Die deutsche Ausländerpolitik von 1955 bis 1973. Grundlagen, Konzeptionen und Ziele der Anwerbepolitik

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Grundlagen – Konzeptionen – Ziele
2.1 Elemente einer idealtypischen “Gastarbeiter”-Politik
2.2 Modell Saisonarbeit im Kaiserreich und Weiterentwicklung
2.3 Vorteile der „Gastarbeit“

3 Von den Anfängen bis zur Vollbeschäftigung (1955-1959/60)
3.1 Demographische, wirtschaftliche und ausländerrechtliche Rahmenbedingungen
3.1.1 Demographische Entwicklung der deutschen Bevölkerung und des Arbeitsmarktes
3.1.2 Wirtschaftliche Rahmenbedingungen
3.1.3 Ausländerrechtliche Regelungen im Bereich Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarktzugang
3.2 Die deutsch-italienische Anwerbevereinbarung
3.2.1 Die deutsch-italienischen Handelsgespräche seit 1953
3.2.2 Der Anwerbevertrag mit Italien
3.3 Vollbeschäftigung

4 Vom Mauerbau bis zur Wirtschaftsrezession 1966/67
4.1 Wendepunkt am Arbeitsmarkt
4.2 Geburt und Scheitern einer Rotationspolitik – Der deutsch-türkische Anwerbevertrag von 1961 und die Neufassung von 1964
4.2.1 Vorgeschichte, Hintergründe und Interessen
4.2.2 Der deutsch-türkische Anwerbevertrag 1961
4.2.3 Die Neufassung von 1964
4.3 Keine Arbeitskräfte außereuropäischer Herkunft! Außenpolitische Raison oder was verbirgt sich dahinter?
4.4 Die Grundsätze der Ausländerpolitik – Einwanderungsland wider Willen?
4.5 Wirtschaftsrezession 1966/67

5 Von der Massenanwerbung bis zum Anwerbestopp (1968 – 1973)
5.1 Neukonzeption der Ausländerpolitik oder kollektive Erkenntnisverweigerung?
5.2 Faktische Niederlassung
5.3 Der Anwerbestopp von 1973 und die Folgen

6 Fazit und Perspektiven

7 Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Altersaufbau der Bevölkerung in Deutschland. Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Bevölkerung Deutschlands bis 2060, S. 15.

Abbildung 2: Ausländer in der BRD von 1950 bis 1960. Abb. Entnommen aus: Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 198.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Warum ist es aus geschichtswissenschaftlicher Perspektive erforderlich sich mit der bundesdeutschen Ausländerpolitik von 1955 – 1973 zu befassen? Dazu zunächst ein aktueller zahlenmäßiger Überblick über die Ausländersituation in Deutschland: erstens verfügt heute jeder 5. über einen Migrationshintergrund, zweitens sind die Migranten und Migrantinnen nahezu ausschließlich in den westlichen Bundesländern und in Berlin beheimatet, drittens leben 43,3% der Migranten in Großstädten, viertens ist die Türkei nach wie vor das wichtigste Herkunftsland und schließlich fünftens gehen nur rund zwei Drittel der Menschen mit Migrationshintergrund im erwerbstätigen Alter (15 - 65 Jahre) einer Arbeit nach, bei Menschen ohne Migrationshintergrund liegt der Anteil hingegen bei drei Vierteln.^[1] Diese Zahlen des Statistischen Bundesamtes dokumentieren zum einen wie Menschen mit Migrationshintergrund in der Bundesrepublik (BRD) leben und zum anderen, dass das Thema von grundlegender Bedeutung für die historische Entwicklung unserer Gesellschaft ist.

Als die Bundesrepublik Deutschland (BRD) in der aktiven Phase der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte (1955 – 1973) die Anwerbeabkommen schloss, handelte es sich dabei keineswegs um eine Grundsatzentscheidung in kultureller, sozialer und demographischer Hinsicht. Vielmehr ging es in erster Linie darum, den akuten Arbeitskräftebedarf, der damals in der BRD herrschte, mittels der „Hereinnahme“ ausländischer Arbeitskräfte zu decken. Diese wurden inoffiziell „Gastarbeiter“ genannt, da man davon ausging, dass ihr Aufenthalt nur von vorübergehender Natur bleiben sollte. Am Ende der „Gastarbeiterperiode“ lebten jedoch ca. 3. Mio. Zuwanderer dauerhaft in Deutschland.^[2] Insofern stellt sich die Frage, wie eine als temporär angedachte Arbeitsmigration in einen faktischen Einwanderungsprozess umschlagen konnte?

Angesichts des unumstrittenen Arbeitskräftemangels dominierte lange Zeit die einhellige Forschungsmeinung, die Anwerbevereinbarungen seien allein aus arbeitsmarktpolitischem Interesse erfolgt.^[3] Dementsprechend wäre die Initiative zu den Abkommen von der BRD ausgegangen.

Um diese Einschätzung bestätigen zu können, besteht die Absicht der vorliegenden Arbeit darin, die Grundlagen der deutschen Ausländerpolitik von 1955 – 1973 aufzuzeigen, die darauf aufbauende Konzeption zu analysieren und zu prüfen, was die Ziele dieser Politik waren. Darüber hinaus soll untersucht werden, ob sich in der gegenwärtigen Forschung an der eindimensionalen Betrachtung der Anwerbeabkommen als rein arbeitsmarktpolitische Maßnahmen festhalten lässt und welche Faktoren zum Scheitern dieses Vorhabens führten.^[4]

Daher werden in einem einleitenden Kapitel die Grundlagen der deutschen Ausländerpolitik von 1955 – 1973, deren Ursprünge in das Wilhelminische Kaiserreich zurückreichen, dargelegt. Dazu werden zunächst die Leitlinien einer idealtypischen „Gastarbeiter“-Politik untersucht und die Entstehung des Modells Saisonarbeit im Kaiserreich sowie die Weiterentwicklung dieses Instrumentariums beleuchtet. Des Weiteren werden die darauf aufbauende Konzeption der Ausländerpolitik und die damit verbundene Zielsetzung untersucht.

Die aus Kapitel 2 resultierenden Erkenntnisse werden anschließend im Hauptteil kontrastiert, wobei der von 1955 – 1973 währende Untersuchungszeitraum in drei zeitliche Abschnitte untergliedert wird: (I.) Von den Anfängen bis zur Vollbeschäftigung (1955 – 1959/60), (II.) Vom Mauerbau bis zur Wirtschafsrezession (1960 – 1966/67) sowie (III.) Von der Massenanwerbung bis zum Anwerbestopp (1968 – 1973).

Im Hauptteil, dem die Kapitel 3, 4 und 5 zuzuordnen sind, wird dann die „Gastarbeiter“-Politik in den einzelnen Phasen vor dem Hintergrund demographischer und wirtschaftlicher Rahmenbedingungen rekonstruiert. Das Hauptaugenmerk dieses Teils der Arbeit liegt darin, die Hintergründe und Interessen zu den Abkommen sowohl von Seiten des Ziellandes Deutschlands als auch der Herkunftsländer – insbesondere der Länder Italien und Türkei – im Spiegel der neueren Forschung zu analysieren sowie die Interdependenzen von Außen-, Innen- und Arbeitsmarktpolitik auf die politischen Entscheidungsprozesse aufzuzeigen.

2 Grundlagen – Konzeptionen – Ziele

2.1 Elemente einer idealtypischen “Gastarbeiter”-Politik

Nach Bade hatte der in den 1960er Jahren im inoffiziellen Sprachgebrauch geläufige Begriff „Gastarbeiter“ Symbolcharakter; „denn ¸Gast´ ist nur, wer nicht auf Dauer bleibt.“^[5] Diese spezielle Begriffsbestimmung ist notwendig, denn eine idealtypische Gastarbeiterpolitik zielt darauf ab, eine akute Arbeitskräftenachfrage durch eine zeitlich begrenzte „Hereinnahme“ ausländischer Arbeitskräfte zu decken.^[6] Aus diesem Grund verfolgt eine Gastarbeiterpolitik vier Ziele:

Erstens sollten sich die „Gastarbeiter“ nur für eine gewisse Zeit von etwa ein bis drei Jahren im jeweiligen Land aufhalten. Zweitens sollte die Größenordnung der Ausländerbeschäftigung flexibel an die Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt bei Bewahrung des Inländerprimats angeglichen werden, sodass die Ausländerbeschäftigung ihrer Funktion als Konjunkturpuffer nachkommt. Um den maximalen Nutzen aus der Ausländerbeschäftigung ziehen zu können, sollten drittens die staatlichen Ausgaben, die durch einen Familiennachzug, die Nachfrage nach normalen Wohnungen sowie spezifische infrastrukturelle Einrichtungen entstehen würden, auf ein Minimum reduziert werden. Viertes erklärtes Ziel ist die grundsätzliche Exklusion von gesellschaftlicher und politischer Teilhabe, „denn gewünscht sind weder ¸Assimilation` noch ¸Integration`. Gastarbeiter werden als nicht zur Gesellschaft zugehörig betrachtet.“^[7]

Zur Verwirklichung der in diesen Sätzen angedeuteten politischen Diskriminierung sind spezifische politisch-rechtliche Instrumente notwendig: zum einen Rotationsklauseln, die eine maximale Aufenthaltsdauer von drei Jahren festlegen und ein Karenzzwang, der den Gastarbeitern gebietet, nach mehrmonatigen Aufenthalt in ihr Heimatland zurückzukehren, zweitens die in bestimmten Abständen zu beantragende Arbeitsmarktzulassung, zum dritten die Begrenzung oder das Verbot des Familiennachzugs sowie die Zuweisung einer möglichst preiswerten und schlichten Unterkunft, viertens die Aussprache eines vorbehaltlosen Partizipationsverbotes.^[8]

2.2 Modell Saisonarbeit im Kaiserreich und Weiterentwicklung

Das System der Gastarbeit entwickelte sich im Kaiserreich vor dem Spannungsverhältnis zwischen „Leutemangel“ einerseits und „Überfremdungsgefahr“ andererseits. Die auftretende Strukturkrise in der Landwirtschaft ab 1870 hatte dazu geführt, dass das Preisniveau der Agrarprodukte stark sank bzw. künstlich aufrechterhalten werden musste. Um dies auszugleichen mussten die Arbeitgeber reagieren und leiteten Rationalisierungsmaßnahmen wie Arbeitskräfteabbau und Senkung der Lohnkosten ein. Die daraufhin einsetzende Landflucht ließ die ostelbische Landarbeitsbevölkerung entweder nach Übersee oder in stärker industriell geprägte Regionen nach Westen abwandern. Die Arbeitgeber standen vor dem Dilemma, dass zum einen ein enormer Mangel an Arbeitskräften herrschte und zum anderen, dass die wenigen, die zur Verfügung standen, nicht bereit waren zu den gebotenen niedrigen Lohnkonditionen zu arbeiten.^[9] Angesichts dieser „katastrophalen Leutenot“ sahen sich die Gutsbesitzer gezwungen, „billige und willige“ polnische Arbeitskräfte aus Russland und Österreich-Ungarn zu rekrutieren.^[10] Die Regierung Caprivi verwehrte sich zunächst dieser Option aus Angst vor einer „Polonisierung Preußens“, musste sich letztlich jedoch dem Druck der Großagrarier beugen, die die Anwerbung polnischer Arbeitskräfte im Sommer 1890 so stark proklamierten und dafür im Zweifelsfall auch eine Strafe auf sich genommen hätten. Man stimmte letztlich der „Hereinnahme“ zu, behielt sich aber die Regulierung und Kontrolle der Zugewanderten vor.^[11] Um die „nationalpolitischen Belange“ nicht zu gefährden entwarf man im Rahmen der antipolnischen Abwehrpolitik ein Reglement für den Umgang mit zugewanderten Arbeitskräften. Unter der Prämisse, „den ausländischen Arbeitern und auch der heimischen Bevölkerung immer wieder zum Bewusstsein zu bringen, dass sie nur geduldete Fremdlinge seien“, sollte deren Sesshaftwerdung sowie die Weiterwanderung in den Westen auf jeden Fall verhindert werden. Zudem sollte deren Einsatzgebiet rein auf die Landwirtschaft beschränkt bleiben.^[12] „Drittes Ziel der antipolnischen >Abwehrpolitik< war der Versuch, auslandspolnische Arbeitskräfte in der deutschen Landwirtschaft durch Arbeitskräfte aus anderen Nationalitäten zu ersetzen.“^[13] Auch die Arbeitgeber forderten verschärfte Restriktionen, wonach gegenüber den Ausländern bei Kontraktbruch arbeits- und polizeirechtliche Verfügungsgewalt bestand. In Form eines 1907 in Kraft tretenden Maßnahmebündels schuf die Regierung ein umfassendes staatliches Kontroll- und Überwachungssystem.^[14]

Ein wesentlicher Schritt dazu war die Gründung der Feldarbeiterzentrale im gleichen Jahr, der die Anwerbung und die Legitimationsbestimmungen oblagen.^[15] Mit Hilfe von Legitimationskarten band man die Arbeiter über eine bestimmte Zeit an einen bestimmten Arbeitgeber. Auf Grund der Tatsache, dass in der Landwirtschaft oft nur saisonweise Arbeitskräfte benötigt wurden, baute man zudem eine Karenzzeit-Regelung für die Auslandspolen ein, die es den Eingereisten auferlegte, in den Wintermonaten in ihr Heimatland zurückzukehren. Somit erlangte man einerseits einigermaßen Sicherheit darüber, dass es nicht zu einem Zusammenschluss der in Ost- und Westdeutschland arbeitenden Auslandspolen kam und konnte andererseits die Vorteile in vollen Zügen abgreifen.^[16] „Zur Herstellung eines Vorranges inländischer Arbeitskräfte wurde die Ausweisungskompetenz jedoch nicht eingesetzt.“^[17] Diese Funktion kam den anderen AusländerInnen zu, von denen 51% ganzjährig im Land blieben, da für sie die „Karenzzeit“-Regelung nicht galt.^[18] Dies barg sowohl für den Staat als auch für die Arbeitgeber und die deutschen Arbeitnehmer insofern Vorteile, als dass diese sich nicht zu schade waren, Arbeiten auszuführen, die den deutschen Arbeitnehmern „zu schmutzig, zu gefährlich oder zu eintönig waren“ und damit den Deutschen die Möglichkeit boten, in besser bezahlte Lohnsegmente aufzusteigen.^[19]

Nach Kriegsende wird die Zahl der in Deutschland sowohl zivil arbeitenden als auch gefangenen Ausländer auf etwa 2 Mio. geschätzt. Um den heimkehrenden Soldaten einen Arbeitsplatz gewährleisten zu können, war man bestrebt, die Ausländer möglichst schnell wieder des Landes zu verwiesen. Die Ausweisung vollzog sich auch sehr rasch, jedoch trat dabei ein bisher unbedachtes Problem zutage, denn die Arbeitslosigkeit zeigte sich in der Industrie sehr viel deutlicher als in der Landwirtschaft, so dass die Landwirte besonders im Osten wieder auf den Einsatz polnischer Arbeiter angewiesen waren. Diesem Ersinnen gab man statt, postulierte jedoch folgende Forderungen zur Einstellung von Ausländern: erstens sollten diese nur rekrutiert werden, wenn zu diesem Zeitpunkt und für die zu besetzende Tätigkeit keine Inländer zur Verfügung standen. Des Weiteren verlangte man deren Einstellung zu „deutschen“ Tarifen, um das Lohngefüge im Gleichgewicht zu halten und beschränkte die Verfügungsgewalt der Arbeitgeber dahingehend, dass sie die Entscheidung über eine mögliche Ausländerbeschäftigung nicht willkürlich treffen konnten, sondern zu Zustimmung von Ausschüssen der Arbeitervertretung verpflichtet waren. Letztlich sollten auch die Aufenthaltsdauer und die Ausweisbedingungen rechtlich festgelegt werden. Diese Regulierungskompetenz legte man ab 1920 zentral in die Hände des Reichsamtes für Arbeitsvermittlung, der Deutschen Arbeiterzentrale oblag die Anwerbung. 1927 vollzog man einen weiteren Schritt Richtung Zentralisierung und gründete die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung und entkommunalisierte die Arbeitsvermittlung und führte deren Aufgaben unter einem nationalen Dach in Berlin zusammen.^[20] Die Durchsetzung dieser Maßnahmen verrechtlichte die Ausländerbeschäftigung und machte diese abhängig von der Situation des Arbeitsmarkts bei Wahrung des Inländerprimats. Diese Modifikationen haben bis zum heutigen Tag bestand.

2.3 Vorteile der „Gastarbeit“

Wie bereits berichtet, zielt eine „Gastarbeiterpolitik“ darauf ab, den maximalen Nutzen aus der Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte zu ziehen. Dabei haben sich in den Positionen der Befürworter die folgenden Hauptargumente herauskristallisiert: Da für die ausländischen Arbeitskräfte barackenähnliche Gemeinschaftsunterkünfte als ausreichend empfunden wurde- was die ausländischen Arbeitskräfte aufgrund des vorübergehenden Charakters ihres Aufenthalts wohl auch akzeptierten- war deren Beschäftigung sehr unkompliziert und die Arbeiter konnten ortsungebunden eingesetzt werden.^[21] Hinzu kam, dass der „Gastarbeiter“ ausgehend von einem vorübergehenden Aufenthalt lediglich darum bemüht war so viel Geld wie möglich zu verdienen und seinen Konsum auf ein Minimum zu beschränken,^[22] was dazu beitrug „die Inflation zu bekämpfen.“^[23] Darüber hinaus war es von Vorteil, dass von den ausländischen Arbeitnehmern „90 v.H. in bestem Schaffensalter zwischen 18 und 45 Jahren“ standen und ebenso wie die Deutschen Lohnsteuer und Sozialversicherungsbeiträge zahlten.^[24] Die gezahlten Beiträge wirkten sich positiv insbesondere auf die deutsche Rentenversicherung aus, da die ausländischen Arbeitnehmer zwischen 1961 und 1971 Beiträge in Höhe von 20,1 Mrd. entrichteten, davon aber nur 707 Mio. in Anspruch nahmen.^[25] Auch auf Unternehmerseite barg die günstige Altersstruktur Vorteile, denn „>>in der Regel wird der Ausländer nicht an der betrieblichen Altersversorgung teilnehmen, nicht in Betracht kommen für Sonderzuwendungen bei Arbeitsjubiläen sowie für Heilverfahren, Frühheilverfahren und Erholungskuren. (…) für die Betriebe ergibt sich daraus der Vorteil, daß nur in seltenen Fällen ein älterer oder nicht mehr voll arbeitsfähiger ausländischer Mitarbeiter aus sozialen Gründen mit durchgezogen werden muß.<<“^[26]

Des Weiteren beinhaltet der damals im Kaiserreich geläufige Begriff „ausländischer Wanderarbeiter“ ebenso wie der Begriff „Gastarbeiter“ eine berufliche und soziale Klassifizierung mit dem Hauptaugenmerk auf un- und angelernten Tätigkeiten.^[27] Dabei „entstand mit der Expansion der Ausländerbeschäftigung seit 1890 ein qualitativ gespaltener Arbeitsmarkt mit stark internationalisierter unterer Ebene.“^[28] Diese erfolgte aus zweierlei Motivationen: Zum einen akzeptierten die ausländischen Arbeitskräfte Tätigkeiten und Arbeitsbedingungen, die für Einheimische nicht mehr attraktiv waren und ermöglichten somit deren beruflich-sozialen Aufstieg. Des Weiteren bot dies die Möglichkeit, „beim ¸Wechsel zwischen Hoch- und Tiefkonjunktur´“, die ausländischen Arbeitskräfte als Erste zu entlassen, damit die Deutschen nicht „brotlos“ würden.^[29] Die Ausländerbeschäftigung wurde damit zu einem flexiblen Ausgleichsinstrumentarium des Arbeitsmarktes.

3 Von den Anfängen bis zur Vollbeschäftigung (1955-1959/60)

3.1 Demographische, wirtschaftliche und ausländerrechtliche Rahmenbedingungen

3.1.1 Demographische Entwicklung der deutschen Bevölkerung und des Arbeitsmarktes

Wie in der untenstehenden Abbildung veranschaulicht, hatten insbesondere die beiden Weltkriege sowie der Übergang von der agrarischen zur industriellen Bevölkerung^[30] in der Alterspyramide der westdeutschen Bevölkerung deutliche Spuren hinterlassen. 1950 belief sich die Gesamtbevölkerung durch die ca. 8 Mio. Vertriebenen und DDR-Flüchtlinge auf 50.173.000 Menschen.^[31] Obwohl im Vergleich zum Jahre 1939 1950 dadurch die Zahl der Erwerbspersonen von 22,3 auf 23,5 Mio. stieg, machten sich in der Altersstruktur erhebliche Defizite deutlich, die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt hatten: So sank der Anteil der sich im erwerbstätigen Alter befindlichen Jahrgänge (15-61 Jahre) von 68,9% auf 67,3%. Langfristig machten sich in der Bevölkerungspyramide rückläufige Tendenzen sichtbar. Abweichend von der klassischen Alterspyramide wie sie noch im Jahr 1910 vorherrschte, sind in der von 1950 deutliche Verformungen sichtbar. Der Anteil der 0-15-Jährigen sank von 23,9% auf 23,3%. Gleichzeitig sank der Anteil der 15-45-Jährigen, der Anteil der Bevölkerung im besten Erwerbsalter, von 48,3% auf 42,8%. Ebenfalls veränderte sich der Anteil der 45-65-Jährigen, der sich von 20,6% auf 24,5% vergrößerte. Zudem stieg die Quote der über 65jährigen von 7,3% auf 9,4%.^[32] Gravierend wirkten sich die deutlichen Kerben bei der männlichen Bevölkerung im besten Erwerbsalter aus. Hierbei ist in der Grafik abzulesen, dass „bei den über 20-jährigen die Zahl der Frauen gegenüber den Männern als Folge der beiden Weltkriege überwog.“^[33]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Altersaufbau der Bevölkerung in Deutschland. Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Bevölkerung Deutschlands bis 2060, S. 15.

3.1.2 Wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Ende der 1940er Jahre und Anfang der 1950er Jahre bewirkten mehrere Faktoren den dynamischen wirtschaftlichen Aufschwung. So herrschte für die westdeutsche Industrie trotz der Kriegszerstörungen und Demontagen, deren Ausmaß längst nicht so dramatisch war wie lange angenommen, eine durchaus günstige Ausgangsposition.^[34] Um das Potential gänzlich ausschöpfen zu können, waren jedoch Katalysatoren wie die Währungs- und Wirtschaftsreform des Jahres 1948 notwendig, „die die vorhandenen Wachstumsfaktoren zu aktivieren vermochte und zusammen mit der ausländischen Kapitalhilfe in Form der Marshall-Plan-Gelder zu dem lange anhaltenden Boom führte.“^[35] Als Initialzündung für den dynamischen wirtschaftlichen Aufstieg gilt jedoch der Korea-Krieg (1950 – 1953). Die Bundesrepublik profitierte dabei mittelbar von der im Zuge des Korea-Krieges (1950-1953) entstandenen weltweiten Nachfrage nach Rüstungsgütern, die hauptsächlich in den USA, Großbritannien und Frankreich produziert wurden. Da es der BRD verboten war Kriegsmaterialien herzustellen,^[36] konnte sie die freien Kapazitäten nutzen und die Waren auf dem Weltmarkt anbieten, auf deren Herstellung die westdeutsche Industrie spezialisiert war: Werkzeugmaschinen, Fahrzeuge sowie Produkte der Elektro- und Chemieindustrie. Dies brachte die Exportwirtschaft ebenso in Schwung wie die Unterbewertung der D-Mark.^[37] „Es gelang der Durchbruch zu einem sich selbst tragenden wirtschaftlichen Wachstum. Das ließ jetzt auch die soziale Marktwirtschaft als das richtige Konzept erscheinen.“^[38]

Keine Berücksichtigung in der marktwirtschaftlichen Ordnung fanden neben dem Wohnungsbau, der Energieversorgung und dem Transportwesen hauptsächlich der Bergbau und die Landwirtschaft.^[39] Insbesondere in der Landwirtschaft wurden Tendenzen sichtbar, die ihren Ursprung bereits vor dem Krieg hatten, nun aber eine Dynamik widerfuhren.^[40] So machte sich Anfang der 50er Jahre bemerkbar, „daß trotz der Konzentration der Vertriebenen auf dem Lande die Landflucht weiteranhielt.“^[41] Gleichwohl es zu Beginn der 50er Jahre noch durchschnittlich mehr als eine Millionen registrierte Arbeitslose gab, gestaltete es sich als äußerst schwierig, deutsche Arbeitskräfte für die Landwirtschaft zu finden. „Freiwillig war damals offensichtlich kaum ein Arbeitsloser bereit, zu den kargen Lohnbedingungen in der Landwirtschaft zu arbeiten. Ungeregelte Arbeitszeiten, Arbeit bei Wind- und Wetter und oft an Sonn- und Feiertagen schreckten die meisten ab.“^[42] Problematisch erscheint hier, dass aus rein zahlenmäßiger Betrachtung ein großer Teil der Nachfrage durch die arbeitslos gemeldeten Landwirte hätte gedeckt werden können. Bei den arbeitslos gemeldeten handelte es sich jedoch vor allem um ältere, verheiratete Landarbeiter mit Familien, die auf hohe Löhne angewiesen waren. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht waren die Landwirte daher an jungen, ledigen Landarbeitern interessiert.^[43] Diese wiederum suchten sich jedoch aufgrund der höheren Attraktivität und der besseren Bezahlung verstärkt im expandierenden industriellen Sektor Arbeitsplätze.^[44] „Zudem waren viele Arbeitslose auch nicht bereit, für einen Lohn, der teilweise unter der gezahlten Arbeitslosenunterstützung lag, derart harte körperliche Arbeit zu leisten.“^[45] Zur Verdeutlichung dieser Problematik lohnt ein Blick auf den absoluten und prozentualen Rückgang der Beschäftigten in der Landwirtschaft. Denn insgesamt war der Trend dahingehend, dass der Anteil der permanent in der Landwirtschaft Beschäftigten von 5,9 Mio im Jahr 1949 auf 1,5 Mio. im Jahr 1975 zurückging.^[46] In prozentualer Hinsicht betrug der Anteil der in der Landwirtschaft Beschäftigten 1950 noch 25%, 1960 14,1 %, 1965 11%^[47] und 1973 nur noch 7%.^[48] Nicht nur in absoluter und prozentualer, sondern auch in gesellschaftlicher Hinsicht machte sich ein Wandel deutlich, denn im Urteil Winklers ist dieser Rückgang als Wegfall „eine[r] der wichtigsten Stützen traditioneller Werte“ zu verstehen.^[49]

3.1.3 Ausländerrechtliche Regelungen im Bereich Einreise, Aufenthalt und Arbeitsmarktzugang

Im Zuge der sukzessiven Übertragung innen- und außenpolitischer Hoheitsrechts durch die Alliierten zu Beginn der 50er Jahre waren die BRD und ihre Gebietskörperschaften befugt, Gesetze zu erlassen und durchzusetzen.

Karen Schönwälder macht an dieser Stelle deutlich, dass in die Wiedereinführung der Ausländerpolizeiverordnung (APVO) von 1938 durch das Bundesinnenministerium im Februar 1951, welche bestimmend für den Aufenthalt von Ausländern war, mehrere Motivationen einflossen. Dazu gehörte einerseits „der Wunsch nach Wiederherstellung eines gewohnten und unhinterfragten Kontroll- und Überwachungsinstrumentariums gegenüber Fremden.“^[50] Diese traditionellen Kontrollansprüche gegenüber Fremden basieren auf einem Feindbilddenken, wonach die Zuwanderung von Ausländern im Allgemeinen seit jeher als Gefährdung der inneren Sicherheit und Ordnung betrachtet wird. Diese herzustellen und zu bewahren fällt in den Aufgabenbereich der Innenministerien von Bund und Ländern. Aus diesem Grund sind hier ordnungs- und sicherheitspolitische Vorstellungen besonders stark ausgeprägt.^[51] Zweitens waren diese Kontrollansprüche und Bedrohungsfiguren eng verbunden „mit dem Bestreben, auf die Liberalisierung des Grenzverkehrs und die Migrationsbewegungen der Nachkriegszeit zu reagieren.“ Drittens ging es darum „AusländerInnen erfassen und unter Umständen ausweisen zu können.“^[52]

Bezüglich der Regelungen zur Einreise wurde am 4. März das „Gesetz über das Paßwesen“ erlassen. Beide Erlasse ermöglichten den westdeutschen Behörden erhebliche Dispositions- und Ermessensspielräume.^[53] In diesem Zusammenhang ist auch die Rekonstruktion der Verordnung über ausländische Arbeitnehmer vom 23. Januar 1933 ab Februar 1952 einzuordnen. Darin wurde festgelegt, dass bei ausländischen Arbeitnehmern die Aufenthaltserlaubnis auf die Dauer der Arbeitserlaubnis begrenzt ist, die wiederum maximal für 12 Monate erteilt wurde und an bestimmte Einschränkungen, wie z.B. die Zugehörigkeit zu bestimmten Betrieben, geknüpft werden konnte. Mit diesen aufenthaltsrechtlichen und arbeitserlaubnisrechtlichen Regelungen wurden Aufenthalt und Beschäftigung der ausländischen Arbeitskräfte unter einen grundsätzlichen Dispositionsvorbehalt des Staates gestellt. Dies erlaubte eine Anpassungsfähigkeit der Ausländerbeschäftigung an die konjunkturelle Lage des Arbeitsmarktes bei geltendem Inländerprimat, wodurch die Vorrangstellung der deutschen Arbeitnehmer sichergestellt werden sollte.^[54] Vor dem Hintergrund, dass diese Regelungen bereits bis 1952 und damit drei Jahre vor Beginn der staatlich organisierten Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte erlassen wurden, sind diese Rechtsnormen nicht bereits als vorbereitende Maßnahmen zu verstehen, „sondern (…) sollte[n] durch ihre restriktive Handhabung aktuell >>dem Schutze des deutschen Arbeitsmarktes<< dienen und >>vor allem den Zustrom unerwünschter ausländischer Arbeitskräfte eindämmen<<.“^[55]

3.2 Die deutsch-italienische Anwerbevereinbarung

3.2.1 Die deutsch-italienischen Handelsgespräche seit 1953

Was die deutsch-italienischen Handelsgespräche seit 1953 betrifft, so waren diese im Rahmen der wirtschaftlichen Westintegration im Wesentlichen von den stringenten Auflagen der Europäischen Zahlungsunion (EZU) geprägt. Sie verpflichtete „sowohl Schuldner- als auch Gläubiger zum Zahlungsbilanzausgleich, um den fragilen Außenhandel zwischen den europäischen Ländern, mithin das europäische Projekt, nicht zu gefährden.“^[56]

Dies betraf sowohl die BRD als auch einen ihrer wichtigsten Handelspartner Italien. In Anbetracht der Tatsache, dass die BRD dem Bericht des Bundeswirtschaftsministeriums vom Oktober 1953 zufolge eine Gläubigerposition in der EZU von etwa 700 Mio. US-Dollar aufzeigte, die italienische Handelsbilanz Anfang April 1954 jedoch ein Defizit von annähernd 1 Mrd. US-Dollar aufwies, ist nachvollziehbar, dass der in den deutsch-italienischen Handelsgesprächen behandelte Import von Obst, Gemüse und Wein aus Italien sowie eine Erhöhung des Reiseverkehrs schnell zur Nebensache wurde.^[57] „Angesichts der zugleich anhaltend hohen Arbeitslosigkeit in Italien schlugen die italienischen Vertreter der deutschen Delegation vielmehr die Entsendung von italienischen Arbeitskräften vor, um mit deren DM-Überweisungen das Defizit abbauen und weiter mit der Bundesrepublik Handel treiben zu können.“^[58]

Der Industrialisierungsprozess in Italien hatte zur Folge, dass vor allem in der dortigen Landwirtschaft ein Anstieg der Arbeitslosigkeit zu verzeichnen war. Dieser Umstand ist wohl damit zu erklären, dass sich die italienische Wirtschaft, um auf europäischer Ebene wettbewerbsfähig zu sein, auf die Herstellung von Massen- und Luxusgütern konzentrierte. „Mit dieser grundsätzlichen ökonomischen Orientierung konnte das Problem der hohen Arbeitslosigkeit nicht gelöst werden, weil die Mehrzahl der Arbeitssuchenden in den hoch spezialisierten Produktionen nicht eingesetzt werden konnte und als Konsequenz daraus das Land als Arbeitsmigranten verließ.“^[59] Zudem zeigte sich ein binnenwirtschaftliches Strukturproblem: Während sich die Industrie im Norden des Landes konzentrierte, konnte ein weitgehender Stillstand der wirtschaftlichen Entwicklung im agrarisch-geprägten Süden des Landes festgestellt werden.^[60]

Um einen Ausweg aus der strukturellen Arbeitslosigkeit zu finden, hatte die italienische Regierung die Migration als oberste Prämisse ihrer Europapolitik ausgegeben. Im Zuge dessen verließen zwischen 1946 und Mitte der 1970er Jahre nahezu sieben Millionen Italiener ihr Heimatland, um im Ausland einer Tätigkeit nachzugehen.^[61]

Die hohe Arbeitslosigkeit stellte eine ernsthafte soziale und politische Bedrohung für die christdemokratische Regierung Italiens um Ministerpräsident Alcide de Gasperi dar, da sich im Besonderen die kommunistische Partei die angespannte Lage in ihrer Politik zunutze machte.^[62]

Insofern ist es nicht verwunderlich, dass „seit März 1954 (…) die italienische Regierung bei Wirtschaftsverhandlungen mit der Bundesrepublik auf den Abschluß einer bilateralen Anwerbevereinbarung [drängte].“^[63] Wenngleich die Frage nach der Beschäftigung italienischer Arbeitskräfte in den Handelsgesprächen von italienischer Seite seit Oktober 1953 mehrmals zur Sprache gebracht wurde, kam die äußerst konkrete Anfrage im April 1954 für das in der Verhandlungssache federführende Auswärtige Amt dennoch gänzlich unerwartet. In Absprache mit dem in der Beschäftigungsfrage verhandlungsführenden Bundesministerium für Arbeit versprach man der italienischen Seite eine „wohlwollende“, angesichts der Arbeitsmarktlage allerdings unverbindliche Prüfung ihres Anliegens. An dieser Stelle sollte man sich vergegenwärtigen, dass eine Ablehnung des italienischen Vorschlages wohl Importrestriktionen seitens Italiens zur Folge gehabt hätte, was der auf Export ausgerichteten Wirtschaft deutlich geschadet hätte.^[64]

3.2.2 Der Anwerbevertrag mit Italien

Innenpolitisch widmete sich die Bundesregierung noch zu Beginn der 1950er Jahre Auswanderungsplänen zu, um den inländischen Arbeitsmarkt zu entlasten. Dieses Vorhaben wurde jedoch aufgrund des einsetzenden Wirtschaftsbooms aufgegeben. Grundlegend dafür waren der Rückgang der Arbeitslosigkeit, die Pläne zur Wiederbewaffnung sowie demographische Prognosen über die rückläufige westdeutsche Erwerbsbevölkerung.^[65] Genannte Faktoren gaben den Anstoß für Überlegungen, „welche zusätzlichen Arbeitskraftreserven mittelfristig mobilisiert werden könnten.“^[66] Im Mittelpunkt der zwischen Arbeitsverwaltung und Wirtschaft stattfindenden Erörterung von Optionen standen einerseits die Mobilisierung der so genannten stillen Reserve, der nichterwerbstätigen Frauen und Mütter sowie zum anderen die Öffnung des Arbeitsmarktes für ausländische Arbeitskräfte.^[67] Insofern muss die kontrovers diskutierte Frage zu Alternativen zur Ausländerbeschäftigung auch in den politischen Kontext eingebettet werden. Dabei haben sich in der Forschung bezüglich der Mobilisierung der stillen Reserve zwei wesentliche Hindernisse herausgestellt. Einerseits wäre dies kostspielig für die Arbeitgeber geworden, da dies eine Verbesserungen der Arbeitsbedingungen erfordert sowie zu steigenden Löhnen und Lohnnebenkosten geführt hätte.^[68] Zum anderen schien eine Erhöhung der Frauenerwerbsquote „in jener Periode, in der eine Renaissance traditioneller Familienwerte propagiert wurde, nicht in Frage zu kommen.“^[69] Folglich zeigte sich die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte sowohl in ökonomischer als auch gesellschaftlicher Hinsicht geeigneter.

Nicht nur im Bergbau, sondern – wie bereits näher beleuchtet – auch in der Landwirtschaft machte sich ein Mangel an inländischen Arbeitskräften bereits sehr früh bemerkbar.^[70] „Jährlich meldeten die Bauernverbände in der ersten Hälfte der 50er Jahre einen Fehlbedarf von jeweils 25.000 bis zu über 100.000 Arbeitskräften an (…).“^[71] Überlegungen ausländische Arbeitskräfte aus Italien in größerer Zahl anzuwerben, bestanden daher bereits seit 1952 von Seiten der süddeutschen Bauernverbände.^[72] Dabei stieß man jedoch auf erheblichen Widerstand seitens des Bundesarbeitsministeriums, des Landesarbeitsamtes und der Gewerkschaften.^[73]

Sonnenberger macht an dieser Stelle deutlich, dass es keine einheitliche Migrationspolitik gab. Vielmehr gilt es einen Blick auf die einzelnen migrationspolitischen Akteure zu richten, die teils kongruente, teils divergierende Auffassungen hinsichtlich einer Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte vertraten.^[74] Als solche zu nennen sind in erster Linie die zuständigen Ressorts Auswärtiges Amt, Bundesministerium für Arbeit, Wirtschaftsministerium sowie die Bundesanstalt für Arbeit und gesellschaftliche Interessensverbände wie die Arbeitgeberverbände sowie die Gewerkschaften.^[75]

Offensichtlich ist das Fehlen einer klaren Linie in der Vorgehensweise der Bundesanstalt für Arbeit, begünstigt durch deren dreistufige Gliederung in eine Hauptstelle, 13 Landesarbeitsämter sowie etwa 200 lokale Arbeitsämter, was zur Folge hatte, dass „die Interessenslagen und Strategien der Hauptstelle in Nürnberg und der Arbeitsämter vor Ort teilweise divergierten.“^[76] Versuchte die Hauptstelle in Nürnberg den gesamten westdeutschen Arbeitsmarkt zu regulieren und zielte auf den überregionalen Ausgleich von Arbeitsmarktungleichheiten ab, wurden die lokalen Arbeitsämter in einigen Fällen entscheidend von einzelnen Arbeitgebern beeinflusst und waren daher darum bemüht, so schnell wie möglich und lösungsorientiert Ungleichgewichte zu beseitigen.^[77] Die Bundesanstalt darf jedoch keineswegs nur auf ihre organisatorische Tätigkeit reduziert werden, da ihr aufgrund ihrer Verortung an der Schnittstelle des regionalen und nationalen Arbeitsmarktes eine „zentrale arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Bedeutung zukam. Die Politik der Bundesanstalt war (…) auf die kurz- und mittelfristige Entwicklung des Arbeitsmarktes ausgerichtet.“^[78]

Die Reaktionen auf den italienischen Vorschlag innerhalb der westdeutschen Ressorts fielen sehr unterschiedlich aus. Insbesondere das Wirtschaftsministerium um Wirtschaftsminister Erhard zeigte als erstes Ministerium Interesse an einer Anwerbevereinbarung. Knortz geht in ihren Ausführen sogar soweit, dass es das Wirtschaftsministerium war, welches die deutsch-italienische Anwerbevereinbarung entscheidend in Gang setzte.^[79] In den Erörterungen des Wirtschaftsministeriums spielten dabei sowohl arbeitsmarkt- als auch außenhandelspolitische Überlegungen eine Rolle. Arbeitsmarktpolitisch befürwortete das Wirtschaftsministerium die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte, denn dieses sah im Zuge des Mangels an Arbeitskräften in einigen Wirtschaftsbereichen eine Bedrohung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen. Jener Mangel hatte dazu geführt, dass die Unternehmen zur Deckung ihres Arbeitskräftebedarfs in einen Konkurrenzkampf miteinander gerieten und bereit waren, hohe Löhne zu bezahlen.^[80] Nur „durch die Ausweitung des Arbeitskräftebedarfs konnte dieser Entwicklung entgegengesteuert werden.“^[81] Dies ist insofern nachvollziehbar, als dass nach dem Modell der sozialen Marktwirtschaft die Preise in Abhängigkeit von den Variablen Angebot und Nachfrage gebildet werden. Durch die Erweiterung des Angebots an Arbeitskräften konnte die steigende Nachfrage der Unternehmen befriedigt werden und das Lohnniveau gehalten werden. „Die Ausländerbeschäftigung sollte die ¸Gefahr´ eines Lohnanstiegs bremsen, die Erhard mit der aus seiner Sicht bereits Mitte 1955 gegebenen Vollbeschäftigung verbunden sah.“^[82] Mit dem lohnpolitischen Argument hatte er im Bundeskabinett auch Bundeskanzler Adenauer und Minister Strauß auf seiner Seite.^[83]

Aus außenhandelspolitischen Überlegungen heraus befürchtete Erhard im Falle einer Ablehnung des italienischen Wunsches könne es zu Importbeschränkungen Italiens und in Folge des anzustrebenden Zahlungsausgleichs zum verstärkten Export italienischer Produkte nach Westdeutschland kommen.^[84] Er sah es daher als handelspolitisches Erfordernis an, 1954 „prophylaktisch“ mit Italien über ein Anwerbeabkommen zu verhandeln, um bei Eintreten eines akuten Arbeitskräftebedarfs eine adäquate Lösung bereitstehen zu haben.^[85]

Demgegenüber war bis Ende 1954 in den Positionen der Bundesanstalt für Arbeit, des Bundesarbeitsministeriums und der Gewerkschaften eine gemeinsame Argumentationsbasis zu erkennen. So vertraten die drei Akteure die Ansicht, dass aufgrund der generell bestehenden Arbeitslosigkeit, insbesondere unter verheirateten Landwirten, sowie des anhaltenden Zustroms aus der DDR keine Notwendigkeit einer Beschäftigung italienischer Landarbeiter bestand.^[86]

Neben den Gewerkschaften, einigen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitikern meldeten sich auch Vertriebenenvertreter zu Wort, die infolge einer etwaigen Öffnung des Arbeitsmarktes für ausländische Arbeitskräfte die Besorgnis äußerten, dass eine Konkurrenzsituation für die einheimische Erwerbsbevölkerung eintrete.^[87] Anstelle einer „Hereinnahme“ ausländischer Arbeitskräfte sollte nach Vorstellung der Gewerkschaften und der Bundesanstalt für Arbeit partiell auftretender Arbeitskräftebedarf durch eine Verbesserung der Lohn- und Arbeitsbedingungen vor allem für die Landwirtschaft, überbezirkliche Vermittlung, Förderung von Umschulungen sowie Aus- und Fortbildungen behoben werden.^[88] Es wurde zudem an eine Anhebung der Beschäftigung von Frauen^[89] sowie eine Verlegung von Betrieben in Bereiche höherer Arbeitslosigkeit gedacht.^[90]

Trotz anfänglicher Bedenken der Bundesanstalt für Arbeit und des Bundesarbeitsministeriums ließen sich beide Akteure im Dezember 1954 auf den Kompromiss des Wirtschaftsministeriums ein, „prophylaktisch“ mit Italien zu verhandeln, um bei Eintreten eines akuten Arbeitskräftebedarfs zügig eine Einigung erzielen und rasch mit der organisatorischen Abwicklung beginnen zu können.^[91] Noch bis Frühjahr 1955 vertaten beide Stellen eine streng arbeitsmarktpolitische Position und strebten somit nach wie vor zunächst eine Ausschöpfung der nationalen Arbeitsmarktreserven an, rückten nun aber schrittweise von ihrer reservierten Haltung ab.^[92] Ursächlich hierfür war in erster Linie die sich seit der interministeriellen Besprechung zur Vorbereitung der deutsch-Italienischen Gespräche vom 25. 2 bis 9.3.1955 im Auswärtigen Amt in Rom allmählich durchsetzende Überzeugung des Auswärtigen Amtes, dass es durch ein Abkommen zu einer Verbesserung der diplomatisch-politischen Beziehungen zu Italien käme.^[93] In der Folge entwickelte der „Kompromiß (…) eine Eigendynamik insofern, als 1955 weniger über das Ob einer organisierten Anwerbung, als vielmehr über das Wann und Wie diskutiert wurde.“^[94]

Was die Frage nach dem richtigen Zeitpunkt anbelangt, spielten dabei sowohl saisonale als auch regionale Unterschiede eine zentrale Rolle. Obwohl 1955 die Arbeitslosenquote im Jahresdurchschnitt bei 5,1%. lag, betrug sie in den Sommermonaten im Bundesdurchschnitt 2,7%, womit de facto Vollbeschäftigung erreicht war.^[95] Allerdings gab es innerhalb der BRD von Region zu Region sehr starke Unterschiede. So betrug die Arbeitslosenquote im Jahresdurchschnitt in den industriell starken Bundesländern Baden-Württemberg 2,2% und in Nordrhein-Westfalen 2,9%. Im stark landwirtschaftlich geprägten Schleswig-Holstein belief sich die Arbeitslosenquote hingegen auf 11%.^[96] Autoren wie Knortz und Herbert heben hier hervor, dass der fehlende Wohnraum ein zentrales Hemmnis für die überregionale Vermittlung deutscher Arbeitskräfte darstellte, da deren räumliche Mobilität äußerst eingeschränkt war, wodurch der akute Arbeitskräftebedarf der Unternehmen nicht gedeckt werden konnte.^[97] In diesem Aspekt kommen die Vorteile der Ausländerbeschäftigung zur Geltung, denn der damaligen Auffassung zufolge, erachtete man barackenähnliche Unterkünfte für die ausländischen Arbeiter dagegen als ausreichend.

Insbesondere über die Frage, wann Vollbeschäftigung und somit der Zeitpunkt für die Öffnung des Arbeitsmarktes gegeben war, liefen die Auffassungen weit auseinander. Hierbei ist bis Mitte des Jahres 1955 in den Positionen des Bundesministeriums für Arbeit, des Bundeswirtschaftsministerium und der Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände diesbezüglich durchaus eine gemeinsame Argumentationsgrundlage zu erkennen, die eine Anwerbung erst dann in die Wege geleitet sehen wollten, „wenn die eigene Arbeitsreserve nicht mehr ausreicht. Andererseits werde sich auch der Bundesminister für Arbeit nicht gegen die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte stellen, wenn nur so eine Schrumpfung des Produktionsvolumens verhindert werden könnte.“^[98] Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände ging sogar in ihrer Auffassung soweit, dass der Zeitpunkt für eine „Hereinnahme“ erst dann gekommen wäre, wenn obgleich der forcierten innerbetrieblichen Rationalisierungsmaßnahmen die Nachfrage nach Arbeitskräften aus Arbeitslosen nicht mehr hätte gedeckt werden können.^[99]

Seit Juni 1955 mehrten sich die Forderungen einzelner Wirtschafts-und Arbeitgeberverbände. In diesem Punkt zeigt sich, dass sich die Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften in der Landwirtschaft nun auch bspw. auf das Hotel- und Gaststättengewerbe ausweitete^[100] Auch im Vorstand der Bundesanstalt für Arbeit postulierte die Arbeitgeberseite mit enormer Vehemenz die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte, doch das Bundesministerium für Arbeit und die Bundesanstalt für Arbeit blieben in ihrer Haltung resolut.^[101] Dies änderte sich schlagartig, als Ende September 1955 die Arbeitslosigkeit im Bundesdurchschnitt bei 1,8% lag, was bedeutete, dass die am problemlosesten zu aktivierenden Arbeitskraftreserven nahezu völlig aufgebracht waren.^[102] Diese Gegebenheit sowie ein prognostiziertes, anhaltend starkes Wirtschaftswachstum,^[103] führte letzten Endes dazu, dass die Bundesanstalt und das Arbeitsministerium im Oktober 1955 der organsierten Anwerbung zustimmten. Da man zu der Ansicht kam im Frühjahr 1956 seien italienische Landarbeiter aufgrund der „Verminderung der innerdeutschen Kraftreserven“ unabdingbar, drängte die Bundesanstalt auf den Abschluss der Anwerbevereinbarung mit Italien, um rasch mit der organisatorischen Abwicklung beginnen zu können. Zudem war nach Ansicht der Bundesanstalt nun Eile geboten, da man befürchtete andere Länder könnten der BRD mit einem Abkommen zuvorkommen.^[104] Nachdem den Gewerkschaften in den Verhandlungen die prinzipielle arbeits-, tarif- und sozialrechtliche Gleichstellung der ausländischen mit deutschen Arbeitskräften sowie die Beibehaltung des Inländerprimats zugesagt wurde, waren auch ihrerseits Bedenken für eine Arbeitskräfterekrutierung aus dem Ausland beseitigt.^[105] „Der Abschluß der deutsch-italienischen Anwerbevereinbarung vom 20. Dezember 1955 wurde also von einem weitgehenden Konsens der beteiligten Interessenvertreter getragen, jedoch ohne daß der Bundestag beteiligt geworden wäre.“^[106] Das Abkommen markierte den Übergang zu staatlich organisierter Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte.

Zusammenfasend bliebt zu konstatieren, dass die Initiative zu dem Abkommen von Italien ausging.^[107] Die deutsch-italienische Anwerbevereinbarung „war eine unmittelbare Folge der wirtschaftlichen Westintegration; sie entsprang jedoch weniger einem durchdachten außenpolitischen Kalkül als den Mechanismen der Europäischen Zahlungsunion.“^[108] Sie stelle also keine Reaktion auf die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes dar, sondern erfolgte in erster Linie aus außenpolitischen Bedürfnissen, die durchaus mit außenwirtschaftlichen konform gingen.^[109] Die andere Vorstellung, die sich mit einem Abkommen mit Italien verband, war es, „dass es im Interesse der deutschen Arbeitgeber liegen würde, wenn wir noch mehr als bisher daran gehen, ungelernte Arbeitskräfte in Deutschland auszubilden, umzuschulen und aus ihnen geschulte Arbeitskräfte, Fachkräfte werden zu lassen. Um das aber besorgen zu können, müssen wir natürlich dann die relativ primitiveren Arbeiten in Deutschland bei Anhalten dieser Konjunktur schließlich doch mal von ausländischen Arbeitskräften besorgen lassen.“^[110] Wie Steinert pointiert zum Ausdruck bringt, machte Erhard mit dieser Aussage die sogenannte Unterschichtung zum staatlichen Programm.^[111]

Allerdings handelte es sich bei der Öffnung des Arbeitsmarktes für ausländische Arbeitskräfte nicht etwa um eine Grundsatzentscheidung über eine zahlenmäßig große und langfristige Auslandsrekrutierung. Aus diesem Grund verschwendete man auch nur wenige Gedanken an mögliche Begleiterscheinungen der Ausländerbeschäftigung.^[112] Der Anwerbung lag ein nur sehr kurzfristiges Konzept zugrunde, das mittel- oder langfristige Konsequenzen außer Acht ließ.

3.3 Vollbeschäftigung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Ausländer in der BRD von 1950 bis 1960. Abb. Entnommen aus: Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 198.

Wie in der obenstehenden Tabelle abzulesen, verlief die Zuwanderung der ausländischen Arbeitskräfte in den Jahren 1956 bis 1958 in geringem Umfang.

[...]

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^[1] Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Bevölkerung und Erwerbstätigkeit. Bevölkerung mit Migrationshintergrund – Ergebnisse des Mikrozensus 2012 – Wiesbaden 2013, abrufbar unter: https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Bevoelkerung/MigrationIntegration/Migrationshintergrund2010220127004.pdf?__blob=publicationFile (letzter Zugriff: 05.11.2014).

^[2] Vgl. Oltmer, Jochen: Migration und Politik in der Weimarer Republik, Göttingen 2005, S. 13.

^[3] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter und Flüchtlinge, München 2001, S. 202 – 229. Vgl. Bade, Klaus J.: Einheimische Ausländer: ¸Gastarbeiter´ - Dauergäste – Einwanderer. In: ders. (Hrsg.): Deutsche im Ausland – Fremde in Deutschland: Migration in Geschichte und Gegenwart, 1. Auflage, München 1992, S. 393 – 401. Vgl. Pagenstecher, Cord: Ausländerpolitik und Immigrantenidentität. Zur Geschichte der <<Gastarbeit>> in der Bundesrepublik, Berlin 1994, S. 31.

^[4] Es würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen auf die Einflüsse aus der NS-Zeit näher einzugehen, weshalb diese ausgespart bleiben sollen.

^[5] Bade, Klaus J.: Einheimische Ausländer: ,Gastarbeiter´ - Dauergäste – Einwanderer, S. 394.

^[6] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung. Die Anfänge der Arbeitsmigration in Südhessen (1955-1967) (Schriften zur hessischen Wirtschafts- und Unternehmensgeschichte, Bd. 6), Darmstadt 2003, S. 18.

^[7] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 18.

^[8] Vgl. ebd., S. 18.

^[9] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 14ff. 48ff.

^[10] Vgl. Bade, Klaus J.: ¸Billig und willig´ - die ¸ausländischen Wanderarbeiter´ im kaiserlichen Deutschland. In: ders. (Hrsg.): Deutsche im Ausland – Fremde in Deutschland. Migration in Geschichte und Gegenwart, 1. Auflage, München 1992, S. 311 – 314.

^[11] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 21 f.

^[12] Vgl. ebd., S. 22 – 35.

^[13] Oltmer, Jochen: Migration und Politik in der Weimarer Republik, S. 317.

^[14] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 33 – 35.

^[15] Vgl. Oltmer, Jochen: Migration und Politik in der Weimarer Republik, S. 318.

^[16] Vgl. Oltmer, Jochen: Migration und Politik in der Weimarer Republik, S. 317 -319. Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 35 – 48.

^[17] Dohse, Knuth: Ausländische Arbeiter und bürgerlicher Staat. Genese und Funktion von staatsrechtlicher Ausländerpolitik und Ausländerrecht. Vom Kaiserreich bis zur Bundesrepublik, Königstein/Ts. 1981, S. 43.

^[18] Pagenstecher, Cord: Ausländerpolitik und Immigrantenidentität, S. 31. Vgl. Oltmer, Jochen: Migration und Politik in der Weimarer Republik, S. 317.

^[19] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 48.

^[20] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, 120 ff.

^[21] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 18 f.

^[22] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 19.

^[23] Pagenstecher, Cord: Ausländerpolitik und Immigrantenidentität, S. 34.

^[24] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 210.

^[25] Vgl. Pagenstecher, Cord: Ausländerpolitik und Immigrantenidentität, S. 34.

^[26] Stirn zit. nach Herbert Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 209 f.

^[27] Vgl. Bade, Klaus J.: Einheimische Ausländer: ¸Gastarbeiter´ - Dauergäste – Einwanderer, S. 395.

^[28] Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 39.

^[29] Vgl. Bade, Klaus J.: ¸Billig und willig´ - die ¸ausländischen Wanderarbeiter´ im kaiserlichen Deutschland, S. 318 ff.

^[30] Vgl. Steinert, Johannes-Dieter: Migration und Politik. Westdeutschland – Europa – Übersee 1945 – 1961, Osnabrück 1995, S. 127.

^[31] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 194.

^[32] Vgl. Steinert, Johannes-Dieter: Migration und Politik, S. 127.

^[33] Steinert, Johannes-Dieter: Migration und Politik, S. 127.

^[34] Vgl. Wolfrum, Edgar: Die Bundesrepublik Deutschland 1949 – 1990, (Gebhardt, Handbuch der deutschen Geschichte, Bd. 23), 10., völlig neu bearb. Auflage, Stuttgart 2006, S. 120 f.

^[35] Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte. >>Gastarbeiter<< in der westdeutschen Diplomatie und Beschäftigungspolitik 1953 – 1973, Köln [u.a.] 2008, S. 39.

^[36] Vgl. Winkler, Heinrich August: Der lange Weg nach Westen. Bd. II: Deutsche Geschichte 1933-1990 (Schriftenreihe der Bundeszentrale für Politische Bildung, Bd. 463), Bonn 2005, S. 160.

^[37] Vgl. Wolfrum, Edgar: Die Bundesrepublik Deutschland 1949 – 1990, S. 120 f.

^[38] Ebd., S. 120.

^[39] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 43.

^[40] Vgl. Steinert, Johannes-Dieter: Migration und Politik, S. 129.

^[41] Ulrich, Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 202.

^[42] Meier-Braun, Karl-Heinz: Deutschland, Einwanderungsland, 1. Auflage, Frankfurt a. Main, S. 32.

^[43] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 48.

^[44] Vgl. Gieler, Wolfgang / Ehlers, Thorben: Von der Anwerbung zur Abschottung oder zur gesteuerten Zuwanderung? Grundlagen deutscher Ausländerpolitik, Ulm 2001, S. 60.

^[45] Ebd., S. 60.

^[46] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 45.

^[47] Vgl. Winkler, Heinrich August: Der lange Weg nach Westen, Bd. II, S. 222.

^[48] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 45.

^[49] Vgl. Winkler, Heinrich August: Der lange Weg nach Westen, Bd. II, S. 222.

^[50] Schönwälder, Karen: „Ist nur Liberalisierung Fortschritt?“ Zur Entstehung des ersten Ausländergesetzes der Bundesrepublik. In: Jan Motte / Rainer Ohliger / Anne von Oswald (Hrsg.): 50 Jahre Bundesrepublik – 50 Jahre Einwanderung. Nachkriegsgeschichte als Migrationsgeschichte, Frankfurt. a. Main 1999, S. 128.

^[51] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft: die Anwerbung von >Gastarbeiterinnen< und >Gastarbeitern< durch die Arbeitsverwaltung in den 1950er und 1960er Jahren. In: Jochen Oltmer (Hrsg.): Migration steuern und verwalten (Schriften des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturell Studien (IMIS), Bd. 12), Göttingen 2003, S. 149. In diesem Zusammenhang spricht man auch von einer „Unterwanderung“ der Gesellschaft. Nach Herbert besteht diese Debatte seit Gründung des Kaiserreichs. Seit jeher wird die Hereinnahme ausländischer Arbeitskräfte als „Bedrohung (…) der kulturellen, ethischen oder völkischen Identität“ betrachtetet. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 9.

^[52] Schönwälder, Karen: „Ist nur Liberalisierung Fortschritt“? S. 128 f.

^[53] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 58.

^[54] Vgl. ebd., S. 58, S. 448.

^[55] Hessische Minister des Innern (HMI) an die Regierungspräsidenten in Darmstadt, Kassel, Wiesbaden, 10.3.1952 zit. nach Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 149 f.

^[56] Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 66, 152. Die Europäische Zahlungsunion (EZU) wurde im Sommer 1950 auf Betreiben der USA gegründet. Die Konvertibilität der Währungen erleichterte den Handel unter den Mitgliedsstaaten.

^[57] Vgl. ebd., S. 66, 68.

^[58] Ebd., S. 68.

^[59] Novinscak, Karolina / Prontera, Grazia: Neue Arbeit, neue Heimat? Politische und wirtschaftliche Hintergründe der Gastarbeiter – Anwerbeabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland mit Italien (1955) und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (1968). In: Natalia Donig / Silke Flegel / Sarah Scholl-Schneider (Hrsg.): Heimat als Erfahrung und Entwurf, S. 216.

^[60] Vgl. Novinscak, Karolina / Prontera, Grazia: Neue Arbeit, neue Heimat? S. 216.

^[61] Vgl. ebd., S. 215.

^[62] Vgl. ebd., S. 215 f.

^[63] Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 150.

^[64] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 68f.

^[65] Vgl. Kap 2.1.1.

^[66] Mattes, Monika: >>Gastarbeiterinnen<< in der Bundesrepublik. Anwerbepolitik, Migration und Geschlecht in den 50er bis 70er Jahren (Reihe >>Geschichte und Geschlechter<<, Bd. 48), Frankfurt a. Main 2005, S. 28.

^[67] Vgl. Mattes, Monika: >>Gastarbeiterinnen<< in der Bundesrepublik, S. 28.

^[68] Vgl. Luft, Stefan: Staat und Migration. Zur Steuerbarkeit von Zuwanderung und Integration, Frankfurt a. Main 2009, S. 37, 45.

^[69] Münz, Rainer / Seifert, Wolfgang / Ulrich, Ralf: Zuwanderung nach Deutschland. Strukturen, Wirkungen, Perspektiven, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, Frankfurt a. Main 1999, S. 44.

Vgl. auch Mattes, Monika: >>Gastarbeiterinnen<< in der Bundesrepublik, S. 28.

^[70] Vgl. Steinert, Johannes- Dieter: Migration und Politik, S. 210.

^[71] Meier-Braun, Karl-Heinz: Deutschland, Einwanderungsland, S. 32.

^[72] Vgl. Mattes, Monika: >>Gastarbeiterinnen<< in der Bundesrepublik, S. 28.

^[73] Vgl. Meier-Braun, Karl Heinz: Deutschland, Einwanderungsland, S. 32.

^[74] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 145 – 148.

^[75] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 69 – 72.

^[76] Oltmer, Jochen: Einführung. Steuerung und Verwaltung von Migration in Deutschland seit dem späten 19. Jahrhundert. In: ders. (Hrsg.): Migration steuern und verwalten. Deutschland vom späten 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart (Schriften des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturell Studien (IMIS), Bd. 12), Göttingen 2003, S. 26.

^[77] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 149 f.

^[78] Oltmer, Jochen: Einführung: Migrationsverhältnisse und Migrationsregime nach dem Zweiten Weltkrieg. In: Jochen Oltmer / Axel Kreienbrink / Carlos Sanz Díaz (Hrsg.): Das „Gastarbeiter“-System. Arbeitsmigration und ihre Folgen in der Bundesrepublik und Westeuropa (Schriftenreihe der Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte, Bd. 12), München 2012, S. 14. 1957 wurde der Bundesanstalt für Arbeit wie bereits in der Weimarer Republik eine Monopolstellung für die Vermittlung von Arbeitskräften verschafft, welche auch für die Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland galt.

^[79] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 69. Vgl. auch Schönwälder, Karen: Einwanderung und ethnische Pluralität. Politische Entscheidungen und öffentliche Debatten in Großbritannien und der Bundesrepublik von den 1950er bis zu den 1970er Jahren, Essen 2001, S. 248.

^[80] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 60f.

^[81] Ulrich, Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 203.

^[82] Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 60f.

^[83] Vgl. Luft, Stefan: Staat und Migration, S. 39.

^[84] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 60 .

^[85] Vgl. ebd., S. 60.

^[86] Vgl. ebd., S. 61.

^[87] Vgl. Schönwälder, Karen: Einwanderung und ethnische Pluralität, S. 249.

^[88] Vgl. Steinert, Johannes-Dieter: Migration und Politik, S. 334.

^[89] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 151.

^[90] Vgl. Ulrich, Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 203.

^[91] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 151.

^[92] Vgl. ebd., S. 151 f. Ab Frühjahr 1955 genehmigte die Bundesanstalt für Arbeit vermehrt die Erteilung von Arbeits- und Beschäftigungsgenehmigungen für Ausländer und Ausländerinnen, insbesondere für Italiener und Italienerinnen, auf Grundlage des OEEC-Ratsbeschlusses vom 30.Oktober 1953, demzufolge Arbeitgeber ausländische Arbeitskräfte anwerben konnten, wenn der Arbeitsplatz binnen vier Wochen nicht mit einer einheimischen Arbeitskraft zu besetzen war.

^[93] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 71 f.

^[94] Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 151. Vgl. auch Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 72.

^[95] Vgl. Bade, Klaus J.: Europa in Bewegung. Migration vom späten 18. Jahrhundert bis zur Gegenwart, München 2000, S. 317.

^[96] Vgl. Ulrich, Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 202.

^[97] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 48. Vgl. auch. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 202, S. 204.

^[98] Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 72.

^[99] Vgl. Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 72.

^[100] Vgl. Mattes, Monika: >>Gastarbeiterinnen<< in der Bundesrepublik, S. 30.

^[101] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 151 f.

^[102] Vgl. Herbert, Ulrich: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S. 202.

^[103] Vgl. ebd., S. 202.

^[104] Vgl. Sonnenberger, Barbara: Verwaltete Arbeitskraft, S. 152.

^[105] Mattes, Monika: >>Gastarbeiterinnen<< in der Bundesrepublik, S. 63. Dies war insofern wichtig, da die ausländischen Arbeitskräfte nicht als „Lohndrücker“ angeworben werden und somit keine Konkurrenzsituation für deutsche Arbeitskräfte entstehen sollte.

^[106] Sonnenberger, Barbara: Nationale Migrationspolitik und regionale Erfahrung, S. 63 f.

^[107] Vgl. Schönwälder, Karen: Einwanderung und ethnische Pluralität, S. 247. „Tatsächlich gingen Initiative und laufendes Insistieren dabei von italienischer Seite aus, die mit hoher Arbeitslosigkeit kämpfte und von daher schwere innenpolitische Folgen bis hin zu kommunistischen ¸Umtrieben` befürchtete.“ Knortz, Heike: Diplomatische Tauschgeschäfte, S. 72. Vgl. Steinert, Johannes-Dieter: Migration und Politik, S. 220.

^[108] Knortz, Heike: Diplomatische Tauchgeschäfte, S. 152.

^[109] Vgl. ebd., S. 152.

^[110] Steinert, Johannes-Dieter: Migration und Politik, S. 227.

^[111] Vgl. ebd., S. 227.

^[112] Vgl. Schönwälder, Karen: Einwanderung und ethnische Pluralität, S. 247.