Das duale Rundfunksystem in Großbritannien

Die Gliederung

1. Einleitung

2. Geschichtliche Hintergrund

3. Rechtliche Grundlagen des britischen Rundfunkwesens
3.1 Rechtliche Grundlagen der BBC und Organisation
3.2 Rechtliche Grundlagen und Organisation des kommerziellen Rundfunks
3.2.1 Rechtliche Grundlage der ITA/ITC
3.2.2 Radio Authority
3.2.3 Radiocommunications Agency
3.2.4 Office of Telecommunications
3.2.5 Office of Communications

4. Regulierung des Fernsehsystems
4.1 Die Kontrollinstanzen
4.1.1 Das Board of Governors
4.1.2 Die Independent Television Commission (ITC)
4.2 Die Reformen der Lizenzvergabe
4.3 Konzentrationsbeschränkung
4.3.1 Konzentration und Cross-Ownership Regelungen in der britischen Medienlandschaft

5. Finanzierung

6. Zuständigkeiten für das Fernsehen und Technologische Imperative
6.1 Zuständigkeiten für das Fernsehen
6.1.1 Kommerzielle Fernsehanstalten
6.1.2 Öffentlich-rechtliche Anstalten
6.2 Vier Kernfunktionen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit einem Vergleich zum Angebot der kommerziellen Fernsehanstalten
6.2.1 Die vier Kernfunktionen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
6.3 Technologische Imperative

7. Sky Digital

8. Nutzung digitales Fernsehen

9. Programmangebote
9.1 Programmangebote im öffentlich-rechtlichen Bereich
9.2 Programmangebote im privat-kommerziellen Bereich

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Bis zum Jahr 1954 hatte die British Broadcasting Corporation (BBC) als öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt in Großbritannien ein Monopol. Früher als in anderen europäischen Ländern wurde diese Monopolstellung gebrochen, und kommerzielle Anbieter begannen ebenfalls Rundfunk auszustrahlen. Dies führte zu einer Mischform, einem sogenannten Duopol bzw. einem dualen Rundfunksystem. Der werbefreien BBC standen werbefinanzierte Sender gegenüber, die teilweise trotzdem auch heute noch viele öffentliche Beiträge senden müssen. Zu diesen zählen zum Beispiel Quoten für Anteil an Nachrichten, Politmagazinen, Schulprogrammen und ethnischen Sendungen (vgl. Groebel 2003: 5).

In den letzten Jahren wird Großbritannien, wie auch viele andere europäische Länder, durch eine immer weiterführende Liberalisierung gekennzeichnet. Auch die britischen Bürger sollen alle kommerziellen und technischen Möglichkeiten nutzen dürfen. Die Normen und Regulierungen für die Rundfunklandschaft werden immer weiter gelockert. Trotz der mittlerweile harten Konkurrenz hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk, also in erster Linie die BBC, auch ohne Werbeeinnahmen, eine immer noch starke Position. Die BBC hat Mittel und Wege gefunden, ihre Qualitätsstandards durch andere kommerzielle Aktivitäten, wie zum Beispiel der globalen Vermarktung ihrer Produkte oder einem starken Online-Angebot, zu finanzieren und zu erhalten (vgl . Groebel 2003: 5).

So ist im Rundfunk Großbritanniens ein Strukturwechsel zu verzeichnen, der vom öffentlichen Monopolrundfunk über ein duales System mit gestuften öffentlichen Funktionen öffentlicher und privater Rundfunkveranstalter zu den Ansätzen eines marktmäßigen Wettbewerbs führt.

2. Geschichtlicher Hintergrund

Als Gesellschaft mit beschränkter Haftung bekam die British Broadcasting Company (BBCo) im Jahre 1922 die Genehmigung der Londoner Regierung, einen Rundfunksender zu gründen, der am 14. November des gleichen Jahres zum ersten Mal auf Hörfunksendung ging. Die Jahresgebühren von zehn Schillingen wurden bei jedem britischen Käufer eines Radios kassiert (vgl. Mädler 2003: 14). Im Zuge der zunehmenden Probleme eines „privaten“ Rundfunkmonopols wurde die BBC am 1. Januar 1927 durch eine „Royal Charter“ in die öffentlich-rechtliche British Broadcasting Corporation (BBC) umgewandelt (vgl. Gellner 1990: 288). Die Leitgrundsätze der BBC wurden schon 1925 im Crawfort Report festgelegt. Die BBC sollte eine öffentliche Anstalt sein, die „als Treuhänder des nationalen Interesses handelt, und ihre Statuten und Pflichten sollten denjenigen einer auf dem Gebiet der öffentlichen Daseinsfürsorge tätigen Einrichtung entsprechen“ (Humphreys 1998: 336). Die BBC besaß einen Aufsichtsrat, der mit sogenannten Treuhändern besetzt war, die meist Persönlichkeiten des Establishments und von der Politik weitgehend unabhängig waren. Während der dreißiger Jahre erfuhr die BBC einen starken Auftrieb und bereits 1938 wurde der Sender von 98 Prozent aller Briten gehört (vgl. Mädler 2003: 14).

Im zweiten Weltkrieges entwickelte sich der britische Sender zu einer der wichtigsten Informationsquellen der Weltöffentlichkeit. Durch einen deutschsprachigen Dienst konnten emigrierte deutsche Intellektuelle sich mit ihren Landsleuten verständigen, und auch andere Nationen nutzten den Sender, um gegen das Nazi-Deutschland zu propagieren. In Deutschland selber informierten sich auch Deutsche, trotz einer hohen Strafe, die auf das Abhören von ausländischen Radiosendern stand, über das Geschehen außerhalb Deutschlands (vgl. Mädler 2003: 14). Auch nach dem zweiten Weltkrieg war die BBC eine sehr anerkannte nationale Institution.

Mit dem Television Act entstand im Jahre 1954 das ITV (Independent Television), der erste private, kommerzielle und unabhängige Fernsehbereich, mit 15 regionalen Lizenznehmern (ITV Companies). Damit wurde das Monopol der BBC gebrochen. Um diesen privaten Fernsehbereich zu überwachen wurde die ITA (Independent Television Authority), die später mit dem Broadcasting Act 1973 in IBA (Independent Broadcasting Authority) umbenannt wurde und damit auch die Überwachung der kommerziellen, lokalen Radiosender übernahm, und die heutige ITC (Independent Television Commission) darstellt, gegründet. Die IBA übernahm die Prinzipien der BBC, die nicht auf Regeln der Verfassung basierten, sondern aus der Praxis kamen. Sie war nicht nur Rundfunkveranstalter, sondern zugleich auch Regulierer. Ihr gehörten Sendeanlagen der ITV und ILR (Independent Local Radio und sie überprüfte die einzelnen Sendungen sowie die Werbung (Humphreys 2002/2003: 336f).

Dieses sogenannte „komfortable Duopol“ (Ridder 1993: 150) der BBC und ITV, führte nicht zu einem Konkurrenzkampf der beiden Fernsehanstalten, da sich die BBC ausschließlich über Gebühren und die ITV durch Werbung finanzierte. Das ITV-Fernsehen, dass durch strenge Programmauflagen einen qualitativ hohen Standard sicherte, wurde ebenso wie die BBC als Public Service gesehen. Nach dem Beschluss des Broadcasting Acts 1980 wurde 1981 zum ersten Mal Pay TV im Kabelfernsehen eingeführt und 1982 wurden Channel 4, ein rein werbefinanzierter Sender mit öffentlichem Auftrag, der mit seinem Inhalt innovative Programme fördern und Minderheiten bedienen sollte, Kanal S4C und das Frühstücksfernsehen, eingeführt (vgl. Ridder 1993: 150).

Während der achtziger Jahre unter der Regierung von Margret Thatcher, die durch die Idee der freien Marktwirtschaft bestimmt waren, mussten die Rundfunksender sich politischen, finanziellen und ideologischen Problemen stellen. Die angespannte Sicherheitslage besonders in Bezug auf Nordirland führte zu Differenzen über die Sendung von bestimmten Themen zwischen der Regierung und den Rundfunksendern. Um die finanziellen Probleme vor allem der BBC zu lösen, wurde über die Werbemöglichkeit für die öffentlich-rechtlichen Sender nachgedacht. Dies brachte das gut funktionierende duale britische Rundfunksystem ins Wanken, da die ITV- und IRL-Gesellschaften nun um ihr Werbemonopol bangten. Die Regierung entschloss sich gegen die Werbemöglichkeit der BBC und für höhere Rundfunkgebühren, die allerdings nicht ausreichten, um das finanzielle Problem der BBC zu lösen. Diese musste durch interne Rationalisierungen ihre Probleme lösen (Humphreys 2000: 18f).

Der konservativen Regierung Margret Thatchers war es auch zuzuschreiben, dass, um den marktorientierten Sektor zu unterstützen, 1984 ein neues Kabel- und Rundfunkgesetz (Cable und Broadcasting Act) entstand, welches die kommerziellen Anbieter und die Satellitenrundfunkausstrahlung nur noch durch wenige Regulierungen der Cable Authority steuerte und die Entwicklung des Kabelsektors durch private Investitionen fördern sollte. Im Jahr 1990 waren circa 135 neue Kabellizenzen für fast alle Ballungsgebiete in Großbritannien zugeteilt worden (Doyle 1996: 95).

Mit den Broadcasting Acts 1990 und 1996 versuchte die konservative Regierung weiter, die Prinzipien der freien Marktwirtschaft auch in das Rundfunksystem einzubinden, mehr Wettbewerb einzuführen und den Markt für neue Anbieter zu öffnen. Der Broadcasting Act 1990 brachte die Deregulierung. Durch die Versteigerung der sechzehn ITV-Lizenzen (als Channel 3) wechselten vier der Lizenznehmer den Besitzer. Danach konkurrierten die Lizenzträger um Einschaltquoten und Werbeeinnahmen, und die Sende- und Werbemonopole wurden aufgehoben. Auch Channel 4, der vorher seine Werbezeiten für eine feste Summe an die ITV-Gesellschaften verkauft hatte, musste seine Werbezeiten nun selbst vermarkten (vgl. Ridder 1993: 150f). Es wurden mehr Möglichkeiten für Unternehmensfusionierungen geschaffen und gleichzeitig Konzentrationsregelungen und Beteiligungsgrenzen, sowie die Cross-Ownership-Rules, die Regulierung von Medienverflechtungen, eingeführt. Das wichtigste Mittel der Beteiligungsbegrenzung war die Two-Licences-Rule, die festlegte, dass kein Unternehmen mehr als zwei ITV-Lizenzen erwerben durfte. Im Jahre 1990 entstand ebenfalls Rupert Murdochs News Corporation BSkyB durch die Fusion der vorher miteinander konkurrierenden Satelitenprogrammanbieter Sky Television und British Satellite Broadcasting (BSB) (vgl. Zimmer 2000: 438f).

Mit dem Broadcasting Act 1996 wurde das Konzentrationsrecht wieder gelockert. Die Two-Licences-Rule wurde aufgehoben, ein Unternehmen darf nun eine unbegrenzte Anzahl von Lizenzen, aber nur einen Marktanteil besitzen, der fünfzehn Prozent des gesamten britischen Fernsehmarktes nicht überschreitet. Auch wurden Rahmenbedingungen für das digitale terrestrisches Fernsehen (DTT) aufgestellt. Sechs Multiplexe wurden eingeführt, aber gleichzeitig wurde bestimmt, dass kein Unternehmen mehr als drei Multiplexe besitzen darf. Die Cross-Ownership-Rules wurden wieder entschärft (vgl. Henle 1997: 4f).

Als erster britischer Anbieter startete BSkyB im Oktober 1998 ein digitales Programmpaket namens Sky Digital mit einem Angebot von circa einhundertvierzig Kanälen (vgl. Zimmer 2000: 428f).

Durch den Broadcasting Act 2001 wurde das digitale terrestrische Fernsehen (DTT) eingeführt und die Broadcasting Commission of Ireland (BCI) gegründet (vgl. http://www.ucc.ie/law/irlii/statutes/2001_4.htm.).

Im Jahr 2003 vereinfachte die EU die Regeln für die Rundfunkgesellschaften. Mit dem Communications Bill 2003 wird die OFCOM (Office of Communications) Ende 2003 der einzige Regulator des Rundfunksystems in Großbritannien. Die OFCOM wird die Aufgaben und Pflichten der ITC, Office of Telecommunications (Oftel), der Radio Authority und der Radiocomunications Agency übernehmen (vgl. http://www.communicationswhitepaper.gov.uk).

3. Rechtliche Grundlagen des britischen Rundfunkwesens

3.1 Rechtliche Grundlagen der BBC und Organisation

Die BBC leitet ihre Existenzberechtigung aus einer erneuerbaren königlichen Konzession „Royal Charter“ (Bradley 1999: 332) ab, d.h. die BBC unterliegt nicht den allgemeinen Gesetzen, sondern erfährt ihre Regulierung durch die sogenannte Royal Prerogative, die königlichen Vorrechte (vgl. http://www.bbbc.co.uk/info/bbc/acc_how.shtml). Die derzeitige Royal Charter endet am 31.12.2006.

Die Royal Charter bestimmt Ziele, Funktionen, interne Organisation und Finanzierung der Organisation und legt ihren Charakter als „Einrichtung der öffentlichen Daseinsvorsorge“ fest (vgl. Humphreys 1998: 338).

Der Code of Practice der BBC beinhaltet die Grundsätze der Ausgewogenheit und Unparteilichkeit sowie die Pflicht zu informieren, zu bilden und zu unterhalten.

Das externe Kontrollgremium der BBC ist das Board of Governors, das eine Art Aufsichtsorgan ist. Das Management der BBC muss sich gegenüber dem Board of Governors verantworten (vgl. Hoffmann-Riem 1996: 69).

Dies spiegelt sich in dem Recht wider, den Director-General und das obere Management einzusetzen. Insbesondere ist es die Aufgabe des Aufsichtsgremiums, dafür zu sorgen, dass die BBC sich im Rahmen ihrer Charter verhält, die Gesetze beachtet und einen entsprechend hohen Standard beibehält.

Die Lizenz- und Vertragsvergabe erfolgt durch das Ministerium für Kultur, Medien und Sport. Hierdurch erhält die Regierung eine fast uneingeschränkte Macht über die BBC. Der Minister besitzt die Möglichkeit, die Lizenz zu entziehen, das Parlament setzt die Fernsehgebühren fest und besitzt somit weitreichende Einflussmöglichkeiten auf die Programmgestaltung. Jedoch entwickelte sich in der Praxis ein „Agreement“: der Staat sollte eine Politisierung des Rundfunks vermeiden. Rechtlich wurde dieser Konsens mit dem Gebot einer ausgewogenen politischen Berichterstattung, mit dem Verbot politischer Kommentierung sowie dem Gebot der Bereitstellung von „Wahlwerbezeit“ für die Parteien untermauert (vgl. Humphreys 1998: 338).

In einer Notsituation kann die Regierung die Kontrolle über die Institutionen der BBC übernehmen und diese im Sinne der Öffentlichkeit nutzen (vgl. Bradley; 1999: 580). Daneben besitzt der Innenminister in Ausnahmefällen ein Direktionsrecht, d.h. er kann unmittelbar in die Arbeit der BBC eingreifen. Dies ist zum Beispiel beim Verbot der Übertragung gesprochener Worte von Mitgliedern der IRA oder Ulster Defence Association eingesetzt worden (vgl. Hoffmann-Riem 1996: 69).

3.2 Rechtliche Grundlagen und Organisation des kommerziellen Rundfunks

Im Bereich des kommerziellen Rundfunks ist die Regulierungskompetenz auf verschiedene Behörden verteilt. Deren Aufgabengebiete sind mitunter nicht eindeutig voneinander abzugrenzen.

3.2.1 Rechtliche Grundlage der ITA/ITC

Im Gegensatz zur BBC ist die Rechtsgrundlage des kommerziellen Rundfunks parlamentarischen Ursprungs. Im Television Act 1954 wurde die Independent Television Authority (ITA) ins Leben gerufen. Diese Instanz überwachte, als höchste Regelungsinstanz, die „föderale“ Struktur von fünfzehn regionalen Fernsehgesellschaften des Independent Televison (ITV) (vgl. Hoffmann-Riem 1996: 69). Durch den Broadcasting Act von 1973 wurde die ITA in die Independent Broadcasting Authority (IBA) umbenannt. Dieser Schritt enthielt eine Ausweitung der Regelungsbefugnis auf kommerzielle lokale Radiosender (Independent Local Radio (ILR). Die IBA war Eigentümerin und Betreiberin von ITV und ILR.

Ein weiterer Meilenstein im kommerziellen Rundfunk war die Restrukturierung der IBA in die Independent Television Commission (ITC) als eine reine Regulierungsbehörde durch den Broadcasting Act 1990 und 1996 (vgl. Hoffmann-Riem1991: 21; Humphreys 1998: 338).

Die IBA bzw. ITC unterliegt der Gewalt des Innenministeriums und orientiert sich an den gleichen Grundsätzen über politische Inhalte und Unparteilichkeit wie die BBC. Die ITC selbst ist dem Parlament gegenüber verantwortlich, sie hat diesem jährlich Bericht zu erstatten und ihre Bilanzen vorzulegen. Zudem besteht nach dem Broadcasting Act 1996 ein direktes Eingriffsrecht eines jeden betroffenen Ministers, die damit bestimmte Programminhalte verbieten oder Lizenznehmer zur Ausstrahlung von Mitteilungen verpflichten können (Nelson 1995: Rn 23.34).

Die Aufgaben der ITC umfassen zunächst das Lizenzvergaberecht im Bezug auf das gesamte Spektrum des kommerziellen Fernsehens, eingeschlossen die analoge, digitale und terrestrische Übertragung sowie das Kabelfernsehen. Des Weiteren reguliert die ITC weitreichend die Inhalte, Werbung und die technischen Standards der Sender (vgl. Hoffmann-Riem 1996: 100; Holznagel, 1996: 62). Dabei hat sie als Zielvorgabe, bei einem weit gefächerten Angebot einen möglichst hohen Standard zu erreichen und dabei einen fairen und effektiven Wettbewerb zu gewährleisten. Dafür wurde die ITC mit zwei Sanktionsmöglichkeiten ausgestattet, nämlich dem Lizenzentzug oder der Nichtverlängerung der Lizenz (vgl. Humphreys 1998: 339). Finanziert wird die ITC durch Lizenzgebühren der Lizenznehmer in Abhängigkeit von deren Werbeeinnahmen.

Es wird deutlich, dass sich die kommerzielle Rundfunklandschaft in Großbritannien aus zwei unterschiedlichen Bereichen zusammensetzt. Auf der einen Seite die ITC, mit Ähnlichkeit zum Board of Governors bei der BBC, und auf der anderen Seite die privatwirtschaftlichen Unternehmen, die der Überwachung durch die ITC unterliegen.

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