ÄIch fürchte, dass die Bevölkerung massive Hoffnungen in diese Unabhängigkeit setzt und massiv enttäuscht werden wird. Die Frage ist, ob das in ethnische Auseinandersetzungen ausarten wird. Auch der Südsudan ist ein multi-ethnischer Staat, es steht also zu befürchten, dass alte ethnische Konflikte wieder ausbrechen. Die Frage ist, ob er mittelfristig überleben kann.“ (zit. nach Fink 2011).

War die Bevölkerung des Südsudan also darauf festgelegt, von einem ‚failed state‘ in den nächsten zu wandern? Um letztendlich über mögliche Alternativen diskutieren zu können und bspw. die Frage zu beantworten, ob die Sezession des Südsudan wirklich ‚eine gute Idee‘ war, soll im folgenden ersten Teil der Arbeit ein grundlegender theoretischer Rahmen erarbeitet werden. Dabei sollen sowohl die Sezessionsproblematik (als rechtliches und / oder politisches Phänomen) als auch Staatlichkeit i.A. sowie fragile Staatlichkeit i.B. und damit verknüpfte Begrifflichkeiten wie Souveränität definiert und beleuchtet werden. Im Folgenden wird dann die untrennbar voneinander zu betrachtende Geschichte des Sudan / Südsudan und der damit verbundenen Konflikte vorgestellt und im Nachhinein analysiert, welche beeinflussenden Faktoren das Statebuilding so schwierig - und den Südsudan damit zum ‚failed state‘ (nach Schneckener) machen. Abschließend soll dann über alternative Handlungs- / Motivations- und Denkmuster in Bezug auf extreme Phänomene fragiler Staatlichkeit nachgedacht werden; auch was die die Rahmenbedingungen / Erfolgsaussichten sowie Vor- und Nachteile von möglichen Sezessionen betrifft. Das Besondere in dieser Analyse des Falles Südsudan liegt also in dem Versuch, die Diskussion rund um Sezession mit der um den Umgang mit ‚failed states‘ zu verknüpfen - beide Aspekte sind in diesem Fall wohl auch kaum voneinander getrennt zu betrachten.

B Theoretischer Rahmen

I. Sezession als rechtliches und politisches Phänomen

Sezession und das Selbstbestimmungsrecht der Völker sind wohl zwei der umstrittensten Begrifflichkeiten der internationalen Politik. Das Selbstbestimmungsrecht als völkerrechtlicher Rechtssatz wurde im 20. Jahrhundert insbesondere durch den amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson geprägt und wurde in die Charta der Vereinten Nationen aufgenommen. Ihm zufolge besitzt jede Nation das Recht, frei - unabhängig von externen Einflüssen - über ihren politischen Status, die Staats- und Regierungsform sowie die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung zu entscheiden (vgl. bspw. Day 2012: 20).

Problematisch ist hier schon allein die Abgrenzung der Begriffe ‚Nation‘ und ‚Nationalismus‘ von anderen wie bspw. ‚Ethnie‘; auf die hier aber nicht explizit eingegangen werden soll. (vgl. u.a. Anderson 1991; Eriksen 2010; Gellner 1983; Smith 2001). Die nationale Selbstbestimmung wird wohl am besten und auch häufigsten durch das Errichten eines Nationalstaates erreicht, der zwar nationale Einheit und Integration vermittelt - aber nicht unbedingt kulturelle (oder in einem ähnlich Sinn ‚ethnische‘) Homogenität (Smith 2001: 17). Allerdings kann ein erfolgreicher Nationalismus wohl häufig die Verknüpfung einer ethnischen ‚Ideologie‘ mit einem Staatsapparat implizieren (Eriksen 2010: 131). Die Problematik, Begrifflichkeiten wie ‚Volk‘, ‚Ethnie‘, ‚Nation‘ - die alle sozial konstruierte Phänomene darstellen - nicht absolut eindeutig definieren und voneinander abgrenzen zu können, hindert aber grundsätzlich nicht daran, festzuhalten, dass diese einen erheblichen Einfluss auf die Ausgestaltung der Realität haben können. So wurde bspw. lange angenommen, dass die Berufung auf ‚nationale‘ oder ‚ethnische‘ Identitität abnehmen könnte; ziemlich offensichtlich war und ist aber eher das Gegenteil der Fall. Ethnokulturelle Identitäten werden durch den modernen (National-) Staat gefördert und erneuern sich dadurch quasi selbst (Kymlicka 2000: 293), auch weil moderne Staaten normalerweise durch eine komplexe (bspw. ethnische) Diversität geprägt werden: Ä[…] majorities (as represented by ‘titular’ nations and ‘their’ states);‘old’ (national, indigenous) minorities; and ‘new’ (immigrant) minorities.“ (Kraus 2011:9). Es gibt die verschiedensten Möglichkeiten ethnische Konflikte innerhalb einer Gesellschaft zu regulieren: McGary et al. weisen bspw. darauf hin, dass ein Nationalstaat zwischen Integrations - und Assimilationsmodellen wählen kann und muss (McGary et al. 2008: 87). Um das Ziel einer funktionierenden Gesellschaft innerhalb eines Staates zu erreichen, gibt es also viele denkbare Wege; in Demokratien z.B. Konkordanzsysteme oder pluralistische Föderationen (vgl. Lijphart 1977). Denkbar sind also die unterschiedlichsten Resultate: Multikulturelle, multinationale, multiethnische, liberale (bzw. demokratische), autoritäre, theokratische, … Staaten - die entweder recht gut ihre Aufgaben und Pflichten erfüllen können oder dermaßen gespalten sind, dass ihnen eine hohe Wahrscheinlichkeit von eskalierenden Konflikten inhärent ist; bspw. wenn eine Bevölkerungsgruppe dominiert und diese gleichzeitig andere Gesellschaftsmitglieder oder Gruppen diskriminiert und unterdrückt.

Es gibt also diverse Möglichkeiten mit dem Recht auf Selbstbestimmung umzugehen:

Ä‘Selbstbestimmung‘ ist auch als Rechtsbegriff vielfältig deutbar. Die Sezession erschöpft keineswegs den Wesensgehalt der Selbstbestimmung.“ (: Hilpold 2013: 1062) So könnte ein Staat bspw. einer bestimmten Gruppe (z.B. einer ethnischen Minderheit) ‘nur’ kulturelle (oder einen gewissen Grad an politischer) Autonomie zugestehen (Eide 1998). Autonomie kann also dafür sorgen, dass unterschiedlichste Gruppen in einem gemeinsam definierten öffentlichen Raum zusammenleben (Ghai 2000: 25); die Verfassung des Staates versucht dann verstärkt das Ergebnis zu regulieren (Ghai 2008). Das Streben einer Gruppe innerhalb eines Staates nach einem bestimmten Grad an Autonomie beruft sich insofern auch auf das Recht auf Selbstbestimmung. In der stärksten Form jedoch mag es in anderen Fällen zu einer Sezessionsbewegung führen, die einen neuen Staat gründen möchte - und sich zu diesem Zweck von dem alten lösen muss. Einige solche Fälle können möglicherweise von dem innerstaatlichen System verarbeitet oder abgefedert werden, z.B. im Parteiensystem, durch spezifische Minderheitsrechte oder dem Recht auf Sezession in der Verfassung des Staates. Andere Fälle dagegen müssen wohl zwingend auch aus Sicht des Völkerrechts und der Menschenrechte betrachtet werden, bspw.

Sezessionsbewegungen, die aus Sicht der innerstaatlichen Verfassung ‚illegal‘ sind oder wenn es zu ethnischen Säuberungen, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Genoziden, o.ä. kommt. In diesen Fällen sollten die Vereinten Nationen und ihre Organe (Sicherheitsrat, Generalversammlung, Internationaler Strafgerichtshof, Internationaler Gerichtshof) aktiv werden (vgl. bspw. Zyberi 2009).

“Self-determination belongs to an area where states’ interests and views are so conflicting that states are unable to agree upon definite and specific standards of behaviour and must therefore be content with the loose formulation of very general guidelines or principles.“ (Zyberi 2009: 450).

Wenn es überhaupt etwas gibt, auf dass sich alle Staaten einigen würden, dann wäre es die Feststellung, dass die Sezession von einem existierenden Staat eine eng definierte und mit äußerster Vorsicht konstruierte Ausnahme darstellen soll (Zyberi 2009: 448).

Somit ist sich die Forschung darin einig, dass es keine eindeutigen Regelungen gibt, was die Rechtmäßigkeit von Sezessionen betrifft.

Eine Ausnahme bildet da nur der Kontext der Unabhängigkeit von kolonialen Besitzungen auf Grundlage des völkergewohnheitsrechlichen Effektivitätsgrundsatzes; dies betrifft allerdings nicht die modernen Formen von Selbstbestimmungsfragen (wie im Südsudan, Kosovo, etc.). Day kommt allerdings zu dem Schluss, dass die internationale Gemeinschaft - bewusst oder nicht - in den letzten Jahrzehnten eine Rechtsnorm rund um das Konzept von Selbstbestimmung geschaffen hat, die Sezession befürwortet, wenn es um Menschenrechtsverletzungen geht (Day 2012: 32); in diesem Sinne wäre Selbstbestimmung in Form einer Sezession ein ‚Notwehrrecht‘ (vgl. Hilpold 2013: 1067). Allerdings herrscht auch hier Uneinigkeit über die Festlegung der Hemmschwelle:

“What, precisely, is the threshold of atrocities and abuses at which the international community recognises the need for secession?” (Day 2012: 32)

Tideman spricht sich aus der Sicht der Menschenrechte dafür aus, dass eine Welt realisierbar wäre, die ein Recht auf Sezession prinzipiell und eindeutiger definiert anerkennt (Tideman 2004).

Die Ausgestaltung gestaltet sich aber eben auch aufgrund der gegebenen Souveränität von Staaten und der Doktrin der Nicht-Intervention als äußerst heikel:

Ä[…] international actors are traditionally hesitant to involve themselves in attempts to bring about a settlement of the conflict. […] International legal rules are made by governments. Governments have an interest in perpetuating the legitimating myth of statehood based on an exercise of the free will of the constituents of the state - their own legitimacy depends on it. But while embracing the rhetoric of free will and self- constituting states, governments have simultaneously ensured that the legal right to self-determination, at least in the sense of secession, is strictly rationed and cannot ever be invoked against the state they represent.” (Weller 2009: 112).

Desweiteren bleibt ein einem Volk, einer Bevölkerungsgruppe, Ethnie oder Nation eindeutig zuzuordnendes Territorium das wichtigste Kriterium um Anerkennung von der internationalen Gemeinschaft als Staat zu erfahren: ÄThe acquisition of defined and fixed territoriality is prerequisite to the recognition of statehood.“ (Castellino 2008: 504). Dadurch besteht jedoch eine Dichotomie zwischen Landrechten und dem Recht auf Selbstbestimmung. Castellino schlägt deshalb eigentlich vor, dass das Völkerrecht die Doktrinen bezüglich Territorium und Selbstbestimmung überarbeiten sollte, um Legitimität beanspruchen zu können:

ÄThis Article posits that this can be achieved by reconciling the traditional state- centered approach, which views self-determination as an issue about the legitimacy of the state, with the human rights approach, which views self-determination as a foundational right on which the edifice of human rights can be built.” Castellino 2008: 505).

Ob sich nun auf Territorium oder Menschenrechte berufen wird, eines bleibt klar: Bei der Berufung auf das Recht auf Selbstbestimmung kommt es meist zu einem Zusammenstoß zwischen den divergierenden Interessen der ‘alten Welt’ (Streben nach autochthonen Gemeinschaften, die im Laufe der Zeit enteignet wurden) und der ‚neuen Welt‘ (die oft auf rechtlich ‚legitime‘ Art und Weise das Gebiet inne hat) (Castellino 2008: 566).

ÄIn some parts of the world, the accepted boundaries have become the accepted markers of identity, but in many other places, boundaries continue to fuel aspiration and separatism. (Castellino 2008: 565f).

Das Uti possidetis juris als Prinzip des Völkerrechts (neu gebildete souveräne Staaten sollten dieselben Grenzen haben wie ihr vorhergehendes Gebiet vor ihrer Unabhängigkeit) benachteiligt wiederum grenzüberschreitende Gemeinschaften, die oft in den Regierungen auf allen Seiten der Grenzen unterrepräsentiert sind (Castellino 2008: 566).

Schaller fasst die aktuelle (Rechts-) Lage recht gut zusammen:

ÄFalls eine Sezession mit einer schwerwiegenden Verletzung zwingenden Völkerrechts (jus cogens) einhergeht, darf das betreffende Gebilde völkerrechtlich unter keinen Umständen als Staat anerkannt werden. Unterhalb dieser Schwelle verbleibt in der Frage der Anerkennung ein politischer Ermessensspielraum, den es auch mit Hilfe normativer Kriterien auszufüllen gilt. […] Maßgeblich ist insbesondere, dass die Staatsgründung mehrheitlich vom Willen des betroffenen Volkes getragen wird, dass der neue Staat seine Bereitschaft demonstriert, sich für den Schutz der Menschenrechte einzusetzen und dass Frieden und Stabilität in der Region durch eine Sezession nicht zusätzlich gefährdet werden.“ (Schaller 2009: 6)

Mancini weist in diesem Sinne auch daraufhin, dass - bis auf wenige Ausnahmen (bspw. Serbien und Montenegro) Sezessionen nicht in Übereinstimmung mit spezifischen rechtlichen Vorschriften durchgeführt wurden, sondern meist durch Gewaltanwendung oder politische Vereinbarungen zustande kamen - was bedeutet, dass sie nicht einer demokratischen Logik folgten. Aber: Sezession ist nach Mancini in hohem Maße ein politisches und kein rechtliches Phänomen, (Mancini 2008: 584) - und ein äußerst heikles noch dazu. Deshalb versuchen die rechtlichen Bestrebungen die Sezessionsproblematik demokratischen Regeln zu unterziehen. Sie betont, dass eine explizit konstitutionelle Herangehensweise an Sezession wohl das beste Mittel darstellen könnte (Mancini 2008: 584), auch wenn das wohl so gut wie für alle momentanen Sezessionskonflikte keine realistische Möglichkeit darstellt. Die Hürden für eine Anerkennung eines neuen Staates sind von nicht zu unterschätzender Höhe. Eine Gruppe, die den Anspruch hat eine eigene Nation darzustellen, muss die Behauptung einer eigenständigen Identität rechtfertigen können. Außerdem müssen neue Ä[…]Staaten beispielsweise den Nachweis erbringen, entstehenden Minderheiten auf ihrem Territorium einen mindesten ebenso wirksamen Schutz angedeihen [zu] lassen wie derjenige, den die nunmehrige Mehrheitsnation in der Vergangenheit erfahren hat. Dasselbe gilt für den Beitrag zur internationalen Friedensordnung […]“ (Hilpold 2013: 1070). Von der Verlässlichkeit und Belastbarkeit der politischen Entscheidungen, die über Sezessionen und Neugründung von Staaten getroffen werden, hängt in jedem Fall in hohem Maße auch die Rechtssicherheit in den internationalen Beziehungen ab (Schaller 2009: 28).

Da im internationalen System weiterhin die Auffassung gilt, dass souveräne Staaten als Rechtssubjekte untereinander Vereinbarungen, Regeln und Abkommen treffen - gilt es im Folgenden die Frage zu beantworten, was genau eigentlich den ‚modernen‘ Nationalstaat definiert und wie, wann bzw. warum er Souveränität zugesprochen bekommt; d.h. welche Aufgaben und Pflichten er zu erfüllen hat. Daran anzuschließen ist die Problematik, wie mit Staaten umgegangen werden soll (muss?; kann?), die eben diese Aufgaben und Pflichten nicht mehr oder nur teilweise erfüllen können (sog ‚failing‘ oder ‚failed states‘).

II. Staatliche Souveränität und fragile Staatlichkeit

Der auch dieser Arbeit zu Grunde liegende Staatsbegriff geht zurück auf den neuzeitlichen Staat, der sich im Laufe des 17. und 18. Jahrhunderts in Europa entwickelt hat. Nach Max Weber ist ein politisches Gemeinwesen nicht explizit auf Attribute von Staatlichkeit angewiesen; dementsprechend lässt sich zwischen politischem Verband und Staat unterscheiden (Schneckener 2004b: 9). Die meisten Staatsdefinitionen beinhalten zwei Analyse-Ebenen: eine institutionelle und eine funktionale; vorherrschend ist die Staatsdefinition von Weber, der auch Mann in großen Teilen folgt:

Ä1 A differentiated set of institutions and personnel embodying
2 centrality in the sense that political relations radiate outwards from a centre to cover
3 a territorially demarcated area over which it exercises
4 a monopoly of authoritative binding rule-making , backed up by a monopoly of the means of physical violence” (Mann 1988: 4)

Das entscheidende Abgrenzungskriterium ist dabei das ‘Monopol des legitimen physischen Zwangs‘, welches nur der moderne Territorialstaat beansprucht (Schneckener 2004b: 9). Seit der Allgemeinen Staatslehre von Georg Jellinek (1895) wird bei der Definition des Staats von drei Elementen ausgegangen: Staatsgebiet, Staatsvolk (bzw. Bevölkerung) und Staatsgewalt (Schneckener 2007: 101f):

ÄMit anderen Worten, der moderne Staat konstituiert sich durch den Anspruch einer Zentralgewalt und ihres Apparats auf politisch-institutionelle Kontrolle über ein spezifisches, abgrenzbares Territorium und die dort lebende Bevölkerung. Diese

Zentralgewalt, als Verkörperung des Staates und Garant der Ordnung, beansprucht damit Souveränität […].“ (Schneckener 2007: 102).

Souveränität bedeutet die höchste, nach innen und außen unabhängige staatliche Herrschaftsmacht und Entscheidungsgewalt:

Innere Souveränität meint, dass die Staatsgewalt über sämtliche Hoheitsrechte verfügt und durch die Volkssouveränität sowohl legitimiert als auch begrenzt ist; äußere Souveränität dagegen heißt im Völkerrecht (von jeglicher Fremdherrschaft freie) Unabhängigkeit und (ohne Rücksicht auf wirtschaftliche, militärische oder sonstige Stärken und Schwächen) Gleichheit der Staaten (nach: Schubert / Klein 2011). Die De-facto-Staatlichkeit (repräsentiert durch die drei Elemente) wird durch die De-jure-Staatlichkeit ergänzt, die sich auf die internationale Anerkennung bezieht; um überhaupt nach Innen und Außen souverän handeln zu können, bedarf ein Staat in der Praxis der internationalen Beziehungen und aus der Perspektive des Völkerrechts der Anerkennung durch andere (Schnecker 2007: 102). Der De-jure Aspekt ist für die formale Existenz von Staatlichkeit sogar wesentlich ausschlaggebender als die faktische Staatlichkeit - da nur so mit dem betreffenden Gemeinwesen diplomatische Beziehungen unterhalten werden können und eine Mitgliedschaft in internationalen Organisationen möglich ist. Dementsprechend gibt es einige (v.a. postkoloniale) Staaten, denen faktische Staatlichkeitskriterien fehlen, aber De-Jure als Staaten anerkannt sind. Ebenso gibt es faktisch staatsähnliche, autonome Gemeinwesen (oft als Resultat von Sezessionskonflikten), welchen aus politischen Gründen (siehe Kapitel B I.) die internationale Anerkennung verweigert wird (bspw. Somaliland, Nordzypern, Kosovo, …) (Schnecker 2004: 511).

Diese Minimalkriterien für Staatlichkeit wurden insbesondere in der OECD-Welt im Laufe der 50er, 60er und 70er Jahre ergänzt durch bspw. den demokratischen Verfassungsstaat, den Rechtsstaat, den Verwaltungsstaat sowie den Sozial- bzw. Wohlfahrtsstaat (Schnecker 2004a: 512).

ÄClearly the role of the state had expanded exponentially by this time and become responsible for numerous functions from the population’s economic well-being to social welfare to the provision of individual opportunity.“

(Ghani / Lockhart 2008: 119)

Ausschlaggebend für Kriterien von Staatlichkeit und die Analyse von Staaten in der Moderne sind also die vielfältigen Funktionen eines Staates, auf die man sich zunächst einigen muss - um im Falle von versagenden Staaten überhaupt Statebuilding-Strategien entwickeln zu können. Dabei könnte man zunächst meinen, dass sich ein normatives Problem ergeben könnte: ein westliches ‚Überstülpen‘ von (Staats-) Vorstellungen. Allerdings argumentiert Schneckener anhand von fünf Punkten (bspw. Staatsfunktionen als relativer Analysemaßstab) recht überzeugend, dass das Problem weniger die normative Orientierung zu sein scheint, als vielmehr die Frage nach dem geeigneten Weg und den angemessenen Mitteln, um Ziele des Staatsaufbaus zu erreichen (Schneckener 2004a: 511f). Ghani und Lockhart beschreiben ganze zehn Kernfunktionen eines Staates:

- Rule of law: Ä[…] binds all aspects of the state, the economy, and society.” (Ghani / Lockhart 2008: 125)
- A monopoly on the legitimate use of violence (ebd.: 128ff)
- Administrative control (ebd.: 131ff)
- Sound management of public finances (ebd.: 135ff)
- Investments in human capital (ebd.: 139ff)
- Creation of citizenship rights through social policy (ebd.: 144ff)
- Provision of infrastructure services (ebd.: 147ff)
- Formation of a market (ebd.: 149ff)
- Management of public assets (ebd.: 156ff)
- Effective public borrowing (ebd.: 160ff)

Die Leistungsfähigkeit dieser zehn Funktionen produziert einen Bündelungseffekt:

ÄWhen a state performs all ten simultaneously, the synergy creates a virtuous circle in which decisions in the different domains reinforce enfranchisement and opportunity for the citizenry. This supports the legitimacy of the decision makers and their decisions, builds trust in the overall system, and thereby produces a ‘sovereignty dividend’.” (Ghani / Lockhart 2008: 163)

Wenn dagegen eine oder mehrere Funktionen durch einen Staat nicht effektiv erfüllt werden, kann sich ein Teufelskreis hin zur ‚sovereignty gap’ in Gang setzen, der im extremsten Fall zu Gewalt führt (Ghani / Lockhart 2008: 163).

Bei Fällen von fragiler Staatlichkeit geht es im Kern um den Verlust bzw. eine nicht erreichte Steuerungsfähigkeit von staatlichen Institutionen in zentralen Aufgaben- und Funktionsbereichen. Diese Staaten sind dementsprechend nicht bzw. nicht mehr in der Lage elementare Leistungen gegenüber ihrer Bevölkerung zu erbringen (Schneckener 2004a: 513). Schneckener bricht die Kernfunktionen moderner Staatlichkeit im Gegensatz zu Ghani / Lockhart auf nur drei herunter: Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimität/Rechtsstaat (Schneckener 2004a: 513). Elemente aus Ghani / Lockharts Analyseraster und weitere ergänzende Aspekte tauchen bei Schneckener aber wiederum bei den Indikatoren für ‚seine‘ drei Funktionen wieder auf (siehe folgender Abschnitt). Eine nachhaltige Konsolidierung dieser Staatsfunktionen ist auch bei Schneckener grundsätzlich nur zu erwarten, wenn alle drei entwickelt werden. Damit geht sein Ansatz ebenfalls über das sicherlich zentrale Gewaltmonopol hinaus und führt dazu, dass auch autoritäre und semi-autoritäre Regime als fragile Staaten klassifiziert werden können - obwohl sie oft (hauptsächlich aufgrund ihres Militärpotentials) als ‚starke‘ Staaten gelten: ÄDeshalb ist Regimestabilität nicht gleichzusetzen mit Staatsstabilität.“ (Schneckener 2007: 105). Um Defizite in den Funktionen des Staates feststellen zu können, legt Schneckener den Fallstudien folgende Indikatoren zugrunde:

Tab. 1:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 2:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 3:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 4: Typen von Staatlichkeit

Quelle: Schneckener 2004a: 515

Fragile Staatlichkeit lässt sich nicht durch singuläre Phänomene erklären. Berücksichtigt werden müssen eine Reihe von beeinflussenden Faktoren, deren Gewichtung von Fall zu Fall abhängig ist. Dabei wird zwischen Struktur-, Prozess- und Auslösefaktoren und zwischen internationaler/regionaler, nationaler und substaatlicher Ebene unterschieden:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 5: Begünstigende Faktoren für fragile Staatlichkeit

Quelle: Schneckener 2004a: 516

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