Der Deutsche Bundesrat als Vetospieler in der Gesetzgebung des Bundes

Gliederung:

Einleitung

1. Der Bundesrat in der Gesetzgebung
1.1 Einordnung des Bundesrats in das Zwei-Kammern-System
1.2 Einspruchsgesetze
1.3 Zustimmungsgesetze und Grundgesetzänderungen
1.4 Gesetzesvorlagen durch Bundesregierung oder Bundesrat

2. Der Bundesrat als uneinheitlicher Veto-Spieler im deutschen Parlamentarismus
2.1 Subinstitutionelle Akteure
2.2 Der Bundesrat als uneinheitlicher Vetospieler
2.2.1 Große Steuerreform 1996/1997 der Regierung Kohl
2.2.2 Reform der Juristenausbildung 2001
2.2.3 Steuersenkungsgesetz 2000
2.3 Schlussfolgerungen Kapitel 2

3. Einordnungsversuch in die Veto-Spieler Theorie

Schlussfolgerungen

Bibliographie

Einleitung

Die Berichterstattung der Medien stellt den Bundesrat oft als Blockadeinstrument bzw. als Mittel der Opposition zur Disziplinierung der Bundestagsmehrheit dar. Sogar in politikwissenschaftlicher Literatur wird der Bundesrat häufig als Instrument der Parteien und damit, meines Erachtens, etwas vereinfacht untersucht. Der Bundesrat ist eine sehr vielschichtigere Institution. Er ist keine klassische zweite Kammer, kann aber als solche fungieren, er hat eine außergewöhnlich starke Position in der Legislative, aber zugleich auch eine sehr schwache. Er ist eine Ländervertretung von Gebietskörperschaften und gleichzeitig Instrument der Bundesparteien.

Diese scheinbaren Widersprüche möchte ich in der vorliegenden Hauptseminararbeit etwas näher beleuchten.

Als Bezugsrahmen nutze ich den Veto-Spieler Ansatz von George Tsebelis. Die Veto-Spieler Theorie geht davon aus, dass ein Veto-Spieler ein kollektiver oder individueller Akteur ist, dessen Zustimmung erforderlich ist, um eine Politikänderung herbeizuführen. Tsebelis unterscheidet in partisan und institutional Veto-Spieler. Institutional Veto-Spieler sind durch Verfassungen bestimmt und partisan Veto-Spieler werden durch das politische System bestimmt. Im Falle des Bundesrates handelt sich um einen durch das Grundgesetz^[1] bestimmten institutionellen Veto-Spieler.

Im ersten Teil der Hausarbeit möchte ich mich mit dem Bundesrat als Veto-Spieler und Teil der Gesetzgebung des Bundes beschäftigen. Ich ordne den Bundesrat in das Zweikammernsystem ein und ich zeige die verschiedenen Partizipationsmöglichkeiten des Bundesrats in der Gesetzgebung auf. Von besonderer Bedeutung für den zweiten Teil der Hausarbeit ist in diesem Zusammenhang die zustimmungspflichtige Gesetzgebung.

Im zweiten Teil erläutere ich zuerst, was ich unter subinstitutionellen Akteuren verstehe und gehe auf die gängige Einteilung in A- und B-Länder ein. Des weiteren führe ich drei Gesetzesvorlagen auf, die Große Steuerreform der Regierung Kohl 1996/1997, die Vorlage zur Reform des Richtergesetzes und der Juristenausbildung von 2001 und das Steuersenkungsgesetz von 2000. Ziel ist es anhand praktischer Beispiele zu untersuchen, ob der Bundesrat wirklich ein Instrument der Parteienpolitik ist oder ob er seiner verfassungsmäßigen Aufgabe als Vertretung von Gebietskörperschaften gerecht wird.

Im abschließenden Teil meiner Hauptseminarsarbeit versuche ich den Bundesrat in die Veto-Spieler Theorie einzuordnen und ich werde versuchen Punkte aufzuführen, die von George Tsebelis in seinem Buch Veto Players nicht berücksichtigt wurden, um ein deutlicheres Bild des Bundesrats als Veto Spieler in der Gesetzgebung des Bundes zu gewinnen.

1. Der Bundesrat in der Gesetzgebung

1.1 Einordnung des Bundesrats in das Zwei-Kammern-System

In diesem Abschnitt ordne ich den Bundesrat in eine Typologie von Zwei-Kammern-Systemen ein und versuche seine Besonderheiten herauszuarbeiten.

Mehrkammersysteme sind in den politischen Systemen eher die Regel als die Ausnahme. Historisch dienten zweite Kammern dazu, ein konservatives Gegengewicht zu der vom Volk gewählten ersten Kammer zu schaffen.

Arend Lijphart, auf den sich meine Typologie hier bezieht, führt in seinem Buch Patterns of Democracy sechs Punkte bzw. Kriterien für zweite Kammern auf.

Der erste Punkt ist, dass zweite Kammern in der Regel eine geringere Mitgliederzahl besitzen als erste Kammern. Das Kriterium wird vom Bundesrat in idealtypischer Weise erfüllt. „(...) Germany has the world’s largest democratic first chamber with 672 members after the 1994 election (to be reduced, according to a parliamentary vote in early 1998, to about 600 for the election in the year 2002) and one of the smaller second chambers consisting of just 69 members.“^[2] Man muss in diesem Zusammenhang jedoch erwähnen, dass der Bundesrat keine 69 Mitglieder hat, sondern lediglich 16 Mitglieder, die insgesamt 69 Stimmen besitzen. Damit ist der Bundesrat wohl die kleinste zweite Kammer der Welt.

Lijpharts zweiter Punkt wäre, dass die Amtsperiode in zweiten Kammern tendenziell länger ist als die erster Kammern. Im Bundesrat haben wir in diesem Punkt den besonderen Fall einer sogar unbegrenzten Amtszeit, da es sich bei den Mitgliedern nicht um Parlamentarier, sondern um Vertreter von Gebietskörperschaften handelt, die den Bund bilden.

Das dritte Kriterium ist, dass zweite Kammern sukzessive neu besetzt werden. Als Beispiele führt er die indische oder französische zweite Kammer an, wo alle zwei bzw. drei Jahre ein Teil der Abgeordneten neu gewählt wird. Der Bundesrat erfüllt auch dieses Kriterium, wenn auch nur indirekt. Es finden keine Wahlen der Bundesratsmitglieder statt, allerdings können sich die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat durch Landtagswahlen verschieben.

Die ersten drei Punkte dienten der Einordnung in das System der zweiten Kammern. Die folgenden drei Punkte Lijpharts dienen der Einordnung von zweiten Kammern in ein politisches System. Lijphart unterscheidet in starke und schwache zweite Kammern, was er anhand der folgenden drei Punkte festmacht.

Lijphart nimmt als Orientierungspunkt die formellen juristischen Rechte, die die einzelnen Verfassungen den zweiten Kammern zubilligen, insbesondere die Möglichkeit die zweite Kammer im Gesetzgebungsprozess durch die erste Kammer zu überstimmen. Die Möglichkeiten, die das Grundgesetz in diesem Punkt dem Bundesrat bietet, werde ich im Laufe des ersten Kapitels näher ausführen.

Der insgesamt fünfte Punkt betrifft die Wahlmethode der zweiten Kammer. Eine direkt gewählte zweite Kammer besitzt eine größere öffentliche Präsenz und eine höhere demokratische Legitimation. Der Bundesrat wird nun nicht direkt gewählt, seine Mitglieder werden sogar von den Landtagen einfach bestimmt. Trotzdem besitzt der Bundesrat eine große öffentliche Präsenz und seine Legitimation wird nicht angezweifelt. Ich denke, dass die Stellung des Bundesrats in diesem Punkt viel eher historisch als demokratisch legitimiert ist. Landesvertretungen haben eine lange historische Tradition in Deutschland.

Lijpharts letztes Kriterium für Zwei-Kammer-Systeme betrifft die Überrepräsentation von Minderheiten bzw. von der ersten Kammer abweichende Wahlsysteme. Er spricht dann in diesem Fall von Inkongruenz. Ein klassisches Beispiel wäre der amerikanische Senat, in den jeder Bundesstaat, unabhängig von Bevölkerungszahl, zwei Senatoren entsendet. Den Bundesrat mit seiner Stimmenanzahl zwischen drei und sechs Stimmen pro Bundesland, kann man auch als inkongruent bezeichnen. Bevölkerungsarme Länder werden überrepräsentiert, was allerdings auch Sinn macht, da sonst zwei bis drei große Länder den Bundesrat dominieren würden.

Zur Einordnung des Bundesrats in das System der zweiten Kammern, kann man sagen, dass er eine zum Teil historisch bedingte Sonderstellung einnimmt.

Obwohl weder direkt gewählt, noch mit absoluten Vetorechten ausgestattet, bezeichnet ihn die Fachliteratur zu Recht als eine der stärksten zweiten Kammern weltweit. Der Begriff der zweiten Kammer ist beim Bundesrat zwar etwas unpräzise, da er weniger ein legislatives Organ als vielmehr eine Vertretung der Länderexekutiven ist, aber inhaltlich doch zutreffend.

1.2 Einspruchsgesetze

Im Durchschnitt über die letzten 50 Jahre sind ca. 47% der Bundesgesetze einfache Gesetze bzw. Einspruchsgesetze.^[3]

Einspruchsgesetze sind Gesetzesvorlagen, bei denen der Bundesrat nur sehr geringe legislative Befugnisse hat, da diese Gesetze nicht die Länder tangieren.

Einspruchsgesetze werden gemäß Art. 77 GG nach Bundestagsbeschluss dem Bundesrat zugeleitet. Der Bundesrat hat, wenn seine Mehrheit mit dem Gesetz nicht einverstanden ist, die Möglichkeit den Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat anzurufen. Der Vermittlungsausschuss steht jedoch in diesem Fall nur unter sehr geringem Einigungsdruck. Ist der Bundesrat mit den Ergebnissen des Vermittlungsausschusses nicht zufrieden, bleibt ihm lediglich die Möglichkeit eines suspensiven Vetos. Ein suspensives Veto hat nur in sehr wenigen Fällen letztendlich Auswirkung auf die Gesetzgebung. Ein möglicher Fall wäre ein Gesetz, das kurz vor einer Bundestagswahl eingebracht wird, bei der abzusehen ist, dass die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag sich grundlegend ändern könnten.

In der Regel wird jedoch ein einfacher Mehrheitseinspruch des Bundesrats mit einfacher Mehrheit - auch Kanzlermehrheit genannt - des Bundestages zurückgewiesen und das Gesetz kann vom Bundespräsidenten unterzeichnet werden. Außer im seltenen Fall einer Minderheitsregierung stellt das für die Regierungsparteien kein Problem dar.

Die zweite Möglichkeit eines Einspruchgesetzes, die das Grundgesetz bietet sind Bundesratseinsprüche mit 2/3 Mehrheit, die bislang jedoch keine Rolle gespielt haben. Sollte es zu so einer starken Länderfront gegen ein Bundesgesetz kommen, steigt die legislative Bedeutung des Bundesrats auf das Niveau bei Zustimmungsgesetzen, da der Bundestag nach Artikel 74 Abs. 4 GG dann mit mindestens absoluter Mehrheit der Gesamtheit der Abgeordneten oder mit 2/3 abstimmen muss, um das Veto des Bundesrats zu überstimmen. Politisch kann diese Situation für eine Regierung durchaus problematisch werden.

Bei Einspruchsgesetzen liegt die Hoheit über die Legislative beim Bundestag, dem Bundesrat kommt nur in wenigen Ausnahmefällen Bedeutung zu. „In dieser Gesetzgebungsvariante wird der Verfassungsnorm vom Parlament als oberster Gesetzgebungsinstanz am ehesten Rechnung getragen (...)“^[4]

1.3 Zustimmungsgesetze und Grundgesetzänderungen

Zustimmungspflichtige Gesetze dominieren zwar nicht die Arbeit des Bundesrats, aber es sind die Gesetze, die stärker in die Öffentlichkeit vordringen und kontroverser diskutiert werden.^[5]

Zustimmungspflichtig sind in der Bundesrepublik Grundgesetzänderungen, Gesetze, die die Hoheitsrechte der Länder oder deren Finanzen betreffen, aber auch Vorlagen des Bundes, die die Ausführung von Bundesgesetzen in den Ländern regeln.

Für einen großen Teil der zustimmungspflichtigen Gesetze ist jedoch nicht die Verfassung verantwortlich, sondern das politische System, das sich über die Jahre entwickelt hat. Von Bedeutung in diesem Fall ist hauptsächlich die konkurrierende und die Rahmengesetzgebung des Bundes. Das Grundgesetz sieht in diesen beiden Fällen eigentlich eine größere Autonomie der Länder vor, aber schon in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik hat der Bund die Gesetzes- und Verordnungsmöglichkeiten der Länder, wohlgemerkt ohne deren Widerstand, eingeschränkt.

Das Verfahren bei zustimmungspflichtigen Gesetzen läuft ähnlich ab wie bei einfachen Gesetzen nur mit dem Unterschied, dass dem Vermittlungsausschuss eine gewichtige Bedeutung zukommt. Nachdem dem Bundesrat nach Lesung des Bundestages ein Gesetz zukommt, wird das Gesetz vom amtierenden Bundesratspräsidenten an die jeweiligen Ausschüsse des Bundesrats weitergeleitet. Die Ausschüsse beraten über die Vorlage und teilen ihre Ergebnisse wenige Tage vor der Bundesratssitzung den 16 Landesregierungen mit. Wir haben also im Bundesrat ein sehr unparlamentarisches Gesetzgebungsverfahren. Bei der Mehrzahl der Gesetze ist schon Tage vorher abzusehen, ob sie die Mehrheitshürde von 35 Stimmen meistern. Falls ein Gesetz keine Zustimmung des Bundesrats erhält, kann er es komplett ablehnen oder an den Vermittlungsausschuss überweisen. Es ist davon auszugehen, dass es, falls es vom Bundesrat abgelehnt wird, von Bundesregierung oder Bundestag an den Vermittlungsausschuss überwiesen wird.

[...]

^[1] GG: Art.50 bis Art.53a

^[2] Lijpahrt, Arend: Patterns of Democracy; S.204

^[3] vergl. http://www.bundesrat.de/Service/index.html

^[4] Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland; S.124

^[5] vergl. http://www.bundesrat.de/Service/index.html