Fachkräftemangel in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland und der Schweiz. Ein Vergleich

Inhaltsverzeichnis

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition und Eingrenzung des Untersuchungsbereichs
2.1. Fachkräftemangel
2.2. Öffentliche Verwaltung
2.3. Flexibilität
2.4. Zusammenhang zwischen Flexibilität und Fachkräftemangel in öffentlichen Verwaltungen

3. Theoretisch-konzeptionelle Vorgehensweise
3.1. Analysekonzept „method of difference“
3.2. Vorstellung der unabhängigen und abhängigen Variablen
3.3. Leitfrage und Hypothesenbildung

4. Fallbeispiel Deutschland
4.1. Operationalisierung der abhängigen Variable in Deutschland
4.2. Operationalisierung der unabhängigen Variabel

5. Fallbeispiel Schweiz
5.1. Operationalisierung der abhängigen Variable in der Schweiz
5.2. Operationalisierung der unabhängigen Variable in der Schweiz

6. Vergleich Deutschland und Schweiz

7. Fazit

Literaturverzeichnis

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Monatlicher Bruttolohn

Abbildung 2: Differenzanalytische Auswertung der Variablen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Der drohende Fachkräftemangel ist in aller Munde. Ob in der freien Wirtschaft oder der öffentlichen Verwaltung; entsprechende Fachartikel werden zahlreich publiziert. Immer geht es um mögliche Lösungsansätze und Instrumente, die einen solchen vermeiden oder zumindest reduzieren sollen. Der Überbegriff „Strategisches Personalmanagement“ wird zunehmend als Lösungsansatz präsentiert. Auch die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) weist darauf hin, dass sich die Öffentliche Verwaltung zunehmend im Wettbewerb befindet und mit strategischem Personalmarketing dagegengehalten werden soll (vgl. Krutoff 2014).

Der öffentliche Dienst in Deutschland sieht sich mit enormen Herausforderungen im Bereich Personalmanagement und insbesondere der Personalgewinnung konfrontiert. Öffentliche Verwaltungen verlieren offensichtlich zunehmend an Attraktivität, das nicht zuletzt an den - im Vergleich zur freien Wirtschaft - meist niedrigeren Gehältern und Anreizsystemen liegt. Das Vergütungssystem ist sehr statisch und bietet nur wenig Möglichkeiten auf veränderte Rahmenbedingungen (Leistungsunterschiede bei Mitarbeitern, Fachkräftemangel, Marktsituation, politische und strategische Kursänderungen etc.) zu reagieren. In der Schweiz sind in einigen Berufsfeldern ebenfalls Fachkräftemangel konstatiert worden - die öffentliche Verwaltung zählt hier aber weniger dazu (vgl. B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung AG 2014).

Dass es einen Fachkräftemangel in der Öffentlichen Verwaltung in Deutschland gibt bzw. ein solcher droht, ist verschiedenen Quellen zu entnehmen. Auf der einen Seite werden Publikationen von verschiedenen Institutionen herausgegeben, die einen Fachkräftemangel in Verwaltungen belegen. Hierzu zählen z. B. das Deutsche Institut für Urbanistik, (Berichte 2/2012 - Strategien gegen Fachkräftemangel in Kommunalverwaltungen), verschiedene Zeitungsartikel z. B. aus der FAZ mit dem Hinweis, dass der Verwaltung das Personal ausgehe (vgl. Astheimer, Sven 2012). Ein wesentlicher Indikator auf einen Fachkräftemangel in der Verwaltung ist aber auch die Tatsache, dass 2012 ein Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund verabschiedet wurde (vgl. Bundesministerium des Innern 2012).

All die Diskussionen und Lösungsansätze verdeutlichen, dass ein entsprechendes Problembewusstsein vorhanden ist und die Sensibilisierung (insbesondere seit Prognosen zur allgemeinen demografischen Bevölkerungsentwicklung und den Diskussionen darum) zugenommen hat. Es ist aber auch bekannt, dass es sich bei Fachkräftemangel um ein branchenabhängiges und auch regionenbezogenes Phänomen handelt und dass Verwaltungen unterschiedlich erfolgreich auf die Herausforderung reagieren. Die Reaktionsgeschwindigkeit und -form hängt von den Möglichkeiten einer Verwaltung ab. Nur wenn sie flexibel reagieren kann, können Maßnahmen zur Vermeidung und Prävention rechtzeitig und zielgerichtet eingeleitet werden.

Die Schweizer Verwaltung ähnelt der Deutschen nicht nur in kulturellen und gesellschaftlichen Aspekten; auch die personalwirtschaftlichen Rahmenbedingungen scheinen vergleichbar zu sein. Dennoch liegen Faktoren vor, die einen Fachkräftemangel in Schweizer Verwaltungen vermeiden oder zumindest reduzieren. Aus meiner Sicht ist dies maßgeblich auf die Flexibilität der Verwaltung zurückzuführen. Warum die Schweizer Verwaltung aber überhaupt flexibler reagieren kann, soll nun in der vorliegenden Hausarbeit erörtert werden.

2. Definition und Eingrenzung des Untersuchungsbereichs

2.1. Fachkräftemangel

Grundsätzlich gibt es drei personalwirtschaftliche Definitionen, die bezogen auf die Bedeutung und das beschreibende Phänomen zu unterscheiden sind: Arbeitskräftemangel, Fachkräftemangel und Fachkräfteengpass oder Fachkräftelücke. Unter einer Fachkraft wird im Allgemeinen eine Person verstanden, die eine Berufsausbildung erfolgreich absolviert hat. Dies kann eine abgeschlossene Lehre, ein Abschluss als Meister, Techniker oder Fachwirt sein oder aber eine Person, die über einen akademischen Universitäts- oder Fachhochschulabschluss verfügt. Alle anderen Erwerbstätigen bilden die Gruppe der Un- und Angelernten bzw. der gering Qualifizierten und sind unter dem Begriff der allgemeinen Arbeitskraft zu subsummieren. Die Abgrenzung zwischen Fachkraft und Arbeitskraft bezieht sich somit in erster Linie auf die Qualifikation. Eine weitere Begriffsunterscheidung bezieht sich auf die Dauer. Handelt es sich über ein vorübergehendes bzw. kurzfristiges Missverhältnis von Arbeitsnachfrage zu Arbeitsangebot kann von Fachkräftelücke bzw. -engpass gesprochen werden; bei mittel- und längerfristigen Vakanzen bzw. Engpässen wird von einem Fachkräftemangel gesprochen (vgl. Obermeier 2014)

Bei allen drei Begriffen trifft das Arbeitsangebot der Arbeitnehmer auf die Arbeitsnachfrage der Arbeitgeber; ein entsprechender Mangel besteht dann, wenn generell mehr offene Stellen als Bewerber vorhanden sind oder die Stellenvakanz lange andauert. Ein weiterer Indikator für einen Mangel sind z. B. auch überdurchschnittliche Gehaltsentwicklungen in bestimmten Branchen, da davon auszugehen ist, dass die Arbeitnehmer eine bessere Verhandlungsposition haben (vgl. Obermeier 2014).

Die vorliegende Hausarbeit beschäftigt sich mit der Personengruppe der Fachkräfte in der Branche „Öffentliche Verwaltung“. Die Abgrenzung zu den Fachkräften in der freien Wirtschaft ergibt sich aus den branchenspezifischen, fachbezogenen Anforderungsprofilen.

2.2. Öffentliche Verwaltung

Eine Definition und Abgrenzung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung scheint schwierig. In der deutschen Verwaltungsrechtslehre wurde lange versucht, eine Abgrenzung mit einer Substraktionstheorie vorzunehmen. Danach sei öffentliche Verwaltung all die Staatstätigkeit, die weder Justiz noch Gesetzgebung oder Regierung sei (vgl. Gornas u. Beyer 1991: 24). Somit diente die traditionelle Trennung der drei Staatsgewalten Legislative, Judikative und Exekutive als Grundlage zur Abgrenzung des Begriffs. Allerdings handelt es sich um eine ausgrenzende Definition, das wissenschaftstheoretisch eher problematisch zu sehen ist. Neuere Ansätze unterscheiden den Begriff der öffentlichen Verwaltung in drei Klassifizierungen: organisatorisch, materiell und formell (vgl. Braun, Kanzok u. Müller 1997: 19). Um den Verwaltungsbegriff im Rahmen dieser Arbeit eingrenzen zu können, wird die hier genannte Klassifizierung angewandt.

Insofern ist die Verwaltung „organisatorisch“ im Sinne einer Institution abzugrenzen. Eine materielle Abgrenzung würde nur Verwaltungen berücksichtigen, die typisch verwaltende Tätigkeiten (z. B. Verwaltungsakt, Bußgeld- oder Steuerbescheide etc.) durchführen und mit Verwaltung im formellen Sinne sind alle Tätigkeiten gemeint, die eine Verwaltung erbringt, unabhängig davon, ob sie einen typischen verwaltenden Charakter aufweisen. Ausgehend von der hier dargelegten Definition wird die öffentliche Verwaltung im Rahmen dieser Hausarbeit insofern ab- bzw. eingegrenzt, dass es sich organisatorisch/institutionell um Landesverwaltungen in Deutschland respektive Kantonalverwaltungen in der Schweiz handelt. Eine weitere Eingrenzung im „materiellen“ Sinne erfolgt an dieser Stelle nicht, da die Landes- und Kantonalverwaltungen auch Berufsfelder wie Forstwirte, Polizisten oder Straßenbauer beschäftigen und diese im Rahmen der Hausarbeit nicht ausdrücklich ausgenommen werden sollen. Somit ist hier die öffentliche Verwaltung im formellen Sinn gemeint.

2.3. Flexibilität

Für den Begriff der Flexibilität sind in der Literatur unzählige Definitionen und Auslegungen zu finden. Von Bedeutung ist hierbei der Kontext in dem Flexibilität betrachtet werden soll. Im Allgemeinen wird unter Flexibilität die Beweglichkeit und Dynamik verstanden, auf veränderte externe oder interne Rahmenbedingungen reagieren zu können. Schwierig ist hierbei die Abgrenzung zu Elastizität oder Reagibilität, da in verschiedenen Studien und Veröffentlichungen die Begriffe synonym verwendet werden.

Um den Begriff Flexibilität einerseits zu erklären und andererseits eingrenzen zu können wird hier die Definition von Kaluza und Blecker angeführt: „Flexibilität ist die Eigenschaft eines Systems proaktive oder reaktive sowie zielgerichtete Änderungen der Systemkonfiguration zu ermöglichen, um die Anforderungen an sich verändernde Umweltbedingungen zu erfüllen“ (vgl. Kaluza u. Blecker 2005: 9).

2.4. Zusammenhang zwischen Flexibilität und Fachkräftemangel in öffentlichen Verwaltungen

Der Fachkräftemangel stellt eine Herausforderung bzw. ein Problem dar. Wie der Begriff selbst es schon aussagt, handelt es sich um einen Mangel. Damit ein Mangel zielgerichtet kompensiert werden kann ist nach der Definition von Kaluza u. Blecker eine proaktive oder reaktive Änderung des System erforderlich - es muss also proaktiv reagiert werden oder zumindest die Rahmenbedingungen für eine reaktive Handlungsmöglichkeit geschaffen werden. Die Reaktion kann aber nur insoweit erfolgen, wie es dem Reagierenden (in diesem Fall der öffentlichen Verwaltung) überhaupt möglich ist. Eine schnelle Reaktion trägt somit auch schneller zu einer Lösung bzw. Behebung des Problems bei. Eine schnelle Reaktion ist aber nur möglich, wenn keine oder nur geringe Restriktionen vorhanden sind. Restriktionen können wirtschaftlicher, organisatorischer oder normativer Art sein (z. B. gesetzliche Rahmenbedingungen).

3. Theoretisch-konzeptionelle Vorgehensweise

3.1. Analysekonzept „method of difference“

Die Analyse erfolgt differenzanalytisch mittels der „Method of Difference“ und Verwendung des Most Similar Systems Design in Anlehnung an John Stuart Mill. Die Analyse zielt darauf ab, bei recht ähnlichen Bedingungen (Systemen) Unterschiede festzustellen und vor allen Dingen Ursachen für die vorhandenen Verschiedenheiten. Beide Fälle (Schweiz und Deutschland) sind in vielen Aspekten ähnlich; in Bezug zur abhängigen Variable (der Flexibilität) werden aber Unterschiede sichtbar.

Durch Einbezug der unabhängigen Variablen (Verwaltungstradition und historischer Kontext/Pfadabhängigkeit/Reformfähigkeit) werden Kovarianzen mit der abhängigen Variable ermittelt. Dies erfolgt durch den Ausschluss all derjenigen Faktoren, die gleichförmig sind. Es verbleiben als Erklärungsansatz dann die Faktoren, die sich unterscheiden (most similar system, dissimalar outcome = MSDO) (vgl. Patzelt 2005: 39).

3.2. Vorstellung der unabhängigen und abhängigen Variablen

Die abhängige Variable (AV) ist die Flexibilität in der Verwaltung in der Schweiz und in Deutschland. Diese kann anhand der Merkmale

1. Rekrutierung im öffentlichen Dienst
2. Vergütungsmodelle
3. Anreizsysteme
4. Rechtliche Rahmenbedingungen

klassifiziert werden.

Die unabhängigen Variablen (UV) sind die Verwaltungstradition und der historische Kontext. Diese können anhand folgender Merkmale operationalisiert werden:

1. Wettbewerbsorientierung und Liberalisierung
2. Entscheidungs- und Reformfähigkeit in Verwaltungen

Ziel soll es nun sein, konstante Ausprägungen zu finden und diese als Erklärungsfaktor auszuschließen. Die Variablen, die aufgrund Ungleichheit nicht ausgeschlossen werden können, dienen somit als Ursache und Erklärungsfaktor. Wird bei der Analyse z. B. deutlich, dass die Schweizer Kantonsverwaltung über innovative Anreizmodelle verfügt und Deutschland in Bezug zur Reformfähigkeit Deutschland voraus ist, könnte dies (wenn alle anderen Variablen ausgeschlossen werden können) als Ursache in Frage kommen und erklären, warum Schweizer Verwaltungen flexibler reagieren und den Fachkräftemangel kompensieren oder vermeiden können.

3.3. Leitfrage und Hypothesenbildung

Die Leitfrage, die sich hier nun ergibt lautet: „Warum können Schweizer Verwaltungen flexibler auf Fachkräftemangel reagieren?“

Ausgehend der Forschungsfrage sind im Laufe der Untersuchung aus der Theorie abgeleitete Hypothesen zu bilden. Für die vorliegende Arbeit ergeben sich hierbei folgende:

- Die in der Schweizer Kantonalverwaltung stark ausgeprägte Wettbewerbs- orientierung und Durchlässigkeit zur freien Wirtschaft haben maßgeblich Einfluss auf die Vergütungsstruktur der öffentlichen Verwaltung.
- Die flexible Vergütungsstruktur in der Schweizer Kantonalverwaltung trägt zur Reduzierung und Kompensation eines möglichen Fachkräftemangels bei.

4. Fallbeispiel Deutschland

4.1. Operationalisierung der abhängigen Variable in Deutschland

Als abhängige Variable wurde die Flexibilität gewählt, die sich in verschiedene Merkmale klassifizieren und bewerten lässt:

- Rekrutierung im öffentlichen Dienst:

Die Rekrutierung ist immer abhängig von der Gestaltungsform in der öffentlichen Verwaltung. Hierbei werden in der Literatur zwei Grundformen beschrieben: Das Karriere- und das Positionsprinzip. Das Karriereprinzip zielt darauf ab, dass ein Mitarbeiter für eine Laufbahn rekrutiert wird; hingegen das Positionsprinzip eine konkrete Stelle- bzw. Funktion vorsieht. In Deutschland ist eine Mischform der Prinzipien vorhanden. Beamte werden klassisch nach dem Laufbahnprinzip rekrutiert; Beschäftigte des öffentlichen Dienstes werden weniger als „Generalisten“ sondern vielmehr aufgrund spezifischer Vorkenntnisse oder Ausbildungen gesucht (vgl. König 2008: 534). Die Rekrutierung verläuft daher zweigeteilt. Einerseits sind generalistische Laufbahnausbildungen (z. B. Beamte des gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdiensts) erforderlich und andererseits werden auch fachbezogene Qualifikationen (z. B. Architekten, Geologen, Ärzte, Informatiker usw.) benötigt. Eine gängige Verfahrensweise zur Besetzung von vakanten Stellen ist das Ausschreibungsverfahren. Dadurch soll das Prinzip des gleichen Zugangs zu öffentlichen Ämtern und das Leistungsprinzip im Verwaltungsdienst gewährleistet werden (vgl. König 2008: 549).

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