Partizipation im Umweltrecht. Gesellschaftliche Beteiligung vom Gesetzgebungsverfahren bis zur Rechtsüberprüfung


Seminararbeit, 2016

45 Seiten, Note: 13,00


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Schrifttum

A. die Demokratie entwickelt sich

B. GESTALTUNG UND EINWIRKUNG DURCH DIE GESELLSCHAFT
I. Besondere Mitwirkungssinteresse der Gesellschaft im
UMWELTRECHT
II. Chancen & Risiken der Beteiligung
1. Chancen
a) Wechselseitiger Austausch von Informationen und Qualität
b) Bewusstsein und Vollzug
c) Information, Transparenz und Rechtsschutz
2. Risiken
a) Einflussmöglichkeiten von Partikularinteressen und Chancengleichheit
b) Charakter der repräsentativen Demokratie und Vertrauensverlust
c) Transparenz und Verständlichkeit
3. Zwischenergebnis
III. BETEILIGUNG IM GESETZGEBUNGSVERFAHREN
1. Beteiligung im regierenden Teil des Gesetzgebungsverfahren
a) Formate
aa) Gesetzgebungsoutsourcing:
bb) Einwirkung auf die Regierung:
b) Chancen
c) Grenzen
2. Beteiligung im parlamentarischen Teil des Gesetzgebungsverfahren
a) Formate
aa) Beschließen von Gesetzen
bb) Wahlen
cc) Petitionen
dd) Direktes Initiativrecht des Volks
b) Chancen
c) Grenzen
3. Zwischenergebnis
IV. BETEILIGUNG IN DER GESETZESANWENDUNG
1. Beteiligung im BImSchG
a) bezogen auf die Rechtsetzung
b) bezogen auf verwaltungsrechtliches Handeln
2. Beteiligung im restl. Umweltrecht & allg. Teil des entworfenen
Umweltgesetzbuches
3. Zwischenergebnis
V. Rechte bei der gerichtlichen Gesetzesüberprüfung

C. PARTIZIPATION IM UMWELTRECHT - EINE DEMOKRATISCH, GESELLSCHAFTLICHE DEMOKRATIE?

D. ... ZU EINER STÄRKER GESELLSCHAFTLICH BETEILIGTEN Demokratie

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Literaturverzeichnis

Achterberg, Norbert, Parlamentsrecht, Tübingen, 1984 (zitiert als: Achterberg, Parlamentsrecht)

Balleis, Kristina, Mitwirkungs- und Klagerechte anerkannter Naturschutzverbände, zugleich eine vergleichende Untersuchung der Regelungen in den Landesnaturschutzgesetzen, Frankfurt am Main 1996 (zitiert als: Balleis, Mitwirkungs- und Klagerechte)

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(zitiert als: Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, HStR II)

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Burkiczak, Christian / Dollinger, Franz-Wilhelm / Schorkopf, Frank, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Heidelberger Kommentar, Heidelberg, Neuausgabe 2015

(zitiert als: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerGG)

Busse, Jürgen / Simon, Alfons, Bayerische Bauordnung, Kommentar, Band I, München

(zitiert als: Busse/Simon, Bayerische Bauordnung, Bd. I)

Dreier, Horst, Grundgesetz Kommentar, Band I, Tübingen, 3. Auflage 2013

(zitiert als: Dreier, GG I)

Dreier, Horst, Grundgesetz Kommentar, Band II, Tübingen, 3. Auflage 2015 (zitiert als: Dreier, GG II)

Feldhaus, Gerhard, Bundesimmissionsschutzrecht, Kommentar, Band I, Teil I, München, 2. Auflage

(zitiert als: Feldhaus, BImSchR, Bd. 1, T. I)

Feldhaus, Gerhard, Bundesimmissionsschutzrecht, Kommentar, Band I, Teil II, München, 2. Auflage

(zitiert als: Feldhaus, BImSchR, Bd. 1, T. II)

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(zitiert als: Filges, Gesetzgebungsoutsourcing — Berufsfeld für Rechtsanwälte?)

Fisahn, Andreas, Demokratie und Öffentlichkeitsbeteiligung, Tübingen 2002 (zitiert als: Fisahn, Demokratie und Öffentlichkeitsbeteiligung)

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(zitiert als: Friesenhahn, Parlament und Regierung im modernen Staat, VVDStLR)

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Gaßner, Hartmut / Holznagel, Bernd / Lahl, Uwe, Meditation, Verhandlungen als Mittel der Konsensfindung bei Umweltstreitigkeiten, Bonn 1992 (zitiert als: Gaßner/Holznagel/Lahl, Mediation)

Hoffmann-Riem, Wolfgang / Rubbert, Susanne, Atomrechtlicher Erörterungstermin und Öffentlichkeit, Zum Verhältnis von Bürgerbeteiligung und Öffentlichkeit, Heidelberg 1984

(zitiert als: Hoffmann-Riem/Rubbert, Atomrechtl. Erörterungstermin und Öffentlichkeit)

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(zitiert als: Huber, Regierung und Opposition, HStR III)

Jarass, Hans D., Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, München,

11. Auflage 2015

(zitiert als: Jarass, BImSchG)

Jarass, Hans D. / Pieroth, Bodo, Grundgesetz: Kommentar, München,

13. Auflage 2014

(zitiert als: Jarass/Pieroth, GG)

Jäde, Henning / Dirnberger, Franz / Bauer, Karl, Die neue Bayerische

Bauordnung, Kommentar, Band II, Stuttgart, 1994

(zitiert als: Jäde/Dirnberger/Bauer, Neue Bayerische Bauordnung, Bd. II)

Kahl, Wolfgang / Waldhoff, Christian / Walter, Christian, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Ordner 4, Heidelberg, 1996 (zitiert als: Kahl/Waldhoff/Walter, BK-GG 4)

Kahl, Wolfgang / Waldhoff, Christian / Walter, Christian, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Ordner 10, Heidelberg, 1996 (zitiert als: Kahl/Waldhoff/Walter, BK-GG 10)

Kahl, Wolfgang / Waldhoff, Christian / Walter, Christian, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Ordner 11, Heidelberg, 1996 (zitiert als: Kahl/Waldhoff/Walter, BK-GG 11)

Kägi, Werner, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates, Untersuchungen über die Entwicklungstendenzen im modernen Verfassungsrecht, Zürich 1971

(zitiert als: Kägi, Die Verfassung als rechtl. Grundordnung des Staates)

Klein, Hans Hugo, Aufgaben des Bundestages, in: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (Hrsg.), Band II, Heidelberg 1987

(zitiert als: Klein, Aufgaben des Bundestages, HStR II).

Kloepfer, Michael, Gesetzgebungsoutsourcing, in: Lejeune, Stefanie, Interessengeleitete Gesetzgebung, Lobbyismus in der Demokratie, Baden-Baden, 1. Auflage 2015

(zitiert als: Kloepfer, Gesetzgebungsoutsourcing)

Knack, Hans Joachim / Henneke, Hans-Günter, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, Köln, 10. Auflage 2014 (zitiert als: Knack/Henneke, VwVfG)

Koch, Hans-Joachim / Pache, Eckhard / Scheuing, Dieter H., Gemeinschaftskommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz, Band I, Köln (zitiert als: Koch/Packe/Scheuing, GK-BImSchG I)

Koch, Hans-Joachim / Pache, Eckhard / Scheuing, Dieter H., Gemeinschaftskommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz, Band III, Köln (zitiert als: Koch/Packe/Scheuing, GK-BImSchG III)

Konrad, Christian / Mühlbauer, Hermann / Müller-Walter, Markus H. / Stöckel, Heinz, Naturschutzrecht mit Artenschutz und Europarecht/Internationales Recht, München, 3. Auflage 2013

(zitiert als: Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, NatSchR)

Kopp, Ferdinad O. / Raumsauer, Ulrich, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, München, 16. Auflage 2015 (zitiert als: Kopp/Raumsauer, VwVfG)

Kopp, Ferdinad O. / Schenke, Wolf-Rüdiger, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, München, 20. Auflage 2014 (zitiert als: Kopp/Schenke, VwGO)

Kotulla, Michael, Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar und Vorschriftensammlung, Band I, Stuttgart (zitiert als: Kotulla, BImSchG I)

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(zitiert als: Lösche, Verbände und Lobbyismus)

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Maunz, Theodor / Dürig, Günter u.a. (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, Loseblattsammlung, Band III, München, ab 1958 (zitiert als: Maunz/Dürig, Grundgesetz III)

Maunz, Theodor / Dürig, Günter u.a. (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, Loseblattsammlung, Band IV, München, ab 1958 (zitiert als: Maunz/Dürig, Grundgesetz IV)

Maunz, Theodor / Dürig, Günter u.a. (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, Loseblattsammlung, Band V, München, ab 1958 (zitiert als: Maunz/Dürig, Grundgesetz V)

Maunz, Theodor / Dürig, Günter u.a. (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, Loseblattsammlung, Band VI, München, ab 1958 (zitiert als: Maunz/Dürig, Grundgesetz VI)

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(zitiert als: Schwerdtfeger, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht, FS Ipsen)

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(zitiert als: Stern, Staatsrecht II)

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von Landmann, Robert / Rohmer, Gustav, (Begr.), hrgs. von Beckmann, Martin / Durner, Wolfgang / Mann, Thomas / Röckinghausen, Marc, Umweltrecht, Kommentar, Band III, München (zitiert als: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III)

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(zitiert als: von Münch/Kunig, GG I)

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(zitiert als: Voßkuhle, Sachverständige Beratung des Staates, HStR III)

Zeitschriftenverzeichnis:

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(zitiert als: BayVGH, BayVBl. 1988)

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(Zitiert als: BayVGH, UPR 1/2010)

Bundesverfassungsgericht, in Neue Juristische Wochenzeitschrift,

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(zitiert als: BVerfG, NJW 5/2010)

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Bundesverwaltungsgericht, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2003 (zitiert als: BVerwG, NVwZ 2003)

Bundesverwaltungsgericht, in: Umwelt und Planungsrecht, Zeitschrift für Wissenschaft und Praxis, 7/2004, S. 266 ff.

(zitiert als: BVerwG, UPR 7/2004)

Feldkamp, MichaelF., Dokumentation und Analysen, Deutscher Bundestag 1994 bis 2014: Parlaments- und Wahlstatistik für die 13. bis 18. Wahlperiode, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 1/2014, S. 3 ff.

(zitiert als: Feldkamp, Dokumentation und Analysen, ZParl 1/2014)

Gerig, Martin, Der rechtliche Rahmen für Lobbyisten, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 2014, S. 247 ff.

(zitiert als: Gerig, Der rechtl. Rahmen für Lobbyisten, ZRP 2014)

Grunow, Moritz / Salzborn, Nadja, Zum Prüfungsumfang der Umweltverbandsklage, in: Zeitschrift für Umweltrecht, 3/2015, S. 156 ff.

(zitiert als: Grunow/Salzborn, Zum Prüfungsumfang der Umweltverbandsklage, ZUR 3/2015)

Hölscheidt, Sven / Menzenbach, Steffi, Das Gesetz ist das Ziel: Zum Zusammenhang zwischen gutem Verfahren und gutem Gesetz, in: Die Öffentliche Verwaltung, Zeitschrift für öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaft, 2/2008, S. 139 ff. (zitiert als: Hölscheidt/Menzenbach, Das Gesetz ist das Ziel, DÖV 2/2008)

Krüper, Julian, lawfirm — legibus solutus?: Legitimität und Rationalität des Gesetzgebungsverfahren beim Outsourcing von Gesetzesentwürfen, in: JuristenZeitung 2010, S. 655 ff.

(zitiert als: Krüper, JZ 2010)

Lübbe-Wolff, Gertrude, Verfassungsrechtliche Fragen der Normsetzung und Normkonkretisierung im Umweltrecht, in: Zeitschrift für Gesetzgebung,

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Mengel, Hans-Joachim, Grundvoraussetzungen demokratischer Gesetzgebung, Zur Notwendigkeit einer Prozessordnung des inneren Gesetzgebungsverfahrens, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 1984, S. 153 ff.

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Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 06/2010, S. 719 f.

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Paech, Niko, Grünes Wachstum ohne Happy End, in: Forum Wissenschaft 2/2012, S. 13 ff.

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Schmitz, Herbiert / Prell, Lorenz, Planungsvereinheitlichungsgesetz — Neue Regelungen im Verwaltungsverfahrensgesetz, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2013, S. 745 ff.

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Sodan, Helge, Lobbyregister als Verfassungsproblem, in: Landes- und Kommunalverwaltung, 05/2012, S. 193 ff.

(zitiert als: Sodan, Lobbyregister als Verfassungsproblem, LKV)

von Alemann, Ulrich / Eckert, Florian, Lobbyismus als Schattenpolitik, in:

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(zitiert als: von Alemann/Eckert, Lobbyismus als Schattenpolitik, APuZ 2006)

Internetverzeichnis :

Bürgerdialog der Bundesregierung, unter „www.gut-leben-in-deutschland.de“, letzter Aufruf am 04. März 2016

Öko-Institut e.V., Unterseite Institut, Leitbild, unter „www.oeko.de/das-institut/leitbild/“, letzter Aufruf am 04. März 2016

Sonstige Veröffentlichungen:

Jahresbericht 2006, Umweltstiftung WWF Deutschland, Frankfurt am Main, 1. Auflage 2007

(zitiert als: WWF-Jahresbericht 2006)

Jahresbericht 2014/2015, WWF Deutschland, Berlin, 1. Auflage 2015 (zitiert als: WWF-Jahresbericht 2014/2015)

Jahresrückblick 2002, Greenpeace e.V., Hamburg 2003 (zitiert als: Greenpeace-Jahresrückblick 2002)

Jahresrückblick 2014, Greenpeace e.V., Hamburg 2015 (zitiert als: Greenpeace-Jahresrückblick 2014)

Mandelkern, Dieudonne, in: Bundesregierung, Moderner Staat — Moderne Verwaltung, Der Mandelkern-Bericht, Berlin 2002 (zitiert als: Mandelkern, Moderner Staat — Modere Verwaltung)

Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Herausforderungen annehmen — Frieden, Freiheit und Wohlstand sichern, Jahresbericht der Bundesregierung 2014/2015, Berlin 2015 (zitiert als: Jahresbericht der Bundesregierung 2014/2015)

The Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 2014, Synthesis

Report, Genf, 1. Auflage 2015

(zitiert als: 5. IPPCC-Sachstandsbericht 2014)

A. Die Demokratie entwickelt sich...

Schon jeher war ein Staatssystem im Wandel, es gibt keinen Stillstand, kein „So ist es und nicht anders“. Auch die parlamentarische Demokratie Deutschlands[1]verändert sich. Sie unterliegt zu jeder Zeit dem Verständnis, das in der Bevölkerung zu diesem Zeitpunkt besteht. Auch wenn die Verfassung bildlich gesprochen für eine längere Zeit als „Dach“ über der Bundesrepublik stehen soll[2], die Basis für alles weitere sein soll[3], verändert sich die Gesellschaft, ihre Belange und damit auch ihre Interpretation des Rechtssystems[4]. Während die deutsche Demokratie nach den schlimmen Ereignissen vor 1945 der Gesellschaft Wohlstand und Vertrauen brachte, sie anschließend während des Kaltes Krieges ihre Stärke und ihren Erfolg der Gesellschaft zeigte, sieht sie sich aktuell der Flüchtlingsfrage und Integration entgegengesetzt. Die Demokratie wandelt sich allerdings auch strukturell seit je her, heute verstärkt durch neue technische und mediale Möglichkeiten. Die Gesellschaft organisiert sich, kommt in Verbänden, Vereinen und anderen Gemeinschaften zusammen und beteiligt sich in der politischen und rechtlichen Diskussion Deutschlands. Gerade im Umweltrecht, vielleicht der rechtl. Vorreiter, beansprucht die Gesellschaft eine breite Partizipationsmöglichkeit, denn Umweltpolitik ist eine die Zukunft prägende, lokale und globale und zugleich verantwortungsvolle, zumeist sehr anspruchsvolle Politik. Naturgemäß zeigt sich hier hohes Interesse. In wie weit diese Partizipation im Umweltrecht tatsächlich besteht, wie ihre Möglichkeiten aussehen, wo ihre Chancen und wo ihre Grenzen sind und wie dies insgesamt juristisch zu bewerten ist, soll im Folgenden thematisiert und bewertet werden.

B. Gestaltung und Einwirkung durch die Gesellschaft

Auch wenn es kein Recht auf „legislatives Gehör“[5]gibt, immerhin steht dem Gesetzgeber eine umfassende Einschätzungsprärogative[6]zu, geschieht dies tagtäglich in Deutschland. Zu differenzieren sind hierbei die durch die Gesellschaft unterschiedlich interpretierten Begrifflichkeiten Lobbyismus[7]und Partizipation[8], die im wesentlichen aber beide Einflussengagement Privater in das Erarbeiten und Gestalten von Gesetzen und in deren Anwendung beschreiben.

Dieser im Grundsatz gewünschte und legitime Anspruch auf Einfluss auf das Regelreglement[9]in Deutschland folgt unmittelbar aus dem Demokratie-Prinzip, das besagt, dass nach Art. 20 II S. 1 GG die Staatsgewalt vom Volke ausgeht und dass alle Staatsgewalt auf den Volkswillen zurückzuführen ist[10]. Folglich bezieht der Bürger den Anspruch und das Recht sich an der Gesetzesgestaltung zumindest mittelbar — die Entscheidung muss verfassungsrechtlich durch das Parlament selbst getroffen werden[11]— beteiligen zu können[12], sei es durch Gespräche mit seinen Volksvertretern oder in anderen Formaten[13]. Bei wirtschaftlichen Gesellschaften dagegen folgt der Anspruch v.a. aus ihrer Bedeutung für die Wirtschaft bzw. Gesellschaft und ihrem öffentlichen Anspruch bzw. ihrer Betroffenheit[14], gleichwohl ist er dadurch richtigerweise nicht illegitim, sofern die verfassungsrechtlichen Vorgaben an die Beteiligung eingehalten werden[15].

Akteure solcher Beteiligung können private Personen & Interessengruppen, Verbände & Vereine, (wirtschaftliche) Gesellschaften & Gewerkschaften, Kirchen & Beiräte sowie Parteien oder die Öffentlichkeit, ggf. sogar andere Nationen sein[16].

Nachdem nun anfangs auf das besondere Mitwirkungsinteresse der Gesellschaft im Umweltrecht (I) eingegangen wird, sollen nachfolgend die Chancen und Risiken im Allgemeinen (II) und anschl. die Beteiligung im Umweltrecht (III-V) thematisiert und bewertet werden. Zum Schluss steht die Bewertung der Beteiligung von Erstellung über Anwendung bis zur richterl. Überprüfung im Ganzen (C).

I. Besondere Mitwirkungssinteresse der Gesellschaft im Umweltrecht

Insbesondere im Umweltrecht lässt sich ein gesteigertes Interesse an Beteiligung und Mitwirkung erkennen, denn neben dem für manchen Bürger interessanten Bereich sich ehrenamtlich zu engagieren[17], sind die Folgen des weltweiten Klimawandels vermehrt spür- und nachweisbar[18]. Infolge ist ein breites gesellschaftliches Beteiligungs- und Gestaltungsinteresse zu finden, das exemplarisch über den bisher gewohnten Anspruch hinausgeht. Das Umweltrecht bietet daher eine adäquate und streitpotenzielle Beteiligungsgrundlage. In einem solchen Verfahren werden sich Bürger meist schützend, wirtschaftliche Gesellschaften meist ungeregelte Rechtsräume kräftigend und Wirtschaftswachstums stärkend verhalten[19]. Es bietet daher eine geeignete

Grundlage um die Realisierung von gesellschaftlicher Beteiligung zu hinterfragen und zu bewerten.

II. Chancen & Risiken der Beteiligung

Bevor nun auf unterschiedliche Beteiligungsformate eingegangen wird, werden zunächst die Chancen und Risiken einer Beteiligung im Allgemeinen erörtert. In den meisten Fällen werden sich die Chancen und Risiken nicht aufgrund des handelnden Akteurs unterscheiden.

1. Chancen

Unstrittig wird man zahlreiche Chancen der gesellschaftlichen Beteiligung herausarbeiten können, gleichwohl soll hier insbesondere auf die beiden wesentlichen eingegangen werden:

a) Wechselseitiger Austausch von Informationen und Qualität;[0]

Das GG stellt keinerlei fachliche Anforderungen an die Parlaments- und Regierungsmitglieder, sie müssen lediglich demokratisch legitimiert sein[20][21]. Die Vertretung des Volks aus sich heraus ist gerade bewusst gewollt[22]. Deswegen aber ist ein solider Informationsstand und umfangreiche Kenntnis der Auswirkungen (bedeutet aber nicht vollumfängliches Wissen[23]) Grundlage für eine gute Rechtssetzung, die die Qualität des gesamten Reglement verbessert. Für einen genau solchen bestmöglichen Wissenstand ist der Austausch von Informationen wesentlich. Insbesondere gilt dies für Sachverhalte, in denen der Gesetzgeber selbst nur schwer fachliches Wissen aufweisen kann[24]. Aber auch in Sachverhalten, in denen der Gesetzgeber selbst (beispielweise durch Fachministerien oder —ämter) umfangreiches Fachwissen besitzt, ist ein solcher Austausch gewinnbringend, sei es zu Steigerung des Wissens oder auch als Grundlage der Kontrollkompetenz[25]des Parlaments (der Opposition[26]). Selbiges gilt auch für das Verhältnis zwischen Staat (Administration) und Bürger. Durch Informationsaustausch erlangt die Behörde Wissen zugunsten ihrer Entscheidungsfindung[27](s.u.), unabhängig davon, ob sie nach § 24 VwVfG von Amtswegen zur Informationsermittlung verpflichtet ist oder nicht.

Der Austausch von Informationen dient weiter auch dem privat Agierenden, er kann versuchen Regelungen zu seinen Gunsten zu ändern, auf Entscheidungen hinzuwirken und seine Gründe vorlegen oder sich frühzeitig auf Neuerungen einstellen.

b) Bewusstsein und Vollzug

Andererseits erhöht sich durch die[28] Beteiligung ebenfalls das Bewusstsein und die Akzeptanz der rechtlichen Regelung[29]. Durch das Beteiligen identifiziert sich die Gesellschaft mit dem Recht mehr, folgt ihm und fühlt sich ggf. als Gestaltender. Besonders hoch ist die Identifizierung freilich, wenn der Beteiligte nicht nur gehört wird, sondern sich daraus auch Folgen ergeben[30]. Das Recht wird infolge weitaus mehr beachtet und von der Gesellschaft befolgt werden.

c) Information, Transparenz und Rechtsschutz

Nimmt man im Besonderen das Verhältnis zwischen Bürger und Administration in den Blick, wird man v.a. auf die Weitergabe von Informationen, beispielsweise im Anhörungsverfahren, an den Staat zu sprechen kommen und damit auf seinen Erkenntnisgewinn[31]. Durch entsprechende Informationen kann der Staat wieder Transparenz durch Publizität erzeugen und damit die Gesellschaft in Kenntnis setzen[32]. Zudem wird von einem vorgelagerten (Grund-)Rechtsschutzes gesprochen[33][34], im Ergebnis bekräftigen dies z.T. entsprechende Präklusions­vorschriften (s.u.).

2. Risiken

Neben einigen wesentlichen Chancen gilt es auch die damit einhergehenden Risiken zu sehen. Im Wesentlichen zu erörtern ist dabei:

a) Einflussmöglichkeiten von Partikularinteressen und Chancengleichheit[14]

Durch eine gesellschaftliche Beteiligung besteht naturgemäß das Risiko, dass Beteiligte lediglich einseitig Stellung beziehen und versuchen werden in ihrem Interesse auf das Verfahren einzuwirken. Von neutralen Beteiligten wird diese Gefahr wesentlich weniger ausgehen[35], dafür aber werden wirtschaftliche Gesellschaften und private Verbände oftmals dazu neigen. Denkbar wäre es allerdings, diesem Risiko mit strukturellen Verschränkungen und Regelungen entgegen zu wirken[36], in wie weit diesem aber in der Praxis gerecht werden kann, hängt wohl von dem Selbstverständnis der demokratisch Legitimierten[37]bzw. von der jeweiligen Behördenpraxis ab. Beide sind allerdings in Ihren Handlungen an die Verfassung gebunden[38].

Wenn es zu einer solchen Beteiligung kommt, ist freilich auch auf Chancengleichheit der Beteiligten untereinander — ggf. ebenfalls unter Hilfenahme von strukturellen Regelungen — zu achten[39][40].

b) Charakter der repräsentativen Demokratie und Vertrauensverlusr[0]

Nimmt man im Besonderen die Gesetzgebungsphase in den Blick, wird man auf den demokratischen Charakter zu sprechen kommen. Die verfassungsrechtl. Repräsentative nach Art. 42 I S. 1 GG macht gerade die parlamentarische Demokratie aus[41], die Vertretung des Volks bildet dabei ihren Kern[42]. V.a. mit einer vorparlamentarischen Beteiligung geht aber ein Verlust dieser Idee einher. Faktisch[43]werden die meisten Gesetzesvorlagen durch die Regierung eingebracht, dem Parlament bleibt oftmals nur noch ein Bestätigen der Vorlage[44]. Ihrer verfassungsrechtlichen Bestätigungs- und Kontrollfunktion[45]kommt das Parlament aber nicht nach, wenn sie Initiativen lediglich abnickt[46]. Allerdings wird sich die Ursache dafür nicht in der gesellschaftlichen Beteiligung finden lassen, vielleicht wird es dadurch allenfalls verstärkt[47]. Wieder wird man hier am Selbstverständnis der demokratisch Legitimierten, insbesondere an dem der Volks­vertreter ansetzen müssen. Sie können beispielsweise durch eine öffentliche Auseinandersetzung diesem Charakter Ausdruck verleihen oder selbst gerade von einem Vorteil der Beteiligung, nämlich dem Gewinn von Informationen, Gebrauch machen, indem sie sich in Ausschüssen, Fraktionen, oder in anderen Formaten mit der Gesellschaft austauschen. Diesem müssen sie nachkommen, wollen sie die Demokratiebegeisterung im Volk nicht verkommen lassen und das Vertrauen des Volks in das Recht und den Rechtstaat nicht verlieren lassen[48].

c) Transparenz und Verständlichkeit

Als strukturelle Voraussetzung einer guten Gesetzgebung wird Transparenz und Verständlichkeit formuliert[49]. Wie bereits dargestellt, prägt u.a. die öffentliche Verhandung des Parlaments das Öffentlichkeitsprinzip nach Art. 42 I S. 1 GG[50]. Diesem Grundsatz wird nach einigen Meinungen widersprochen[51], wenn die Betroffenenbeteiligung wesentlichen Einfluss auf das Gesetzgebungsverfahren nimmt und sie dabei im nicht-öffentlichen Raum stattfindet, wie in der ministe­riellen Erstellungsphase. Richtigerweise wird man aber diesen Planungs- und Initiativakt dem „unverzichtbaren Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“[52]zuordnen, der gerade verfassungsrechtlich nicht öffentlich ist[53]. Das berechtigte Anliegen dahinter ist ein vertraulich geschütztes Verfassen von Vorlagen möglichst ohne Einwirkung von außen, sofern nicht gewünscht. Ähnlich wird man dies auch bei Beratungen in Fraktionen beurteilen können. Erst durch die Verhandlung im Parlament muss eine (fast[54]) uneingeschränkte Öffentlichkeit hergestellt werden, in der alle wesentliche Entscheidungsgründe offen gelegt, nachvollzogen und u.U. erläutert[55]werden müssen und somit eine Diskussion stattfinden kann. Dem Grundsatz der Transparenz wird damit ausreichend entsprochen. Vergleichbare Meinungen im Schrifttum vermitteln dagegen und bringen etwaige Dokumentationspflichten ins Gespräch[56].

Neben dem Öffentlichkeitsgrundsatz gilt es ebenfalls den Grundsatz der Verständlichkeit, herrührend aus dem Rechtsstaatsprinzip[57], zu berücksichtigen, v.a. dann, wenn an einem Beteiligungsverfahren mehrere Personen partizipieren, in dessen Zuge es immer wieder zu Überarbeitungen kommt.

Ähnlich verhält sich dieses Risiko im Verhältnis von Administration und Bürger. Gelingt es dem Staat nicht ein faires Verfahren[58]durchzuführen, schwindet Vertrauen und Identifikation mit dem Rechtsstaat. Gerade für einen Rechtsstaat gilt es diese Anforderungen zu erfüllen, also Transparenz im vorgesehenen Rahmen zu ermöglichen und auf eine ausgewogene Beteiligung im Verfahren hinzuwirken. Auch dies findet freilich seine Grenzen, insbesondere finden sich diese in den Grundrechten der Betroffenen. Die Entscheidung muss aus sachlichen Gründen innerhalb des rechtl. Rahmens durch eine unabhängige Administration erfolgen.

3. Zwischenergebnis

Eine gesellschaftliche Beteiligung kann durch ihre Chancen und Möglichkeiten überzeugen. Dagegen in Stellung gebrachte Gegenargumente überzeugen nicht, da sich alle Risiken durch rechtl. strukturelle Änderungen oder durch eine lebhafte geprägte parlamentarische Demokratie beseitigen bzw. dämpfen lassen.

Eine gesellschaftliche Beteiligung ist daher wünschenswert und zukunftsweisend.

III. Beteiligung im Gesetzgebungsverfahren

Schon Art. 20 III GG nennt „Gesetz und Recht“[59]. Darunter fällt nicht nur formelles und materielles Gesetz, sondern auch Gewohnheitsrecht[60]und unmittelbar anwendbares EU-Recht[61], nicht aber Richterrecht[62]oder Verwaltungsvorschriften[63].

[...]


[1] zum Begriff: a.v.: Stern, Staatsrecht I, 955 ff.

[2] Kögl, Die Verfassung als rechtl. Grundordnung des Staates, 39 ff.; Volkmann, Geltungsanspruch und Wirksamkeit des GG, HStR XII, 90 ff.

[3] vgl. Volkmann (Fn. 2), 92 ff.

[4] vgl. Volkmann (Fn. 2), 96 ff.

[5] Rossi, Betroffenenbeteiligung im Gesetzgebungsverfahren, JöR, 2014, 159.

[6] Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 926 ff. (954); Ossenbühl, Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das BVerfG,

458 ff. (484).

[7] Unter Lobbyismus wird allgemein die negativ (vgl. „Schattenpolitik“, von Alemann/Eckert, Lobbyismus als Schattenpolitik, APuZ 2006, 3) interpretierte „systematische und kontinuierliche Einwirkung auf staatliche Repräsentanten durch (...) Interessengruppen mit dem Ziel, staatliche Entscheidungsprozesse im eigenen partikularen Interesse zu beeinflussen“ (vgl. Lösche, Verbände und Lobbyismus, 4; n.v.w.), verstanden.

[8] Unter Partizipation wird dagegen allgemein die eher positiv interpretiere Teilhabe von bürgerlichen Interessengruppen verstanden (vgl. Schink, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 3 Rn. 17 ff. (21)).

[9] Organisierte Interessenvertretung ist Teil der parlamentarischen Demokratie (vgl. BVerfGE 5, 85 (282); Tritin, Starke Lobby, schwache Lobby, 17 f. (18).

[10] BVerfGE 47, 253 (275); 83, 60 (71 f.); 93, 37 (66).

[11] Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20 II Rn. 156 ff.

[12] Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, Art. 20 Rn. 40.

[13] vgl. Bürgerdialog der Bundesregierung 2015, www.gut-leben-in-deutschland.de (letzter Aufruf am 04. März 2016).

[14] Freilich können Gesellschaften nicht an der Bildung des Parlaments partizipieren, das ist lediglich dem deutschen Volk, also den Bürgern vorenthalten (a.v. Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 38 II Rn. 120 ff.,

Rn 155, n.v.w.). Gesellschaften sind daher (fast) ausschließlich an Beteiligungsformate gebunden.

[15] str., unter strenger Berücksichtigung der verfassungsrechtl. Regelung aber wohl legitim (vgl. Meßerschmidt, Special Interest Legislation, 86 ff.).

[16] Aufzählung nicht abschließend, da der Beteiligungsbegriff bereits selbst niemals vollumfänglich definiert werden kann. Diese Freiheit ist gerade für die Gesellschaft, aber auch für die juristische Analyse notwendig.

[17] vgl. Mitgliederzahlen WWF (ca. 249.000 Mitglieder 2002, ca. 475.000 Mitglieder 2014 (WWF-Jahresbericht 2006, WWF-Jahresbericht 2014/2015)), Greenpeace Deutschland e.V. (ca. 520.000 Mitglieder 2002, ca. 590.000 Mitglieder 2014 (Greenpeace-Jahresrückblick 2002, Greenpeace-Jahresrückblick 2014)).

[18] vgl. 5. IPPCC-Sachstandsbericht 2014.

[19] Beispielhafter Auszug aus der ökonomischen Lehre: Paech, Grünes Wachstum 13 ff.; a.A. a.v.: Jahresbericht der Bundesregierung 2014/2015, 49 ff. (51 ff.).

[20] vgl. Rossi (Fn. 5), 163 ff.

[21] BVerfGE 1, 14 (33); 5, 85, (199); 18, 151 (154); 20, 56 (113); Stern (Fn. 1), 962; Magiera, in: Sachs, GG, Art. 38, Rn. 10.

[22] vgl. Dreier, in: ders., GG II, Art. 20 Rn. 1, Morlok, in: Dreier, GG II,

Art. 38 Rn. 135.

[23] Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, S. 926 ff. (955).

[24] Besonders in technischen und naturwissenschaftlichen hoch qualifizierten Fachbereichen ist eine Expertise von außen oftmals äußert hilfreich, auch wenn es nur zur eigenen Kontrolle dient. Folglich hat dies im Umweltrecht eine durchaus nicht zu unterschätzende Bedeutung.

[25] vgl. Morlok (Fn. 22), Art. 38 Rn. 43 ff. (44); Magiera (Fn. 21), Art. 38 Rn. 35 ff.

[26] Huber, Regierung und Opposition, HStR III, § 47 Rn. 41.

[27] BayVGH, BayVBl. 1988, 496 f. (497); Kopp/Raumsauer, VwVfG, § 28 Rn. 2; Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 28 Rn. 3, Rn. 17; vgl.

BVerfGE 9, 89 (95); 58, 45 (67).

[28] vgl. Rossi (Fn. 1), 163 ff.

[29] vgl. BT-Drs. 9/1458, 20 f.

[30] Mandelkern, Moderner Staat — Modere Verwaltung, S. 37.

[31] nach BVerfGE 50, 30; Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 11; Kopp/Raumsauer (Fn. 27), § 73 Rn. 6; a.A. Fisahn, Demokratie und Öffentlichkeitsbeteiligung, 210 f.

[32] Diese Funktion ist in der frühen Beteiligung nach § 25 III VwVfG ausgestaltet; vgl. Neumann (Fn. 31), § 73 Rn. 2b, Rn. 8; auch Masing/Schiller, in: Funke-Kaiser/Obermayer, VwVfG, § 73 Rn. 82.

[33] BVerfGE 53, 30; BVerwGE 75, 224 (226); Neumann (Fn. 31), § 73 Rn. 10; Kopp/Ramsauer (Fn. 27), § 73 Rn. 6; z.T. a.A. Lieber, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 73 Rn. 9 ff. (10 f.).

[34] vgl. Rossi (Fn. 5), 166 ff.

[35] Darunter sind u.a. auch unabhängige Beiträge aus der Wissenschaft zu fassen (vgl. von Beyme, Der Gesetzgeber, 152 ff.).

[36] Beispielsweise ausgeglichene und faire Regelungen darüber, wem die Chance zur Beteiligung gegeben wird oder auch in welchem (transparenten) Umfang.

[37] Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz IV, 2010, Art. 38 Rn. 195; Achterberg, Parlamentsrecht, 221 f. (222); ähnlich Piechaczek, Lobbyismus im Deutschen Bundestag, 101 ff.

[38] Insbesondere auch die Abgeordneten im Rahmen Unabhängigkeit nach Art. 38 I S. 2 GG (.Achterberg (Fn. 37), 221 f. (222); Kein (Fn. 37), 2010,

Art. 38 Rn. 195).

[39] vgl. Rossi (Fn. 5), 166 f.

[40] vgl. Rossi (Fn. 5), 167 f.

[41] a.v.: Klein (Fn. 37), 2013, Art. 42 Rn. 5 ff.

[42] a.v.: Morlok (Fn. 22), Art. 38 Rn. 30.

[43] vgl. Feldkamp, Dokumentation und Analysen, ZParl 1/2014, 11; auch Masing, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 76 Rn. 17.

[44] vgl. a.v.: Rossi (Fn. 5), 167.

[45] vgl. BVerfGE 3, 247; 7, 188; 22, 111; 34, 59; n.v.w.; s. auch Fn. 25.

[46] Kloepfer, Gesetzgebungsoutsourcing, S. 33 f. (34); von Lewinski, Gesetzesverfasser und Gesetzgeber, 49.

[47] vgl. Rossi (Fn. 5), 167.

[48] vgl. Rossi (Fn. 5), 168.

[49] Rossi (Fn. 5), 168 f.

[50] BVerfGE 70, 324 (355); Versteyl, in: von Münch/Kunig, GG I, Art. 42 Rn. 1.

[51] so Mengel, Grundvoraussetzungen demokratischer Gesetzgebung, ZRP 1984, 153 (154); ähnlich Rossi (Fn. 5), 168 f.

[52] vgl. BVerfGE 9, 268 (280); 34, 52 (59f.); 67, 100 (139).

[53] BVerfGE 67, 100 (139), auch Klein (Fn. 37), 2009, Art. 45d Rn. 36; Achterberg/Schulte (Fn. 14), Art. 45d Rn. 22; differenzierter Hermes, in: Dreier, GG II, Art. 45d Rn. 51.

[54] Begrenzt wird das Öffentlichkeitprinzip beispielsweise in Angelegenheiten des Staatswohls, das zwar Regierung und Parlament gemeinsam anvertraut ist (BVerfGE 67, 100 (136); 124, 78 (123f.)), aber sowohl Regierung als auch Parlament zu Verschwiegenheit verpflichtet (BVerfGE 67, 100 (134 ff., 144); Magiera (Fn. 21), Art. 44 Rn. 9, n.v.w.).

[55] str., die wohl überwiegende Meinung sieht eine Begründungspflicht nur bei Vorlagen vor, wenn es geboten ist, Klarheit über die Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs zu bekommen (Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG II, Art. 76 Rn. 30,

n.v.w.).

[56] so Rossi (Fn. 5), 168 f. (169).

[57] a.v.: Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG II, Art. 20 Rn. 141.

[58] Herrührend u.a. aus dem Rechtsstaatsprinzip (a.v.: BVerfGE 7, 279; Kopp/Ramsauer (Fn. 27), § 28 Rn. 3); denkbar auch aus Art. 6 EMRK und der Menschenwürde nach Art. 1 I GG (BVerfG, NJW 5/2010, 287 f.; Kallerhoff (Fn. 27), § 28 Rn. 2).

[59] vgl. Jarass, in: ders./Pieroth, GG, Art. 20 Rn. 38.

[60] BVerfGE 78, 214 (227).

[61] vgl. BVerfGE 74, 241 (248 f.).

[62] BVerfGE 84, 212 (227 f.).

[63] BVerfGE 78, 214 (227).

Ende der Leseprobe aus 45 Seiten

Details

Titel
Partizipation im Umweltrecht. Gesellschaftliche Beteiligung vom Gesetzgebungsverfahren bis zur Rechtsüberprüfung
Hochschule
Universität Augsburg  (Institut für Öffentliches Recht)
Note
13,00
Autor
Jahr
2016
Seiten
45
Katalognummer
V340832
ISBN (eBook)
9783668302778
ISBN (Buch)
9783668302785
Dateigröße
744 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
partizipation, umweltrecht, gesellschaftliche, beteiligung, gesetzgebungsverfahren, rechtsüberprüfung
Arbeit zitieren
Jonas Straßer (Autor:in), 2016, Partizipation im Umweltrecht. Gesellschaftliche Beteiligung vom Gesetzgebungsverfahren bis zur Rechtsüberprüfung, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/340832

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