Asymetrische Konvergenz der Arbeitsmarktpolitik in den Wohlfahrtstaatstypen Schweden und Deutschland. Tendenz zum liberalen workfare-Modell?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitende Aspekte

2 Theoretische Annahmen der Konvergenzforschung
2.1 Methodischer Analyserahmen
2.2 Esping-Andersens drei konvergierende Welten des Wohlfahrtsstaates?
2.3 Bestimmung des Konvergenzbegriffes
2.4 Ursachen internationaler Politikkonvergenz
2.5 Hypothesenbildung

3 Empirische Untersuchung der Arbeitsmarktpolitiken
3.1 Deutschland
3.2 Schweden
3.3 Fazit

4 Convergence, but why? – Ursachen und Mechanismen der Konvergenz
4.1 Externer Problemdruck durch Globalisierung
4.1.1 Deutschland
4.1.2 Schweden
4.2 Mechanismen transnationaler Kommunikation
4.2.1 Verbreitung von Politikmodellen durch die EU
4.2.1.1 Deutschland
4.2.1.2 Schweden
4.2.2 Bilaterales Politiklernen
4.2.2.1 Deutschland
4.2.2.2 Schweden
4.3 Politisch-ideologische Ausrichtung der regierenden Parteien
4.3.1 Einfluss der Regierungszusammensetzung auf die Möglichkeit eines policy-transfer durch die EU
4.3.2 Die „Dritten Wege“ als gemeinsame Politikausrichtung

5 Schlussbemerkung

6 Abbildungsverzeichnis

0 Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitende Aspekte

„Fördern und Fordern“ wurde nach dem Inkrafttreten der Agenda 2010 zur programmatischen Leitidee auf dem Arbeitsmarkt in Deutschland und Hartz IV driftete zum Negativsymbol der reformpolitischen Initiativen der rot-grünen Agenda ab und verbreitet als „Gespenst eines drohenden Endes des Wohlfahrtsstaates“ (Zimmermann 2008: 170) Missmut in der deutschen Bevölkerung. Mit seiner über Jahre erfolgreichen Arbeitsmarktpolitik und seiner hohen wirtschaftspolitischen Leistungsfähigkeit wird Schweden dagegen trotz Reformbemühungen als „nordisches Beschäftigungswunder“ (Jochem 2009: 1) glorifiziert - das schwedische „Volksheim“ gewähre allen Bürgern wohlfahrtsstaatliche Absicherung und einen hohen Lebensstandard.

Aber welche argumentative Bedeutung ist solchen Stigmatisierungen zuzuschreiben? Stellt die inhaltliche Neuausrichtung der deutschen Beschäftigungspolitik wirklich das Gegenteil des schwedischen Modells dar oder folgen die Reformbestrebungen beider Länder eher einem internationalen bzw. europäischen Trend der schwerpunktmäßigen Umstrukturierung arbeitsmarktpolitischer Belange? Lässt sich in der Quintessenz sogar eine Angleichung der Arbeitsmarktpolitiken im Sinne einer konvergierenden Entwicklung feststellen?

In der vergangenen und gegenwärtigen vergleichenden Wohlfahrtsforschung stellt sich dabei nicht zuletzt durch die Zuordnung unterschiedlicher Nationalstaaten zu einem bestimmten Wohlfahrtsstaatstyp (Esping-Andersen 1990) die Frage der Spezifizierung und Erklärung unterschiedlicher sozialpolitischer Entwicklungspfade, die sich entweder durch eine „[p]fadabhängige Restrukturierung oder Konvergenz“ (Mohr 2004: 283) auszeichnen. Anhand der Klassifizierung der Wohlfahrtsstaatsregime sollen daher die unterschiedlichen Reformtätigkeiten in der Arbeitsmarktpolitik Deutschlands und Schwedens nachgezeichnet und untersucht werden, ob diesbezüglich von konvergenten Entwicklungen gesprochen werden kann und welche potentiellen Kausalmechanismen hierfür identifiziert werden können. Von diesem zentralen Forschungsinteresse ausgehend, lässt sich folgende Frage formulieren: In welchem Umfang und warum konvergieren die Arbeitsmarktpolitiken in Deutschland und Schweden?

Die Untersuchung des Politikfeldes Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und Schweden will dabei hauptsächlich die Veränderung der Ausprägung, Bedeutung und Gewichtung der passiven und aktiven arbeitsmarktpolitischen Instrumente im Untersuchungszeitraum analysieren^[1]. Das Feld der Tarif- und Lohnpolitik kann aus Gründen der Komplexität nicht berücksichtigt werden.

Beginnend mit den theoretischen Annahmen der Konvergenzforschung wird im zweiten Kapitel der methodische Analyserahmen aufgestellt (2.1), sodass ausgehend von der Begründung der Fallauswahl (2.2), der Bestimmung des zu untersuchenden Konvergenzbegriffes (2.3) und den theoretischen Ausführungen bezüglich der Kausalmechanismen (2.4), die Hypothesen formuliert werden können. Im dritten Kapitel schließt sich die empirische Untersuchung der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland (3.1) und Schweden (3.2) an, auf deren Grundlage ein erstes Fazit gezogen werden kann (3.3). Darauf aufbauend erarbeitet das vierte Kapitel die Kausalmechanismen der konstatierten Konvergenz anhand des externen Problemdrucks durch die Globalisierung (4.1), der Mechanismen transnationaler Kommunikation (4.2) und der programmatischen Ähnlichkeit der Regierungen Deutschlands und Schwedens (4.3). Kapitel fünf fasst schließlich die Untersuchungsergebnisse zusammen und reflektiert sie vor dem Hintergrund der eingangs aufgestellten Hypothesen.

2 Theoretische Annahmen der Konvergenzforschung

2.1 Methodischer Analyserahmen

Methodisch ist das Untersuchen von Konvergenz nicht als unproblematisch zu bewerten, da „nicht von Konvergenz als solcher gesprochen werden“ (Heichel/Sommerer 2007: 110) kann. Empirische Forschungsvorhaben mit diesem Schwerpunkt erweisen sich aufgrund unterschiedlicher methodischer Ansätze und Forschungsdesigns (qualitativ oder quantitativ), differierender Datentypen (Output- oder Outcome-Daten) und sich unterscheidender Kategorisierungen des Konvergenzbegriffes als uneinheitlich.

Für das Untersuchungsergebnis dieser Arbeit soll die Analyse der policy-outputs der schwedischen und deutschen Nationalregierung für den Bereich der Arbeitsmarktpolitik im Vordergrund stehen, denn nur diese Methodik gewährleistet eine Betrachtung der direkten Ebene regierungspolitischer Aktivität anhand einer konkret implementierten policy^[2]. Da der zweite Teil dieser Arbeit sein Erkenntnisinteresse auf das Identifizieren potentieller Ursachen einer womöglich im ersten Teil konstatierten Politikkonvergenz legt, bietet demnach nur die Analyse von policy-outputs den geeigneten Rahmen um festzustellen, warum Schweden und Deutschland gleiche politische Programme und Maßnahmen in der Arbeitsmarktpolitik verfolgen.

Im ersten Teil dieser Arbeit soll daher in Vorarbeit der Versuch unternommen werden in einer qualitativen Analyse mit Hilfe der Operationalisierung durch policy-output Daten die Reformtätigkeit in der Arbeitsmarktpolitik in Schweden und Deutschland näher zu analysieren, um auf dieser Grundlage konvergierende oder divergierende Entwicklungen zwischen den beiden Wohlfahrtsstaaten bestimmen zu können. Bei Bestätigung der ersten Option müsste sich eine Spezifizierung des Grades der Konvergenz anschließen, um insofern den Umfang der Ähnlichkeitszunahme zwischen diesen nationalstaatlichen Politikbereichen expliziter bestimmen zu können und damit die Ausprägung der abhängigen Variabel zu bestimmen.

2.2 Esping-Andersens drei konvergierende Welten des Wohlfahrtsstaates?

Durch einen Vergleich der Arbeitsmarktpolitiken in Schweden und Deutschland soll das Vorliegen von Konvergenz oder Divergenz untersucht werden. Diese Fallauswahl bezieht ihre Fundierung aus der Typologisierung der drei Wohlfahrtsregime, die Esping-Andersen (1990) in seinem Werk "Three Worlds of Welfare Capitalism" präsentiert: Während Schweden als Prototyp des sozialdemokratischen Modells gilt, repräsentiert Deutschland den konservativen Wohlfahrtsstaat. Großbritannien vertritt den liberalen Wohlfahrtsstaatentyp und wird in dieser Arbeit ergänzend als Referenzmodell hinzugezogen.

Esping-Andersen gruppiert die Nationalstaaten anhand der Ausprägung und institutionellen Ausgestaltung ihrer Sicherungssysteme sowie den damit verbundenen ideologischen Auffassungen von Verteilungsnormen und Gerechtigkeitsstandards. Er geht weiterführend von einer engen Verflechtung wohlfahrtsstaatlicher Strukturen und arbeitsmarktpolitischer Arrangements aus, sodass er entsprechend der Wohlfahrtsregime-Klassifizierung nationalstaatliche Differenzen im Arbeitsmarktverhalten postuliert: „If it can be argued that the labour market is systematically and directly shaped by the (welfare) state, it follows that we would expect cross-national differences in labour market behaviour to be attributable to the nature of welfare-state regimes“ (Esping-Andersen 1990: 144).

„Jeder Wohlfahrtsstaatstypus produziert auf diese Weise seine charakteristischen sozial- und arbeitsmarktpolitischen Programme, Leistungen und Eintrittskonditionen […] was sich als Maß an „Dekommodifizierung“, d.h. der relativen Unabhängigkeit von den Zwängen und Risiken kapitalistischer Märkte, zusammenfassen lässt“ (Schmidt 2008: 711). Neben diesem Indikator zieht Esping-Andersen parallel den Grad der Destratifizierung^[3] und die Verteilung der Wohlfahrtsstaatsproduktion durch Staat, Markt und Familie in seiner Studie zur Kategorisierung heran.

Die sozialdemokratischen Regime der skandinavischen Ländern (Schweden, Norwegen, Dänemark) zeichnen sich demnach durch einen universalistischen Staat mit dem höchsten Grad an Dekommodifizierung aus. Dies impliziert Lebensstandard sichernde Transferleistungen (hohe Einkommensersatzrate, lange Leistungsdauer) als Absicherung gegenüber Arbeitsmarktrisiken, die vom Markt unabhängig sind (vgl. Sesselmeier/Somaggio 2009: 23). Idealtypisch wird ein hoher Grad an Destratifizierung durch geringe soziale Ungleichheit produziert und der Staat als zentrale Instanz der Wohlfahrtsproduktion manifestiert^[4]. Darüber hinaus trägt die aktive Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik^[5] zur Integration möglichst vieler Bevölkerungsteile bei und gewährleistet trotz hoher Lohnersatzleistungen eine hohe Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt. Ein niedriger Kündigungsschutz und hohe Sanktionsmaßnahmen verstärken diesen Effekt. Dem Prinzip des Universalismus entspricht ebenso die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme aus Steueraufkommen.

Den Gegenpol dazu bilden die liberalen Wohlfahrtsstaaten ^[6] mit einem nur geringen Dekommodifizierungsniveau. Dem Markt wird in diesem Modell die Hauptrolle in der Wohlfahrtsproduktion attestiert. Individuen sind aus dieser Logik heraus nur minimal gegen Arbeitsmarktrisiken versichert (geringe staatliche Leistungen, strenge Bedürftigkeitsprüfungen), sodass sich der individuelle Markterfolg als entscheidend für die Einkommensverteilung herauskristallisiert. Die - in der Tradition des Liberalismus stehende - Ansicht der selbstregulierenden Kräfte des Marktes äußert sich insbesondere durch einen geringen Einfluss der Gewerkschaften und einer dementsprechend hohen Lohnflexibilität sowie einem niedrigen Kündigungsschutz. Dem Marktmechanismus wird auch im Bereich der Arbeitsmarktpolitik der Vorrang gelassen, sodass „[e]ine unterstützende Funktion hinsichtlich der Arbeitsplatzsuche bzw. des Wiedereintritts ins Erwerbsleben der aktiven Arbeitsmarktpolitik nicht zugeschrieben werden [kann]“ (Sesselmeier/Somaggio 2009: 23; vgl. Eichhorst 2007: 4). Der Arbeitsmarkt gilt durch geringe Steuer- und Abgabenbelastungen als flexibel. Geringe Umverteilungswirkungen seitens des Staates und ein hohes Maß an sozialer Stigmatisierung resultieren in vergleichsweise hoher sozialer Ungleichheit, die einen geringen Grad an Destratifizierung hervorruft.

Im konservativen Wohlfahrtsregime der kontinentaleuropäischen Länder interveniert der Staat dagegen durch eine Existenz sichernde staatliche Umverteilung mehr als im liberalen Modell, wodurch sich ein moderates Niveau an Dekommodifizierung begründet. Der große Stellenwert der passiven Arbeitsmarktpolitik durch hohe Lohnersatzraten geht jedoch mit einer zweitrangigen Bedeutung aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen einher. Gegenüber dem universalistischen Prinzip Skandinaviens ist der Schutz vor Arbeitsmarktrisiken an die Erwerbstätigkeit gekoppelt, was die Beitragsfinanzierung der sozialen Sicherungssysteme und damit einhergehende hohe Lohnnebenkosten erklärt. „Aufgrund der einkommensabhängigen Leistungen der Sozialpolitik werden die vom Markt herbeigeführten Statusunterschiede reproduziert, wodurch Arbeitsmarktsegmentation entsteht“ (Sesselmeier/Somaggio 2009: 24). Dies impliziert ebenfalls einen geringeren Grad an Destratifizierung. Charakteristikum des konservativen Wohlfahrtsregimes ist die Rigidität des Arbeitsmarktes, die aus hohen Kündigungschutzbestimmungen und einem starken regulierenden Einfluss der Gewerkschafts- und Tarifparteien resultiert.

Aufbauend auf dieser Typologisierung interpretiert Esping-Andersen die den Wohlfahrtsstaaten inhärenten Veränderungsdynamiken nach dem Theorem der Pfadabhängigkeit positiv im Sinne einer beständigen Weiterführung nationaler Politiken durch die gegebenen institutionellen Arrangements des jeweiligen Wohlfahrtsregimetyps. Demnach können in den europäischen Wohlfahrtsstaaten zwar Reformaktivitäten nachgewiesen werden, diese vollziehen sich jedoch nur entlang regimespezifischer Reformpfade, sodass „LMP regimes continue to show significant institutional differences“ (Weishaupt 2009: 5). Esping-Andersen (1996: 6) schlussfolgert daher „the continued dominance of national institutional traditions“ im Sinne einer „fortbestehende[n] Divergenz von Regimetypen“ (Mohr 2004: 284).

Jedoch lässt sich in Abgrenzung an eine solche pfadabhängige Entwicklung ein zweiter Forschungszweig identifizieren, der im Rahmen der Konvergenzhypothese (Flora/Alber 1981) eine zunehmende institutionelle und auf das Leistungsniveau bezogene Angleichung wohlfahrtsstaatlicher Sicherungssyteme behauptet (vgl. Mau 1997: 12).

Während in der beginnenden Konvergenzforschung der 1960er bis 1970er Jahre modernisierungstheoretische und funktionalistische Ansätze Konvergenzprozesse vornehmlich durch die zunehmende Industrialisierung, Modernisierung und „changing societal processes“ (Kautto/Fritzell/Hvinden/Kvist/Uusitalo 2001: 1) herleiten, untersuchen neuere Forschungen seit den 1990er Jahren verstärkt die Effekte der Globalisierung und der europäischen Integration auf konvergente Entwicklungen zwischen Wohlfahrtsstaaten: „When the convergence hypothesis is spelled out today, it is usually accompanied by arguments stressing factors such as internationalisation, geopolitical transformations, technological revolutions, liberalization of money and capital markets and globalised culture“ (Kautto/Fritzell/Hvinden/Kvist/Uusitalo 2001: 6). Die Analyse, „ob und inwieweit Prozesse der Globalisierung und Europäisierung mit der Angleichung nationaler Politiken und Strukturen einhergehen“ (Holzinger/Knill 2007: 85), stellt daher ein zentrales Forschungsinteresse der gegenwärtigen internationalen Konvergenzforschung dar.

Weishaupt (2008: 3) identifiziert „policy convergence on US-style workfarism“ - aufbauend auf einer Literaturrecherche - als einen wesentlichen Strang der Konvergenzforschung: Autoren dieser Theorie (Handler 2003; Hay 2004; Gilbert 2002) prognostizieren insbesondere für die europäischen Wohlfahrtsstaaten eine neue Ausrichtung in Richtung workfare und einer stärkeren Konditionierung sozialer Rechte, sodass bspw. der Bezug von Transferleistungen zunehmend an die Erfüllung der Pflicht zur Arbeitssuche bzw. -aufnahme geknüpft wird (work-first). Die Intension der welfare-to-work bzw. workfare Politik^[7] ist in dieser Hinsicht, die Beschäftigungsmöglichkeiten der HilfebezieherInnen, z.B. durch Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, zu verbessern und die Struktur der Sozialhilfesysteme durch die Anreizerhöhung zur Arbeitsaufnahme zu verändern (Buhr 2009: 551). „[P]romoting a stronger reliance on more sanctions, market and individual responsibilities“ entspricht der Grundtendenz eines liberalen Wohlfahrtsstaatsmodells, an den sich folglich das sozialdemokratische und konservative Wohlfahrtsregime annähert, da „all other countries (incrementally) approximate liberal policies“ (ebd., S.4).

2.3 Bestimmung des Konvergenzbegriffes

Politikkonvergenz wird im Sinne Kerrs (1983: 3 zitiert in Bennett 1991: 215) als „tendency of policies to grow more alike, in the form of increasing similarity in structures, processes, and performances“ definiert.

Seeliger (1996: 289) konzipiert weiterführend das Kriterium, dass „[b]etween t1 and t2, country A, country B, or both countries, must have initiated measures that have reduced the difference measured in t2“. Für die Analyse in dieser Arbeit wird folglich als Beginn des Untersuchungszeitraumes (t1) das Jahr 1990 und als Ende (t2) das Jahr 2008 gewählt. Aus Gründen zu hoher Komplexität wird auf weitere methodisch mögliche Zwischenmesspunkte im Untersuchungszeitraum verzichtet.

Wird dieser Grundsatz genauer hinterfragt, ergeben sich nach Seeleib-Kaiser (2006: 29 f.) zwei weiter zu charakterisierende mögliche Konvergenzszenarien: Asymmetrische Konvergenz liegt bei Annäherung eines Wohlfahrtsregimes an ein anderes Regime vor, wobei hier das liberale und das ausgebaute Wohlfahrtsstaatsmodell als hypothetische Zielpunkte eines wohlfahrtsstaatlichen Kontinuums angesehen werden können^[8]. In Abgrenzung dazu ist das Konzept der symmetrischen Konvergenz definiert als eine Entwicklung von beiden Ländern aufeinander zu, sodass eine „Kombination beider Varianten asymmetrischer Konvergenz“ (ebd.: 29) vorliegt.

2.4 Ursachen internationaler Politikkonvergenz

Die Literatur zur internationalen Politikkonvergenz stellt eine Reihe unterschiedlichster Ursachen und Mechanismen heraus, die erklärend auf das Phänomen der im Zeitverlauf konvergierenden Entwicklung wohlfahrtstaatlicher Politikbereiche wirken können.

Die Auswahl der für eine Konvergenz der Arbeitsmarktpolitiken verantwortlichen Kausalmechanismen, die damit als unabhängige Variablen fungieren, erfolgt im zweiten Teil dieser Arbeit anhand einer von Holzinger, Jörgens und Knill (2007: 25-30) durch analytische Untersuchung zusammengestellten Übersicht von fünf in der Literatur genannten und von verschiedenen Autoren geprägten potentiellen Erklärungsfaktoren für Konvergenzprozesse.

1. Die unter der Kategorie des Zwanges subsumierten Mechanismen verweisen auf die Eventualität externer politischer Akteure (Staaten, internationale Organisationen), durch ein bestehendes strukturelles Machtungleichgewicht andere Staaten zur Einführung bestimmter Politiken zu zwingen. Häufig wird hier auf das Instrument der politischen und ökonomischen Konditionalität durch supra- und internationale Organisationen verwiesen, die durch „konditionierten Politiktransfer“ (Dolowitz/Marsh 2000: 9) Zwang ausüben können.

2. Politikkonvergenz kann weiterführend aus internationalen Harmonisierungsbestrebungen durch die „Festlegung einheitlicher Politikvorgaben auf internationaler oder supranationaler Ebene, deren Einhaltung für die jeweiligen Mitgliedsstaaten rechtlich verpflichtend ist“ (Holzinger/Knill 2007: 91), resultieren. Sie geben damit aufgrund ihrer freiwilligen Beteiligung an internationaler Kooperation im Zuge eines „verhandelten Transfers“ (Dolowitz/Marsh 2000: 9) Teile ihrer nationalstaatlichen Handlungskompetenz auf.

3. Ein durch die zunehmende Integration in den europäischen und globalen Markt hervorgerufener Regulierungswettbewerb verlangt durch den wachsenden ökonomischen Wettbewerbsdruck Anpassungsreaktionen seitens der Nationalstaaten, die Konvergenz verursachen können. Theorien des Regulierungswettbewerbes (u.a. Scharpf 1997) gehen explizit davon aus, dass „[j]e stärker Staaten einem solchen [Wettbewerbsd]ruck ausgesetzt sind, [es] desto wahrscheinlicher [wird], dass ihre Politiken mit denen anderer international exportierender Staaten konvergieren. Kurz: Der Grad der Konvergenz hängt von der Höhe des Wettbewerbsdruckes ab, dem die Staaten ausgesetzt sind“ (Holzinger/Knill 2007: 100).

4. Im Bereich der transnationalen Kommunikation vereinigen sich eine Reihe grundsätzlich analoger Mechanismen, die auf zwischenstaatlichem Informationsaustausch basieren.

4.1 Das von Rose (1991) entwickelte Konzept des lesson drawing beschreibt dabei u.a.^[9] im Sinne eines bilateralen Politiklernens bzw. -transfers die Möglichkeit von den in anderen Ländern zur Problemlösung angewendeten Politiken zu lernen, um diese Option im eigenen Land anzuwenden (positive lessons) oder zu vermeiden (negativ lessons).

4.2 Politikkonvergenz durch Emulation meint hingegen „das simple Kopieren ausländischer Politiken“ (Holzinger/Knill 2007: 94), beispielsweise durch die Orientierung an sozialen Verhaltensnormen^[10].

4.3 Bei Existenz gleicher Problemkonstellationen kann durch gemeinsames transnationales Problemlösen in Elitenetzwerken die Implementierung ähnlicher Politiken in unterschiedlichen Nationalstaaten begründet werden.

4.4 Entgegen gemeinsamen Lösungsaktivitäten betont die Empfehlung bzw. die aktive Promotion von Politikmodellen durch internationale Organisationen deren übergeordnete Bedeutung.

5 . Der letzte Mechanismus negiert dagegen die Existenz kommunikativer Strukturen zwischen den Staaten und argumentiert im Sinne des funktionalen Determinismus (vgl. Rose 1991: 9), dass Staaten auf einen vorhandenen parallelen Problemdruck unabhängig voneinander gleiche Reaktionen zeigen.

Von diesen Kausalmechanismen analytisch abzugrenzen sind Politiktransfer und –diffusion^[11] als Prozesse, die aufgrund unterschiedlicher Kausalmechanismen zu Politikkonvergenz führen können, aber nicht müssen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.1 gibt einen zusammenfassenden Überblick über die hier erläuterten Gründe und vermittelnden Prozesse, die Konvergenz hervorrufen können.

Weiterführend sollen die Annahmen der Parteiendifferenztheorie (Hibbs 1977; Rose 1984; Schmidt 1996) derzufolge, „[d]ie parteipolitische Färbung von Legislative und Exekutive […] einen Unterschied in der Politik und zwar in der Politikproduktion („policy output“) ebenso wie bei den letztendlichen Resultaten der Staatstätigkeit („policy outcome“)“ (Schmidt/Ostheim, 2007, S. 51) macht, dazu dienen, die Konvergenz der Arbeitsmarktpolitiken eingehender zu begründen.

2.5 Hypothesenbildung

In Anlehnung an die in 2.2 und 2.3 getroffenen theoretischen Ausführungen lässt sich die Hypothese formulieren, dass der Bereich der Arbeitsmarktpolitik in den unterschiedlichen Wohlfahrtstaatstypen Schweden und Deutschland eine asymmetrische Konvergenz in Richtung des liberalen workfare -Modells zeigt.

Es wird weiterhin vermutet, dass von den in 2.4 aufgeführten Kausalmechanismen die Mechanismen der transnationalen Kommunikation, speziell des bilateralen Politiklernens, und die parteipolitische Ausgestaltung der Regierung die stärkste Erklärungswirksamkeit besitzen, während dies für einen durch die Globalisierung und Europäisierung hervorgerufenen Problemdruck nur bedingt zutrifft. Die Kategorien des Zwanges und der inter- bzw. supranationalen Harmonisierungsbestrebungen können für den Bereich der Arbeitsmarktpolitik dagegen ausgeschlossen werden. Ergänzend und aufbauend auf der Parteiendifferenztheorie wird behauptet, dass die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung für unterschiedlichen policy-output verantwortlich ist, sodass für Deutschland und Schweden eine gleichartige Ausrichtung der Regierungspolitik für konvergierende Arbeitsmarktpolitiken verantwortlich ist.

3 Empirische Untersuchung der Arbeitsmarktpolitiken

3.1 Deutschland

Erste Indizien für einen Wandel der bundesdeutschen Arbeitsmarktpolitik lassen sich bereits seit Mitte der 80er Jahre feststellen: Aufgrund steigender Massenarbeitslosigkeit und finanzieller Engpässe fanden die bereits seit 1962 im Bundessozialhilfegesetz implementieren workfare Elemente^[12] stärkere Anwendung (vgl. Mohr 2009: 52). Mit der 1993 vollzogenen Kürzung des Arbeitslosengeldes auf 12 Monate (vgl. Dingeldey 2007: 195) wurden erste Schritte eines Trends markiert, der die fortschreitende Residualisierung und Konditionalisierung von Transferleistungen in den 1990er Jahren symbolisiert^[13]. Setzte man in den 80er Jahren bei der Arbeitslosenbekämpfung vorzugsweise auf die „Strategie der Reduzierung des Arbeitskräfteangebotes“ (Mohr 2009: 52), beispielsweise durch Frühverrentungsmaßnahmen und die Ausgabensenkung für aktive Arbeitsmarktpolitiken, wurde in den 90er Jahren das Augenmerk auf die stärkere Aktivierung von SozialhilfeempfängerInnen gelegt^[14]. Mohr (2009: 299) beurteilt diese Entwicklung „kleinteiliger Reformaktivität“ dennoch als „inkrementellen Wandel“. „Eine radikale Umorientierung und -strukturierung der Arbeitsmarktpolitik fand jedoch erst zu Beginn des 21. Jahrhunderts mit den rot-grünen Hartz-Reformen statt“ (ebd.: 53).

Mit der 2003 von der rot-grünen Regierungskoalition unter Führung von Bundeskanzler Schröder verabschiedeten Agenda 2010 wurden neben einer umfangreichen Neuorientierung der deutschen Arbeitsmarktpolitik gleichermaßen entscheidende Impulse zur Reformation der Wirtschafts- und Sozialpolitik gesetzt, um den Deutschland seit Jahrzehnten „lähmenden Reformstau“ konsequent entgegenzutreten.

Die von der Bundesregierung 2002 eingesetzte Kommission für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ („Hartz-Kommission“) erarbeitete wegweisende Vorschläge zum Umbau des deutschen Arbeitsmarktes, die in den Jahren 2003 bis 2005 durch die Hartz I-IV Gesetze als Teil der Agenda 2010 institutionalisiert wurden. Mohr (2009: 53) bewertet diesen Schritt als eine „radikale Umorientierung und -strukturierung der Arbeitsmarktpolitik“, die Deutschland „ein deutliches Stück in Richtung der reformierten, marktliberal orientierten Sozialdemokratie“ (Grabow 2005: 187) rückte. Im Detail konzentrierten sich die Reformbemühungen auf die weitere Flexibilisierung am Rand des Arbeitsmarktes und die großräumige Aktivierung aller Erwerbspersonen (vgl. Eichhorst/Marx/Thode 2009: 6). Letzteres sollte explizit durch eine allumfassende Modernisierung der Arbeitsverwaltung und -vermittlung (vgl. Schmidt 2008: 168) und durch die Umgestaltungen des Systems der Lohnersatzleistungen sowie die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik erreicht werden. Durch verstärkte Anreizstrukturen zur Arbeitsaufnahme sollten insbesondere die Arbeitslosen motiviert werden, selbst schnellstmöglich aktiv ihre Arbeitslosigkeit zu beenden. Das „Kernstück der Reformen“ (Franz 2008: 157) beinhaltet zu diesem Zweck die Kürzung der maximalen Bezugsdauer des versicherungsbasierten Arbeitslosengeldes von 32 auf 12 Monate bzw. auf 18 Monate für über 55jährige Arbeitnehmer und wird in der Literatur als zumeist ökonomisch positiver Schritt bewertet, da eine Vielzahl empirischer Studien die positive Abhängigkeit der Verweildauer in Arbeitslosigkeit von der Bezugsdauer von Lohnersatzleistungen bestätigt hat (vgl. Berthold/Berchem 2005: 114; Franz 2008: 157).^[15] Die zweite grundlegende Veränderung in der Leistungsstruktur wird im vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) geregelt. Neben der Zusammenlegung der vormaligen Sozialhilfe und der Arbeitslosenhilfe zu einer für alle Langzeitarbeitslosen einheitlichen Mindestversicherung (Arbeitslosengeld II)^[16], sieht es gleichermaßen die Kopplung der Hilfebedürftigkeit an die Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme bzw. der Teilnahme an Aktivierungsmaßnahmen vor. Die zusätzliche Verschärfung der Sanktions- und Zumutbarkeitskriterien bei der Arbeitsaufnahme bedeutet für LeistungsempfängerInnen des Arbeitslosengeldes II, dass generell jede Arbeit, die der Arbeitslose körperlich und geistig ausführen kann, als zumutbar gilt (vgl. Mohr 2009: 56). Besonders Jugendliche unter 25 Jahren, Langzeitarbeitslose und ältere Arbeitnehmer geraten zunehmend in den Fokus arbeitsmarktpolitischer Neuerungen. Bestand die frühere arbeitsmarktpolitische Strategie noch darin, durch ein ausgedehntes Frühverrentungssystem ältere Erwerbslose vom Arbeitsmarkt frühzeitig auszugliedern, steht jetzt die schnellstmögliche Reintegration in den Arbeitsmarkt durch gezielte Aktivierungsmaßnahmen^[17] und Leistungskürzungen im Vordergrund.

[...]

^[1] „Here ’passive measures’ basically refers to cash transfers to people out of work, i.e. unemployment compensation […]. ‘Active measures’ comprise practical efforts to assist people to find or remain in paid employment and thus improve their prospects in the labour market. Such efforts range from providing opportunities for acquiring new qualifications through vocational training, […] improving job-seeking skills, to various of job-creation through wage subsidies” (Hvinden/Heikkilä/Kankare 2001: 169). Das Feld der Tarif- und Lohnpolitik kann aus Gründen der Komplexität nicht beachtet werden.

^[2] Interessant sind daher weniger die durch policy-outcomes untersuchten Folgen und Wirkungen einer Politik, da diese erstens durch diverse intervenierende Variablen beeinflusst werden, das Ergebnis folglich nie als direkter outcome einer initiierten Politik gelten kann und zweitens policy-outcomes „nur in einem indirekten Zusammenhang mit den kausalen Mechanismen der Konvergenz“ (Holzinger/Knill 2007: 86) stehen.

^[3] Dieser soll die Effekte eines Sozialsystems auf die Gesellschaft bestimmen.

^[4] Dies zeigt sich nicht zuletzt durch eine international vergleichsweise hohe Staatsquote.

^[5] Dies schließt Maßnahmen der Ausbildung, der berufliche Umschulung, der öffentlich subventionierten Beschäftigung sowie Förderungsprogramme zur Beschäftigung ein. Der Staat fungiert zudem als Arbeitgeber, wie hohe Beschäftigungsquoten im öffentlichen Sektor beweisen.

^[6] Hierzu zählen Großbritannien, die USA, die Schweiz, Australien, Kanada und teilweise auch Dänemark.

^[7] Großbritannien gilt gemeinhin als Vorreiter einer welfare-to-work Politik, wobei die Aktivierungsmaßnahmen durch den von der Labour-Regierung 1997 verabschiedeten New Deal Auftrieb erhielten.

^[8] Die Konvergenz zum liberalen Modell wird in dieser Hinsicht mit der durch die Globalisierung notwendig gewordenen Senkungen der Steuer auf mobile Produktionsfaktoren, deren Kürzung Einsparungen auf der Ausgabenseite (z.B. Sozialstaatstransfers) zur Folge hat, begründet. Auf der anderen Seite wird ein ausgebauter Wohlfahrtsstaat beispielsweise nach skandinavischem Vorbild erst als Voraussetzung für die wirtschaftliche Öffnung und den globalisierten Handel gesehen, um Risiken entsprechend kompensieren zu können (vgl. Seeleib-Kaiser 2006: 29 f.).

^[9] „Schlüsse (lessons) können aus eigenen Politiken, Politiken anderer AkteurInnen, aus dem gleichen und aus anderen Politikfeldern, aus der Vergangenheit, aber auch […] aus anderen Ländern gezogen werden“ (Biegelbauer 2007: 233).

^[10] Haben bereits eine Vielzahl von Nationalstaaten Politiken eingeführt, kann dies für Staaten Grund genug sein annehmen, es handele sich hierbei um eine internationale best practice und diese müsste selber übernommen werden (Theorie des Herdenverhaltens).

^[11] Der Transfer von Politiken meint dabei „die Übertragung von Politiken der Institutionen von einem politischen System auf ein anderes“ (Holzinger/Jörgens/Knill 2007: 13), während Diffusion auf die Verbreitung bestimmter Politiken innerhalb mehrerer Staaten abzielt. Transferstudien untersuchen demnach aus einer Mikroperspektive heraus die Ursachen und Mechanismen bilateralen Politiktransfers vom jeweiligen Nationalstaat aus, während Diffusionsstudien durch eine Makroperspektive gekennzeichnet sind und ganze Übernahmeserien innerhalb einer Ländergruppe erklären wollen. Beide grenzen sich von Konvergenzstudien ab, da diese ausschließlich „Erklärungen für eine im Zeitverlauf zu- oder abnehmende Ähnlichkeit nationaler Politiken“ (ebd.: 16) suchen und nicht auf der Prozessebene haften bleiben.

^[12] Diese beinhalteten Maßnahmen zur Arbeitsverpflichtung durch Beschäftigung im gemeinnützigen Bereich oder nach dem Vorbild der Aufwandsentschädigungsvariante in Form von geringen Hinzuverdientmöglichkeiten zum Arbeitslosengeld.

^[13] Hierunter zählt auch die Abschaffung der „originären Arbeitslosenhilfe“ 1999, welche Arbeitslosen mit wenigstens 150 Tagen Beitragszeit Anspruch auf Versicherungsleistungen sicherte.

^[14] Ausgaben für z.B. Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen wurden in diesem Zusammenhang gekürzt und neuen Instrumenten, wie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im gewerblichen Bereich und private Arbeitsvermittler, neue Bedeutung zugemessen (vgl. Mohr 2009: 53).

^[15] Seit 2008 lassen sich mit der Anhebung der Bezugsdauer auf bis zu 24 Monate jedoch konträre Reformtendenzen erkennen (vgl. Franz 2008: 157).

^[16] Dieser Anspruch beginnt mit dem Ende der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes für alle erwerbsfähigen Arbeitslosen bzw. gilt für all jene nie Anspruch auf die Arbeitslosenhilfe erheben konnten (vgl. Mohr 2004: 301).

^[17] Ältere ab 50 Jahren erhalten z.B. einen Lohnkostenzuschuss für den Fall, dass sie eine Beschäftigung annehmen, die sie finanziell schlechter stellt als ihre letzte Arbeitsstelle (vgl. Mohr 2004: 302).