Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des ordnungsbehördlichen Verbots des sogenannten stillen Bettelns


Diplomarbeit, 2015

36 Seiten, Note: 9


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Einführung in die Problematik
1.2 Gang der Untersuchung

2 Begriffsdefinition
2.1 Stilles Betteln
2.2 Abgrenzung zum aktiven Betteln

3 Geltende Rechtslage

4 Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des ordnungsbehördlichen Verbots
4.1 Betteln als grundrechtlich geschützte Verhaltensweise
4.1.1 Berufsfreiheit
4.1.2 Meinungsfreiheit
4.1.3 Allgemeine Handlungsfreiheit
4.2 Verfassungsrechtliche Rechtfertigung
4.2.1 Schranken-Schranken
4.2.2 Verfassungsmäßigkeit der Verordnung

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Einführung in die Problematik

Tagtäglich kann man der Presse[1] entnehmen, dass die Zuwanderung Dimensionen erreicht hat, auf die Deutschland nicht vorbereitet war. Bei den Menschen handelt es sich vor allem um Asylsuchende aus dem Nahen Osten oder EU-Bürger aus Osteuropa. Letztere nutzen die Freizügigkeit, die Ihnen als EU-Bürger[2] zusteht. Bis sie eine Arbeit finden, die ausreicht, um die Familie zu ernähren, versuchen sie mit allen Mitteln den Lebensunterhalt zu sichern. Eine Möglichkeit ist das Betteln. Für sie selbst stellen die Betteleinnahmen einen wesentlichen Anteil zum Unterhalt dar. Für die Anwohner und Ladenbesitzer sowie die Kommunalverwaltungen sind diese Personen eine Belästigung, die ihrer Meinung nach irgendwo anders zu erfolgen hat und gänzlich verboten gehört. Man sucht Wege, die Innenstädte von Bettlern zu befreien. München geht hier vorneweg und verbietet das Betteln im Innenstadtbereich und auf dem Gelände des Oktoberfestes. Bei dieser Entwicklung bleibt aber die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Verbots meist außer Acht. In Thüringen hat sich bisher keine Kommunalverwaltung derart restriktiv wie die Stadt München in Sachen Betteln positioniert. Dennoch ist die Tendenz zu erkennen, das Betteln generell zu verbieten. Es könnten sich andere Kommunalverwaltungen ein Beispiel an der bayerischen Landeshauptstadt nehmen und ähnliche Sperrgebiete für das stille Betteln erklären. Mit dieser Aussicht beschäftigt sich diese Diplomarbeit und wird untersuchen, ob ein solches ordnungsbehördliches Verbot verfassungsgemäß ist.

1.2 Gang der Untersuchung

Um festzustellen, ob das ordnungsbehördliche Verbot des stillen Bettelns verfassungsgemäß ist, werden zunächst die Begriffe stilles und aggressive Betteln definiert und voneinander abgegrenzt (siehe 2). Danach wird geklärt, inwieweit das stille Betteln in Deutschland schon verboten ist bzw. welche Gesetze hierfür einschlägig sein könnten (siehe 3). Im Anschluss werden verschiedene Grundrechte diskutiert, die das stille Betteln schützen könnten und mit dem ordnungsbehördlichen Verbot eingeschränkt werden könnten (siehe 4.1). Danach sollen mögliche Rechtfertigungsansätze besprochen und abgewogen werden (siehe 4.2). Im Fazit lässt sich dann sagen, ob ein Verbot des stillen Bettelns in Einklang mit der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland zu bringen ist (siehe 5).

2 Begriffsdefinition

2.1 Stilles Betteln

Unter dem Begriff Betteln versteht man „die Bitte um Gewährung eines geldwerten Geschenks, die sich auf wirkliche oder angebliche eigene Hilfebedürftigkeit oder solche einer dem Täter nahe stehenden Person stützt und die Mildtätigkeit einer Person in Anspruch nimmt, zu der keine entsprechenden persönlichen Beziehungen bestehen“[3]. Die Bitte kann ausdrücklich (mündlich oder schriftlich) erfolgen. Sie muss aber mindestens stillschweigend bzw. durch konkludentes Handeln (z. B. Aufstellen eines Bechers, Aufhalten der Hände), stattfinden.[4] Das geldwerte Geschenk muss ohne Gegenleistung gewährt werden. Deshalb sind Straßenkünstler keine Bettler, da sie Geld für das künstlerische Endprodukt (z. B. Porträt) erhalten.[5] Ausnahme sind Straßenmusiker, die Musik dazu benutzen, um auf sich aufmerksam zu machen. Also wenn die Gegenleistung nur der äußeren Form her besteht.[6] Zudem ist das Merkmal eines geldwerten Geschenks erforderlich. In der Literatur[7] sowie in der Rechtsprechung[8] gibt es die Auffassung, dass die Bitte um eine milde Gabe kein Betteln darstellt, solange sie auf „Gewohnheit, Sitte oder Ortsgebrauch beruht“[9]. Diese Meinung hat sich seit der Abschaffung des § 361 Abs. 1 Nr. 4 StGB a.F.[10] und aufgrund dessen nicht weiterentwickelt. Es kann indes nicht mehr auf das Kriterium der Gewohnheit ankommen. Heutzutage kann man wohl kaum von einer Gepflogenheit sprechen, eine andere Person um einen Teller Suppe oder ein Stück Brot zu ersuchen. Deshalb kommt es in der gegenwärtigen Zeit beim Betteln ganz allein auf den Geldwert der Gabe an. Aus diesem Grunde ist ein Gesuch um Nahrung ebenfalls als Betteln zu beurteilen. Die Bitte um Gewährung muss sich auf eine wirkliche oder angebliche Hilfebedürftigkeit beziehen. Eine wirkliche Hilfsbedürftigkeit ist zu bejahen, wenn das Einkommen nicht dazu ausreicht, den Lebensunterhalt zu sichern (z. B. Nahrungsmangel, Obdachlosigkeit). Hierbei muss es unerheblich sein, ob die Notlage durch Inanspruchnahme von Sozialleistungen beseitigt werden könnte oder aus welchen Gründen darauf verzichtet wurde.[11] Eine angebliche oder mutmaßliche Hilfsbedürftigkeit liegt vor, wenn der Spender dem Bettler aufgrund augenscheinlicher Argumente seiner Notlage Glauben schenkt. Die Hilfebedürftigkeit muss beim Bettler selbst oder bei einer ihm nahestehenden Person vorliegen.[12] Ausschlaggebend ist die Absicht, die Gabe in der eigenen Interessensphäre[13] zu verwenden. Liegt dies vor, handelt es sich um Bettelei.[14] Auch bei der Bitte um Almosen für nahestehende Personen lässt sich die Gabe der eigenen Interessensphäre zuordnen. Wer für allgemeine oder wohltätige Zwecke Spenden erbittet, ist nicht als Bettler, sondern als Sammler zu qualifizieren.[15] Ein beliebiger Fremder muss um die Gabe erbeten werden. Es handelt sich nicht um eine solche Person, wenn „nach verständiger Lebensauffassung das Ansprechen gerade dieser Person als wohlbegründet erscheint“[16]. Ebenfalls stellt die Bitte an eine Behörde um finanzielle Hilfe kein Betteln dar.[17]

Das stille oder passive Betteln ist durch einfaches Dasitzen des Bettlers und dessen Appell an das Mitleid der vorbeigehenden Personen gekennzeichnet.[18] Aus der passiven Körperhaltung heraus spricht der Bettler niemanden an. Er berührt die Passanten nicht und bewegt sich nicht auf diese zu. Der Bettler macht auf seine Bedürftigkeit durch Aufhalten der Hände oder Aufstellen geeigneter Behältnisse, teilweise in Verbindung mit schriftlich formulierten Bitten, aufmerksam. Ihm geht es dabei nur um die Bestreitung seines eigenen Lebensunterhaltes.

2.2 Abgrenzung zum aktiven Betteln

Das Betteln kann mehrere abgrenzbare Formen annehmen. Neben dem stillen Betteln gibt es sowohl das aktive als auch das aggressive Betteln. Aktives Betteln liegt vor, wenn zum stillen Betteln bestimmte Verhaltensformen hinzukommen.[19] Es wird mit Nachdruck durch gezieltes körpernahes Ansprechen[20] von Personen auf die Bedürftigkeit aufmerksam gemacht. Regelmäßig fühlen sich Passanten durch das Ansprechen belästigt, es könnte zu Körperkontakt kommen. Je nach Hartnäckigkeit des Bettlers steigert sich das zu bewertende Verhalten in seiner Aggressivität. Das In-den-Weg-stellen, Beleidigungen, Berühren, das Verfolgen von Personen und der Einsatz von Hunden als Druckmittel[21] zählen zur aggressiven Form der Bettelei.[22] Diese Verhaltensformen stellen eine Verletzung der persönlichen Handlungsfreiheit[23] dar, da die Entschließungsfreiheit des Belästigten beengt wird[24]. Sie könnten außerdem Ordnungswidrigkeiten oder sogar Straftaten verwirklichen. Im Gegensatz zum stillen Betteln handelt es sich beim aggressiven Betteln um ein mit gewerblicher Tätigkeit vergleichbaren erwerbswirtschaftlichen Handeln.

3 Geltende Rechtslage

Bevor eine ordnungsbehördliche Verordnung ein Verhalten verbieten könnte, ist zu prüfen, ob nicht schon einfachgesetzliche Regelungen das stille Betteln untersagen. In Frage kommen könnte das StGB. Zwar war das Betteln strafrechtlich im § 361 Abs. 1 Nr. 4 StGB a.F. normiert und konnte mit Haft bestraft werden. Jedoch wurde diese Regelung mit der Strafrechtsreform 1974 außer Kraft gesetzt.[25] Es könnte der Straftatbestand der Nötigung erfüllt sein. Dazu müsste eine Person „rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit einem empfindlichen Übel zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung genötigt“[26] werden. Der stille Bettler wendet keine Gewalt an und droht auch keine an. Ebenso entschied der VGH Baden-Württemberg bereits, dass das (stille) Betteln nicht regelmäßig und typischerweise Passanten nötige und somit ein generelles Verbot des Bettelns rechtswidrig sei.[27]

Oft wird eine Vortäuschung von Armut in Verbindung mit Betteln gebracht. Hier könnte der Tatbestand des Bettelbetrugs[28] erfüllt sein. Dies liegt vor, wenn ein Vermögensschaden aufgrund von Tatsachenvortäuschung beim Spender entsteht.[29] Das wird beispielsweise bejaht, wenn der Bettler vorgibt, er habe drei hungernde Kinder zu ernähren, obwohl dies nicht der Realität entspricht und er dennoch aufgrund der falschen Tatsachenbehauptung Almosen erhält.[30] Allerdings tritt eine solche Täuschung nicht so häufig auf, dass man es den meisten stillen Bettlern vorwerfen könnte und zu für Verbot begründend wirken könnte.[31] Somit verstößt das stille Betteln nicht generell gegen § 263 Abs. 1 StGB.

Außerdem in Betracht kommen könnte auf bundesgesetzlicher Ebene ein Verstoß gegen § 118 Abs. 1 OWiG. Die Norm tritt subsidiär auf, wenn eine speziellere Vorschrift des Landesrechtes gegenübersteht.[32] Erfasst werden hier nur grobe Verstöße gegen die anerkannten Regeln von Sitte, Anstand und Ordnung.[33] Ob das stille Betteln ein solcher grober Verstoß sei, muss stark bezweifelt werden. Zudem muss das Handeln geeignet sein, die Allgemeinheit zu belästigen.[34] Das Verhalten des stillen Bettelns müsste dann geeignet sein, die Allgemeinheit zu belästigen. Erforderlich wäre deshalb, dass der einzelne Bettelvorgang ein beträchtliches Unbehagen der im näheren Umfeld aufhaltenden Passanten hervorruft.[35] Das kann bei einem dasitzenden Bettler nicht behauptet werden. Man kann es für möglich halten, dass ein Bettler mehrere Personen belästigt. In der Lage, die Allgemeinheit zu belästigen, ist der stille Bettler aber nicht. Deshalb geht von einem sitzenden Bettler keine Belästigung für die Allgemeinheit aus. Somit liegt kein Verstoß gegen § 118 Abs. 1 OWiG vor.

Auf landesrechtlicher Ebene könnte das stille Betteln zudem gegen das Straßen- und Wegerecht (§§ 14, 18 ThürStrG) verstoßen. Dafür müsste das stille Betteln eine Sondernutzung darstellen. Eine Sondernutzung geht über den Gemeingebrauch hinaus.[36] Betteln ist grundsätzlich dem straßen- und wegerechtlichen Gemeingebrauch“[37] zuzurechnen und somit erlaubt. Verboten ist es, wenn eine Störung für die Gemeingebrauchsausübung anderer vorliegt. Dafür müssten die Bettler die Gehwege so belagern, dass sich Passanten nicht mehr frei nach ihrem Willen bewegen können. Allerdings ist das „Niederlassen im Sinne eines längeren Verweilens“[38] Gemeingebrauch. Solang also die Gemeingebrauchsnutzung anderer nicht gestört ist, typischerweise liegt dies vor, verstößt das stille Betteln nicht gegen das Straßen- und Wegerecht.[39]

Seit dem 12.08.2014 ist in München per Allgemeinverfügung gem. § 35 S. 2 BayVwVfG das Betteln im Bereich der Altstadt-Fußgängerbereiche-Satzung, auf dem Oktoberfest sowie im Bereich des Viktualienmarktes, der Grünanlagen-Satzung und der Stachusbauwerk-Satzung generell verboten. Eine Allgemeinverfügung ist „ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.“[40] Die aus dem Rechtsstaatsgrundsatz gem. Art. 20 Abs. 3 GG entspringenden Grundsätzen des Vorrangs und Vorbehalts des Gesetzes gelten auch für Verwaltungsakte, also auch für eine Allgemeinverfügung. Die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes hängt u. a. von dem Einhalten der Grundsätze ab. Unter dem Vorbehalt des Gesetzes wird verstanden, dass es kein Handeln der Verwaltung ohne Gesetz geschehen darf. Das stille Betteln müsste also gegen ein Gesetz verstoßen, damit ein Verbot ausgesprochen werden darf. Die Stadtverwaltung Münchens argumentiert hier mit dem Verhindern und Unterbinden von der Begehung von Ordnungswidrigkeiten in der Innenstadt.[41] Wie oben bereits festgestellt, stellt das stille Betteln keine Ordnungswidrigkeit dar. Deshalb ist fraglich, ob die Allgemeinverfügung, die das stille Betteln in Teilen der Stadt verbietet, dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes entspricht.

In Thüringen gingen bereits mehrere Kommunalverwaltungen gegen das aggressive Betteln mit Hilfe einer ordnungsbehördlichen Verordnung vor.[42] In allen Fällen wurde jedoch ausschließlich aktives Betteln oder das Betteln mit Tieren verboten. Der Grund dafür ist, dass das aktive Betteln regelmäßig eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt. Inwieweit auch das stille Betteln Gefahren verwirklicht, ist fraglich und höchst umstritten. Die öffentliche Ordnung umfasst „die Gesamtheit der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung liegenden ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens gilt“[43]. Das Verhalten des stillen Bettlers widerstrebt nicht dem geordneten staatsbürgerlichen Zusammenleben. Somit besteht im stillen Betteln keine Gefahr für die öffentliche Ordnung. Das stille Betteln könnte jedoch eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen. Die öffentliche Sicherheit umfasst „die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des einzelnen sowie des Bestandes, der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger von Hoheitsgewalt“[44]. Durch das stille Betteln könnte das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG) der Passanten verletzt sein. Einen Bettler zu sehen, mag in manchen ein schlechtes Gewissen auslösen oder ihn belästigen. Dadurch könnte der Passant in seinem Rechten verletzt sein. Anzunehmen wäre noch eine Behinderung des Verkehrs im Fußgängerbereich (Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG). So ist es möglich, dass Bettler Rettungs- und Fluchtwege versperren. Dadurch könnte eine Notsituation entstehen, in der oberste Verfassungsgüter wie Leben und Gesundheit betroffen sein könnten (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG). Also hängt der Eintritt einer Gefahr vom Eintreten eines anderen Ereignisses (Brand etc.) oder subjektiven Wahrnehmungen ab. Somit liegt eine abstrakte Gefahr vor, da es sich um eine nach allgemeiner Lebenserfahrung mögliche Sachlage handelt, die im Falle des Eintritts eine Gefahr darstellt.[45] In den genannten Fällen sind subjektive Rechte einzelner betroffen. Da sowohl der Gefahrenbegriff als auch die öffentliche Sicherheit zu bejahen ist, könnte stilles Betteln gem. § 27 Abs. 1 ThürOBG unterbunden werden.

Als Ergebnis lässt sich feststellen, dass das stille Betteln mit der Allgemeinverfügung oder mit der ordnungsbehördlichen Verordnung verboten werden könnte, weil Gefahren für die öffentliche Sicherheit im stillen Betteln verwirklicht werden können. Fraglich ist nun, ob nicht das stille Betteln grundrechtlich geschützt ist und somit eine Konkurrenz zwischen beiden Rechtspositionen entstehen könnte.

[...]


[1] Vgl. Statistisches Bundesamt, 2015.

[2] Die weibliche Form ist der männlichen gleichgestellt. Lediglich aus Gründen der leichteren Lesbarkeit wurde die männliche Form gewählt.

[3] OLG Köln, NJW, 1961, 2172 (2173).

[4] Vgl. Schönke/Schröder, 1965, S. 1089.

[5] Vgl. Dreher, 1970, S. 1451.

[6] Vgl. Dreher, 1970, S. 1451.

[7] Vgl. Schönke/Schröder, 1965, S. 1089.

[8] BayObLG, NJW, 1952, 798 (798).

[9] Schönke/Schröder, 1965, S. 1089.

[10] § 361 Abs. 1 Nr. 4 StGB a.F.: „Mit Geldstrafe bis zu fünfhundert Deutsche Mark oder mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Wochen wird bestraft: wer bettelt oder Kinder zum Betteln anleitet oder ausschickt; …“.

[11] Vgl. VGH Baden-Württemberg, VBlBW, 1998, 428 (428 ff.).

[12] Vgl. OLG Köln, NJW, 1961, 2172 (2173).

[13] Vgl. Dreher, 1970, S. 1451.

[14] Vgl. OLG Köln, NJW, 1961, 2172 (2173).

[15] Vgl. Schönke/Schröder, 1965, S. 1089.

[16] Schönke/Schröder, 1965, S. 1772.

[17] Vgl. Dreher, 1970, S. 1451.

[18] Vgl. Rixecker, 2010, S. 6.

[19] Vgl. Leiterer, 2007, S. 147.

[20] Vgl. Stadt Esslingen am Neckar, 2009, S. 24.

[21] Vgl. Leiterer, 2007, S. 121.

[22] Vgl. VGH Baden-Württemberg, VBlBW, 1998, 428 (428 ff.).

[23] Vgl. Rücker, 1995, S. 148c.

[24] Vgl. Holzkämper, 1994, S. 148.

[25] Vgl. Bindzus, 1996, S. 482 ff.

[26] Vgl. § 240 Abs. 1 StGB.

[27] Vgl. VGH Baden-Württemberg, VBlBW, 1998, 428 (428 ff.).

[28] Vgl. § 263 Abs. 1 StGB.

[29] Vgl. Fischer/Schwarz/Dreher/Tröndle, 2015, S. 1938, Rd. 137.

[30] Vgl. Fischer/Schwarz/Dreher/Tröndle, 2015, S. 1938, Rd. 138.

[31] Vgl. VGH Baden-Württemberg, VBlBW, 1998, 428 (428 ff.).

[32] Vgl. Göhler/Gürtler/Seitz, 2012, S. 1110, Rn. 17.

[33] Vgl. Holzkämper, 1994, S. 146 ff.

[34] Vgl. § 118 Abs. 1 OWiG.

[35] Vgl. Holzkämper, 1994, S. 146 ff.

[36] Vgl. § 18 Abs. 1 S. 1 ThürStrG.

[37] Vgl. Holzkämper, 1994, S. 146 ff.

[38] OLG Saarbrücken, NJW, 1998, 251 (252).

[39] Vgl. Finger, 2006, S. 444.

[40] Vgl. § 35 S. 2 BayVwVfG.

[41] Vgl. Landeshauptstadt München, 2014, S. 25.

[42] Vgl. § 4 Abs. 1 b) Stadtordnung Suhl; § 2 Abs. 1 Bettelverordnung im Stadtgebiet Weimar, § 1 Abs. 1 Bettelverordnung im Stadtgebiet Erfurt, § 7 Abs. 2 Nr. 2 Stadtordnung Gera, § 3 Abs. 1 b) Gefahrenabwehrverordnung in der Stadt Eisenach.

[43] Vgl. § 54 Nr. 2 ThürOBG.

[44] Vgl. § 54 Nr. 1 ThürOBG.

[45] Vgl. § 54 Nr. 3e ThürOBG.

Ende der Leseprobe aus 36 Seiten

Details

Titel
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des ordnungsbehördlichen Verbots des sogenannten stillen Bettelns
Hochschule
Thüringer Fachhochschule für öffentliche Verwaltung in Gotha
Note
9
Autor
Jahr
2015
Seiten
36
Katalognummer
V312528
ISBN (eBook)
9783668113732
ISBN (Buch)
9783668113749
Dateigröße
758 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
verfassungsrechtliche, zulässigkeit, verbots, bettelns
Arbeit zitieren
Maximilian Feistel (Autor:in), 2015, Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des ordnungsbehördlichen Verbots des sogenannten stillen Bettelns, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/312528

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