Observatorio Urbano Ambiental del Proyecto Paseo de la Costa en Neuquén, Argentina

Table of contents

CAPITULO 1/ Presentación
1.1 Tema a desarrollar
1.2 Objetivos
1.3 Hipótesis
1.4 Encuadre Metodológico

CAPITULO 2/ Marco Referencial
2.1 Marco Teórico Conceptual
2.1.a) Consideraciones preliminares sobre los procesos y fenómenos de transformación urbana
2.1.b) Consideraciones preliminares desde el enfoque disciplinar del Urbanismo y la Planificación Urbana
2.1.c) Aportes desde el Enfoque de la Sustentabilidad y el campo disciplinar de la Gestión Ambiental
2.1.d) Instrumentos ligados a la Planificación y Gestión Urbanística
2.2. Marco Contextual
2.2.a) Contexto político-institucional, socio-económico, cultural y tecnológico
2.2.b) Influencias de las agendas internacionales sobre el medioambiente, a la luz de los nuevos marcos contextuales

CAPITULO 3/ Origen, evolución y antecedentes del instrumento indagado: Observatorio Urbano Ambiental
3.1. Origen de los Observatorios Urbanos como instrumento de producción de información. Siglo XX
3.2. Evolución del Instrumento hacia el Monitoreo y Control: Observatorios urbano ambientales como indicadores de gestión local. Apoyo a las administraciones municipales para el seguimiento de resultados e impactos ambientales. Siglo XXI
3.2.a) Implementación de la Agenda Local 21: Agenda participativa y promoción de los Observatorios urbanos
3.2.b) Surgimiento de los Observatorios Urbano Ambientales (OUA) en la escena global
3.3. Potencial de articulación y asociación de los Observatorios Urbanos con otros instrumentos urbanísticos
3.3.a) Instrumentos de promoción y gestión asociados a los de monitoreo y control: La potencial sinergia de actuación conjunta de ambos instrumentos. Hipótesis central para la elección del caso de estudio: OUA del Paseo de la Costa, Neuquén
3.3.b) Potencial de articulación del OUA con los Instrumentos del enfoque ambiental

CAPITULO 4/
4.1. Bibliografía y Fuentes de Información

ANEXO I/
Inventario Inteligente de Casos

PROLOGO y RESEÑA

Por Mgter. PUR Arq. Daniela Szajnberg

Profesora Titular Gestión Urbana Contemporánea.

Directora de la Tesis y del Proyecto UBACyT “Los instrumentos de planificación y gestión en la agenda urbanística del siglo XXI”. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo.

En la era de la post-globalización, se siguen considerando algunos modelos globales de producción de ciudad, a modo de representar bajo la concreción de proyectos un rol relevante en la dinámica regional. Es así como las ciudades cabecera de provincia de la nación argentina, han transitado desde principios de siglo XXI grandes cambios. Cambios que por sobretodo aspecto operan en localizaciones de alto valor ambiental. Es así como el paisaje se comienza a vincular con proyectos de escala urbana que recortan un nuevo skyline. Pero ya no se ven torres infinitas, sino que nuevos paisajes urbanos costeros comienzan a definirse, donde conjuntos de edificios con escala media y arquitectura llamativa se componen en función de una idea dominante de espacio público. Es así como Rosario, Paraná, Posadas, San Luis y específicamente en esta publicación la ciudad de Neuquén renuevan su imagen urbana, con un marketing basado en la belleza paisajística de su entorno, utilizando metodologías alternativas de planificación que permiten la convivencia entre áreas de alto valor ambiental con intervenciones de envergadura urbana.

Actos que entrado los primeros años de este milenio despertaron opiniones encontradas, ya que ambientalistas, o bien residentes locales de estas ciudades presentaban con desconfianza su aprobación a estas nuevas propuestas. Esta situación ha logrado aligerarse debido, a que tras casi diez años de apropiación de estos espacios públicos de alta calidad urbana ambiental, muchos preconceptos negativos de lo que podía llegar a ser la transformación urbana propuesta no se vieron contrastados.

Esta vinculación de Proyecto Urbano y Paisaje, solo puede darse en escalas urbanas que lo permitan, donde los procesos de antropización del medio no hayan hecho mella en todas las bondades naturales, y donde la dinámica de consolidación metropolitana este aún en proceso. Estas razones hacen referencia a reflexionar sobre el repliegue de la mirada global sobre una mirada endógena nacional, y en como ciudades intermedias o ciudades que no pertenecen a un nivel de primera jerarquía global quieren destacarse en base a sus economías regionales dentro de la red de ciudades nacionales.

En el marco del proyecto de investigación Ubacyt “Los instrumentos de planificación y gestión en la agenda urbanística del siglo XXI” con sede en la Universidad de Buenos Aires, de la facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Programa Urbanismo y Ciudad, se presenta esta publicación de tesis de maestría que hace referencia a una nueva adaptación de la típica transformación urbana de fin de siglo XX, adecuándola a distintos contextos y paisajes del nuevo milenio.

La temática central de esta tesis es la cuestión ambiental, junto a la permeabilidad que esta tuvo en relación a los instrumentos urbanísticos. Analizando bajo un enfoque histórico la evolución y capacidad instrumental que tuvo esta mirada desde la década del 70 del siglo pasado.

El instrumento urbanístico en el cual se hace foco, y desde donde se inicia un camino de investigación en la articulación instrumental dada en los procesos de planificación, son los Observatorios Urbano Ambientales (OUA). Instrumento estratégico que hasta el momento de seleccionar el caso de estudio se encontraba dirigido a relevar información continua sobre los territorios, pero que rara vez se orientaba hacia el seguimiento de procesos planificados, y con un fin específico. Otra particularidad del caso de estudio que lo destaca y fundamenta su selección es que supera su rol original y adquiere nuevas potestades. Una de las especificidades que le otorga particularidad es la escala de aplicación, convirtiendo al caso en modélico, dado que por primera vez se aplica al instrumento a un nivel de escala territorial local, siendo el área de aplicación la Zona de Gestión Especial del Proyecto Urbano. Si bien es modélico en este aspecto, una vez incorporadas las lecciones aprendidas, se puede afirmar con certeza que esta modalidad de aplicación en relación a la escala de observación puede obstaculizar la futura implementación del instrumento a pesar de tener aprobado la formulación del mismo por un instrumento normativo. Esto se debe a que los observatorios operan en red y en escalas mayores de observación. No asociándose de ninguna manera directa a procesos planificados de transformación, dado que esta relación podría obstaculizar los relevos pues los intereses involucrados en un Proyecto Urbano, posiblemente eviten una legítima evaluación del ´” work in progress”. Eso explica en gran medida por qué el rol clásico del OUA no llega a implementarse, pero sí funciona de hecho, con otras potestades que superan el rol tradicional de producción de información, siendo este también en el caso de estudio la sede administrativa de la Corporación que lleva a cabo el desarrollo del proyecto.

Siguiendo el patrón inter-escalar de la planificación, la articulación instrumental se da de manera natural de forma vertical dada la escala de aplicación de los instrumentos, es así como los Planes que se apliquen a escalas territoriales más amplias, pauten lineamientos metodológicos para diferentes áreas de su recorte de aplicación, y como programas o proyectos se adecuen a esas direcciones. Pero el caso en cuestión intenta vincular multi- dimensionalidad temática de los instrumentos dentro de un área de intervención. Esa condición es muy positiva. Pero no todas las dimensiones son tan amables de ejecutar, el monitoreo y control, es una acción de seguimiento que le compete al OUA.

Los esfuerzos de pensar y formular instrumentos, para luego implementarlos son muchos, y más aún si los procesos de formulación y diseño de los mismos se dan mediante mecanismos participativos. Pero más allá de la no implementación legal del instrumento OUA como dispositivo generador de información y seguimiento de los cambios, queda a disposición de cualquier interesado los logros metodológicos que la experiencia aporta, siendo un valor notorio como aporte empírico del caso a la formulación de Indicadores Urbano Ambientales para el monitoreo y seguimiento de la experiencia. Indicadores que demuestran a través de su evaluación que la temática costera relacionada a cualquier índole de ocupación urbana o rural, no puede circunscribir su patrón de observación a un recorte delimitado, sino que exige ampliar visiones hacia vecindades, y toda aquella actividad que se realice principalmente cuenca arriba.

A través de esta experiencia también cabe reflexionar sobre la posibilidad de implementar una pre-implementación, a forma de testeo, al momento en que se aprueba la formulación del instrumento. De tal modo se facilita la evaluación propia de la herramienta aprobada en su formulación, y así poder comprobar el funcionamiento de la misma tal cual fue diseñada, en un recorte piloto. Acción que el caso de estudio no lleva a cabo al momento.

Observatorio Urbano Ambiental del Proyecto Paseo de la Costa en Neuquén.

El aporte de esta experiencia a la gestión ambiental de instrumentos urbanísticos.

Maestrando: Arq. EPUR María Noël Luna

Universidad de Buenos Aires / Tesis de Maestría en Planificación Urbana y Regional

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Fotografía aérea de la Ciudad de Neuquén, fuente de Imagen original: Panoramio

A modo de orientar al lector la siguiente guía de lectura resalta los componentes de cada parte estructural que construye esta Tesis. La cual se organiza en base a tres Bloques Temáticos (BT), planteados de manera tal que cada uno dentro de su formulación brinde independencia de lectura¹ y resalte la orientación temática bajo la cual fue abordado.

BT 1 (Pág. 4): Esta sección presenta al Marco de Referencia y al Marco Conceptual que dan soporte al tema a desarrollar. Inicia con la presentación del mismo junto a los objetivos e hipótesis de la Tesis, y expresa el encuadre metodológico. Luego profundiza en el instrumento indagado, Observatorio Urbano Ambiental (OUA) y en su herramienta de aplicación, presentada en esta Tesis como el Indicador Urbano (IU). La reflexión sobre el origen y evolución de los observatorios urbanos permite comprender su génesis y sus marcos de aplicación. El BT finaliza presentando y reflexionando sobre las nociones fundamentales por las cuales se selecciona al caso de estudio como tal. Este BT 1 posee un capítulo último destinado a reunir la bibliografía de referencia presentando clasificaciones de la misma a modo general y específico, focalizando en este punto en los aportes científicos de diversos autores al conocimiento de los Observatorios Urbanos.

BT 2 (Pág. 66): Esta sección se centra en el caso de estudio presentando de forma particular al recorte territorial de análisis y al recorte temporal en donde el caso de estudio se encuadra. Este BT es de carácter interpretativo y re-interpretativo, proceso de estudio iterativo que destaca el aporte empírico de esta experiencia al conocimiento científico del Instrumento Observatorio Urbano Ambiental y a la potencial articulación instrumental de esta herramienta con otros instrumentos urbanísticos de diversos campos (Planificación, Desarrollo Urbano, Gestión y Monitoreo). Uno de los mayores aportes tecnológicos- metodológicos de esta Tesis se encuentra en este BT, siendo este la calificación hipotética por parte de esta Tesis de los indicadores urbano ambientales formulados en el marco del diseño y definición del Observatorio Urbano Ambiental Paseo de la Costa CORDINEU SE. Dicha acción se considera positiva a los fines de poder fijar Índices de Calidad Ambiental de cada Distrito que compone el recorte territorial de análisis en la etapa inicial de su transformación.² Este BT 2 posee un capítulo final destinado a reunir la bibliografía de referencia presentando clasificaciones de la misma a modo general en relación a las temáticas que presenta el caso de estudio y bibliografía específica focalizando en los aportes científico-metodológico de autores, organismos o entidades que han puesto en marcha la evaluación territorial mediante la medición de indicadores urbanos. A su vez cuenta con un anexo que reúne: glosario de los conceptos más destacados de la Tesis, procesamiento de entrevistas e información útil.

BT 3 (Pág.220): Esta Sección reúne las conclusiones y recomendaciones que el estudio del instrumento urbanístico Observatorio Urbano Ambiental presenta tras su reflexión a la luz de los aportes de la Tesis. Para tal fin se retoma al inicio del BT las hipótesis orientadoras de la Tesis y sus objetivos, permitiéndose así contrastar los resultados de la investigación con las formulaciones iniciales. Las conclusiones siguientes se organizan según diversas dimensiones temáticas a los fines de ordenar y enriquecer la reflexión. También se presentan recomendaciones al caso de estudio y un aporte final que indica los recortes territoriales de posible aplicación de los Observatorios Urbanos Ambientales. Destacando bajo esta última recomendación la riqueza y flexibilidad de aplicación de los Observatorios, junto a su potencial de articulación con otros instrumentos.

Esta organización de la tesis en base a BT se debe, en gran medida, a hacer más ágil la lectura y la comprensión de la temática indagada. Al inicio de cada BT se presenta el índice correspondiente a cada uno de ellos.

SIGLAS

BT: Bloque Temático OU: Observatorio Urbano

OUA: Observatorio Urbano Ambiental IU: Indicador Urbano

PU: Proyecto Urbano

CORDINEU SE: Corporación para el Desarrollo Integral de Neuquén, Sociedad del Estado PUA: Plan Urbano Ambiental

PNUMA: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente DS: Desarrollo Sostenible

ONU: Organización de Naciones Unidas BID: Banco Interamericano de Desarrollo JA: Justicia Ambiental

MERCOSUR: Mercado Común del Sur

UNCOMA: Universidad Nacional del Comahue PROACO: Programa de Áreas Costeras CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires

CEPAC: Comisión Especial para el proyecto de la Avenida Costanera COM: Carta Orgánica Municipal

SPUAM: Sistema de Planificación del Plan Urbano Ambiental Municipal SIMA: Sistema de información Ambiental

OBA: Observatorio Ambiental como Base de Datos

PLANDEMET: Plan de Desarrollo Metropolitano

FUNAM: Fundación para la Defensa del Ambiente en Argentina

BADYM: Base Dinámica de Datos y Modelos de la metodología PLANDEMET SIG: Sistema de Información Geográfica

UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura CUPAN: Cuentas del Patrimonio Natural

POA: Política Ambiental

ONG: Organismos no Gubernamentales

UN HABITAT: Programa de Naciones Unidas que impulsa a los OU CEPAL: Comisión Económica para America Latina y el Caribe

REPSA: Registro Provincial de Evaluadores Ambientales DA: Diagnóstico Ambiental

AU: Audiencia Pública

EIA: Evaluación de Impacto Ambiental

EA: Estudios de Impacto Ambiental

EAE: Evaluación Ambiental Estratégica

IS: Indicadores de Sustentabilidad

Observatorio Urbano Ambiental del Proyecto Paseo de la Costa en Neuquén.

El aporte de esta experiencia a la gestión ambiental de instrumentos urbanísticos.

Maestrando: Arq. EPUR María Noël Luna

Universidad de Buenos Aires / Tesis de Maestría en Planificación Urbana y Regional

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CAPITULO 1/ Presentación

1.1 Tema a desarrollar

Uno de los paradigmas en la Agenda Política y de Gestión Urbanística en el período comprendido entre fines del siglo XX y comienzos del XXI, ha sido la adecuación de los Instrumentos Urbanísticos a las temáticas emergentes en la construcción del conocimiento sobre el campo disciplinar del Urbanismo y la Planificación Urbana y Regional. Como por ejemplo lo fueron los Proyectos Urbanos, junto a la consolidación de la preocupación por cuestiones medioambientales, el patrimonio cultural y la participación ciudadana.

Asumiendo las profundas transformaciones territoriales que han estado transitando las ciudades en los complejos contextos de cambio con los que ha evolucionado la dinámica urbana en la inflexión de siglos, esta Tesis indaga y reflexiona sobre el potencial de integración sinérgica entre los Instrumentos Urbanísticos y los de Gestión Ambiental (que salvo contadas excepciones, suelen implementarse desarticuladamente).

Esta Tesis presenta el análisis de un caso de estudio que hace foco en los “Observatorios Urbano Ambientales” (OUA), instrumento considerado en el caso como una de las herramientas clave para llevar a cabo la transformación planificada de un sector mediante el Planeamiento Ambiental³, vinculando ambos campos instrumentales en el siglo XXI. El Urbanístico y el de la Gestión Ambiental.

Otro aspecto de originalidad del caso de estudio radica en que usualmente los observatorios urbanos se aplican como indicadores para el Monitoreo y Control de los procesos de transformación territorial espontáneos, y rara vez, a los planificados. El aporte mayor de esta experiencia a la gestión ambiental de instrumentos urbanísticos se plantea bajo la hipótesis central, de que asociado a otros instrumentos, podría aumentar las posibilidades de lograr una gestión ambiental más adecuada a cada territorio.

Persiguiendo tal fin, esta Tesis presenta entonces una experiencia paradigmática reciente, cuya particularidad radica en:

- Haber optimizado el rol tradicional del OUA, al aplicarlo a un instrumento urbanístico como el Proyecto Urbano (PU), es decir, a un proceso planificado, procurando superar la lógica anticipatoria de los instrumentos de monitoreo y control clásicos, como por ejemplo la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), permitiendo así la medición de impactos y resultados, y no sólo su previsión.⁴
- Haber incorporado mecanismos participativos, en las instancias de diseño y gestión del OUA, a pesar de que el PU de inserción no fue generado mediante ese tipo de procedimientos. Este aspecto de hallar mecanismos participativos a través de la articulación instrumental, dando complementariedad desde la gestión ambiental a lo urbanístico se presenta como condición para la aprobación final del Master Plan. Por lo tanto los actores involucrados en la toma de decisión debieron considerar los reclamos de las fuerzas vivas del lugar. Dando así espacio a la creación del OUA para el PU en cuestión, con requerimientos específicos en materia de procedimientos participativos.
- Haber llevado adelante la experiencia en un contexto de gestión mixta multi- jurisdiccional (injerencia local-municipal y provincial) en torno a un instrumento como el Proyecto Urbano, cuya principal característica es la de someter a fragmentos urbanos a una acelerada presión (inmobiliaria, ambiental, social, etc.)

Bajo estos supuestos se presenta entonces al caso de estudio: Observatorio Urbano Ambiental del Proyecto Paseo de la Costa, ambos instrumentos desarrollados y promovidos por la Corporación para el Desarrollo Integral de Neuquén Sociedad del Estado (CORDINEU SE), en la Ciudad de Neuquén, Provincia de Neuquén, República Argentina. Con el objeto de difundir esta experiencia innovadora a través del análisis de su origen y evolución, de la evaluación de sus aciertos y desaciertos, así como también de las lecciones aprendidas. Tomando el caso como posible “mascaron de proa” de este tipo de prácticas, de las cuales no se han encontrado experiencias similares en otras ciudades, ni a modo de réplica ni de antecedente, que procuren optimizar instrumentos con alto impacto territorial, imbricándolos estratégicamente.

Algunos de los aspectos principales que definen su originalidad, pero también sus posibles cuestionamientos, son: Que si bien existen casos de OUA como instrumentos asociados a la gestión, estos no poseen la cantidad de potestades que posee en el caso de estudio, ni el ámbito de alcance territorial de observación asignado. Siendo este el área de intervención del Master Plan del Paseo de la Costa, la cual fuera delimitada con anterioridad como polígono de acción asociado a la propuesta de un proyecto urbano en el Plan Urbano Ambiental. Documento Técnico n°1 del Municipio de la Ciudad de Neuquén.

1.2 Objetivos

La formulación de los objetivos de la Tesis fundamentaron las líneas de indagación e investigación. Proceso que se dio mediante el intento del alcance de cada uno de ellos. Intentando ser claros en cuanto al objeto de estudio y específicos en los alcances de los aportes de esta Tesis.

General:

- Presentar y analizar una experiencia innovadora reciente de imbricación entre un Instrumento Urbanístico con uno de Gestión Ambiental, a través del estudio de caso del Observatorio Urbano Ambiental del Proyecto Urbano Paseo de la Costa, desarrollado por la Corporación para el Desarrollo Integral de Neuquén Sociedad del Estado.

Particulares:

- Describir y analizar el caso de estudio, detallando sus antecedentes, su evolución en cuanto a sus instancias de formulación, implementación y seguimiento, en su contexto temporal y territorial, considerando tanto los procesos espontáneos como de los planificados.
- Analizar los aciertos, desaciertos y lecciones aprendidas respecto del caso estudiado, las experiencias inventariadas y las opiniones de expertos procesadas.
- A partir del conocimiento producido, reflexionar sobre el potencial de integración sinérgica de los dos instrumentos indagados (OUA y PU), y formular recomendaciones respecto de las posibilidades de replicabilidad a otras experiencias proyectuales y de planificación de fragmentos urbanos.
- Rastrear y evaluar experiencias similares en otras ciudades con el fin de constituir un inventario inteligente que explicite si prevalece la imbricación de los instrumentos aludidos, o si tienden a cursar caminos separados. Focalizando en potestades de los OUA, escala de observación y vinculación con instrumentos marco de planificación.
- Compendiar y procesar las opiniones de expertos nacionales e internacionales en la materia.

1.3 Hipótesis

Esta Tesis se centra en una serie de hipótesis generales que dan cuenta de la temática dominante de la Tesis, resaltando la articulación e imbricación de los instrumentos urbanísticos y de gestión ambiental; y otras específicas relativas al caso de estudio elegido para dar cuenta de los aportes de la experiencia elegida como tal.

El encuadre epistemológico mediante el cual las se aborda la construcción de un conocimiento científico en relación al tema de investigación responde al Método Hipotético Deductivo⁵. En esta Tesis se presentan a continuación las hipótesis orientadoras y luego se retoman al final de la Tesis en el último capitulo del Bloque Temático II con el fin de contrastar los resultados con estas formulaciones.

Hipótesis generales:

- Los PU, que en general se formulan, gestionan y materializan a través de entes jurídico- administrativos como las Corporaciones o Agencias de Desarrollo Urbano, por su propia envergadura y complejidad tienden a disparar transformaciones urbanas, las que sumadas a los procesos espontáneos que se van dando en el espacio urbano, generan o profundizan conflictos socio-ambientales y de inequidad, no siempre previsibles en calidad y cuantía a través de instrumentos tradicionales de anticipación como la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

- La aplicación de instrumentos previos a la aprobación y ejecución de los proyectos, como las evaluaciones o los informes de impacto ambiental, permiten estimar los potenciales efectos de la modificación del medio en el que se va a intervenir con proyectos privados o políticas públicas, considerando la capacidad de carga del territorio involucrado y los efectos potenciales de la intervención; pero difícilmente atienden a los efectos reales, producto de la materialización de esos proyectos, los que a su vez, pueden o no coincidir en signo e intensidad con los previstos en las EIA.

- Los OUA en su rol clásico permiten observar, registrar, procesar y comunicar información sobre la evolución y los cambios que se van dando en distintas variables que componen el campo temático ambiental en un territorio. Y si bien se aplican al monitoreo de procesos y tendencias espontáneas, rara vez se emplean en relación con escenarios planificados o a la ejecución de proyectos de intervención urbana de gran envergadura como los PU. Lo que limitaría su alcance y utilidad a los fines de orientar decisiones para morigerar y reconducir procesos y efectos reales.

- En el contexto de consolidación de la cultura medio-ambiental, la variable ambiental hoy es considerada eje en la definición de prácticas de lo que se asume como “Urbanismo Sustentable”⁶. Siendo indiscutible ya en el siglo XXI, que el desarrollo de la sociedad sea en términos tecnológicos, económicos, sociales o urbanos, requiera ajustar sus objetivos, metas y acciones con los del desarrollo ambiental sustentable. Por lo tanto, si se pretende balancear y revertir ciertos conflictos e inequidades socio-ambientales, muchos de las cuales suelen estar asociados a los efectos no previstos de los grandes PU, resulta recomendable reflexionar sobre el potencial de la articulación de ambos instrumentos con el fin de optimizar los resultados esperados.

Hipótesis Específicas:

El caso de estudio elegido (OUA del Proyecto Paseo de la Costa, CORDINEU SE) resulta pertinente para la reflexión sobre las ventajas y desventajas de articulación entre instrumentos urbanísticos y de gestión ambiental.

Entre los principales aportes del caso a la Tesis, se destacan los siguientes:

- Que ha optimizado el rol tradicional del OUA, al aplicarlo a un instrumento urbanístico como el Proyecto Urbano (PU), es decir, a un proceso planificado, procurando superar la lógica anticipatoria de los instrumentos de monitoreo y control clásicos, como por ejemplo la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), permitiendo así la medición de impactos y resultados, y no sólo su previsión.

- Que ha incorporado mecanismos participativos, en las instancias de diseño y gestión del OUA, a pesar de que el PU de inserción no fue generado mediante ese tipo de procedimientos. Este aspecto de hallar mecanismos participativos a través de la articulación instrumental, dando complementariedad desde la gestión ambiental a lo urbanístico se presenta como condición para la aprobación final del Master Plan. Por lo tanto los actores involucrados en la toma de decisión debieron considerar los reclamos de las fuerzas vivas del lugar. Dando así espacio a la creación del OUA para el PU en cuestión, con requerimientos específicos en materia de procedimientos participativos.

- Que se ha llevado adelante la experiencia en un contexto de gestión mixta multijurisdiccional (injerencia local-municipal y provincial) en torno a un instrumento como el Proyecto Urbano, cuya principal característica es la de someter a fragmentos urbanos a una acelerada presión (inmobiliaria, ambiental, social, etc.)

Asimismo, a partir del caso de estudio, surgen los siguientes interrogantes:

- Interrogantes de índole interpretativa:

¿ Es realmente el caso de estudio “ paradigmático ” o hay experiencias similares? En caso afirmativo, en qu é ciudades y contexto histórico temporal?

¿ Es considerada exitosa la experiencia en cuestión y bajo qu é conceptos, en t é rminos de producto o de proceso? ¿ Por qu é ?

- Interrogantes de índole propositiva:

¿ Qu é efecto real ha tenido la experiencia en t é rminos de resultados concretos y qu é podría modificarse en los procesos desarrollados para optimizar la experiencia en t é rminos de resultados y procesos?

¿ Qu é resultados hubieran diferido de los reales si no se hubiera previsto la articulación con el Observatorio Urbano Ambiental (aún si su aplicación no hubiera cumplido con la totalidad de sus objetivos iniciales)?

¿ Constituye el caso presentado una experiencia replicable de articulación de instrumentos en otros contextos?

Interrogantes que también serán retomados para su análisis al final de la Tesis en el BT 3 con la intención de hallar respuestas o de detectar el surgimiento de nuevos interrogantes.

1.4 Encuadre Metodológico

A fin de dar cuenta de los objetivos, desarrollar y contrastar las hipótesis orientadoras, la propuesta metodológica se organiza según el siguiente esquema:

a) Instancias de investigación

a.1: Una primera instancia de tipo descriptivo o indagatorio del instrumento de gestión ambiental OUA, revisto bajo los supuestos antes mencionados a la luz de un el marco teórico, en el que mediante la técnica particularizada del estudio de caso se abordará el estudio del OUA del Proyecto Paseo de la Costa. Las problemáticas relacionadas al marco referencial se abordan a nivel general, y las relacionadas a la temática ambiental con mayor detenimiento, siendo más riguroso en su especificidad el estudio del instrumento OUA y su complementariedad con otras herramientas del enfoque ambiental. A fin de profundizar en la identificación de todos los aspectos relativos al instrumento indagado se establece un inventario de experiencias, sintetizadas en el cuadro ANEXO I de este bloque temático (Inventario de Casos Inteligente), mediante la técnica de un abordaje sistematizado bajo variables de análisis, las cuales han sido identificadas en base a los puntos clave de singularidad que presenta el caso de estudio, tales como: Estadío de desarrollo del país de inserción, Escala de Observación Territorial, Actor Social que lo promueve, Propósito, Indicadores Urbanos que releva, articulación con otros instrumentos urbanísticos, Mecanismos de Participación que incluye, año de formulación, año de implementación; y por último las observaciones particulares de cada caso. Esta etapa organiza la clasificación primaria de las cuestiones a investigar, identifica contextos de inserción del tema de estudio tanto dentro de los marcos de referencia, como dentro de un encuadre teórico, con el objetivo de especificar las situaciones urbanas en donde el instrumento se puede encontrar.

a.2: Una segunda instancia tamiza los principales hallazgos u observaciones surgidos de la primera instancia, según el andamiaje teórico-conceptual. Es un momento de análisis e interpretación, priorizando complementariamente el enfoque crítico y el de la complejidad, característico de la variable que domina la dimensión de análisis, como lo es la ambiental. Rescatando aciertos y desaciertos, ventajas y desventajas de esta implementación articulada, fundamentando su utilidad y potencial de transformación sustentable del territorio. Mediante este último aspecto se alinea la temática estudiada con otras temáticas de relevancia como por ejemplo, la normativa urbanística y la participación en los procesos proyectuales, entre otros.

a.3: La tercera instancia avanza en el abordaje propositivo, elaborando y considerando las principales conclusiones devenidas de la instancia de análisis e interpretación y evaluando las cuestiones clave, con el fin de formular recomendaciones y lineamientos propositivos sobre los aspectos de replicabilidad del caso de estudio analizado. Proponiendo experiencias piloto sobre recortes territoriales de oportunidad para la experimentación articulada de los dos instrumentos indagados en esta Tesis. Considerando que las transformaciones sustentables se construyen según las aptitudes que posea cada territorio, contemplando dentro de esta clasificación a su aparato jurídico-administrativo, su capacidad instalada y proyectada de gestión, junto a la participación que se incluya en la toma de decisiones para garantizar los cambios necesarios.

b) Unidades de análisis, recorte temporal (origen y evolución) y recorte territorial.

Los OUA como “instrumentos de monitoreo y control ambiental” asociados a los productos/procesos de transformación urbana constituyen la unidad de análisis genérica y el caso de estudio del “OUA del Proyecto Paseo de la Costa, CORDINEU SE” es la unidad de análisis específica. Incorporando en esta instancia la temática de los PU. Siendo estos los dos instrumentos que se presentan en articulación en el caso de estudio.

El planteo de estas unidades de análisis pretende establecer un estado del conocimiento actualizado sobre ambos instrumentos y formulado a la luz del siglo XXI, según un enfoque crítico, el cual basa sus fundamentos en el camino ya transitado, junto a los resultados ofrecidos por las grandes operaciones de transformación urbana.

El “recorte temporal” abarca el último tercio del siglo XX y comienzos del XXI. Una de las principales razones por las que se toma este recorte es la inflexión de siglo, quiebre temporal que sugiere el análisis de la continuidad o ruptura que presentan los paradigmas urbanos tomados en consideración, como los Proyectos Urbanos y la Cuestión Ambiental. Ya que por diversos motivos y sucesos acaecidos a nivel mundial, regional y local, se considera, que desde entonces estamos transitando una transición de paradigmas en general (modelo económico, cultural, tecnológico).

A la luz de los fracasos y críticas ampliamente difundidas sobre los paradigmas urbanísticos precedentes, los cuales han dado respuesta a la “planificación tecnocrática”, a la “planificación estratégica” de fin de siglo XX y a sus tan característicos “proyectos urbanos fragmentarios”, se esta en condiciones de rever los criterios de implementación de estos instrumentos, revisando y cuestionando sus marcos de aplicación y dejando de considerar una implementación aislada y burocrática de cualquier instrumento urbanístico. El recorte temporal también deviene del encuadre teórico-conceptual con el cual se aborda la delimitación de las nociones que definen a las unidades de análisis antes expuestas. Desde su construcción teórica, hasta su formulación conceptual como instrumento para la praxis del urbanismo. Esto se ve reflejado en la selección de los estudios de casos que componen el inventario de experiencias, ya que en países desarrollados los casos se comienzan a perfilar en los años 70’, y en los demás países, y más en Latinoamérica comenzaron en la década de los 90’, para concretarse muchos de ellos en la primer década del siglo XXI.

Se toma como primer recorte territorial de análisis el afectado por el caso de estudio, CORDINEU SE, siendo este el de menor área de influencia detectada, caracterizándolo como paradigmático en su género. Una vez analizado éste, se establece la categorización y la clasificación de los criterios de selección de casos para dar una primera delimitación al inventario de experiencias, según sean casos de países desarrollados, en vías de desarrollo y subdesarrollados, ya que el contexto en que se aplican y/o debaten los instrumentos como los indagados en esta Tesis es una variable fundamental para su análisis e interpretación. A partir de tal clasificación preliminar, se podrán precisar la variedad de recortes territoriales en que este instrumento (OUA) es aplicado, resultando diverso, y encontrando en esta diversidad regiones geográficas, regiones metropolitanas de ciudades cabeceras, áreas metropolitanas de ciudades representativas en el interior de un país, o casos aplicados a recortes de menor escala según sea su ámbito de actuación. Resaltando que bajo cualquiera de los tipos de delimitación de áreas de observación se pueden detectar inconsistencias territoriales, identificadas en el proceso de trabajo en articulación con el proyecto UBACyT que se toma como marco referencial (especialmente socio-territoriales y socio-ambientales).

En tal sentido, para la instancia analítico-interpretativa se considerará el primer recorte clasificatorio según el estadio de desarrollo de los países de inserción de las experiencias, y de entre ellos, se focalizará en los de países en vías de desarrollo, con particularidad del caso latinoamericano. Avanzando en la instancia propositiva, en la cual se verificará el potencial para la aplicación de los instrumentos estudiados de manera integrada y sinérgica, mediante marcos hipotéticos instrumentales.

A partir de este análisis se constituirá un inventario de experiencias a nivel internacional, particularizando los casos de ciudades latinoamericanas y con foco en los nacionales. Para luego, fundamentar la condición de paradigmático del caso de estudio.

c) Fuentes de información y procedimientos para su procesamiento y aplicación.

Principalmente se utilizaron fuentes secundarias (documentales), las que en la medida de lo necesario fueron complementadas con fuentes primarias (no documentales). Para ello se consultó principalmente: Sitios web, artículos en revistas especializadas, libros de referentes nacionales e internacionales, boletines de organismos relativos a la cuestión, artículos periodísticos, publicaciones académicas y de ámbitos profesionales. Para la recopilación, y fundamentalmente para el procesamiento de información se asistió a eventos científicos de divulgación e intercambio de conocimientos relativos a la temática tratada, sumando la producción de artículos y ponencias propias, que comiencen a ser fuentes específicas de información para la Tesis. Las cuales figuran en las referencias bibliográficas de esta Tesis.

Para ahondar en algunas cuestiones del estudio de caso presentado en esta Tesis, se recurrió a las opiniones de especialistas, y al trabajo de campo principalmente constituido por la realización de entrevistas a residentes y visitantes clasificados según diferentes perfiles.

d) Procedimientos y soportes de recolección y procesamiento de la información:

Se utilizarán sistemas de fichaje de casos que constituirán la base de datos para construir el inventario inteligente de casos. Las variables que componen la matriz de este inventario justamente son las que relevan y colaboran a determinar la originalidad del caso de estudio, por lo tanto a definir su condición de paradigmático. Así desde esta matriz de carga se presentarán los rasgos más relevantes y funcionales al análisis de cada caso fichado y se permitirá comparar los indicadores relevados a simple vista. Otro aporte de esta Tesis en cuestión de procesamiento de la información es la calificación hipotética de la Matriz de Indicadores Urbanos Ambientales que propone el estudio de Caso indagado. El OUA cuenta con sus indicadores diseñados y formulados, pero aún no presenta la concreción en la práctica. Esta Tesis realiza una calificación hipotética de estos indicadores según el análisis del caso de estudio y construye índices ambientales finales. Los cuales contrasta luego con la realidad territorial de la intervención al año 2013.

Este método cuali-cuantitativo de ponderación hipotética a cargo de la Tesis completa la formulación del OUA. Ya que aún no se reglamenta la implementación de este instrumento y por lo tanto, los cuadernos de cargas en donde cada actor que desarrolló obras en el sector debiera de presentar, no se encuentran volcados en la matriz para construir una medición del fenómeno en tiempo real. El bloque Temático II presenta la matriz de calificación hipotética en cada distrito de la intervención del Master Plan.

e) Tareas/actividades desarrolladas en el marco de la Tesis:

Las principales tareas a desarrolladas como parte del proceso de construcción de la Tesis se enuncian a continuación, y se sucedieron según tres instancias previstas:

Primera instancia:

- Profundización y ajuste del marco teórico.

- Precisión y desarrollo del contexto (institucional, histórico, tecnológico, productivo, económico, cultural, etc.) de la cuestión indagada.

- Búsqueda y procesamiento de información documental (existente en fuentes accesibles y disponibles), y diseño de entrevistas a agentes calificados sobre el estado de debate relativo a la cuestión indagada (opiniones, fundamentos, etc.).

- Diseño y ajuste de inventario de compilación de casos nacionales e internacionales de aplicación del instrumento indagado OUA, de manera imbricada o no con otros instrumentos. Definición de criterios y variables para el fichaje de casos (tipos de intervención, áreas de intervención o recortes territoriales -países desarrollados, países en vías de desarrollo particularizando América Latina-, etc.).

Segunda instancia:

- Búsqueda y procesamiento de información en el marco del inventario de casos (matriz y fichas).

- Desarrollo y procesamiento de las entrevistas a informantes calificados en relación al caso de estudio.

- Análisis e interpretación del material compilado en cada técnica aplicada (inventario, entrevistas, fuentes documentales, etc.), a la luz del andamiaje teórico- conceptual correspondiente al tema indagado.

- Análisis integrado de la información compilada, procesada y analizada por separado, según los marcos teóricos y contextuales.

- Selección de casos indicativos del instrumento indagado, con o sin imbricación, según recortes territoriales que permitan profundizar el estudio de algunas de las variables consideradas. Profundizando el caso del Proyecto Paseo de la Costa de CORDINEU (Neuquén).

- Formulación de criterios de evaluación de los casos indicativos seleccionados y deconstrucción analítico-interpretativa de los mismos según las variables y los enfoques conceptuales y contextos considerados.

Tercera instancia

- Balance prospectivo del estado de la cuestión indagada. Identificación de tendencias y prefiguración de tendencias.

- Contrastación de hipótesis en función de las conclusiones obtenidas en los análisis y evaluaciones parciales e integradas, reflexionando sobre el potencial de articulación sinérgica de los instrumentos indagados.

- Identificación de casos y áreas de oportunidad o con aptitud o condiciones para replicar la práctica imbricada de PU-OUA, con las adecuaciones necesarias según el tipo de intervención y características territoriales.

- Formulación de recomendaciones y criterios de planificación y gestión urbanística y ambiental que articulen los 2 instrumentos (PU-OUA) (generales y específicas para los casos identificados en el ítem precedente).

- Redacción de índice y capítulos de la Tesis.

- Desarrollo de los capítulos constitutivos de la Tesis en un documento final integrado.

CAPITULO 2/ Marco Referencial

2.1 Marco Teórico Conceptual

El abordaje conceptual que a continuación se presenta da marco teórico al caso de estudio y lo referencia en relación a conceptos que tienen que ver con el tipo de transformación urbana, el encuadre disciplinar del urbanismo que utiliza y los instrumentos característicos que permiten en el siglo XXI llevar adelante una intervención urbanística que de relevancia a la variable ambiental por sobre otras. Precisamente porque el Proyecto Urbano

(PU) en cuestión se vale de ella para formular su Master Plan y llevarlo a cabo según una instrumentación que supere a las herramientas conocidas para el control del impacto ambiental y la participación ciudadana.

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Fig. 1. Imagen costanera del Distrito Isla 132. del Proyecto Paseo de la Costa.

Fuente: Fotomontaje del Proyecto de la Ribera Urbana del Paseo de Costa, www.elinmobiliario.com , Desarrollo de Usos Mixtos - Patagonia Argentina, Ciudad de Neuqu é n.

2.1.a) Consideraciones preliminares sobre los procesos y fenómenos de transformación urbana.

No en todas las épocas se contempló a la transformación urbana bajo los mismos supuestos. Dado que a lo largo del tiempo se conformó una construcción conceptual progresiva en relación a este proceso gracias a los aportes empíricos. A grandes rasgos existieron diversos tipos de transformación urbana a lo largo de la historia que pueden clasificarse en dos grandes grupos: Un grupo relacionado a los procesos de crecimiento en extensión de la ciudad proyectándose hacia su periferia; y otro grupo relacionado a procesos de reconversión actuando de forma endógena y adecuando a la ciudad existente a nuevas necesidades. En muchos casos estos últimos responden a consecuencias de los primeros. A su vez esta primera clasificación no implica que estos procesos no se hayan dado con simultaneidad, ya que el crecimiento urbano conlleva un proceso de transformación dual, pues esta presente el “como” se proyecta la ciudad hacia su territorio nuevo, y “como” la ciudad existente adquiere o responde con nuevos comportamientos. Esta dualidad no se desconoce desde un inicio, pero ha tenido cierta inercia para incorporarse a la planificación de forma simultánea., debido a que la bajada del aporte empírico a la construcción del marco conceptual lleva tiempo. Hoy se puede estudiar en forma retrospectiva a la luz del estado del conocimiento esta dualidad, pero la linealidad histórica de construcción conceptual focaliza en un fenómeno a la vez.

Dependiendo de la historia y las preocupaciones en boga de cada época en correlación al paradigma urbano vigente, se dieron procesos de crecimiento y procesos de reconversión. A continuación se presentan las modalidades de estos fenómenos de transformación según su orden cronológico y en asociación a la incorporación de la Planificación Urbana como una política pública que fuese capaz de propulsar estas transformaciones, iniciando este período de análisis desde mediados del siglo pasado:

- Años 50’: En esta época se comprendía a las transformaciones urbanas en el marco de las “Reconstrucción Urbana”, siendo esta una acción derivada de un hecho histórico. Las ciudades Europeas demandaban de grandes reconstrucciones de la estructura urbana, debido a las destrucciones ocasionadas por la segunda guerra mundial. Si bien este concepto posee un causa bélica, no siempre se ha dado de esta forma, pero sí su origen se entiende desde este hecho. En la actualidad este concepto se puede asociar a otras problemáticas, como los desastres naturales, o bien, por la entrada en obsolescencia de grandes sectores industriales. En este campo es fundamental la dimensión física, arquitectónica y urbanística de la actuación, más que la social o económica de la transformación. Puntualmente este proceso se puede enmarcar en el grupo de las transformaciones relacionadas a la reconversión urbana. No siendo un método que se utilice para proyectar un crecimiento planificado de la ciudad, sino responder a una falencia y a un deterioro de un sector dentro de la trama urbana consolidada.

- Años 60’: En esta década se inician los procesos de “Revitalización Urbana”, frente a los procesos de sub-urbanización y conformación de áreas o regiones metropolitanas, las áreas centrales de la ciudad y los cascos urbanos de las áreas periféricas debían afrontar la pérdida de competitividad ante el surgimiento de nuevos centros. Por lo tanto atraer nuevos residentes, nuevas actividades y nuevas funciones era primordial para estos núcleos que debían actualizarse ante un escenario micro-regional nuevo. En este concepto la dimensión social y económica es básica. Dependiendo de la necesidad de cada ciudad y sus suburbios se adapta el proceso, por ejemplo, en el norte de Europa este proceso se inclinó por dar vida a los barrios del suburbio residencial, en cambio en el sur de Europa se decidió tratar los barrios marginales dentro de las ciudades. En este último caso las acciones no se destinaron a revitalizar sino a legalizar y dotar de servicios públicos, pues se consideró a esta estrategia como revitalizadora. Este proceso responde a cuestiones de crecimiento, pues la consolidación de áreas o regiones metropolitanas en muchos casos se daba a expensas de otras áreas ya consolidadas. Es en este tipo de transformación urbana donde se comienza a practicar el asociacionismo, dado que la promoción de los cambios no proviene solo del sector público, sino que la articulación de varios actores sociales con capacidad de gestión impulsa la revitalización.⁷ A este concepto se le asocia uno de carácter similar que se conocido como “Re-dinamización”.

- Ano 70’: El proceso de “Renovación Urbana o Renewall” da inicio en esta década en Europa, una vez que las ciudades ya se encuentran consolidadas pero con necesidad de intervenir en la estructura urbana existente reponiendo o renovando elementos, valiéndose de la dimensión física y social para lograrlo. Si bien ambas dimensiones se combinan en este tipo de proceso se privilegia a una de ellas por sobre la otra.⁸ Este proceso se relaciona con el grupo de transformaciones que se dirigen a la reconversión de un área.

- Año 80’: Los procesos de “Redevelopment” en Inglaterra o de “Mejora Urbana” en España⁹ son característicos de esta década. Estas transformaciones se relacionan con las mejoras de los servicios básicos públicos y de transporte de la ciudad. Los conceptos clásicos de fines del siglo XIX correspondientes a la mejora en la salubridad (higiene), el del ornato público (paisaje urbano) y la seguridad en las construcciones (estabilidad), se reversionan a la luz de las nuevas necesidades. Es clave para este proceso la consideración de las dimensiones físicas, sociales, culturales, económicas y todas aquellas que se tomen como complementarias. Este proceso entra dentro del grupo de la renovación, pero puede estar asociado a fenómenos de crecimiento por densificación de las grandes ciudades. Por lo tanto aquí se desdobla el sentido estricto del crecimiento urbano, pues no solo la ciudad crece en extensión, sino que crece en altura y los impactos de estos fenómenos comienzan a sentirse, y expresarse como problemática.

- Años 80’: Los procesos de “Regeneración Urbana” han acompañado a los anteriores, y se dirigen puntualmente a la recuperación o puesta en valor de elementos o componentes existentes. Este proceso se apoya más en lo preexistente, que en la nueva intervención.¹⁰ A este tipo se lo incluye en el grupo de las transformaciones de renovación.

- Años 80’ en adelante: Los inicios de la era global conllevan procesos de “Reforma Urbana”, en donde la expansión se articula con la necesidad de nuevos espacios urbanos que den sitio a nuevas actividades, y a nuevas lógicas de reproducción urbana. Destacándose este proceso por focalizar su atención en aquellas áreas que son patrimonio histórico, las cuales requieren de adecuaciones para actualizar y modernizar sus prestaciones. En este tipo se encuadran las reformas de los Cascos Históricos Europeos. También se asocia a este tipo de transformación a criterios de reconversión.¹¹

Los procesos de “Rehabilitación Urbana” se dan por primera vez en 1983 en Europa del Sur, impulsados por la legislación estatal, cuando se supone que algunos edificios o áreas urbanas debían de ponerse en valor para recuperar su habitabilidad.¹²

El proceso de “Gentrificación”¹³ es un fenómeno de transformación urbana que modifica la calidad socio-espacial de un fragmento urbano, pasando de un estado de calidad baja a uno de mejor standard. Mejorando su estado edilicio y contemplando la incorporación de la reforma a una dinámica de mercado. Es un proceso que en el siglo XXI ha recibido muchas críticas y del cual las intervenciones del tipo de Proyecto urbano sectorial no pueden disociarse.¹⁴ Las críticas radican en la típica expulsión de población originaria de un sector, que este proceso suele ocasionar, a veces como fin último de manera intencional y otras como efecto no deseado o imprevisto, para ser reemplazada por nuevos residentes que puedan solventar un valor de suelo y costo inmobiliario mayor.

- Años 90’: Los procesos de “Reestructuración Urbana” reversionan los procesos de Mejora Urbana o de Redevelopment y trabajan sobre la modernización de algunos componentes de la estructura urbana de rol clave. Como lo son los ejes viarios o de piezas de gran valor estructural.¹⁵ Son de tipo sectorial y pretenden mejorar las condiciones de calidad urbana micro-regional. Optimizando el funcionamiento del área metropolitana. Y ampliando las capacidades de las ciudades “cabecera”¹⁶ de recibir población transitoria durante el horario laboral.

Un rasgo fundamental de las transformaciones urbanas presente en todos los estadios históricos es la incapacidad de colmar los intereses de todos los sectores sociales, especialmente en las grandes ciudades que se caracterizan por una alta heterogeneidad en su conformación socio-espacial. Esta característica de las transformaciones es independiente a si estas acarrean criterios de crecimiento por extensión de la mancha urbana o bien si se centran en reconvertir áreas urbanas que se comienzan a perfilar problemáticas dentro de la dinámica urbana.

Por lo tanto ante esta construcción conceptual de lo que se comprende por un proceso de transformación se puede decir que desde la planificación urbana, las transformaciones pocas veces abarcan en totalidad la jurisdicción administrativa de los territorios intervenidos. Sino que se dan en sectores determinados que acusan necesidades diferentes y requieren de intervenciones específicas. Una cuestión de reflexión ante este tipo de proceso de cambio, es reconsiderar siempre “cuales” impactos y “que” nuevas situaciones de equilibrio o desequilibrios puede aportar una transformación.

Estos procesos de intervención urbana, se podría decir, que desde el enfoque tradicional de los Instrumentos de Planificación, tiene su antecedente en los conocidos Planes Sectoriales. Asumiendo a estos como instrumentos propios del Plan Urbano marco. Los cuales pueden estar comprendidos para su formulación según dos acepciones: Por temáticas (en estos casos pueden superar diversas escalas jurisdiccionales como lo sería la temática del transporte y movilidad) o bien por identificación de zonas urbanas que delimiten polígonos de actuación (en esta última es donde se enmarca el caso de estudio de esta Tesis); donde se aborda un gran sector de una ciudad para intervenirlo de manera integral. La acción de planificar un sector, por parte del caso de estudio, propone un salto metodológico, pues incorpora al Planeamiento Ambiental como alternativa de planificación de la zona costera vacante/rural de la ciudad de Neuquén.

El caso de estudio que presenta la Tesis se enmarca dentro del grupo de transformaciones de crecimiento, pero que para llevarse a cabo precisan de una Regeneración Urbana, que ponga en valor la dimensión ambiental del área de intervención, y de una Renovación Urbana que actualice infraestructuras y reponga o incorpore nuevos elementos. Por lo tanto ante una necesidad de crecimiento de la ciudad existente, sobre una vacancia con alto valor ambiental, se da inicio a un proceso de reconversión encarnado principalmente por los dos tipos de transformación mencionados (Crecimiento/adecuación de la ciudad existente). Esto no indica que en el análisis pormenorizado de la Intervención del Paseo de la Costa de Neuquén otros tipos de transformaciones no se detectan en forma simultánea. Principalmente si se analiza al proyecto según la vocación de cada unidad territorial que lo compone.

2.1.b) Consideraciones preliminares desde el enfoque disciplinar del Urbanismo y la Planificación Urbana, sobre el Instrumento Proyecto Urbano.

Los aportes empíricos de los procesos o fenómenos de transformación urbana entendidos desde el campo disciplinar de la planificación urbana pueden dividirse en dos grandes grupos, dependiendo de la evolución y los avances en el ejercicio de la disciplina mencionada. El primer grupo corresponde a una visión Tradicional de la Planificación, y la segunda visión corresponde a la mutación de la disciplina a la Planificación Estratégica. Donde la primera perspectiva focaliza en la forma en que la ciudad crece sobre su territorio próximo y aumenta sus límites; y la segunda perspectiva comienza a operar de forma endógena en territorios ya delimitados pero que acusan de intervención por presentar deterioros sectoriales.

El caso de estudio vincula estas dos visiones, representando a la primera desde las consideraciones básicas de lo que una transformación urbana implica, pues se da un proceso de reconversión de un área rural, donde se construye una ciudad nueva que se vincula y añade a la ciudad existente. Representando así un caso de ensanche urbano. La segunda visión es representada por la tan característica intervención sectorial basada en aspectos de oportunidad, de la Planificación Estratégica. Donde el Proyecto Urbano transforma y convierte escenarios obsoletos. Que para el caso en cuestión, la obsolescencia parte de registrar deterioros y abandonos de la actividad agraria en un sector ambientalmente rico y lindero a la ciudad existente, sumando el plus de ser la costa en confluencia de dos cursos hídricos. Esta vinculación de dos acepciones conceptuales de entender a la transformación urbana a través del tiempo, y desde un enfoque disciplinar, construye un valor conceptual, y es registro de que las nociones no caducan con el tiempo, y a pesar de que el campo disciplinar en el ejercicio cambie de modalidad, la construcción del conocimiento es progresiva.

En relación a la visión tradicional y a la comprensión de lo que un ensanche urbano significa los antecedentes parten desde el siglo XIII¹⁷ en Europa y en América si se toman como antecedentes también a las Colonias Europeas en el nuevo continente. Estos son ejemplos clásicos del crecimiento planificado de las ciudades, que o bien, comienzan a superar sus límites de casco medieval, o bien, se deben crear desde cero de forma ordenada y conocida. Los casos considerados para este período inicial de conformación de ciudades más amplias y planificadas según colonias o ampliaciones de cascos medievales, son:

- Las poblas en Islas de Mallorca del siglo XIII, colonias fundadas por Jaime II.
- Las bastidas francesas del siglo XIII.
- Las fundaciones de colonias en America en este mismo siglo, Ciudad Diego de

León en Caracas, la colonia en Buenos Aires y en Santiago de Chile; y la colonia Mobile en Alabama y de Los Ángeles en California. Caracterizadas todas por poseer una cuadrícula para la ciudad y otra para las tierras de cultivos. Esta ultima como malla base para su posterior crecimiento.

- El barrio Mazarino en Aix, en Provence del siglo XVII, promovido por la aristocracia ilustrada para ampliar el casco medieval.

- La Friederichstadt de Berlín en el siglo XVII, posee gran tamaño en relación a la ciudad antigua, y el no completamiento de la trama hasta el siglo XIX fundamenta más aún un caso de ensanche urbano.

- Los borgos Teresiano, Giuseppino y Franceschino de Trieste en el siglo XVIII, el papel de Trieste como puerto marítimo del imperio Austríaco demandaba de una nueva organización urbana, planteada independientemente del casco existente.

- Las New Towns¹⁸ de Edimburgo del siglo XVIII, donde el crecimiento de Edimburgo se materializa a través de barrios autónomamente proyectados

Luego le sigue el advenimiento de un nuevo siglo, donde la era decimonónica aporta antecedentes que se caracterizan por dar continuidad entre la ciudad histórica y la nueva trama planificada. Los casos más relevantes de ensanche del casco histórico son:

- Roma, Proyecto Viviani en 1873.

- Ensanche por coronas en Italia en las ciudades de Florencia en 1856 y en Milán con el Proyecto Beruto de 1888.

- Atenas, Proyectos de 1832, 1834 y 1842

- San Sebastián con el Proyecto Cortázar de 1864.

- Madrid con el Proyecto Castro de 1869.

- Barcelona con el Proyecto Cerdá de 1859.

A continuación de esta planificación del crecimiento más allá del primer asentamiento urbano le sigue la consolidación del área suburbana, donde se comienza a completar la trama urbana mediante la consolidación de un tejido que permita la localización de nuevas áreas residenciales como estrategia para impulsar el desarrollo urbano de estos nuevos suelos. Por lo tanto la vivienda unifamiliar fue el elemento estructurador del tejido, y tanta relevancia tuvo que las iniciativas de ejecución de viviendas provenían del estado. Donde este actor comenzaba a perfilar las primeras políticas de vivienda para fomentar este tipo físico y social de ocupación del nuevo suelo urbano.

Ya para mediados del siglo XIX, los ensanches estaban planteados y consolidados, pero un fenómeno de construcción urbana se comienza a notar por su dimensión socio-espacial. Conocido como proceso de urbanización marginal, y entendiendo que por más esfuerzos en controlar el crecimiento y planificarlo, existe un crecimiento espontáneo que queda fuera de previsibilidad y de los recursos del estado para hacerle frente.

El origen y evolución de lo que se entiende por ensanche urbano, se relaciona directamente con la visión de la Planificación Tradicional sobre los territorios, fundamentalmente por que el Actor Social que domina esta acción y la ejecuta es el Estado, y decide de forma tecnocrática las líneas a seguir. En un inicio mediante técnicas de ordenación y luego acompañando a las mismas con un Plan que aborde de forma más integral todas las cuestiones de planificación que el Estado asumía.

Respondiendo a la mirada moderna, en el año 1933 La Carta de Atenas plantea la visión de la ordenación sistemática de la ciudad en áreas funcionales claramente definidas desde el punto de vista espacial, y con los sectores de residencia declarados como unidades vecinales. Esta visión de grandes fragmentos funcionales de ciudad puede inducir a producir variados proyectos urbanos sectorizados, que respondan a cuestiones deterministas de la estructura de una ciudad, mediante los cuales se solucionan grandes problemáticas de la época, pero que revistas a la luz actual presentan deficiencias para acoplarse al escenario cambiante de la complejidad urbana. Luego de sentar estas bases teóricas en el pensamiento urbano, la práctica ha cursado a través de la puesta en marcha de la mayoría de los Planes Reguladores, fieles representantes de la planificación tecnocrática. En vistas siempre a la especificación de un rol regional según la corriente modernista y racionalista de pensamiento, para luego intentar reposicionarse con algunas visiones renovadas en la especificación del rol internacional con la llegada del pensamiento global y los nuevos modelos de economías dominantes, sobre todo la incorporación del ámbito financiero y administrativo de este campo que ocupa grandes sectores de las ciudades más pujantes a partir de la década de 1970, del siglo pasado.

Ya llegando a la década de los ochenta, comienza a crecer el paradigma neoliberal, donde el “desarrollo” en términos generales se comienza a entender de diferente manera. La lógica de mercado comienza a dominar cuestiones importantísimas dentro de la planificación como lo son los servicios públicos y la atracción de capital extranjero o local privado para potenciar y dinamizar procesos de transformación urbana. Es aquí donde la Planificación Estratégica entra en escena. El Caso emblema que marca el inicio de estas prácticas en el marco de la planificación estratégica son los Docklands de Londres en 1983. Cabe aclarar que la primera diferencia que existe entre la planificación tradicional o tecnocrática y esta nueva modalidad, es la gestión mixta donde actores públicos y privados se asocian para llevar a acabo la gestión de la ciudad y las transformaciones. Otro punto que los diferencia es que las intervenciones del período estratégico son sectoriales y puntuales. Dejando atrás la visión de todo el territorio urbano. Y centrándose solo en aquellas áreas de oportunidad.

Tal como señala Peter Hall (1996), por motivos vinculados al proceso de globalización, en este recorte temporal los promotores y desarrolladores comenzaron a interesarse por la regeneración del espacio urbano mediante la implementación de proyectos espectaculares que transformarían la imagen de las áreas urbanas deprimidas¹⁹, en muchas ocasiones a expensas de áreas populares. Experiencias paradigmáticas como los Docklands en Londres a fines de los ochenta hasta la Barcelona Olímpica de comienzos de los noventa, o el frente costero de Bilbao, dieron lugar a la aparición de nuevos temas urbanísticos y a la promoción de emprendimientos que generaron nuevas lógicas y reglas de juego entre el sector público y el privado, relegando en gran medida la preocupación por la calidad ambiental y la equidad socio-espacial en pro de la aceleración y amplificación de la realización de las inversiones inmobiliarias que movilizaba el capital global²⁰.

Volviendo al instrumento de desarrollo urbano en cuestión, el Proyecto Urbano (PU) tiene su primer síntoma en el pensamiento urbanístico desde 1920 luego de la primera guerra mundial en el siglo XX, este replantea los enfoques de la ciudad densa, según la escuela de Chicago cargada de anomia y falta de apropiación, con el fin de comenzar a pensar ciudades que busquen el bienestar de sus habitantes, que posean áreas verdes, sectores de vivienda, infraestructuras y fundamentalmente que bajen la escala. Esta situación posiblemente por definición no sea lo que hoy conocemos por PU, pero es sin duda el mejor indicio de supremacía del pensamiento urbanístico sobre el proyecto arquitectónico, aislado y fragmentado de cualquier contexto urbano.

En la década de los ochenta del siglo pasado, el PU es asociado a cambios de modelos de gestión urbana y a nuevos impulsos de la economía global, se comienza a promocionar como herramienta estratégica de transformación del territorio, y se convierten en la “punta de lanza” de gran parte de las políticas urbanísticas en ciudades de países desarrollados, y en los noventa en las de los países en vías de desarrollo.

Esta claro que la voluntad política restringe en gran medida los instrumentos legales de la planificación representados en el carácter de planes reguladores y planes directores, o como conocemos hoy al Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires como ley marco. Ya que el plano político más allá de prestar cierto consentimiento a tratar problemáticas de ordenamiento y calidad del medio ambiente, instaura los mecanismos de desarrollo urbano no solo según las fuerzas del mercado y la recuperación de espacios naturales aparentes, sino que las decisiones políticas juegan un rol preponderante. Solo acompañados con el apoyo del Estado se procuran los procesos de renovación urbana y cambios sectoriales de las ciudades.

Dadas estas comprensiones del término del PU, y vinculadas al objetivo operacional de la implementación que busca transformar sectores con alta degradación ambiental, este se presenta como un instrumento de promoción y gestión urbana que suele ser aplicado a dos tipos de situaciones²¹ que en la actualidad motivan conflictos socio-ambientales en el territorio, ya sea por aquellas tierras que presentan vacancia de uso²². O bien por aquellas correspondientes a procesos de desafectación de usos obsoletos o áreas del ejido urbano degradadas socio-ambientalmente, abandonadas o sub-utilizadas, que requieren de acciones del tipo “recuperación”, “renovación” o “rehabilitación”.

Por otra parte, uno de los atributos más significativos del PU ha sido su innovador aporte a la promoción y gestión del suelo, asociando el proyecto espacial físico con la viabilidad del mismo encarada desde su factibilidad de gestión. Y que el modelo de gestión fuera lo suficientemente flexible para la interacción público-privada, y de distintos niveles jurisdiccionales, permitiendo así a los gobiernos locales (municipios) obrar de promotores a pesar de sus escasos recursos económicos para el desarrollo de intervenciones de la envergadura de los PU. Gran parte de la gestión de los PU urbanos en las ciudades suele plantearse de forma mixta (público-privado), ya que al ser de tamaña envergadura un solo actor no posee los recursos para llevarlos a cabo. Siendo de gran relevancia la figura de agentes como el “desarrollador” por parte del sector privado y de las Corporaciones de Desarrollo Urbano, por parte del sector público. Con este esquema de gestión fue desarrollada la paradigmática experiencia de la Corporación Ex Puerto Madero SA en la ciudad de Buenos Aires en la última década del siglo XX. Y si bien el proyecto ha sido uno de los más exitosos del mundo en términos de realización económica y de la canalización del crecimiento de la industria de la construcción, también es cierto que son muchas las críticas, entre ellas las de su impacto en la fragmentación socio-territorial y sus efectos ambientales. Críticas que en el contexto neoliberal, que prevalecía por entonces, resultaban disonantes con el discurso hegemónico de flexibilización de las normativas, libre mercado, apertura y crecimiento permanente de la economía, pero que en realidad ya planteaban que hubiera sido necesario un mayor control y monitoreo de los procesos de cambio inducidos por la materialización del PU, a los fines de la toma de decisiones sobre la política urbana en general y la urbanística y ambiental en particular.

Precisamente casi dos décadas después, en la primera década del siglo XXI, y ya en otro contexto político-económico del país y la región sudamericana, y con una “cultura medioambiental” más arraigada ya en los distintos actores sociales y estamentos gubernamentales relativos a la cuestión urbanística, volvió a acontecer una experiencia similar a la del PU Puerto Madero, en una pujante ciudad del interior del país, Neuquén. Se trata del Proyecto Paseo de la Costa desarrollado por la Corporación para el Desarrollo Integral de Neuquén Sociedad del Estado (CORDINEU SE). Son muchas las similitudes y las diferencias entre este PU²³ y el paradigmático de Puerto Madero, pero aquí interesa destacar la manera innovadora en que se ha articulado la figura del PU del siglo pasado con otro instrumento urbanístico orientado al Monitoreo y control, el Observatorio Urbano Ambiental, acción tan característica del siglo XXI.

Ambas visiones sobre lo que la Planificación Urbana fue a lo largo de la historia y según los paradigmas urbanos que la acompañaron, hoy construyen un nuevo urbanismo emergente, donde la participación social y el paradigma de la incertidumbre consolidan una nueva forma novel de conducir, gestionar y administrar la ciudad, conocida como Nuevo Urbanismo. Modalidad que según F. Ascher, sugiere las siguientes rupturas en relación al enfoque tradicional del urbanismo:

- Del Predominio del Producto se pasa a dar importancia al Proceso.
- De las intervenciones sectoriales se intenta pensar la ciudad de forma integrada y coordinada.
- Del ordenamiento territorial actualmente no es exclusivamente normativo, se comienza a evaluar la normativa de los suelos en función de las estrategias de desarrollo.
- Las intervenciones estaban orientadas al cumplimiento de Objetivos, hoy se orientan a la relación de costo-beneficio para el logro de las metas propuestas.
- Las transformaciones urbanas que se orientaban en función de la oferta urbana, hoy se reorientan por su contra-cara, la demanda urbana.
- Tradicionalmente no existían intervenciones multi-jurisdiccionales, hoy la superación de límites administrativos es condición al abordar algunas problemáticas, sobre todo las de carácter ambiental.
- La participación es una cuestión que no estaba incorporada desde su etapa de diagnosis en la planificación tradicional, hoy se incorpora en la definición de problemáticas.

Todas las rupturas mencionadas se basan y fundamentan en los principios del Nuevo urbanismo que el autor formula, dando explicación a los nuevos escenarios y las obsolescencias de la disciplina debido a estos contextos. Principios que se enuncias a continuación:

1. Elaborar y dirigir proyectos en un contexto incierto. De la planificación tradicional a la planificación estratégica urbana: Aquí señala el autor que el neo-urbanismo revoluciona la linealidad cronológica del método de planificación, entendida por diagnosis, identificación de necesidades, formulación del plan e instrumentación. Esta modalidad sustituye la linealidad por una gestión heurística, iterativa, recurrente e incremental.
2. Dar prioridad a los objetivos frente a los medios: Se estimula a los actores públicos y privados a encontrar la forma más eficaz de lograr metas que favorezcan al conjunto de participantes. Para esto es necesario la nueva formulación de proyectos y reglamentaciones. modelo de gestión para la implementación de este PU de autoría de los arquitectos Roberto Converti, José María Oliver, Fabio De Marco y Juan Carlos Angelomé. En este caso además se trata de una Sociedad del Estado conformada por el Estado Provincial y el Gobierno Municipal.
3. Integrar los nuevos modelos de resultados, de la especialización espacial a la complejidad de la ciudad en redes: Las soluciones únicas y monofuncionales, endebles y poco adaptables dejan paso a respuestas multi-funcionales y capaces de enfrentarse a los cambios, a la variedad de circunstancias y los periodos de crisis.
4. Adaptar las ciudades a los nuevos equipamientos, de lo colectivo a lo individual: Esta evolución no es nueva del baño público, se paso al familiar y luego al individual, del reloj y la campana, se paso a relojes de mano, igualmente con los teléfonos, el teléfono móvil suplanta el público y el de línea. Esta personalización de servicios necesita de sistemas y redes más complejos basados en las nuevas tecnologías y la telecomunicación.
5. Concebir los lugares en función de los nuevos usos sociales, de los espacios simples a los espacios múltiples: Dada la presencia de Internet y la creación de espacios virtuales en función de la consolidación de la sociedad d el hipertexto, el nuevo urbanismo debe concebir espacios con nuevas dimensiones sociales y funcionales, construyendo hiperespacios que vinculen lo real con lo virtual.
6. Actuar en una sociedad bien diferenciada, del interés general sustancial al interés procedimental: Los procedimientos en la formulación e identificación de los problemas es de carácter decisivo y han adquirido una importancia creciente. La participación de todos los actores involucrados en un proceso urbano es esencial. El neo-urbanismo fomenta la negociación y el compromiso frente a la aplicación de la regla mayoritaria, el contrato frente a la ley, y la solución ad hoc frente a la norma.
7. Readaptar la misión de los poderes públicos, de la administración a la regulación: El neo-urbanismo intenta resolver caso por caso y elaborar soluciones para cada situación. Siempre que se aplique una solución de forma repetitiva debe adaptarse al contexto en particular, cambiante e incierto. Las funciones del poder público priorizan la reglamentación por sobre la administración, debiendo garantizar el funcionamiento de los sistemas de actores urbanos.
8. Responder a la variedad de gustos y demandas, de una arquitectura funcional a un diseño urbano atractivo: Mediante las distintas arquitecturas y formas urbanas se propende a crear ciudades diversificadas.
9. Promover una nueva calidad urbana, de las funciones simples a lo multi-sensorial: No solo se trabaja sobre lo visible sino también en los aspectos sonoros, táctiles y olfativos. Incorporando también con esta estrategia a la población que posee minusvalías sensoriales o motrices.
10. Adaptar la democracia a la tercera revolución urbana, del gobierno de las ciudades a la gobernancia metropolitana: El gobierno de las ciudades deja paso a la gobernancia urbana, que se puede definir como un sistema de dispositivos y modos de actuación que reúne a instituciones y representantes de la sociedad civil para elaborar y poner en marcha las políticas y las decisiones públicas.

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Fig. 2. Gráfico que alude que desde el enfoque disciplinar de la Planificación Urbana el Proyecto Urbano es un instrumento que encuentra marco de inserción en este campo disciplinar.

Todos estos principios mencionados pueden tener su correlato en el caso de estudio, ya que el mismo intenta la puesta en valor de la calidad ambiental urbana de un sector de la ciudad, contemplando dentro de su conformación componentes con escenarios heterogéneos. Construidos y naturales. También involucra en los procedimientos de gestión del proyecto la participación ciudadana, ya sea de forma concertada o bien participando a través del Observatorio Urbano Ambiental. Contempla la incertidumbre en su formulación, dejando abierta las especificaciones de algunas áreas de proyecto. Dejando para posterior la formulación de indicadores urbanísticos según el contexto evolucione. Claro esta que todos los puntos identificados despertarán polémica, pues satisfacer a todos los actores sociales, en ciudades heterogéneas es difícil. Pero el desafío consta en construir un interés general amplio, comunicarlo y difundirlo de modo tal que la población lo incorpore, lo comprenda y respete.

2.1.c) Aportes desde el Enfoque de la Sustentabilidad y el campo disciplinar de la Gestión Ambiental.

A finales del siglo XX comienza a consolidarse un enfoque emergente relacionado a las preocupaciones medioambientales, conocido como enfoque de la sustentabilidad. La concientización global en relación a temáticas ambientales y los efectos globales del cambio climático comienzan a darse desde los inicios de los años ochenta, pero más allá de plantear compromisos nacionales en relación a mitigar y prevenir la contaminación global debida a la actividad urbana, no llega a bajarse a escalas locales. A fines de los noventa comienza a perfilarse una nueva modalidad de gestionar las ciudades mediante la cual desde las administraciones locales se abordan las problemáticas ambientales desde los procesos de gestión. Este manejo territorial será conocido y conceptualizado desde inicios del siglo XXI como la Gestión Ambiental.

La conceptualización del enfoque de la sustentabilidad basa su construcción en los criterios que plantea el desarrollo sustentable, donde bajo una nueva lógica del desarrollo económico se intentan abordar los procesos de crecimiento urbano. Proceso complejo, que tomado desde este enfoque, identifica subprocesos que interactúan para buscar una nueva modalidad de desarrollo en función del conocido crecimiento económico, revirtiendo el espíritu depredador y reflexionando sobre la preservación de recursos, la mitigación de impactos y la inclusión social. Es así como los procesos de desarrollo sustentable involucran subprocesos de carácter social, ambiental, económicos y políticoadministrativos. Donde todas las dimensiones mencionadas se vinculan y son revistas a la luz de los siguientes conceptos:

Según la dimensión Político-administrativa:

- Se dirige a planear adecuadamente las actividades a desarrollar que exploten de manera económica el medioambiente. Para lo cual se realizan planes diversos para la utilización de los recursos naturales, se efectúan estudios regionales de ordenamiento de ecosistemas, se realizan estudios de costo-beneficio de proyectos de desarrollo, y se promueven los estudios de riesgo y las evaluaciones impacto ambiental, junto al seguimiento y monitoreo de impactos reales.

- Esta dimensión debe contemplar el bienestar de la sociedad. Cualquier proyecto que se quiera denominar sostenible debe responder a las demandas sociales de su entorno. Quienes están en la toma de decisiones, deben priorizar las mejoras en la calidad de vida de la población.

- Actividades como la agricultura sustentable, el ecoturismo, la industria limpia, la pesca sustentable, son resultado de enfoques sectoriales del desarrollo sostenible. Que buscan ejecutarlas con bajo impacto.

Según la dimensión Económica:

- Para que un proyecto sustentable tenga éxito, debe ser económicamente viable; no deberá comprometer más recursos que los estrictamente necesarios y a su vez, estos proyectos deben aportar: Ventajas económicas a la ciudad y a sus habitantes, deben ser fuentes de generación de nuevos empleos, y elevar la competitividad de la urbe.

- La idea de inversión, a fin de lograr un desarrollo sustentable, asegura la compatibilidad del crecimiento económico y el desarrollo del medio ambiente. Esta concepción apuesta por un “crecimiento inteligente” de la economía, suponiendo que la presión general sobre el medio ambiente no supera la capacidad de carga de los ecosistemas afectados. Si así se sucede el desarrollo sustentable será una consecuencia deseada del crecimiento económico.

Según la dimensión Ambiental:

- El proyecto, en términos de des-economías urbanas, debe revertir el concepto que fue ocasionado por los impactos del crecimiento desmedido de las ciudades del siglo XX. Procurando ocasionar el mínimo impacto sobre el medio ambiente y el espacio intervenido, debe desarrollarse consumiendo la menor cantidad de recursos y energía. Evitando la contaminación atmosférica, de aguas y de suelos, tanto así como la ocupación irracional de suelos naturales, la afectación a la capa de ozono, la pérdida de áreas verdes; y evitar los hacinamientos de alto riesgo, insalubres y vulnerables.

- Desde la gestión se debe tender a procurar que prevalezcan las condiciones indispensables para mantener la vida humana de hoy y del futuro. Conociendo muy bien los límites naturales, partiendo del argumento de que el planeta es el ecosistema global fuente de los recursos necesarios para la sociedad y al mismo tiempo vertedero de todos los residuos originados por la actividad económica.

- El desarrollo sustentable, entendido a través de esta dimensión temática, necesita que el crecimiento económico se estabilice de acuerdo a los márgenes y leyes naturales del ecosistema.

Según la dimensión Social:

- Varios impactos relacionados a esta dimensión y entendidos como hábitos de la vida urbana, como la concentración poblacional, el consumismo, el incremento de parque vehicular, los procesos industriales, las actividades del sector de servicios, los sistemas de transporte y las diversas manifestaciones de la vida urbana; han provocado una situación de degradación de la naturaleza y calidad de vida. Hoy se crea y se promueve una conciencia colectiva de un medio ambiente en peligro, tanto en la ciudadanía como en quienes toman decisiones.

- Es fundamental un crecimiento económico, sin arriesgar la fuente de recursos, respetando la calidad de vida humana y sin comprometer la permanencia de las generaciones futuras.

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Fig.3. Gráfico que sintetiza las dimensiones temáticas que se involucran en los procesos de crecimiento económico en el siglo XXI, procesos que propenden a lograr un desarrollo sustentable.

Todos estos conceptos deben llevarse a cabo e instrumentarse, la Gestión Ambiental es la modalidad indicada para ponerlos en marcha. A continuación cabe resaltar brevemente cuales son las diferencias entre lo que se conoce por “Sustentabilidad” y “Sostenibilidad”, conceptos que en algunos casos se consideran sinónimos, pero que la construcción del conocimiento ha podido diferenciar. Por lo tanto:

- Lo “sustentable”, referido a las buenas prácticas, al operar en las ciudades

protegiendo los recursos para generaciones futuras, que es el mecanismo que proporciona a través de la parte operativa de la gestión los medios de supervivencia de los recursos en el tiempo, a fin de extender su acción no sólo en el ámbito en que se opera, sino también en la dimensión temporal. Y por lo tanto, remite a una visión sistémica, que conlleva a la atención y mitigación de impactos que se generan en el contexto donde se inserta la ciudad o sector urbano, a sus características territoriales, al entorno productivo que fundamenta su estado en el sistema territorial.²⁴

- Lo “sostenible”, referido a lo que ha de permanecer firmemente establecido, inalterable e inamovible. Bajo esta noción estaría por ejemplo, encauzado el “derecho a la ciudad” visto desde la norma urbanística, en defensa de los programas inclusivos y en la búsqueda de evitar aquellas intervenciones y operaciones que provoquen exclusión. De modo tal que en caso de que esto suceda por impactos no previstos, se proponen acciones sub-sanadoras.

Vinculando estas dos nociones con la visión técnica del campo disciplinar de la gestión ambiental, se construye un enfoque integral y eficaz para afrontar el desafío de instrumentar planes y programas que transformen un medio urbano con huellas urbanas y ecológicas originadas por otras intervenciones para la adecuación a nuevas necesidades. Una de las principales razones por las que esta Tesis plantea la complementariedad de los proyectos Urbanos (PU) gestionados mediante Corporaciones de Desarrollo Urbano (CDU) con los Observatorios Urbano Ambientales (OUA)²⁵, es que la posibilidad de acción de los observatorios esta dentro del ámbito de la gestión urbana ambiental, en cooperación técnica con otros instrumentos. Sin un suceso por observar no se representa la necesidad de evaluación, y todo hecho urbano en la actualidad requiere de estudio y análisis de los resultados en todas sus etapas.

Entonces, la gestión urbana ambiental²⁶ se entiende como el proceso orientado a resolver problemáticas de carácter ambiental, con el propósito de lograr un desarrollo sustentable. Diferentes instrumentos normativos y legales dan cuerpo a la implementación de la gestión ambiental en este siglo, siendo los más populares y presentes en todos los países, los siguientes: La política Ambiental, siendo el ámbito que se relaciona con la dirección pública y/o privada de los asuntos ambientales globales internacionales, regionales, nacionales y locales. El ordenamiento ambiental del territorio, la Evaluación Ambiental Estratégica y las Evaluaciones de Impacto Ambiental. Siendo estas últimas el conjunto de acciones que permiten establecer los posibles efectos negativos de Planes, programas o proyectos. A parte de estos instrumentos cada Estado podrá elaborar programas de Educación Ambiental que instauren una cultura medioambiental en sus ciudadanos y así complementen las acciones colectivas, fruto de iniciativa de políticas públicas ambientales con acciones individuales, típicas del hábito de vida urbana.

Por lo tanto el enfoque de la sustentabilidad se asocia a una nueva gestión de los territorios, proponiendo un nuevo objetivo central: La conciliación del desarrollo humano habitados. Incluyendo en esta categorización a los espacios públicos y aduciendo que cuanto mayor confort y calidad ofrezcan, los resultados de apropiación por los usuarios serán altamente positivos. Esto colabora en muy buena medida a gestionar ambientalmente un a ciudad.

en función del crecimiento económico inteligente, procurando la persistencia del capital ambiental. Pone en jaque a los modos de acción del hombre contemporáneo y cambia el eje de los objetivos y de las prioridades sociales. Es un proceso de cambio, en el que el aprovechamiento de los recursos naturales, la estructura de las inversiones, la orientación del avance tecnológico y las estructuras institucionales deben ser consistentes, tanto con las necesidades futuras como con las presentes. Suponiéndose a este proceso como un cambio estratégico, pues no sólo es necesario que se consolide en la conciencia social sino que es indispensable que forme parte de las políticas de Estado.

2.1.d) Instrumentos ligados a la Planificación y Gestión Urbanística Sustentable.

Desde el inicio de la instrumentación del Urbanismo se han ido consolidando un conjunto de instrumentos urbanísticos que permiten desde diferentes ámbitos operar en las ciudades. La clasificación temática de estos instrumentos en el siglo XXI se sigue manteniendo, y ha medida que los aportes empíricos institucionalizan el conocimiento, algunos de estos instrumentos se reversionan a la luz de nuevos escenarios regionales y de nuevas problemáticas urbanas.

Dentro de los ámbitos de clasificación de los Instrumentos, una posible clasificación es la siguiente:

- Instrumentos de Planificación, siendo estos los que fijan los lineamientos generales del Plan Urbano. En un inicio, desde mediados del siglo pasado se conocieron como Planes Reguladores en correlación con el enfoque disciplinar de la Planificación Tecnocrática, luego con el cambio de enfoque de la Planificación hacia la mirada Estratégica, este instrumento mutó y se llamo Plan de Desarrollo Estratégico, para finalmente en este siglo incorporar la dimensión ambiental desde un enfoque integral y conformar los conocidos Planes Urbano Ambientales o Planes de Desarrollo Sustentable.

- Instrumentos de Desarrollo Urbano, estos instrumentos comienzan a emerger en escena en la década del setenta y se consolidan como instrumentos característicos de la ciudad global en la década del ochenta. La figura más conocida y experimentada en relación a este ámbito es el “Proyecto Urbano”, propuesta de intervención sectorial en función de un escenario de oportunidad, donde la gestión mixta es característica particular de esta transformación. Oportunamente asociada al enfoque estratégico y comenzando a instalar en la gestión mixta de las ciudades. A la luz del siglo XXI este instrumento ha cambiado su carácter elitista, ya que pasa de estar al servicio de ciertos sectores de poder económico privado y público, a estar al servicio de reconversiones urbanas del tipo social. Es el caso de la ciudad de Medellín, con la implementación de los “Proyectos Urbanos Integrales”, en aquellas zonas donde la marginalidad había deteriorado los espacios urbanos despojándolos de condiciones de seguridad y habitabilidad.

- Instrumentos de Gestión, estos instrumentos emergen junto al instrumento anterior y representan a la estructura administrativa que se requiere para formalizar procesos de gestión, desde ámbitos de consolidación de asociación entre diferentes actores sociales, hasta desde las necesidades propias de cada jurisdicción de demandar de nuevas estructuras burocráticas para gestionar los nuevos proyectos sectoriales. Estas unidades de gestión son conocidas como las “Corporaciones o Agencias de Desarrollo urbano”. El siglo XXI, siguiendo la demanda social, comienza a incorporar en las administraciones locales instrumentos que redistribuyan plusvalías y subsidien el desarrollo urbano a través de la rehabilitación de áreas informales y marginales, que según la lógica oportunista de mercado, quedaron fuera de juego para la implementación de los proyectos urbanos de la época neoliberal. Un claro ejemplo de esto es el documento del “Estatuto de las Ciudades”, donde los municipios de las regiones metropolitanas del país brasilero se comprometen a destinar porcentajes pequeños de su recaudación fiscal y de los derechos de nueva construcción para dotar de infraestructura a sectores que carecían de estos servicios, y continuaban creciendo de forma descontrolada.

- Instrumentos Normativos, estos instrumentos han existido desde que la Planificación Urbana se implementa como política pública. Acompañan cada instrumento antes mencionado a fin de dar reglamentación ante la ley. Otro aspecto importantísimo de la normativa urbana es el rol original que asumió a través del “Ordenamiento Territorial”. Pues antes de que los Planes se instrumentaran, existía una modalidad para organizar los territorios, la cual asignaba usos del suelo permitidos en diferentes sectores de las ciudades. Una de las críticas fundamentales a esta modalidad de ordenamiento, sin ser acompañado por un plan, es que el resultado propiciaba ciudades fragmentadas por sus usos, o bien ciudades que no poseen un modelo territorial deseado. Con la emergencia de la preocupación ambiental y la incorporación de esta dimensión a todos los planos de la planificación el ordenamiento territorial, encuentra su versión adecuada, conociéndose entonces el “Ordenamiento Territorial Ambiental”.

- Instrumentos de Monitoreo y Control, este conjunto de instrumentos se comienza a consolidar desde el ultimo tercio del siglo XX, y es incorporado por los países recién a fines de siglo. Estos instrumentos desde un enfoque normativo y en el marco de un procedimiento jurídico-administrativo incorporan en primera instancia aquellas herramientas que actúan de forma anticipatoria, previendo posibles impactos negativos. Primero surge la “Evaluación de Impacto Ambiental” a escala de Proyecto, y luego se consolida la utilización de la “Evaluación Ambiental Estratégica” a escala de Plan. Ya en el siglo XXI se requieren de instrumentos que superen la anticipación y ofrezcan la posibilidad de seguir y monitorear los cambios en tiempo real. Dentro de este marco se encuentran a los “Observatorios Urbano Ambientales”, a las “Agencias de Protección Ambiental” y a los “Indicadores de Sustentabilidad”.

El caso de estudio lograr reunir el abordaje conceptual instrumental que aquí se formula, pues desde el plan (Plan urbano Ambiental de la Ciudad de Neuquén), se formula según el enfoque de la sustentabilidad y según criterios de la gestión urbana ambiental, un abordaje metodológico conocido como Planeamiento Ambiental. La riqueza del caso se destaca en el poder articular todos los instrumentos mencionados, quedando como desafío final el tema de la redistribución de las plusvalías que el Proyecto urbano genere. La ciudad de Neuquén tiene un fuerte trabajo social, con los programas de viviendas en las bardas, en el sector norte de la ciudad. Pero más allá de los recursos ya pre-existentes que se destinan a estos fines, conviene comenzar a incorporar de forma sinérgica los beneficios que la ciudad nueva produzca. Considerados en términos económicos y redistribuidos con equidad territorial.

Una cuestión clave en relación a la instrumentación es contemplar siempre sus escenarios políticos, en donde estas herramientas encuentran marco de inserción, pues sin voluntad política estos instrumentos no tendrían posibilidad de ser. El enfoque integral de los mismos asociados a la ideología política construye lo que se conoce como la Urbanística, desde este enfoque es desde donde se comprenden en la actualidad, a mayor profundidad, los intereses de los actores sociales de poder encargados de presionar o de tomar decisiones. Compatibilizar el manejo de las demandas sociales, de los recursos, de problemáticas urbanas históricas y emergentes, a través de los instrumentos urbanísticos, desde el enfoque de la planificación puede ser una posibilidad de dar soluciones que contenten a una mayor cantidad de actores sociales y respeten en mejor grado el concepto de bienestar común.

2.2. Marco Contextual.

2.2.a) Contexto político-institucional, socio-económico, cultural y tecnológico.

El recorte temporal de análisis focaliza en el período de inflexión comprendido entre el cambio del siglo XX al XXI. Si bien existente cuestiones que se analizan desde mediados de siglo XX, la época donde se focaliza el estudio de las cuestiones centrales de la Tesis abarca desde mediados de la década de los ochenta hasta entrada la segunda década del siglo XXI. Otra cuestión importantísima es reflexionar sobre los cambios urbanos por los que transitó la región latinoamericana. Pues no todas las experiencias de transformaciones urbanas sucedidas en los países Europeos tuvieron su correlato en paralelo en la región mencionada del nuevo continente. Sino que las transformaciones se sucedieron de forma tardía, con una década de diferencia al menos; y los impactos socio-territoriales propiciaron ciudades más fragmentadas y con problemáticas específicas de la región. Como lo fue y lo es el crecimiento de la ciudad informal que acompaño en todas sus etapas al crecimiento formal. Esto no implica que otros modelos europeos no hayan presentado fenómenos marginales, pero en América Latina la pobreza urbana es un problema que no encuentra solución y demanda de abordajes específicos y creativos según cada país. Dependiendo del marco político, institucional y socio-económico.

En el escenario latinoamericano durante las décadas de los ochenta y noventa del siglo XX las propuestas de transformación urbana han pretendido afrontar los impactos ocasionados por los fracasos del desarrollismo estatal y la planificación modernista que por entonces resultaban fuera de contexto, cambiando los esquemas de gobernabilidad, los cuales se democratizaban y proponían una retracción del Estado Benefactor, para pasar a ser un Estado Facilitador, y en muchas ocasiones este aspecto estaba determinado por las fuerzas del mercado internacional.

Para Samuel Jaramillo, economista y urbanista colombiano, el caso puntual de Bogotá y Medellín, durante ese recorte temporal, demuestra la configuración de ciudades que fueron consideradas distópicas²⁷, plagadas irreparablemente por la inequidad social, la insolvencia fiscal y la destrucción progresiva del espacio público. Estos ejemplos han sido fieles reflejos de los típicos procesos de reconversión que atravesaron las ciudades latinoamericanas para insertarse en una estructura global. Lo interesante de resaltar en el esquema latinoamericano es que cada país cursa un proceso de urbanización promovido en sus inicios por un modelo de desarrollo similar pero con disímiles resultados, ya que mismos procesos de transformación se dan en diferentes países que se hallan en diversas fases de desarrollo político, económico y urbano, y que también dada esta realidad varía el esquema de dependencias en la estructura de la economía mundial²⁸.

Según Fernando Carrión (2007) algunas ciudades y sus gobiernos han experimentado significativas transformaciones mediante grandes emprendimientos que se podrían definir como Grandes Proyectos Urbanos (GPU), que han funcionado como sustitutos de la planificación urbana tradicional, insertándose en los marcos de gestión del modelo de la Planificación Estratégica. En algunas ciudades han dado resultados positivos y han colaborado en la legitimación del poder municipal y en otras se ha logrado sólo acrecentar los aspectos críticos. Podría ser el Caso de Guayaquil que ha logrado concretar mediante estos GPU un proyecto dominante de ciudad, y no una ciudad fragmentada²⁹.

Para José Luis Coraggio (1999), la visión de la ciudad se traduce a la dimensión social de lo urbano, y se replantea el “por qué” las ciudades compiten por el capital y no por su gente. El tema de los proyectos urbanos incorporados a las políticas de transformación sectorial de las ciudades cabecera de los gobiernos neoliberales de los noventa, han promocionado un modelo de ciudad que poco ha tenido que ver con la realidad social local, que solo siguen la corriente que plantean las fuerzas del mercado. También, este autor, define a la situación actual como de fuerte incertidumbre, o de alto riesgo, y considera que es de relevante importancia la forma y manera en que los sectores participantes de las transformaciones interpretan los datos de la realidad, sus tendencias, y sobre todo, como definirían qué es lo posible y cuáles son las vías alternativas para lograrlo.

No puede dejar de mencionarse que el rol otorgado a los instrumentos de gestión urbana según el enfoque de la planificación estratégica de fin del siglo XX se focalizaba en la atracción de inversiones y revalorización del suelo degradado. Y que tal como señala Eduardo Reese (2003) la ruptura entre el enfoque clásico de modelos de gestión centralizada se produjo con la inclusión de cambios producidos por el modelo de desarrollo global a partir de la década de 1980, llevando a muchas ciudades a elegir gestiones estratégicas, lo que demandó importantes cambios en el marco institucional, legal y administrativo.

A las tendencias hacia esos paradigmas de Planificación Estratégica y de promoción de la renovación urbana a través de Proyectos Urbanos de gestión mixta y/o multi- jurisdiccional, hoy se le suman instrumentos de planificación con otro carácter operativo, como los son los de monitoreo y control encarnados por las figuras de los Observatorios. Los cuales cumplen en su rol clásico e independiente de otro instrumento funciones de control del proceso de transformación, monitoreo y evaluación de tendencias. Si además, con las correspondientes adecuaciones contextuales, los indicadores de seguimiento que implementa el observatorio son alineados a una parametrización de la medición de indicadores con validez internacional, se hacen posibles los análisis comparativos entre ciudades. Acción de fuerte relevancia y que impulsa la creación de los Observatorios Urbanos para la promoción de ciudades sostenibles, en el marco del Programa UN- HABITAT de las Naciones Unidas, a través de la puesta en marcha de la Agenda Local 21 con la participación de los gobiernos municipales. De esta forma los Observatorios comienzan a ser indicadores de gestión local, y en base a los aspectos relevados está facilitándose progresivamente la obtención y exposición de resultados de las transformaciones territoriales y urbanas ocurridas como consecuencia de procesos espontáneos o producto de intervenciones urbanas específicas, a partir de lo cual pueden generarse hipótesis tendenciales y de cambio.

A este escenario de carácter político-administrativo se le suma la necesidad imperiosa de producir y propender a ciudades sustentables³⁰ planteándose el debate de la articulación de los instrumentos de gestión normada por un marco participativo de actores³¹. Así, uno de los focos de debate gravita en los Observatorios, ya que podrían entrar dentro del marco de eventos planificados, y no solamente evaluar procesos o experiencias para proyectar tendencias³², sino también para morigerar efectos no deseados, corregir desviaciones, e incluso imprimir modificaciones en los proyectos de desarrollo urbano y/o mega- emprendimientos inmobiliarios, aún cuando estén en curso de realización o ejecutados.

Es así como la construcción de un estado de conocimiento integrado entre las visiones de la emergencia ambiental, la protección de los recursos y el equitativo desarrollo del territorio se puede vislumbrar a través de un accionar conjunto entre los instrumentos de promoción y gestión del suelo; y de los proyectos urbanos como una de las modalidades de intervención urbanística, asociados en forma activa con los instrumentos de control y monitoreo. Dando el marco de flexibilidad y de pertinente adaptabilidad a los “productos/procesos” de transformación que atraviesan hoy las ciudades. Morigerando y mitigando su propia contratara caracterizada por la ausencia de preocupación por el impacto socio-ambiental que suelen ocasionar o potenciar.

El marco central de la Tesis, asumiendo lo antes mencionado, se focaliza en el estudio de los “Observatorios Urbano Ambientales”, abordados desde la posibilidad de imbricación que estos puedan tener con otros instrumentos a fin de optimizar y dar mayor sustentabilidad en sentido amplio (ambiental, social, económico, institucional) a los resultados de las intervenciones urbanísticas. Aspecto que deviene entonces en la selección del caso como objeto de estudio de esta Tesisy que presentado como paradigmático basa su fundamento de clasificación y tipificación como tal según el análisis de otros casos de aplicación de Observatorios Urbanos centrando el interese en los de orientación temática ambiental. Para lo cual, se ha diseñado y desarrollado un inventario inteligente de observatorios urbanos, de casos nacionales e internacionales, clasificándolos según el criterio diferenciador de identificar el actor social de origen de este instrumento, el objetivo del observatorio, y su proceso de formulación e implementación, ya sea reglamentada o bien que funcione de hecho. Otro fin de este inventario es detectar aquellos casos en que los proyectos urbanos se articulan con observatorios urbanos. En base a esos resultados de dicho inventario, que es a su vez no exhaustivo, indican que prácticamente no existen experiencias que presenten la imbricación buscada. Por lo cual, el caso de estudio presentado, “Observatorio Urbano Ambiental del Paseo de la Costa en la ciudad de Neuquén”, inscripto en el marco institucional de la Corporación para el Desarrollo Integral de Neuquén Sociedad del Estado, es considerado en esta Tesis como Modélico. Esta experiencia y la vacancia de estudios desde este enfoque es entonces lo que ha inspirado el tema a abordar.³³

2.2.b) Influencias de las agendas internacionales sobre el medioambiente, a la luz de los nuevos marcos contextuales.

Tomando como definición de “agenda” al conjunto de prioridades consolidadas por demandas sociales o políticas sobre una temática determinada, en relación al medio ambiente se puede sostener que esta temática ha marcado las agendas internacionales en las últimas décadas. Abrevando a su vez de otras “agendas” y condicionándolas, como por ejemplo, las relativas al “desarrollo humano” o al “hábitat y la pobreza”.

La temática del “medio ambiente” fue introducida en la agenda internacional como cuestión prioritaria y relacionada a las problemáticas del crecimiento ilimitado en los años setenta del siglo XX. Cuando el informe “Meadows”, realizado por el Club de Roma en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas (NU) de 1972, realiza una simulación informática, donde se pronosticaban los efectos del crecimiento urbano ilimitado proyectado a 100 años. Esta visión caótica sobre el crecimiento ilimitado, sugiere reflexionar sobre la finitud de los recursos y el planeta, junto al reconocimiento de las capacidades limitadas del medio natural para recibir la polución urbana sin ver afectada su calidad ambiental. Este informe fue el disparador de los debates subsiguientes y la concientización global sobre la finitud de los recursos ante la presencia de las fuerzas económicas que requieren modelos de crecimiento ilimitado y autosostenido. Uno de los mayores impactos del informe fue la motivación a conformar el movimiento ambientalista e instalar el debate entre crecimiento económico y las huellas ecológicas que este propicia.

En la conferencia de Estocolmo de ese mismo año sobre el Medio Ambiente Humano se establecen los principios básicos para la preservación del medio ambiente comprendido como aquel que propicie bienestar y solidaridad en la preservación de los recursos naturales, y sobre todo involucre a los Estados en este compromiso. A raíz de este acto y por resolución de la Asamblea General de NU se declara el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA. Este programa se financia en base a contribuciones voluntarias otorgadas por los gobiernos, de aportes de más de setenta fiduciarios y por asignaciones de presupuesto de NU. Posee un Consejo de Administración compuesto por

58 miembros de varios países elegidos en Asamblea General, este es el principal órgano rector y legislativo. La relación que este organismo plantea con las agendas internacionales y nacionales se basa en el estudio de las repercusiones que tienen las políticas nacionales e internacionales sobre el medio ambiente y que efectos generan en los países en desarrollo, así como el problema de la financiación de los programas y proyectos referidos al medio ambiente.

Otro informe que presenta preocupación por los impactos del modelo productivo y la actividad económica sobre el soporte natural, contemplando la capacidad que poseen los países en vías de desarrollo en mitigarlo, es el informe “Brundtland”, presentado en la Conferencia de NU de 1987. Este plantea la incompatibilidad de los modelos de producción y consumo, con la utilización racional de los recursos y la capacidad de carga de los ecosistemas afectados, presentando el modelo de desarrollo sostenible (DS) como aquel que “atiende las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de que las futuras generaciones atiendan a sus propias necesidades”.

Estas Conferencias se han repetido en años posteriores en distintos países siendo sumamente prolíficas en la producción del marco sobre la cuestión medioambiental, en Río en 1992, y en Johannesburgo en 2002, conocida como Río+10. Estas han intentando definir a partir de indicadores sociales, económicos, ecológicos e intelectuales el concepto de DS, el cual quedó fuertemente marcado por el pensamiento ecológico visto desde el enfoque de las tecnologías apropiadas, conteniendo implícitamente como variables al entorno físico (el del hábitat en todas las escalas) y tiempo (en el proceso histórico).

Como señalan Kullock, D. y otros (1995), las problemáticas generadas por el modelo de desarrollo del siglo XX que dieron origen al enfoque ambiental (desequilibrio de la relación población-recursos; pérdida de recursos naturales; crisis energética), han dado lugar a diversidad de corrientes, a las que sintetiza en:

- Las respuestas apocalípticas-conservacionistas.
- Las respuestas tecnologistas.
- Las respuestas holísticas (eco-desarrollo, desarrollo a escala humana, desarrollo sustentable, etc.).

En el año 2003, en la conferencia mundial de Estambul del programa Hábitat 2 de la ONU, dentro de la Agenda Local 21, se destacó el papel de las ciudades y las autoridades locales en la implementación de los compromisos globales y la generación de la calidad de vida y el hábitat. Siendo esta la primer conferencia que hace alusión directa a la conformación de agendas locales capaces de ser gestionadas por los municipios y que estén relacionadas con las consideraciones internacionales sobre el medio ambiente.

Si bien el proceso normativo de implementación de estas agendas no esta normado, la intención de cada entidad local de instalar en agenda problemáticas y proyectos que consideren la relevancia internacionales pautada por el Programa UN Hábitat hace válida la iniciativa del Municipio. Un instrumento que regula este aspecto es la medición de los impactos y resultados mediante indicadores que si están parametrizados por este programa y permiten emitir comparaciones entre diversas ciudades.

El énfasis de las agendas se coloca en dos aspectos: vivienda adecuada para todos y DS de los asentamientos humanos, incluyendo para tales fines el uso sustentable de la tierra y el desarrollo social. Las siguientes problemáticas urbanas debieran de ser entonces las abordadas para lograr las metas antes mencionadas (López Bernal, 2004):

- Erradicación de la pobreza
- Creación de empleo productivo e integración social

Ambas problemáticas son de carácter genérico, complejo y de presencia en todas las grandes ciudades. El desarrollo sustentable es uno de los modelos que puede dar soporte a nuevas acciones que colaboren en complementariedad a resolver estos problemas desde diversas aristas y así lograr asentamientos humanos, sanos y habitables. Las siguientes acciones se sugieren a modo de lineamientos con la meta de abordar semejante problemática:

- Utilización de energía sustentable, con la búsqueda de la eficiencia energética según ubicación geográfica, la reducción de los consumos a través de arquitectura sustentable y la implementación de sistemas sustentables de transportes y comunicaciones.

- La disuasión del uso del automóvil con transporte público eficiente, con la búsqueda de ordenamiento de ofertas de modos de transportes y reducción de emisiones de monóxido de carbono.

- Mejoramiento de las economías urbanas, con la búsqueda de especificidad en producción local y competitividad.

- El fomento de la capacidad y desarrollo institucional, mediante la descentralización y fortalecimiento de las autoridades locales y sus asociaciones o redes, participación popular y compromiso cívico.

- Planificación y reordenación metropolitana.

Según estos lineamientos se denota que estas agendas proponen pensar globalmente y actuar localmente. Y es en el marco de esta Agendas locales donde el instrumento Observatorio Urbano³⁴ encuentra marco de inserción. No obstante, los países con menos recursos, han demostrado dificultades estructurales para afrontar las metas previstas por agendas internacionales, a pesar de incluirlas en las plataformas de políticas públicas locales.

Inicialmente los dilemas del desarrollo planteaban para el tema ambiental una discusión prioritariamente naturalista y técnica, más no cultural, actualmente la complejidad de los conflictos ambientales recupera la perspectiva humana del desarrollo para su solución, ya que el concepto de “conflicto” refiere al choque de intereses consciente de ciertos actores sociales, debido a que persiguen diferentes objetivos sobre mismos territorios que los coloca en confrontación.

El término “ambiental” hace referencia a todo proceso de interacción entre naturaleza y cultura, razón por la cual el “conflicto ambiental” tiene lugar en los procesos de apropiación y transformación de la naturaleza por los sistemas tecnológicos que sobre ella intervienen, situación que resulta de dos maneras: Como choque de intereses entre quienes causan un problema ecológico, y como desacuerdo o disputa por la distribución y uso de los recursos naturales entre los pobladores de un territorio determinado. Las principales corrientes teóricas en el tema, refieren por un lado, al conflicto ambiental, y por el otro, al conflicto socio-ambiental. Mientras en la primera los países industrializados hablan de las dificultades para que las externalidades ambientales sean asumidas por quienes las generan, y en la segunda, las tensiones se suscitan por la dificultad para definir la propiedad y distribución de los recursos. Las disputas generadas a través de este tipo de conflictos son las que en la actualidad enfrentan cosmovisiones ambientales y de vida bajo un contexto o lógica de dominación. Por un lado, el medio ambiente es visto como un recurso económico, o sistema de recursos naturales; y por otro, el medio ambiente se hace equivaler a espacios o escenarios de vida. En los conflictos socio ambientales están en juego además de las oportunidades de crecimiento económico, la suerte del medio ambiente local, la calidad de vida de la población y la continuidad de las economías territoriales y sistemas de vida” (Quintana Ramírez, 2006).

También es interesante el enfoque de Martínez Rivera y otros (2008), quienes sostienen que la “competitividad ambiental” óptima supone la aplicación constante y generalizada de prácticas sustentables en las ciudades, a fin de no quedar en desventaja respecto de otras ciudades en lo referido a los bienes y servicios ambientales que ofrecen sus ecosistemas. Esta visión concientiza sobre la sustentabilidad y también promueve el acceso a financiamiento ya que es apoyada e impulsada por organismos como el PNUMA y bancos de desarrollo como el BID, pues las temáticas de la participación pública y el medio ambiente como indispensables en sus políticas y modelos de gestión. Es así como muchos Estados iniciaron la reforma de sus marcos constitucionales. En Argentina, desde la década de los noventa del siglo XX se dio un continuo proceso de actualización y modernización del marco constitucional nacional³⁵. Y en forma simultánea las demás jurisdicciones (provinciales, municipales) han avanzado en distintos flancos en la materia.

En base a los distintos procesos e instrumentos derivados de la aplicación de las agendas internacionales en materia de “medio ambiente”, e indagando en el caso de estudio de esta tesis surgen las siguientes consideraciones:

- Que los Proyectos Urbanos, por su propia envergadura, complejidad y autonomía (respecto del resto de la ciudad), tienden a disparar transformaciones urbanas, las cuales sumadas a los procesos espontáneos que se van dando en el espacio urbano, generan o profundizan conflictos socio-ambientales y de inequidad, no siempre previsibles en calidad y cuantía a través de instrumentos tradicionales de anticipación como la Evaluación de Impacto Ambiental.

- Que los Observatorios Urbano Ambientales permiten observar, registrar, procesar y comunicar información sobre la evolución y los cambios que se van dando en distintas variables que componen el campo temático ambiental en un territorio, por ejemplo el espacio urbano y su entorno. Y que si bien, en términos generales, se aplican al monitoreo de procesos y tendencias espontáneas en las ciudades y sus entornos suburbanos y rurales, rara vez se emplean en relación con escenarios planificados o correspondientes a la ejecución de proyectos de intervención urbana de gran envergadura como los Proyectos Urbanos. Lo que limitaría el alcance y la utilidad que los Observatorios pueden brindar tanto a los fines de analizar y evaluar situaciones como de orientar decisiones para morigerar y reconducir procesos y efectos reales.

- Que en el contexto de la consolidación de la cultura medioambiental, la variable ambiental hoy es considerada eje en la definición de prácticas de lo que se asume como “Urbanismo Sustentable”. Si bien no es la idea escindir conceptualmente al Urbanismo según los paradigmas en boga es indiscutible ya en el siglo XXI que el desarrollo de la sociedad, sea en términos tecnológicos, económicos, sociales, urbano, debe ajustar sus objetivos, metas y acciones con los del desarrollo ambiental sustentable.

- Que si se pretende balancear y revertir ciertos conflictos e inequidades socio- ambientales en el espacio urbano, muchos de las cuales suelen estar asociados a los efectos no previstos de los grandes Proyectos Urbanos, se requerirá reflexionar sobre el potencial de la articulación de ambos instrumentos (PU y OUA) con el fin de optimizar los resultados esperados de los instrumentos de intervención y control en el espacio urbano y propender a generar sinergias entre la aplicación integrada de instrumentos para que los mismos potencien su propia eficiencia y eficacia.

CAPITULO 3/ Origen, evolución y antecedentes del instrumento indagado: Observatorio Urbano Ambiental.

Desde un enfoque instrumental se aborda a la dimensión temática ambiental aplicada a los procesos de planificación e implementación de transformaciones urbanas, mediante el análisis de un instrumento que en sus orígenes se inclina por ser un productor de información continua sobre el territorio, pero que en su evolución y según cambian los paradigmas urbanos, toma nuevas atribuciones y potestades para la acción. Complejizando así sus implicancias y sus ámbitos de alcance. El recorte temporal de quiebre entre siglos actualiza la identificación de rupturas y continuidades en las instrumentaciones urbanísticas, sobre todo en aquellos instrumentos que acompañan el abordaje ambiental de las problemáticas de las ciudades en el siglo XXI. Donde la inequidad socio-territorial comienza a instalarse en forma de atributo de las regiones metropolitanas y sus ciudades cabecera, como consecuencia de los procesos de crecimiento sectorial de fin de siglo pasado.

3.1.) Origen de los Observatorios Urbanos como instrumento de producción de información. Siglo XX.

Cada instrumento desde su formulación de origen puede asociarse a un actor social determinado que lo impulsa e introduce en la escena del campo disciplinar del urbanismo. El siglo XX para la instrumentación urbanística fue un período de institucionalización de herramientas, pues paulatinamente desde el primer tercio del siglo, instrumentos de Planificación, Normativos, de Desarrollo Urbano y de Gestión, se han ido incorporando a las políticas públicas que constituyeron los modelos de desarrollo planificado de las grandes ciudades. Superando instancias anteriores donde el ordenamiento territorial era el encargado de organizar los territorios, es así como al final del siglo XX se asocia a la planificación con un conjunto de instrumentos urbanísticos que acompañan los procesos de transformación y conducción de los territorios de manera integral.

Desde este enfoque el instrumento que indaga la Tesis (Observatorio Urbano), no esta incorporado formalmente a la escena de implementación, pues no se cuenta con un cuerpo normativo que lo acompañe, ni desde su formulación, ni desde su acción. Esto se debe a que es un instrumento novel en el expertise profesional de la gestión de las transformaciones urbanas, y el cual se incluye desde un inicio en el ámbito del Monitoreo y control. Dimensión temática que al momento no se estaba reglamentada en la instrumentación de los Planes. Pues no es sino hasta la primer década del siglo XXI, cuando el monitoreo y control se incluye dentro de los procedimientos de la instrumentación de un Plan. El siglo XXI, tras la emergencia y consolidación de las problemáticas medioambientales, junto al abordaje de las mismas desde la iniciativa del Plan, propone desde este instrumento incorporar a la dimensión del Monitoreo y Control, y asociarla a la detección de los impactos ambientales.

Esto no indica que anteriormente no se incluyera dentro de los procesos de gestión instancias jurídico.-administrativas que prevean impactos negativos de las propuestas de cambio. Es así como desde el ámbito público se ha incorporado al proceso de gestión la Evaluación de Impacto Ambiental y la Evaluación Ambiental Estratégica. Como instrumento de detección y valoración de posibles impactos negativos. Pero el devenir propio del ejercicio ha comprobado que no basta con predecir de forma anticipatoria, sino que relevar los cambios reales también es necesario.

El origen propio del instrumento “Observatorio Urbano” (OU) proviene del ámbito académico, donde en el año 1962, Robert C. Wood (Williams, l. 1972)³⁶ señala que el estudio de las políticas urbanas deberá ser tratado como un fenómeno científico, el cual deberá ser observado. En gran medida esta intención surge en función de la falta de coordinación entre los especialistas académicos y los gestores públicos, esta vacancia en la articulación de saberes se refleja también en la falta de integración entre las agendas de investigación y las agendas de administración pública y social. El último punto que motiva su propuesta es la ausencia de información que soporte y fundamente la toma de decisiones.

Por lo tanto en una primera instancia se concibe a los OU como organismos locales que vinculan al sector gubernamental y a la sociedad civil con los investigadores expertos en materia de desarrollo urbano. Desde ese entonces al día de hoy los objetivos de los OU no han cambiado sustancialmente, pero si ha cambiado el objeto de estudio. Dado que las problemáticas urbanas y los modos en que se produce y se reproduce la ciudad han cambiado, pues de mediados del siglo XX hasta entrada la segunda década del siglo XXI varios paradigmas urbanos se han sucedido.

Los objetivos conceptuales de los OU independientemente de su orientación temática se presentan a continuación, y a pesar de que el tiempo ha pasado siguen manteniendo su espíritu (Dimock, M.1972 y López, M. 2005)³⁷

- Facilitar y hacer accesible a los tomadores de decisiones locales, la información científica y tecnológica desarrollada en las universidades para resolver problemas específicos de las ciudades o áreas metropolitanas.
- Generar y coordinar un programa de investigación continua sobre temas urbanos fundamentado en la experiencia práctica y aplicada, relevante para el medio urbano y los problemas urbanos, asimismo, focalizados y diferenciados dentro de la ciudad y para los diferentes actores sociales.
- Incrementar las capacidades de las universidades para relacionar y desarrollar actividades de entrenamiento más efectivas en temas concernientes a los problemas urbanos y condiciones de vida en las ciudades.

Estos Objetivos persisten al día de hoy, acto que replica en la presencia de estos organismos en las estructuras de investigación dentro de las Universidades. Más adelante en el Inventario Inteligente de Casos se identifican los OU que funcionan dentro de un marco de inserción académico. Pero lo notable de este instrumento es que desde un inicio en su acción pretende vincular los resultados de investigaciones académicas con marcos reales de aplicación.

Desde un comienzo este instrumento releva información y el objeto de relevamiento siempre parte de la detección de problemáticas urbanas en su mayor expresión. Considerando que bajo el enfoque del actor social, se encontrará que en un mismo territorio un problema puede ser tal para un actor social pero no para otro. Esto se refleja en la diversidad de intereses que confluyen en el mundo urbano. La ciudad es una constante formadora de dilemas y sede de choque de intereses, en este cuadro de conflicto es en donde se toman las decisiones. Aportar un paño de parcialidad y ofrecer datos objetivos sobre una problemática determinada, colabora a la formulación de una posible solución.

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Fig. 4. Gráfico que sintetiza la relación que existe entre los instrumentos de Gestión Ambiental con su a ñ o de aparición en escena y el actor social promotor de cada uno.

Los problemas urbanos típicos de la década de los sesenta y setenta del siglo XX se daban en torno al crecimiento de la pobreza urbana, sobre todo en Estados Unidos. Donde la Sociología Urbana de la Escuela de Chicago comienza a generar los mayores aportes a esta temática. Estados Unidos en relación al aporte instrumental en el campo de lo ambiental asociado a la equidad social es pionero y logra instalar en escena desde la década de los ochenta la instrumentación de las siguientes herramientas: EIA /EA, los OUA y la Justicia Ambiental (JA). Todas estas herramientas surgen desde iniciativas de diversos actores sociales con diferentes lógicas de interés, pero que hoy en el siglo XXI actuando de manera conjunta ofrecen mayores recursos para la protección del medio ambiente bajo diferentes lógicas de afectación y apropiación. El modelo de desarrollo industrializado ha propiciado impactos de gran envergadura que despertaron inquietudes a resolver, es así como en función de su devenir histórico esta instrumentación ha podido formularse.

La complejidad de lo urbano, como sistema abierto que interrelaciona y se nutre de su contexto, debe abordarse de forma desagregada para concretar soluciones en acción. Los OU son buenas fuentes para poder desagregar el dato y relacionarlo con un problema determinado. También aportan información específica para el manejo de los problemas e impactos, de modo tal que puedan mitigarse o prevenirse.

Esta acción de vinculación entre saberes que propone el observatorio será luego acompañada de una concientización global en relación a la temática ambiental, que emerge en la década del setenta del siglo XX con el planteo de la finitud de los recursos naturales y se consolida en los inicios del siglo XXI con los efectos globales del cambio climático. Ambas cuestiones serán acompañadas por los efectos de la contaminación producida por la lógica del desarrollo urbano. Reconociéndose a las ciudades como focos emisores de contaminación y a las actividades principales del desarrollo económico como catalizadoras de los cambios climáticos. Estas cuestiones son fruto de los desequilibrios que el modelo económico ha causado durante el siglo XX.

3.2). Evolución del Instrumento hacia el Monitoreo y Control: Observatorios urbano ambientales como indicadores de gestión local. Apoyo a las administraciones municipales para el seguimiento de resultados e impactos ambientales.

El siglo XXI se presenta en un contexto en donde las consecuencias no deseadas de actos planificados deben empezar a tratarse. Y en relación al modo en que se releva la información se profundiza en la construcción de indicadores urbanos. Los cuales si están parametrizados permiten la comparación de ciudades en mismos términos de análisis. Y es con esta innovación tecnológica con la que se supera la escala local del instrumento y puede comenzar a proyectarse de manera regional y global.

Dos temas importantes permiten la evolución del OU: Por un lado esta la definición de lo que se considera un “indicador urbano”, y por otro se encuentra el modo de armar redes de observatorios urbanos que fundamenten la parametrización y comparación. Es aquí donde se incorpora en escena la presencia de un Organismo Internacional: Las Naciones Unidas, que preocupado por la calidad de vida de los habitantes urbanos promueve a los OU como indicadores de gestión local de ciudades sostenibles. Del paradigma neoliberal al de la Sustentabilidad. Del mercado depredador y contaminador, al mercado con responsabilidad social y ambiental.

Existen variadas definiciones de los Indicadores Urbanos pero todas coinciden en resaltar que es una variable o estimación urbana que provee información sintética sobre un fenómeno más allá de su capacidad de representación propia. Esto implica que el indicador profundiza el modo de análisis y comunicación de un fenómeno urbano otorgándole un significado añadido que a simple vista es intangible (Palenzuela, 1999)³⁸. La medición es el fin de esta construcción compleja, donde indicadores simples se reúnen según el objeto de medición del indicar sintético o compuesto. Por lo tanto un indicador urbano se entiende como un variable dotada de un significado añadido con el fin de reflejar de forma sintética una preocupación social con respecto al medio urbano. Y así poder insertar estas cuestiones dentro del proceso de toma de decisiones.

Robert C. Wood señala en el año 1962, cuando propone a los observatorios urbanos, la necesidad de formular indicadores urbanos, planteando que estos son un requerimiento metodológico para la objetivización y posterior extrapolación de los hechos urbanos. Fomentándose así la sistematización de la información, aspecto esencial para el funcionamiento óptimo de un observatorio. Sobre todo si se considera a este tipo de indicadores como un producto estadístico social, que posee una capacidad de renovación del dato mucho mayor que otros procedimientos de medición de indicadores estadísticos que se realizan con períodos de menor frecuencia de relevamiento. El observatorio acomoda la dimensión temporal según se requiera por indicador y actualiza datos de manera específica y pertinente.

La evolución de este tipo de indicadores urbanos en la actualidad y en la escena de los gobiernos locales genera muy buenos aportes evolucionando hacia la construcción de indicadores de sustentabilidad. Donde mediante una medición y una evaluación cuantitativa o cualitativa se pueden hacer juicios sobre las condiciones actuales, pasadas y futuras de un sistema urbano. El abordaje de tendencias hacia el futuro se da en función de las condiciones existentes, asociadas a los objetivos y metas también existentes. Esta utilidad es superadora ya de la formulación primera del instrumento OU, llevando ahora a la incorporación del mismo dentro de los estructuras de gobierno, donde los Planes Urbanos, que tienden a ser en la actualidad más abstractos, pueden estar acompañados de información precisa que monitorea la reacción real de los territorios ante las gestiones municipales que se rigen por ciertas metas.

El grafico siguiente muestra como fue la evolución del instrumento en la escena del urbanismo desde su propuesta hasta entrada la primer década del siglo XXI, y quienes han sido los organismos o actores sociales que lo promocionaron y utilizaron, y con que fines.

En síntesis, los indicadores urbanos son señales que resumen información relevante sobre un fenómeno específico. En un sentido general, un indicador es una señal, a nivel específico es una representación operacional de un atributo (cualitativo, característica, propiedad) de un sistema. Los indicadores simplifican información relevante, lo cual no sólo hace visible o perceptible un fenómeno de interés, sino que lo destaca cuantitativamente y comunica la información principal (Frausto, 2005)³⁹.

El paradigma de la sustentabilidad requiere de un acto operativo esencial para concretarse en acción: La medición es necesidad prioritaria para fundamentar la toma de decisiones y para respaldar proyectos que impulsen cambios positivos en los territorios que acusen de problemáticas ya conocidas pero que al momento no encuentran solución.

Como caso indicativo a estas circunstancias se toma la definición que la Nación Mexicana formula en el marco de su Ley General de Equilibrios Ecológicos y Protección del Medioambiente para demostrar que entiende este país por desarrollo sustentable señalando que: “es un Proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social, que tiende a la preservación del equilibrio ecológico”.

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Fig. 5. Gráfico indicativo de los aspectos relevantes en el origen y evolución de los Observatorios Urbanos, junto a su consolidación en el escena internacional.

Esto es de relevancia dado que este país implementa desde su escala metropolitana Observatorios Urbanos Ambientales, y logra cubrir la mayor cantidad de territorio nacional con una red de observatorios. Esta acción es ejemplar y puede trasladarse a otros contextos latinoamericanos con los ajustes pertinentes, que no son muchos. Dado que la implementación de la red de observatorios urbanos mexicanos se basa en los lineamientos de instrumentación que las Naciones Unidas en su Programa UN-HABITAT a través de las Agendas 21 promueve.

3.2.a) Implementación de la Agenda Local 21: Agenda participativa y promoción de los Observatorios urbanos.

Las Naciones Unidas en el marco del programa UN-HABITAT implementado a escala local a través de las agendas locales 21 es el organismo que se encarga de institucionalizar las funciones de un Observatorio Urbano y los impulsa como los instrumentos de Monitoreo y Control de los indicadores de la Agenda Hábitat.⁴⁰

El espíritu conceptual de los observatorios como organismos locales que vinculan al sector gubernamental y la sociedad civil con los investigadores expertos en materia de desarrollo urbano, humano y sustentable de las ciudades se sigue manteniendo. Dentro de los aportes de las experiencias de este Organismo Internacional en relación al OU es la identificación de una metodología para la formulación. Tomando del período anterior de entre siglos los avances en relación a la definición conceptual de los Indicadores Urbanos. Los cuales a principios de siglo se afirman por diferentes autores de la siguiente manera:

- Auclair (2002): “los indicadores no son números abstractos; son variables que simplifican información relevante y hacen comprensible ciertas áreas de interés. Los indicadores son medidas que resumen información sobre temas particulares y apuntan a problemas específicos. La base empírica o teórica, así como el uso científico (académico) o valorativo (orientado a las políticas públicas) define el tipo y uso de los indicadores urbanos”.

- Wong (2006): “rescata la idea de generar indicadores con base en su uso, cuestionando el "para qué" del indicador, así como el objetivo y meta que persigue”

- Birkmann (2004): “reconoce como tarea central la conceptualización de los indicadores, de acuerdo a los objetivos y funciones que se desee observar. Desde la perspectiva de la planificación, el monitoreo y control de los indicadores son parte del proceso de la observación espacial o de la evaluación de los objetivos y metas de lo planificado”.

- Schultz, et al. (2002): “el monitoreo y control forman parte de un plan maestro, donde el monitoreo es una observación permanente de análisis temporal y territorial para identificar problemas tempranos y, el control es la comparación al estado inicial y el decisiones estratégico- operativas para manejar los problemas identificados y lograr los objetivos y metas del plan”.

Todos los aportes conceptuales del Indicador Urbano permiten que el valor del indicador pierda su abstracción y pueda bajarse al territorio.

El Programa UN-Hábitat, marco instrumental de inserción de los OU, no ha sido modificado sustancialmente desde 1996, año en que fue formulado. Tiene como meta el "dotar una vivienda adecuada para todos y el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en un mundo en proceso de urbanización", y utiliza a los OU como herramientas de monitoreo y control de los compromisos que adquieren las naciones pertenecientes a este programa. Focalizando el seguimiento en constatar de forma concreta y medible la rendición de cuentas y conocer el "cómo vamos". En el año 2001, se realiza la primer Cumbre del Milenio, donde los ocho objetivos se tradujeron a 18 metas, con 48 indicadores para su seguimiento, fue así como el Secretario General de las Naciones Unidas presentó el documento "Road Map towards the Implementación of the United Nations Millenium Declaration", donde se muestra la operación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

En el año 2003 se formalizó para el seguimiento de estos indicadores el Observatorio Urbano Global, establecido por las Naciones Unidas en respuesta a una decisión de la Comisión de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, que pidió un mecanismo para supervisar el progreso mundial en la aplicación del Programa UN-Hábitat y para el seguimiento y la evaluación mundial de las condiciones y tendencias urbanas. Los dispositivos a los que se hace referencia en los acuerdos y resolución de las Naciones Unidas son los Documentos Estratégicos de Reducción de la Pobreza, en éstos se describirá la implementación de políticas de monitoreo de las metas e indicadores y el control propuesto para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y el Observatorio Urbano jugará un importante papel en materia de ayuda internacional para la reducción de la pobreza. Es así como los observatorios fueron concebidos como agentes locales pero comienzan a formar parte del proceso de monitoreo local-global, basándose en la propuesta básica desarrollada por Wood y adaptándola a las condiciones del programa Hábitat. Así nació el Observatorio Mundial Urbano, orientado a mejorar el conocimiento sobre el desarrollo urbano, ayudando a gobiernos nacionales, autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil, a producir estadísticas alternativas y en forma más permanente.

Las metas u objetivos propuestos por el documento “Metas del milenio”, se organiza según campos temáticos para la definición de objetivos. Es el objetivo n°7, el relacionado a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, el cual plantea las siguientes metas a perseguir:

- Meta 9:” Incorporar los principios del Desarrollo Sostenible en las políticas y los programas nacionales y revertir la perdida de los recursos del medio ambiente”.

- Meta 10:” Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a los servicios básicos de saneamiento”.

- Meta 11: “Para el año 2020 haber mejorado sustancialmente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios.”

Esta última meta (n°11) es la de prioridad de concreción al 2020, siendo no menos importante la concreción de las dos restantes. Los OU son buenos instrumentos de aplicación en el marco de la persecución del logro de objetivos, ya que estos comienzan a ser los fundamentos que justifican la elección de datos a recopilar y así se consigue tener una línea de conexión real con lo observado y el resultado perseguido.

Dentro de las funciones que amplían el campo de acción formulado en 1962, las Naciones Unidas formulan las siguientes funciones:

- Evaluar tendencias, establecer comparaciones, identificar potencialidades y debilidades.

- Medir impactos de las políticas y acciones urbanas en curso y programadas.

- Definir objetivos, prioridades, estrategias para alcanzar mejores condiciones de habitabilidad y competencia.

Esta ampliación de competencias son las que le otorgan en la actualidad la capacidad de ser indicadores de la gestión local.

3.2.b) Surgimiento de los Observatorios Urbano Ambientales (OUA) en la escena global.

La orientación temática que se distingue como la apropiada para relevar la información necesaria que se precisa para monitorear la concreción de estas metas y cualquier transformación urbana en su carácter más complejo e integral es la ambiental, convirtiendo al instrumento indagado en un Observatorio Urbano Ambiental (OUA).

Uno de los aportes metodológicos de este Programa Internacional es el proceso de formulación de los OU. Este programa aporta un manual de procedimientos para el diseño e implementación de un OU cualquiera sea su orientación temática. Junto a un listado de indicadores parametrizados destinados a relevar todas los aspectos de la realidad urbana, pero no se encuentran organizados por temáticas. Esta tarea se realiza una vez determinada la orientación temática del observatorio quedando a criterio de los actores sociales que lo integren la especificación de los indicadores a utilizar.

En especificidad los OUA han sido impulsados y caracterizados en la Conferencia de Estambul+5 realizada por las Naciones Unidades en junio de 2001 y persigue el objetivo general de: “Observar los cambios ambientales, sociales y territoriales a fin de convertirse en una herramienta estratégica.”

Para concretar este objetivo general específico del campo ambiental se lo desagrega en tres objetivos que son generales a otros campos temáticos. Razón que fundamenta el rol característico de estas herramientas, y constan de:

- Apoyar el proceso de planificación y gestión urbana local
- Realizar el monitoreo de los planes, programas e intervenciones, proporcionando la información sobre el desempeño de la gestión local.
- Sistematizar la red de observatorios para establecer indicadores de aplicación genérica que permita realizar comparaciones entre municipios.

El pasaje de la formulación a la acción, es el desafío, ya que muchos de estos instrumentos han sido pensados, formulados y pocos se llevan a cabo de forma reglamentada. Otro reto esencial es la característica complejidad temática que relevan. Son los más complejos de todos los OU.

El caso de estudio que aporta experiencia empírica del instrumento en cuestión, es el Observatorio Urbano Ambiental del Paseo de la Costa de Neuquén, el cual utiliza la metodología de formulación que difunden las Naciones Unidas para el Monitoreo y Control de los indicadores de la Agenda Local 21. Pero esto no implica que se utilice con los mismos fines. A continuación se presenta la metodología expresa y luego se enunciaran las mayores diferencias. En el Bloque Temático II se analiza el caso de estudio en profundidad y se especifican los aportes de esta experiencia a la escena local y regional latinoamericana.

Los OUA poseen una metodología de formulación e implementación que se conforma con las siguientes instancias:

1) En primera instancia se deberá relacionar el instrumento a una escala de observación territorial, la cual podrá contemplar ámbitos regionales o locales. Al mismo tiempo se establecerá el objetivo fundacional del observatorio, aspecto que demarcara la especificación de los actores sociales que participaran. Y orientara las alianzas multiactorales para la consolidación del proyecto observatorio.

2) A fin de organizar el relevo y la disponibilidad de recursos que se utilizarán para la obtención de la información, se identifican los ecosistemas de observación a modo de ofrecer cobertura de forma compleja a la realidad urbana seleccionada, razón por la cual se relevara: El medio biofísico, el medio urbano y construido la población y organización social, y por ultimo modelo productivo y económico.⁴¹

3) Una vez establecidos los ecosistemas de observación se realizara un taller participativo donde se establece el diseño de indicadores que serán los encargados de reflejar de forma cuantitativa la realidad. A esta modalidad de relevo se la complementa con un relevo cualitativo, realizado por expertos y trabajo de campo, como pueden ser las entrevistas. Para dicha acción se conformarán grupos de técnicos y de especialistas que en forma adecuada realicen la medición y evaluación de los indicadores seleccionados.

4) Como instancia final se diseña un modelo de gestión que instrumente en la acción esta herramienta. Usualmente estos modelos se insertan dentro de los esquemas estructurales de administración del actor principal que lidere la conformación del observatorio. Actuando en forma conjunta con el ámbito público, sin el apoyo del estado cualquier proyecto que pretenda promover cambios territoriales se encuentra sin respaldo para su puesta en marcha.

Una vez diseñado el OUA, donde el objetivo, la metodología y el modelo de gestión están planteados, solo resta llevarlo a la práctica. Este pasaje de la formulación a la acción, es el desafío de este siglo, ya que muchos instrumentos estratégicos han sido pensados y pocos se llevan a cabo con algún impacto territorial transformador.

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Fig. 6. Gráfico que demuestra el procedimiento por el cual se dise ñ an y formulan los Observatorios Urbanos. Instalando este procedimiento como una metodología de manual.

Otro reto esencial que conlleva la creación de este tipo de observatorios, es la característica complejidad temática que relevan. Son los más complejos de todos los OU. Dada esta apreciación son los instrumentos ideales para construir indicadores de sustentabilidad, concepto que se detalla a continuación.

Los indicadores de sustentabilidad (IS) son herramientas ideales para el monitoreo, evaluación y proyección de estrategias que permitan alcanzar las metas construidas por las comunidades locales, a los efectos de consensuar colectivamente y de manera permanentemente el estilo de desarrollo sustentable que se pueda llevar a cabo en los territorios a escala local. Estos indicadores no son precisamente los indicadores que relevan el estado real de un escenario urbano. Sino que se encargan de medir la distancia que existe entre lo actual y la posibilidad de emplear un sistema sustentable. Para construirlos se reúnen generalmente dos líneas de análisis de la realidad urbana, una es la bajada social y otra es la línea de gobernanza. Mediante la unificación de estos dos campos de la realidad se establecen las demandas de in-sustentabilidades, que mediante el análisis de la gestión ambiental de la ciudad disponible, puedan reconvertirse a situaciones sustentables. Es una herramienta que evalúa un Hipotético Potencial.

Los síntomas principales de un escenario urbano que presenta in-sustentabilidad ambiental y presentados en orden de aparición, son los siguientes:

1. Degradación de Ecosistemas
2. Agotamiento de Recursos Naturales
3. Contaminación atmosférica-hídrica
4. Cambio global, resultante en desequilibrios naturales
5. Niveles crecientes de pobreza y exclusión
6. Homogenización cultural
7. Crisis de representatividad política

De la detección de estas situaciones conflictivas se formulan los principios básicos sobre los que se construye la idea de un escenario deseado sustentable para las comunidades locales, fijando un cuadro orientador bajo las siguientes premisas:

- "Que las actividades humanas no superen la capacidad de los ecosistemas para continuar proporcionando bienes y servicios ambientales de manera continua".

- "Que los esfuerzos y beneficios de la actividad económica se distribuyan equitativamente entre los diferentes grupos sociales, entre las distintas regiones o territorios y entre las distintas generaciones".

- “ Que la satisfacción de las necesidades humanas se realice con un máximo

de eficiencia, es decir minimizando el desperdicio ” .

- “ Que el desarrollo sustentable se enriquezca con la participación de todos los actores sociales en la transición hacia la sustentabilidad ” .⁴²

Una reflexión interesante, es considerar que la sustentabilidad es un camino, es una transición de lo real a lo sustentable. A su vez, en esta transición, pueden surgir otros fenómenos, ya sean coyunturales o estructurales que nos hagan cambiar de camino. Por lo que esto es un fundamento lógico para considerar que la sustentabilidad es una noción flexible. Otro aspecto a considerar es que siempre se pone en práctica desde la escena local. Lo cual no significa que lo global o regional, no estén presentes, sino todo lo contrario. Lo local refuerza la presencia de una supra estructura, de modo de justificar el rol Local. Término que alude a la localización, a la unión directa entre fenómeno y territorio. A fin de establecer indicadores, y que estos cubran todos los campos temáticos de lo urbano, estos se organizan según las siguientes dimensiones: Ecología, Economía, Política y Sociedad.

3.3. Potencial de articulación y asociación de los Observatorios Urbanos con otros instrumentos urbanísticos.

El instrumento indagado en esta Tesis, si bien se presenta como un indicador de gestión local y un recurso para la detección de problemáticas urbanas específicas, es ante todo considerado como un instrumento de Monitoreo y Control. En relación a este campo instrumental, se puede decir que el mismo esta al servicio de la concreción de metas y objetivos. Aspectos que se presentan en todos los instrumentos urbanísticos independientemente de su naturaleza y ámbito de alcance. Es así como Planes, Programas o Proyectos pueden incorporar al Monitoreo y Control. Desde el enfoque del Plan, los Planes Urbanos lo incorporan con el fin de evaluar los resultados alcanzados, incorporando mediciones que retroalimenten las acciones planificadas. Desde el abordaje de la Planificación Sustentable, el Monitoreo y Control requiere de información general y específica actualizada que soporte la toma de decisiones y sea el elemento estructurador del seguimiento de metas. Razón por la cual los Planes Urbanos Ambientales incorporan a esta dimensión de herramientas dentro de sus instrumentaciones. Unificando criterios de desarrollo sustentable y un abordaje ambiental integral de los territorios.

Por lo tanto en el siglo XXI esta dimensión instrumental se aplica en el marco de tres escalas de utilidades, en correlación con la multi-escalaridad característica de la planificación: La primera escala corresponde al Monitoreo General, donde los Planes Urbanos pueden ser controlados. La segunda escala corresponde a aquellas situaciones específicas o sectoriales donde los Programas pueden ser monitoreados. Y la última escala Monitorea a los Instrumentos Urbanísticos, aplicando el monitoreo general al marco de la gestión de los instrumentos. A continuación se especifican estos alcances, tomando como referencia el Capitulo V de la ley 2930, correspondiente al Plan Urbano Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde en su artículo 26 destaca que este grupo de instrumentos permitirá disponer de información actualizada general y específica para la toma de decisiones, el control y evaluación de metas; y para la incorporación de diversos instrumentos de participación. A continuación se enuncian estos campos escalares de aplicación:

- Monitoreo General: Debe reflejar la calidad urbana y ambiental de la Ciudad, basándose en una identificación selectiva de las variables que determinen la mencionada calidad, mediante la construcción de uno o varios indicadores. La articulación de estas variables procurará describir las situaciones urbanas de manera integral, abarcando todas las dimensiones pertinentes (demográficas, económicas, inmobiliarias, ambientales, movilidad, pobreza urbana, satisfacción de los habitantes en general y por sectores afectados, género, etc.).

- Monitoreos Particulares: El sistema antes descripto de monitoreo de las variables urbanas y ambientales será aplicado en forma particular y circunstancial en los casos de requerimientos específicos derivados de programas y/ o situaciones sectoriales o temáticas que así lo ameriten dado su significado, o bien por la aparición de valores en los respectivos indicadores que sugieran la emergencia de riesgos relevantes en los aspectos urbanos y ambientales.

- Monitoreo de Instrumentos: Es el monitoreo general que se lleve a cabo en el marco de la gestión de los Instrumentos. Debe permitir evaluar la calidad y la eficacia de los citados Instrumentos en todas sus variedades a fin de ajustar y perfeccionar dicho conjunto de herramientas. A tal fin se emplearán de manera particularizada las variables urbanas y ambientales pertinentes y sus respectivos indicadores.

Es en este último campo donde el caso de estudio que presenta esta tesis encuentra marco de inserción. Si bien los tres campos antes mencionados debieran de actuar en forma simultánea, el caso de estudio propone el monitoreo y control de la implementación de un instrumento urbanístico de desarrollo urbano encarnado en la figura del Proyecto Urbano, que mediante una metodología de transformación y renovación urbana, identificada en el plan urbano marco como Planeamiento Ambiental, formula y diseña un instrumento conocido como Observatorio Urbano Ambiental (OUA) para realizar el seguimiento de los cambios planificados de un sector del ejido municipal. Esta situación es la que le otorga su particularidad fundamentando en gran medida la elección del caso de estudio. Reconociendo en primera instancia que el OUA se comienza a incorporar a la planificación desde su escala más pequeña de operación, el Proyecto.

Atendiendo a esta circunstancia emerge la cuestión central de análisis y debate en relación a este tipo de instrumentos, la cual contrapone dos modalidades de aplicación según diferentes visiones. La primera seria la tradicional, la cual no es la utilizada por el caso de estudio, y refiere a la aplicación de forma coordinada con las escalas superiores y formulada en base a una red única de instrumentos de monitoreo y control que abarquen todos las escalas de aplicación. La segunda visión, que aporta mayor innovación, por su originalidad, es considerar que desde una determinada escala se puede formular su instrumento en particular. Esta reflexión se suscita dado que el caso de estudio presenta un instrumento, OUA creado en función de un Proyecto, pero que a través de los años y la concreción de las transformaciones territoriales planificadas no llega a reglamentarse. Una de las hipótesis centrales en derredor a esta reflexión, la cual surgió a medida que se desarrollo el caso de estudio, indica que si estos instrumentos pretenden formularse desde la escala más pequeña de acción de la planificación pueden quedar rezagados en el proceso de reglamentación. En cambio si el instrumento se formula, y diseña con criterios generales, y se reglamenta como tal a nivel general, luego podrá poseer mayor agilidad para formalizarse a escalas mas especificas.

3.3.a) Instrumentos de promoción y gestión asociados a los de monitoreo y control: La potencial sinergia de actuación conjunta de ambos instrumentos. Hipótesis central para la elección del caso de estudio: OUA del Paseo de la Costa, Neuqu é n.

A pesar del dilema de la reglamentación de este tipo de instrumentos, el caso de estudio propone articular desde el enfoque sectorial y desde el enfoque instrumental, una herramienta estratégica de desarrollo urbano (Proyecto Paseo de la Costa) y una herramienta estratégica para el monitoreo y control (OUA del Paseo de la Costa) de los cambios planificados. Superando este rol mediante la incorporación de acciones de gestión y participación.

Cuando se enuncia la asociación de estos instrumentos en potencial sinergia, implica que desde un análisis pormenorizado del funcionamiento formulado para las operaciones del observatorio, las potestades de este instrumento se potenciarían y brindarían marcos de utilidad aún mayores que los que se conocen al momento. Dado que en funcionamiento incorporaría a la sociedad local en el relevamiento, producción y difusión de la información. La instancia actual en la que se encuentra este instrumento contempla la aprobación de la formulación pero no la de su implementación, razón por la cual estas capacidades están mermadas.

Esto no implica que otros roles que ha asumido el OUA del caso de estudio no se lleven a cabo de acuerdo a ciertas normas. El OUA es sede administrativa de la Corporación que promueve y ejecuta la transformación del sector costero rural de la ciudad de Neuquén, y en el marco de esta institución se han celebrado aprobaciones de proyectos realizados en este sector, acuerdos de cesión y convenios de acción concertada. Estas acciones no requieren de instancias subsiguientes de debate en el Concejo Deliberante para su reglamentación, como lo demanda el funcionamiento operativo del OUA. Por lo tanto en una figura se unifican acciones que provienen de instrumentos urbanísticos de diferente naturaleza; vinculando acciones de desarrollo, de gestión y normativas, con acciones de monitoreo y control. El instrumento posee la denominación correspondiente a un organismo de monitoreo y control, pero es sede de acciones que no son relativas a este ámbito.

Esta descripción no pretende ser una crítica, sino una observación que amplia el potencial de articulación de este instrumento, y mediante la cual se distingue la capacidad de articulación con otros, y la necesidad que tienen otros instrumentos urbanísticos de la información que aporta el observatorio urbano. En el bloque temático II se puntualiza en estas reflexiones y se conoce con especificidad el funcionamiento del mismo, el real y el propuesto. Pero se destaca la vinculación de dos herramientas que en un marco transformación urbana presenta alta pertinencia, pues:

- El Proyecto promueve cambios planificados en un sector de la ciudad, el OUA puede monitorear la concreción de esos cambios, y ser portador real en función de sus mediciones de la justa ejecución de esos cambios. Pues las mediciones serán fieles reflejos de las situaciones críticas que a raíz de la ejecución de los cambios mejoren, o bien podrán indicar lo contrario.
- Todo cambio sectorial de un sector urbano de oportunidad debe ser monitoreado, y poseer registros de medición de sus indicadores que respalden al Proyecto, o acusen ajustes del mismo para reducir o mitigar impactos reales.
- En la era del manejo y conducción sustentable de los territorios no puede dejar de observarse un cambio territorial de una franja costera, que originalmente fue rural y que luego se incorpora a la ciudad existente.

Todas estas circunstancias mencionadas justifican la potencial articulación, queda a debate reconsiderar quien es el organismo de control y de donde debe provenir. Dado que el OUA monitorea el área de intervención, y los impactos pueden darse en forma de externalidad en otras áreas de la ciudad.

3.3.b) Potencial de articulación del OUA con los Instrumentos del enfoque ambiental.

Existe un factor en común que comparten desde la parte operativa todos los instrumentos de la bajada territorial del enfoque ambiental, la medición. Esta acción es de necesidad básica para todos los instrumentos y es la acción que mayor cantidad de recursos demanda. Dentro del conjunto instrumental de este campo se encuentran: Los Diagnósticos Ambientales (DA), las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA), las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) y la construcción de Indicadores de Sustentabilidad (IS). Todos los instrumentos mencionados para llevarse a cabo precisan de realizar mediciones que permitan valorar los impactos, ya sean potenciales, si el instrumento opera de forma predictiva, o bien impactos reales, si el instrumento opera en tiempo real. Dentro de este grupo se ubica también el foco de estudio de esta tesis, los Observatorios Urbanos (OU), instrumento que como función operativa principal construye y releva información continua sobre el territorio observado.

Esta acción si se complementa con otros instrumentos del enfoque ambiental, puede reducir costos, tiempos y recursos para llevar a cabo el monitoreo y control urbano. Es así como los OU serán estaciones de campo, centros de información y áreas de monitoreo bajo la supervisión de los científicos y académicos.

El bloque temático II presenta un modelo de complementariedad entre instrumentos el cual pondera y valora el grado de articulación potencial dependiendo de la etapa del proceso de planificación. Justificando en gran medida la existencia de los OU como integradores de la información disponible y la creada a los fines de crear indicadores sintéticos. Esta acción fundamenta a su vez la existencia de los OU como instrumentos formuladores de indicadores urbanos.

En la actualidad, las ciudades buscan optimizar sus recursos, ya sea para potenciar los procesos que garanticen la eficiencia y eficacia en la gestión cotidiana, como también los recursos que posibiliten alianzas con actores que le sean funcionales a la gestión y a las oportunidades de cambio que poseen aquellos sectores susceptibles de transformación sustentable en las ciudades. Repensar la instrumentación de forma coordinada es un gran aporte a la gestión ambiental, sobre todo a la gestión local de grandes ciudades, donde estas son sede de impactos no autoprovocados desde la esfera local, pero ocasionados por el entorno regional que otorga razón de ser.

CAPITULO 4/ Bibliografía

4.1. Bibliografía General Bloque Temático II:

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¹ Esto no indica que por poseer independencia de lectura a los fines de comprender con integralidad la Tesis no se requiera de leer con el orden de presentación. Sino que se dirige a ser un aporte científico mediante esta subdivisión a otras áreas de investigación como el Proyecto Ubacyt Marco de la Beca de Maestría que dió origen a la temática a indagar en esta Tesis, dado que la misma ha sido una sub-línea de Investigación.

² Se define como hipotética esta calificación de indicadores, por parte de esta Tesis, dado que en el escenario real de inserción del instrumento OUA, el instrumento esta aprobado en su formulación y no reglamentado para su aplicación, por lo tanto el instrumento no funciona de manera formal. La transformación territorial esta en marcha y la posibilidad de comparar mediciones en el futuro no se aprovecha, en caso de no relevar los datos en los escenarios iniciales. Esta ponderación hipotética de los indicadores es sostenida por estudios de campo realizados por diversos actores locales y por parte de esta Tesis. El mismo cuenta con un análisis de la evolución territorial de los componentes del proyecto y con el procesamiento de entrevistas realizadas a visitantes del lugar, a residentes de la ciudad de Neuquén y ciudades vecinas. La calificación de los indicadores ha sido uno de los método-proceso que permitió conocer todos los campos de acción del instrumento indagado.

³ Concepto que refiere a la práctica de planificar para el logro del Desarrollo Sustentable. Práctica que debe encontrar su marco jurídico en los Planes Urbanos marco de cada jurisdicción, donde se preestablece la incorporación de la variable ambiental para el desarrollo de políticas, planes, programas y proyectos, exigiendo a su vez la colaboración de mecanismos participativos que integren a toda la comunidad en sus diferentes formas de agrupación, con el fin de establecer líneas estratégicas compartidas para lograr el Desarrollo Integral Sustentable. En la actualidad la Universidad Nacional del Litoral posee una materia optativa cuatrimestral en el cuarto o quinto año de la carrera de arquitectura llamada Introducción al Planeamiento Ambiental. La facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires ofrece una Carrera de Especialización en Gestión Ambiental Metropolitana (GAM), con la Dirección de C. Lebrero y la Coordinación de S. Cappuccio. Esto indica la pertinencia de esta metodología alternativa y actual para planificar, difundiendo sus conceptos y ámbitos de aplicación desde las carreras de grado y posgrado.

⁴ D. Kullock plantea en “Planificación Urbana y Gestión Social: Reconstruyendo paradigmas para la actuación profesional” la debilidad de los mecanismos de predicción de los fenómenos urbanos en la actualidad, ya que se demuestra que los grados de certeza con los cuales se operaba desde mediados de siglo pasado se han ido transformando. Una de las cuestiones claves radica según el autor en “La incapacidad de estos bagajes, develada por la distancia que se verificaba entre las predicciones efectuadas y la realidad devenida, dieron por tierra con el determinismo y con las causalidades extremadamente simplificadas con que se pretendía predecir la evolución de los fenómenos sociales. Este derrumbe epistemológico dio pie a una de las pocas certezas que ahora tenemos con respecto a lo que, provisoriamente, podemos seguir denominando Planificación Urbana: no pueden consistir en actos puntuales, sino en procesos que acompañen el devenir de los fenómenos socio-urbanos y, en concreto, de su gestión…”

⁵ K. R. Popper escribe la Lógica de la Investigación Científica, y sostiene que la ciencia no es más que un conjunto de teorías e hipótesis provisionales, que a pesar de estar sostenidas en un inicio por evidencias, se deben tratar de refutar para mantener su validez. Acompañando este enfoque el Método Hipotético Deductivo, encuadre epistémico de la Tesis, plantea que las teorías se construyen mediante conjeturas o suposiciones especulativas y provisionales, formuladas a través del pensamiento con el fin de dar una explicación adecuada al comportamiento de algunos aspectos del mundo o del universo. Una vez formuladas estas suposiciones, las cuales metodológicamente constituyen el marco hipotético, se intenta de forma rigurosa dar explicación, ya sea mediante la observación o la experimentación. Por lo tanto las teorías que no superen las pruebas deben ser eliminadas, o bien, reemplazadas por otras.

⁶ No es la idea escindir conceptualmente al Urbanismo según los paradigmas en boga (ya que actualmente se acostumbra corrientemente precisar al Urbanismo como “social”, “de las elites”, “estratégico” e incluso en algunos casos “preservacionista”).

⁷ Caso de la Ciudad de Glasgow, citada por CECODAHS.

⁸ Los programas de renovación de la Comisión europea URBAN son referentes de este tipo de experiencias en toda Europa.

⁹ La legislación Catalana posee los Planes Especiales PERiS de reforma interior.

¹⁰ Programa Europea URBACT.

¹¹ Como antecedente empírico existe el Programa PERiS Catalanes. O el casco Histórico de la Ciudad de Bolonia, en Italia.

¹² En España se ponen en marcha los Programas ARI o Áreas de Rehabilitación Integral, siendo estos procesos una clave de la urbanística española.

¹³ Desde el observatorio Metropolitano de Madrid Oscar Muñoz Carrera, en el articulo: “Gentrificación y Reestructuración del espacio social de Madrid”, conceptualiza la noción de Gentrificación encontrando su primera utilización por una socióloga británica llamada Ruth Glass en 1964, para describir el proceso de “vuelta al centro” protagonizado por las clases pudientes y la vieja aristocracia londinense en los años 60. Desde entonces, los estudios sobre las estrategias residenciales de dicha clase y sobre rehabilitación urbana (sea pública o privada) han retomado la noción para describir el proceso de sustitución de las clases obreras por clases medias-altas en zonas degradadas y abandonadas de la ciudad, mismo proceso que se halló muy ligado a políticas públicas de rehabilitación urbana en los años 70 y 80. Dependiendo del autor pueden encontrarse otros nombres para este fenómeno, como aburguesamiento o elitización.

¹⁴ El primer caso es la transformación del Barrio Crawford-Roberts de la ciudad de Pittsburg, donde en un área central deteriorada se conforma un asentamiento para Yuppies que vuelven al centro.

¹⁵ La gran Vía es un ejemplo de este tipo de transformación.

¹⁶ Los Institutos Geográficos Militares Nacionales entienden a esta unidad territorial como componente organizador del territorio y tomando una definición del Instituto Geográfico de Colombia se la define como: El área geográfica que está definida por un perímetro urbano, cuyos límites se establecen por acuerdos del Concejo Municipal. A su vez corresponde al lugar donde se ubica la sede administrativa de un Municipio.

¹⁷ Manuel Solá Morales y I. Rubió, analizan a la ciudad de Barcelona, en su libro “Las formas de Crecimiento Urbano” e identifican los aspectos principales de las intervenciones para el crecimiento planificado de la ciudad. Encontrando como fenómeno espontáneo el surgimiento de la informalidad y marginalidad en la construcción progresiva de la ciudad.

¹⁸ En 1947, en Inglaterra, se comienza una búsqueda de redistribución de empleos en el territorio, que luego constituye una ley nacional que responda al crecimiento de la población. Es así como se construye el concepto de las New Towns o nuevas ciudades, las cuales fueron asentamientos experimentales que demandaron de la colaboración de diversos gremios profesionales, del sector privado y de diversas instancias gubernamentales, junto a cuantiosas inversiones. Muchas de estas nuevas ciudades satélites fueron planificadas y construidas en las cercanías de Londres, mientras que la mayoría fueron ubicadas en distintos puntos del territorio. Cabe introducir con este antecedente de ocupación territorial planificada la reflexión que Plantea Alicia Novick sobre lo que se conoce como Proyecto Territorial. Especialista en este tema es Joaquín Sabaté Bel, que en un artículo de la revista Digital Café de la Ciudades (julio 2010, n°93, “Planes de las ciudades (I): De la cartografía urbana al proyecto territorial) compendia avances y reflexiones en relación a la temática.

¹⁹ Dando importancia a la apariencia, al aspecto decorativo y escenográfico de las ciudades, al cuidado de los grandes espacios públicos centrales, entre otros aspectos.

²⁰ No obstante, Fernando Murillo (2004) hace referencia a algunas experiencias internacionales en las que se han impulsado algunas acciones relativas a la inclusión social. Por ejemplo en La Haya y en Rotterdam.

²¹ Que tienen que ver con dinámicas migratorias inter e intra-urbanos e inmobiliarias, y otros factores socioeconómicos y culturales.

²² Esto puede darse dentro del ejido urbano consolidado o en consolidación (lotes baldíos) tanto como en el borde periurbano con tendencias de expansión urbana. Pudiéndoselas considerar “tierras de engorde” por especulación inmobiliaria (pasiva o activa).

²³ El PU fue aprobado por Ordenanza N° 10.010 en el año 2004, y además de regula el plan maestro establece la implementación de un OUA como una de las herramientas del emprendimiento. Además, esta CDU nucleó expertos profesionales del ámbito privado, público, académico y civil que han diseñado un

²⁴ Silvia Schiller en su artículo “Transformación Urbana y Sustentabilidad” explica claramente el tratamiento de la morfología urbana de manera sustentable. Incluyendo dentro de las buenas prácticas del diseño bioclimática y la eficiencia energética, el valor agregado que aporta el confort en la calidad de los espacios

²⁵ Otras de las ventajas de la utilización de los OUA es que estos son puntos de acceso para la participación y gestión comunitaria, y así poder generar fuentes de información, participación en la formulación y gestión de programas y proyectos surgidos de problemáticas concertadas en los observatorios. Con el análisis comparativo de los indicadores que evalúe el observatorio se pueden dotar a los proyectos de una potencial adaptabilidad y permitir así los ajustes que se deban hacer para compatibilizar los efectos del proyecto con los escenarios alternativos futuros que estos puedan inducir, dados los impactos al momento detectado

²⁶ Interesante de resaltar que en la actualidad, y ya desde la década de los noventa en Latinoamérica, la gestión de las ciudades es de carácter mixto, donde lo público y lo privado se asocian. La Gestión Ambiental se adapta a esta modalidad adecuadamente permitiendo aplicar programas ya sea desde el ámbito público y desde el ámbito privado, comprometiendo en este último al sector empresarial, que produce dentro de la ciudad y que brinda servicios a la ciudad. Para la puesta en marcha de la Gestión Ambiental se requiere de un sistema de gestión que fundamentalmente cumpla los siguientes puntos: Compromiso y Política, Planificación, Instrumentación, Medición y Evaluación; y por último Revisión y Mejora continua.

²⁷ Las ciudades distópicas son lo contrario a las ciudades utópicas, cumplen la función de mostrar todos los posibles resultados adversos de los fenómenos en curso en el futuro, sirven para prevenir y advertirnos sobre ellos para así poder evitar que estos se conviertan en reales.

²⁸ Esta aseveración ha sido promulgada por un estudio realizado por la UNESCO sobre la evolución de la investigación urbana en Latinoamérica. www.unesco.org/most/vallspa.htm.

²⁹ Carrión sostiene que luego de consolidarse como ciudad densa, y a raíz de una administración estratégica que plantea un modelo descentralizador y proyecta la “internacionalización” de la ciudades como Quito, con la consolidación de su área metropolitana y Guayaquil con la implementación de autonomías. Es común encontrar que una vez superada la etapa de crecimiento urbano y consolidadas sus periferias, se suele volver la mirada sobre la ciudad preexistente, reforzando las autonomías locales y mediante la descentralización administrativa se posibilita la independencia para la toma de decisiones presupuestarias para la puesta en marcha de los proyectos urbanos que proyecten a la ciudad al mundo, como podría ser el caso del centro histórico de Quito. Este proceso, lo habrían transitado casi todas las ciudades cabeceras latinoamericanas, una vez conformada su periferia.

³⁰ Por ejemplo, Richard Rogers (2000) propone un modelo de ciudad sostenible basándose en el cambio de paradigma de “ciudad densa” por el “de ciudad compacta”, cambio paradigmático del zonning por el de ciudades de usos mixtos y más compleja, y para tal fin la sustentabilidad urbana es tomada ya hace tiempo como componente fundamental de los procesos de Planificación Estratégica.

³¹ En lo referido a procesos e instrumentos participativos hay numerosos trabajos, entre otros y en relación a referentes locales, se han considerado los de Mario Robirosa, Héctor Poggiese, Eduardo Reese, Daniela Szajnberg, entre otros.

³² Alfredo Garay (2004) propone que los criterios para la observación y seguimiento de un proyecto de transformación urbana deben ser integrados y encuentra en la escena de la intervención una innovación, sosteniendo que ahora las pequeñas y medianas inversiones tienen interés en desarrollar mayores intervenciones y los municipios a los que se involucren en un proyecto de envergadura conllevan un compromiso de enfrentar las dificultades solidariamente.

³³ Temática que se ha difundido y expuesto a lo largo del año 2011, 2012 y 2013 en congresos, jornadas y publicaciones, tales como: Jornadas de Investigación SI+AMB Ponencia y Póster 2011 publicado en libro, 1er Congreso Latinoamericano de Ecología Urbana Univ. Gral. Sarmiento Ponencia, Artículo en Revista Ciudades.

³⁴ Que formalmente es promovido por un organismo internacional que posee un programa de desarrollo local instrumentado a través de las Agendas Locales 21.

³⁵ Entre otras:
- Reforma constitucional del año 1994 (introduce ambiente, hábitat, vivienda digna, participación, descentralización).
- Ley General del Ambiente Nº 25.675 del año 2002.
- Ley N° 25.831 del año 2004, Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental.

³⁶ Pensador que pone las ciencias políticas al servicio de la forma urbana, y comienza a perfilar lo que luego se considerarían como indicadores de las ciudades.

³⁷ López, M.. “Urbanización y Observatorios Locales”. Revista Ciudades Nº 68. México. 2005

³⁸ Palenzuela, Salvador R . “Modelos de Indicadores para ciudades mas sostenibles” Documento del taller sobre Indicadores de Huella y Calidad Ambiental Urbana. Fundación Forum Ambiental. Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya. 1999

³⁹ Frausto, O., Perdigón, T. y Rojas, L. “Sistema de Indicadores de la Riviera Maya” Revista Ciudades Nº 68. México. 2005

⁴⁰ En la declaración de la Cumbre de Estambul, de 1996, se propone la realización de Agendas HÁBITAT en los estados miembros, regiones y ciudades, para establecer planes de acción que aborden soluciones a sus dos objetivos básicos: "vivienda adecuada para todos" y "desarrollo de asentamientos humanos sostenibles en un mundo en proceso de urbanización". En México, la implementación de la Agenda Hábitat se institucionaliza en el 2003 por la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) a través de la creación del Programa Hábitat, la constitución de los observatorios urbanos y el monitoreo de los indicadores de la Agenda Hábitat con el objetivo central de combate a la pobreza urbana. En aras de supervisar los progresos, el año de referencia para los indicadores será 2000.

⁴¹ Campos extraídos de la formulación de indicadores del OUA paseo de la costa, CORDINEU.

⁴² Conceptos extraidos del Lic. Fernando Pesce, ppt. “Indicadores de sustentabilidad local”. Laboratorio de Desarrollo Sustentable, Facultad de Ciencias, Uruguay. Se adjunta documento como bibliografía.