Der Konlikt um die Gleichstellung von Ethik- und Religionsunterricht in Berlin 2005 bis 2009

Eine Analyse aus der Perspektive des Multiple-Streams-Ansatzes


Bachelorarbeit, 2015

55 Seiten, Note: 1,8


Leseprobe

Inhalt

1. Einleitung

2. Der Multiple-Streams-Ansatz als Analyserahmen für einen wertebasierten politischen Konflikt
2.1. Grundannahmen des Multiple-Streams-Ansatzes
2.2. Prozesse und Akteure im politischen Entscheidungsprozess
2.3 Politikwissenschaftliche Rezeption und Kritik

3. Berliner Polity und Politics: Der Verlauf der Auseinandersetzung zum Religions- und Ethikunterricht 2005-2009
3.1. Zur Geschichte des „Berliner Sonderweges“ beim Religionsunterricht
3.2. Der Konflikt um die Einführung eines verpflichtenden Ethikunterrichts
3.2. Die Volksabstimmung vom 26. April 2009

4. Werte, Gott und Volksabstimmung: Berliner Religions- und Bildungspolitik zwischen Rationalität und Kontingenz
4.1. Das Verhältnis von Religion, Schule und Gesellschaft als politischer „Problemstrom“
4.2. Konzepte und Wertvorstellungen im „Optionsstrom“
4.3. Interessen und Ideologien im schulpolitischen Konflikt
4.4. Ein Volksentscheid als neue Chance für „politisches Unternehmertum“

5. Fazit: „Ideas“ und „Pressure“ im politischen Wertekonflikt
5.1 „Entscheidungsfenster auf“: Religions- und Schulpolitik im Kontext einer multikulturellen Metropole
5.2 „Entscheidungsfenster zu“: Volksentscheide als „zweischneidiges“ Unternehmen im schulpolitischen Konflikt

Literatur

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit widmet sich der Analyse eines politischen Problems innerhalb des Politikfeldes „Schulpolitik“ im Bundesland Berlin, das sich im Verlauf der 1990er Jahre entwickelte, in den Jahren um die Jahrtausendwende öffentlichkeitswirksam zutage trat und im Zeitraum zwischen 2005 und 2009 zu einer bemerkenswerten (schul)politischen Auseinandersetzung innerhalb der Berliner politics führte:

Es ging um die Ausgestaltung der ethisch-religiösen Bildung für Kinder und Jugendliche innerhalb des Berliner Schulsystems. Das seit der Nachkriegszeit etablierte Berliner Sondermodell von eigenständig durchgeführten, jedoch in den regulären Schulbetrieb integrierten freiwilligen Unterrichtsangeboten der großen Kirchen und des Humanistischen Verbandes war nach zehn Jahren Einwanderung und Multikulturalisierung in die Krise geraten, da es seinen inhaltlichen Zielstellungen immer weniger gerecht wurde und mit Beginn der 2000er Jahre sogar vollends in Widerspruch zu diesen Zielen zu geraten drohte.

Daraufhin wurde im Jahr 2005 von der regierenden Koalition aus SPD und PDS eine umstrittene bildungspolitische Entscheidung getroffen (die Einführung eines neuen, für alle verbindlichen Schulfaches „Ethik“), die unmittelbar darauf zu einer längeren schulpolitischen Auseinandersetzung unter Nutzung des für Berlin relativ neuen politischen Instruments „Volksentscheid“ führte und erst im Jahr 2009 endete.

Der Autor hat diesen Konflikt in Berlin selbst miterlebt, darin auch auf der kirchlichen Seite Partei ergriffen und kennt einige beteiligte Akteure persönlich. Daher erschien das Vorhaben lohnend, diese Vorgänge noch einmal selbst einer wissenschaftlichen Politikfeldanalyse zu unterziehen und dabei gleichzeitig ein bisher nicht auf diesen Fall angewandtes politikwissenschaftliches Analysemodell auf seine Erklärungskraft zu testen.

Damit liegt hier der Fall einer klassischen „Y-zentrierten“ Fragestellung vor, bei der das Eintreten eines bestimmten Ereignisses „Y“ - hier der spezifische Konfliktverlauf im betrachteten Fallbeispiel - anhand der Betrachtung einer bestimmten Konstellation „X“ von erklärenden Variablen begründet werden soll. Idealerweise sollten auch Mechanismen beschrieben werden, die eine Verbindung zwischen der abhängigen Variablen (Konfliktverlauf) und den unabhängigen Variablen (Konstellationen in Berliner polity und politics) herstellen (Reiter u. Töller 2014, S. 25).

Nach Sichtung verschiedener politikwissenschaftlicher Erklärungsansätze (vgl. Sabatier u. Weible 2014) fiel die Wahl auf den Multiple-Streams-Ansatz (MSA) von John Kingdon (1984). Dieser stellt zum einen bereits von sich aus ein attraktives, ausgefeiltes System von erklärenden Variablen und spezifischen Wirkungszusammenhängen zur Verfügung. Zum anderen erscheint der MSA gerade dann besonders geeignet, wenn es um die analytische Reflexion von Nicht-Rationalität und Kontingenz in modernen Gesellschaften und komplexen Akteurskonstellationen unter den Bedingungen von Ambiguität geht (Rüb 2009, S. 369). Für den betrachteten, sich als nicht-rationalen Normen- und Wertekonflikt darstellenden schulpolitischen Konflikt in Berlin schien sich der MSA daher als geeignetes Analysemodell zu qualifizieren.

Außerdem kann damit auch ein kleiner Beitrag zu einem wissenschaftlichen Problem in der Politikfeldanalyse geleistet werden, nämlich der Frage der Anwendbarkeit des zunächst in den USA entwickelten MSA im Kontext heutiger parlamentarischer Demokratien in Europa, hier spezifiziert auf den Kontext der polity eines Bundeslandes und Stadtstaates im politischen System der Bundesrepublik Deutschland.

Für das Vorhaben dieses qualitativen Theorie-Testes werden daher die Fragen zu Verlauf und Ergebnis des betrachteten Konflikts mit Hilfe der in Kapitel 2 dieser Arbeit beschriebenen Kategorien und Begriffe des MSA formuliert:

- Welche Entwicklungen und Rahmenbedingungen haben das fünfzig Jahre lang unangefochten etablierte „Berliner Modell“ der Religions- und Schulpolitik in den Jahren um die Jahrtausendwende zum Kippen gebracht?
- Welche Versuche gab es, vom Problemstrom oder dem politischen Gestaltungsstrom her neue policies zur Lösung des Problems auszulösen?
- Welche Konstellationen im Optionsstrom und politischen Gestaltungsstrom erklären den zu beobachtenden Konfliktverlauf?
- Auf welche Weise vollzog sich die Öffnung und Schließung der jeweiligen politischen Entscheidungsfenster ? Inwieweit spielte politisches Unternehmertum im Sinne des MSA dabei eine Rolle?
- Welche Spezifika wohnen dem politischen Instrument „Volksbegehren“ im Handlungsrahmen des MSA inne? Und welche Schlussfolgerungen ergeben sich daraus für den Einsatz dieses Instrumentes zur Auslösung von policies ?

Der Analyseteil dieser Arbeit basiert dabei auf dem Standardwerk von John Kingdon (hier 2003) zum MSA, nutzt aber für den eigentlichen Analyseprozess den hinsichtlich der Anwendbarkeit auf europäische parlamentarische Systeme modifizierten und erweiterten Analyserahmen von Nikolaos Zahariadis (2007).

Hinsichtlich der Anwendung des politischen Instrumentes „Volksentscheid“ im schulpolitischen Kontext wurden zudem die Arbeiten und Beiträge von Warweg (2013), Töller et al. (2011) sowie Töller und Vollmer (2013) ausgewertet. Das Ergebnis der Analyse mithilfe des MSA legte jedoch die Formulierung eigener, modellspezifischer Schlussfolgerungen nahe (Abschnitt 5.2).

Zum Verlauf des untersuchten Konfliktes liegen mittlerweile zwei Arbeiten von Gräb und Thieme (2011) sowie Jung (2011) vor, außerdem eine Vielzahl von Betrachtungen in wissenschaftlichen Zeitschriften und Sammelbänden, die sich allerdings - ähnlich wie Jung - zumeist auf den Prozess der Volksabstimmung und dessen demokratietheoretische Implikationen konzentrieren. Daneben standen dem Autor eine Anzahl (inner)kirchlicher Quellen zur Verfügung, die jedoch - ähnlich wie Gräb und Thieme - zumeist religionspädagogischen Fragestellungen folgen. Hilfreich für die Betrachtung quantitativer Indikatoren in Kapitel 4.1 war außerdem eine speziell auf Anfrage des Autors vom Amt für Statistik Berlin-Brandenburg zusammengestellte Datensammlung zu den Teilnahmezahlen am Berliner Religionsunterricht.

Der Aufbau dieser Arbeit folgt der klassischen Vorgehensweise: Zuerst wird in Kapitel 2 der theoretische Rahmen erläutert und dann in Kapitel 3 der zeitliche Konfliktverlauf beschrieben. Kapitel 4 widmet sich dessen Analyse mit Hilfe des MSA, anschließend werden in Kapitel 5 einige Konsequenzen aus der nicht-rationalen Entscheidungslogik des MSA für die Auslösebedingungen von policies im betrachteten Politikfeld formuliert.

2. Der Multiple-Streams-Ansatz als Analyserahmen für einen wertebasierten politischen Konflikt

Politisches Handeln ist ein komplexer Prozess mit teilweise sehr vielen Akteuren innerhalb eines mannigfach strukturierten Gefüges institutioneller Ordnungen, rechtlicher Normen und politischer Verfahrensregeln. Entsprechend reichhaltig ist der Vorrat an analytischen Zugängen und politikwissenschaftlichen Theorien zur Klärung der Frage, was politische Akteure tun, warum sie es tun und welche Wirkung ihr Handeln letztlich entfaltet (Schubert u. Bandelow 2009, S. 4).

Klassische Konzepte der Politikfeldanalyse setzen dabei den strukturellen politischen Rahmen (polity) und die jeweils anwendbaren grundlegenden Prozesse der politischen Gestaltung (politics) als gegeben voraus und versuchen, die konkrete inhaltlich-materielle Gestaltung eines bestimmten Politikbereiches (policy) aus den Eigenschaften und Konstellationen von polity und politics heraus zu erklären (Schubert 1991, S. 27).

In den 1950er bis 1970er Jahren entwickelte sich ein Verständnis von Politik als „Problemlösungs-Prozess“ (Scharpf 1973, S.15), der als prinzipiell planbar und in verschiedene, mehr oder weniger klar voneinander abgrenzbare logische Schritte zerlegbar angesehen wird. So entstanden im Lauf der Zeit verschiedene Phasenmodelle der politischen Problemverarbeitung, deren heutige Versionen sich idealtypisch als „Politik-Zyklus“ darstellen (siehe Abbildung 1):

Politische Akteure identifizieren Probleme und setzen sie auf ihre Agenda, formulieren politische Programme zu deren Lösung und treffen Entscheidungen zur Bereitstellung entsprechender Ressourcen. Nach erfolgter Programm-Umsetzung wird das Ergebnis evaluiert und gegebenenfalls werden politische Lernergebnisse festgehalten. Anschließend wird der entsprechende Politikprozess entweder beendet oder seine Ergebnisse dienen als Input für einen neuen Politik-Zyklus (Jann u. Wegrich 2009, S. 85ff.).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 - Klassischer Politik-Zyklus. Quelle: Jann u. Wegrich 2009, S. 86

Seit den späten 1980er Jahren ist dieses Phasenmodell immer wieder grundlegend kritisiert und als historisch überlebt charakterisiert worden (u.a. Sabatier 2007, S. 7; Jann u. Wegrich 2009, S. 102-103):

So seien die einzelnen Prozessphasen oft nicht klar voneinander unterscheidbar, da z.B. Schwierigkeiten in der Implementierung von Policies zur Neuformulierung von Problemen führen würden. Außerdem wäre zu beobachten, dass die Phasen selten in der beschriebenen, gelegentlich auch in überhaupt keiner logisch und kausal bestimmten Reihenfolge aufeinander folgten. Zudem sei die Annahme zu simpel, dass die jeweils beschriebene Problemlösung völlig unabhängig von anderen politischen Aktivitäten stattfinde. Schließlich und endlich gerate auch völlig aus dem Blick, dass politische Aktivitäten nicht notwendigerweise zur Lösung konkreter Probleme stattfänden, sondern zunächst einmal dem Erhalt von Macht und Handlungsfähigkeit zu dienen hätten.

Mittlerweile existieren eine ganze Reihe von Analysekonzepten, die für sich beanspruchen, dem komplexen Gestaltungsprozess einzelner Politikfelder besser gerecht zu werden als der klassische Politikzyklus - das Standardwerk von Sabatier und Weible (2014) vereinigt allein acht verschiedene Ansätze.

Zur Analyse des hier betrachteten politischen Konfliktes um die Berliner Schul- und Religionspolitik wurde der 1984 von John Kingdon vorgelegte „Multiple-Streams-Ansatz“ gewählt, denn dieser kommt am konsequentesten ohne jegliche Voraussetzung von Rationalität als Grundlage politischen Handels aus und richtet seine analytische Linse auf Prozesse eines ideenbasierten politischen Wandels (Zahariadis 2007, S. 165). Damit wird ein Verständnis von Politik als „Produktion von Sinn“ statt „Produktion von Maßnahmen“ impliziert (vgl. Zahariadis 2007, S. 163), das unverkennbar mit der Inszenierung des betrachteten Konflikts als expliziten Ideen- und Wertekonflikt zwischen den an ihm beteiligten Akteuren korrespondiert.

2.1. Grundannahmen des Multiple-Streams-Ansatzes

Dem gesamten Multiple-Streams-Ansatz (MSA) liegt die Annahme zugrunde, dass Politikgestaltung grundsätzlich von Ambiguität geprägt ist. Meist wird Ambiguität als „Mehrdeutigkeit“ beschrieben, also als Möglichkeit, bestimmte Umstände oder Phänomene aus mehreren Blickwinkeln zu interpretieren (vgl. Feldman 1989, S. 5), die in der Regel auch nicht miteinander vereinbar sind. Im Gegensatz zu bloßer Unsicherheit, die meist auf Informationsmangel beruht, lässt sich Ambiguität nicht durch Information reduzieren, sondern wird durch mehr Information meist noch verstärkt.

Nikolaos Zahariadis weist darauf hin, dass Ambiguität keineswegs nur als Defekt oder Fehlentwicklung aufzufassen ist, die Chaos, Komplexität und Stress produziert. Ambiguität ist auch eine Quelle für Innovation, wenn neue Ideen auf alte Problemlagen angewendet werden, sowie ein Mittel zur Beruhigung von Konflikten, wenn getroffene Entscheidungen verschiedene Interpretationen zulassen. Ambiguität erhöht die Anzahl der Optionen für die Politikgestaltung und eröffnet die Möglichkeit, mehrere Probleme gleichzeitig zu adressieren (Zahariadis 2007, S. 168).

Grundlage und Vorläufer des MSA ist das 1972 von Cohen, March und Olsen in Form einer Computersimulation vorgelegte „Garbage can model of choice“. Ursprünglich zur Beschreibung von Entscheidungsprozessen im Hochschulbetrieb entwickelt, versinnbildlicht es die Schwierigkeiten der in diesem Kontext beteiligten Akteure, auf rational nachvollziehbaren Wegen von der Erkenntnis eines Problems zu dessen Lösung zu kommen.

Statt klaren Arbeitsschritten entlang des klassischen Politikzyklus zu folgen, sehen sich die Verantwortlichen vor anstehenden Entscheidungen meist mit einer Gemengelage aus verschiedenen Entscheidungsfaktoren konfrontiert (differierende Problemwahrnehmungen, heterogene Lösungsvorschläge, zuständige und unzuständige Akteure, unzureichende Ressourcen usw.). Diese bilden eine Art „Ramsch“ oder „Gerümpel“ (garbage), das weder regelkonform miteinander funktioniert noch einer konsistenten Zielstellung entspricht. Jede Gelegenheit, eine Entscheidung herbeizuführen, gleicht daher dem Öffnen einer „Mülltonne“(garbage can) mit mehr oder weniger unvorhersehbarem Inhalt und daraus resultierendem Resultat.

Ursache für diesen Effekt sind natürlich die Bedingungen von Ambiguität, unter denen die Beteiligten agieren müssen. Sie verwandeln die Organisationen in sogenannte „organisierte Anarchien“ mit folgenden Merkmalen:

1. Problematische Präferenzen: Sowohl Zeitmangel als auch die Mehrdeutigkeit vieler Probleme hindern Entscheidungsträger an einer genauen Formulierung ihrer Ziele, außerdem erhöhen allzu präzise Zielformulierungen die Wahrscheinlichkeit von Konflikten. Demzufolge werden Entscheidungen ohne klare Grundlage getroffen.
2. Fließende Teilnahme an Entscheidungen: Das zeitliche und inhaltliche Engagement von Entscheidungsträgern in Organisationen variiert mit der Zeit, selbst wenn kein Personalwechsel stattfindet. Gelegentlich mischen sich Personen ein, denen keine entsprechende Entscheidungsbefugnis zusteht, oder eigentlich zuständige Personen beteiligen sich nicht. Außerdem suchen und finden Akteure von außen ihre Möglichkeiten, auf Entscheidungen Einfluss zu nehmen.
3. Unklare Technologie: Auch wenn innerhalb einer Organisation relativ klare Regeln existieren, werden diese von den Beteiligten unterschiedlich verstanden und genutzt. Außerdem haben oft nur wenige Akteure einen genauen Überblick über alle Regeln und Befugnisse innerhalb einer Gesamtorganisation. Daher dominieren Versuch und Irrtum, Erfahrungslernen und Pragmatismus.

Trotz dieser Eigenschaften funktionieren viele solcher Organisationen, sie treffen Entscheidungen, passen sich wechselnden Umständen an und überleben - manche recht und schlecht, andere auffallend gut (Kingdon 2003, S. 84-85).

Unter den beschriebenen Bedingungen begrenzen die zur Verfügung stehende Zeit und Aufmerksamkeit der Entscheidungsträger deren Möglichkeiten zur Auswahl bestimmter Lösungsansätze für entsprechende Probleme (Sabatier 2007, S. 68-69).

Organisationen und bürokratische Apparate können viele Themen gleichzeitig bearbeiten, während die Entscheidungsträger sich vorwiegend einem Problem nach dem anderen widmen. Daher spielt es eine Rolle, in welcher Reihenfolge Probleme wahrgenommen und einzelne Lösungen in Betracht gezogen werden.

Hauptproblem vieler Entscheidungsträger ist deren begrenztes persönliches Zeitbudget, das sich nicht speichern oder vervielfältigen lässt. Es begrenzt ganz wesentlich die Aufmerksamkeit und Auswahl bestimmter Problemlösungen und erzeugt ein Gefühl des Handelnmüssens, wenn eine Gelegenheit günstig erscheint.

Cohen, March und Olsen gehen daher davon aus, dass sich die Entscheidungsfaktoren in organisierten Anarchien in Form paralleler „Ströme“ entwickeln, die ein jeweils voneinander unabhängiges Eigenleben führen. Im „Garbage can model“ existieren vier davon: Probleme, Lösungen, Entscheidungsteilnehmer und Entscheidungsgelegenheiten.

Bedingt durch deren zeitlich unabhängigen Entwicklungsverlauf ist es dann eher unwahrscheinlich, dass die Prozesse innerhalb der einzelnen Ströme zu irgendeinem gegebenen Zeitpunkt als logisch aufeinander abgestimmte Elemente eines Politik-Zyklus funktionieren. Stattdessen kommen auf diese Weise vier charakteristische Merkmale nicht-rationaler Entscheidungsprozesse zum Vorschein:

- Es existieren fertig erdachte Lösungen, für deren Anwendung erst noch entsprechende Problemwahrnehmungen formuliert und Anlässe gefunden werden müssen.
- Neue Akteure, die in der politischen Arena auftauchen, suchen nach für sie geeigneten Themen und Handlungsmöglichkeiten.
- Es gibt Gelegenheiten, Entscheidungen zu treffen, „Entscheidungsfenster“, die sich rasch öffnen und oft ebenso schnell wieder schließen, ohne dass sie genutzt werden.
- Es sammeln sich Probleme an, die Handlungsdruck erzeugen, auch wenn noch keine adäquate Lösung zur Hand ist.

2.2. Prozesse und Akteure im politischen Entscheidungsprozess

John W. Kingdon legte 1984 eine Studie vor, die auf dem „Garbage-Can-Modell“ aufbaut und dieses systematisch auf politische Prozesse, insbesondere Regierungshandeln anwendet - den Multiple-Streams-Ansatz (MSA - siehe Abbildung 2). Politische Systeme werden hier ebenfalls als „organisierte Anarchien“ begriffen. Als Entscheidungsfaktoren fungieren auch im MSA voneinander unabhängige „Ströme“, deren kontingente Verkopplung ebenfalls „Entscheidungsfenster“ öffnet. Neu gegenüber dem Garbage-Can-Modell sind im MSA die Anzahl, Charakterisierung und detaillierte Beschreibung der Ströme sowie die Einführung eines weiteren Entscheidungsfaktors bzw. Akteurs - des „politischen Unternehmers“ („political entrepreneur“).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2 - Multiple-Streams-Ansatz nach Kingdon und Zahariadis.

Quelle: Zahariadis 2007, S. 153

(1) Ein Problemstrom enthält alle Sachverhalte, die innerhalb eines Politikfeldes um eine Wahrnehmung als politisches Problem konkurrieren. Dies kann durch individuelle oder öffentlich wahrnehmbare Rückmeldungen (feedback) geschehen, z.B. in Form von Beschwerden oder Demonstrationen. Eine weitere Möglichkeit sind focusing events, spektakuläre Ereignisse mit einschneidender öffentlicher Wirkung. Außerdem spielen Indikatoren eine Rolle, also öffentlich wahrgenommene Kennzahlen wie Haushaltsdefizit, Arbeitslosenquote, Luftqualität u.a. Über- oder unterschreiten solche Kennziffern einen bestimmten Schwellenwert, wird dies in der Regel als Problem wahrgenommen. Manchmal kommen auch komplexere Politikbilder (images) bei der Problemwahrnehmung ins Spiel (vgl. Zahariadis 2007). Politikbilder verbinden gesellschaftliche Wertvorstellungen (oder Narrative dazu) mit der Gestaltung dazugehöriger Politikfelder. Ändern sich Rahmenbedingungen so, dass diesen Wertvorstellungen nicht mehr entsprochen wird, entsteht eine öffentliche Problemwahrnehmung. Den letzten Faktor im Problemstrom stellt schließlich die allgemeine Problembelastung (problem load) dar, also die aktuelle Anzahl schwieriger Fragen, denen sich die Entscheidungsträger gleichzeitig widmen müssen.

(2) Ein „politischer Gestaltungsstrom“ (politics stream) umfasst alle Gegebenheiten und Verfahrensweisen in polity und politics, mit denen sich Entscheidungen herbeiführen und steuern lassen. Kingdon nennt als entscheidende Faktoren den Zeitgeist (national mood), die vorherrschende Ideologie innerhalb der Regierungsparteien und die Kräfteverhältnisse innerhalb der Regierung, insbesondere hinsichtlich personeller Kontinuitäten und hinsichtlich der internen Zuständigkeitsverteilung (Kingdon 2003, ab S. 146).

Die ersten beiden Ströme wirken sich nach Kingdon vor allem auf die Agenda der Regierung aus (Kingdon 2003, S. 200). Für die Entwicklung von Alternativen zur Regierungspolitik sorgt (nicht nur, aber auch):

(3) der „Optionsstrom“ (Policy-Strom). Kingdon beschreibt ihn als „politische Ursuppe“ („political primeval soup“ - Kingdon 2003, S. 116), in der sich eine Vielzahl von immer neuen Handlungsvorschlägen entwickelt. Ähnlich wie in der Biologie sind diese Vorschläge einem oft langwierigen evolutionären Prozess der Weiterentwicklung und Aussortierung unterworfen. Drei Faktoren sind nach Kingdon für das „Überleben“ entsprechender Ideen entscheidend: technische Machbarkeit (feasibility), normative Akzeptanz (value acceptability) und die Antizipation künftiger Einschränkungen. Bis die überlebenden Handlungsvorschläge als ernsthafte politische Gestaltungsalternative in Betracht gezogen werden können, ist gegebenenfalls noch ein aufwändiger und langwieriger Prozess des Unterminierens verfestigter Sichtweisen („softening up“) von Schlüsselpersonen, Expertengruppen und Öffentlichkeit notwendig. Gleichsam die „Flüssigkeit“ in der political primeval soup stellen Gemeinschaften oder Netzwerke von fachlichen bzw. fachpolitischen Experten dar, innerhalb derer sowohl die Ideenentwicklung als auch ihre Qualifizierung zur politischen Akzeptanz stattfindet. Größe (size), Machtzugang (access) und Kapazität der jeweiligen Netzwerke sind bestimmend dafür, ob neue Ideen als politischer „Quantensprung“, „Neubildung“, „Weiterentwicklung“ oder „graduelle Verbesserung“ zur Wirkung kommen (Zahariadis 2007).

Politische Entscheidungen zur Auslösung bestimmter policies fallen dann, wenn eine erfolgreiche Kopplung dieser drei Ströme stattfindet, sich also:

(4) ein sogenanntes Entscheidungsfenster öffnet. Dies kann sowohl vom Problemstrom her geschehen (z.B. durch focusing events) als auch vom Politikstrom her (z.B. durch Regierungswechsel) - ersteres eher unvorhersehbar, letzteres eher vorhersehbar. Öffnet sich das Entscheidungsfenster vom Problemstrom her, wirkt sich die Kopplung eher „folgerichtig“ (consequential) aus, d.h. für ein auftretendes Problem wird eine entsprechende Lösung generiert. Entscheidungsfenster aus dem Politikstrom heraus werden dagegen eher „doktrinär“ (doctrinal) genutzt, d.h. für eine präferierte Lösung werden passende Probleme identifiziert, die deren Implementierung rechtfertigen.

Ob und zu welchem Ergebnis die Öffnung eines Entscheidungsfensters führt, wird wesentlich vom Vorhandensein geeigneter:

(5) politischer Unternehmer (political entrepreneurs) mitbestimmt. Dies können individuelle, aber auch korporative Akteure sein, die mit einer erfolgreichen Kombination aus Verantwortungsgefühl, wohlverstandenem Eigeninteresse, bestimmten politischen Wertvorstellungen und auch der schieren Lust an der Gestaltung politischer Prozesse ausgestattet sind (Kingdon 2003, S. 204). Sie versuchen ganz bewusst, eine ihren Zielen dienliche Kopplung der drei Prozess-Ströme herbeizuführen. Ihr Vorteil ist, dass sie weniger mit den problematischen Präferenzen und technologischen Unklarheiten der meisten anderen Akteure behaftet sind, sondern statt dessen meist über sehr klare Zielvorstellungen und eine genaue Kenntnis der zu deren Erreichung notwendigen Verfahrensschritte verfügen. Es liegt auf der Hand, dass politische Unternehmer mit besserem Machtzugang und größeren Ressourcen (Zeit, Geld und Engagement) bei ihren Kopplungsbemühungen erfolgreicher sind als weniger gut ausgestattete Akteure. Der „Schlüsselprozess“ für erfolgreiches politisches Unternehmertum ist jedoch die Manipulation der zuständigen Entscheidungsträger und der Öffentlichkeit im Sinne einer Reduzierung der wahrgenommenen Ambiguität und einer Fokussierung auf wenige politische Lösungen - im Idealfall nur auf die eine vom politischen Unternehmer präferierte.

Erfolgreiche Manipulationsstrategien sind framing, salami tactics und die Nutzung politischer Symbole. Allen drei Strategien ist gemeinsam, dass sie mit verschiedenen Dimensionen von Politikbildern hantieren (siehe S. 10), um die Aufnahmebereitschaft politischer Entscheidungsträger gegenüber den von ihnen präferierten Lösungen zu erhöhen und sie in einer Welt voller Ambiguität mit Sinn, Klarheit und Identität zu versorgen (Zahariadis 2007, S. 5).

Framing bedeutet in diesem Sinne, die Folgen bestimmter Entscheidungen in Kategorien von Gewinn und Verlust darzustellen. Dabei machen sich politische Unternehmer die Tatsache zunutze, dass die Vermeidung von Verlusten in der Regel als wichtiger angesehen wird als das Erzielen von Gewinn. Bevorzugen die Unternehmer daher starke Veränderungen des status quo, müssen sie auftretende Probleme als bedrohliche Verluste interpretierbar machen - geht es um kleinere Veränderung oder eine Bewahrung des status quo, müssen auftretende Probleme als gewinnbringende Veränderungen dargestellt werden.

Salami tactics werden angewandt, wenn die bevorzugte Lösung vorläufig als zu risikoreich betrachtet wird. In diesem Fall werden aufeinander aufbauende Einzelentscheidungen so manipuliert, dass sie der gewünschten Lösung schrittweise immer näher kommen. Wird den Entscheidungsträgern irgendwann klar, dass sie manipuliert wurden, sollen ihnen dann die Kosten für einen Politikwechsel zu hoch erscheinen.

Die Nutzung von Symbolen hingegen stützt sich auf Emotionen und kollektive Sinnangebote, um möglichst viele Menschen anzusprechen und damit ein politisches Klima zu schaffen, das der bevorzugten Lösung dienlich ist. Daher ist es hier wichtig, auf Symbole von möglichst hoher Wertigkeit zurückgreifen zu können, um möglichst intensive Emotionen und eine nachhaltige Wirkung auf individuelle Identitätsgefühle erreichen zu können.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der MSA eine alternative Entscheidungslogik bereitstellt, bei der es mehr auf die zeitliche Kopplung von Problemen und Lösungen ankommt als auf deren inhaltlichen Zusammenhang. Zeit ist hier wichtiger als Rationalität, denn bei politische Entscheidungen gilt: „Wer zuerst kommt, mahlt zuerst“ (Zahariadis 2007, S. 5).

2.3 Politikwissenschaftliche Rezeption und Kritik

Der Charme eines theoretischen Ansatzes, der auf rationale Analyse und zielgerichtete Entscheidungen als konstitutive Elemente verzichtet, ist unverkennbar und hat dem MSA viel Aufmerksamkeit beschert. Gleichzeitig wurden jedoch auch signifikante Kritikpunkte formuliert (Rüb 2009, S. 366-368):

(a) Die Rolle von Institutionen wird im ursprünglichen MSA kaum thematisiert. Sie spielen jedoch unbestrittenermaßen eine bedeutende Rolle bei der Strukturierung des Handelns von Akteuren und somit bei der Reduzierung von Ambiguität.
(b) Das Design des Verkoppelns von Problemen, Lösungen und politischem Gestaltungsrahmen betont (in seiner Ursprungsfassung) zu sehr die Rolle tatkräftiger Individuen gegenüber kollektiven Akteuren und gesteht den institutionalisierten politischen Entscheidungsträgern keine klaren eigenen Ziele und kein eigenes politisches Unternehmertum zu.
(c) Die These von der relativen Unabhängigkeit der drei Ströme ist weithin umstritten, beispielsweise werden Lösungen nur selten völlig unabhängig von existierenden Problemen entwickelt. Gleichwohl erweist sich zumindest auf der konzeptuellen Ebene immer wieder der Nutzen der Beibehaltung eines „Eigenlebens“ der Ströme (Zahariadis 2007, S. 82).
(d) Der MSA macht keine Aussage zu einer eigenständigen Rolle der Medien beim Agendasetting und bei der Gestaltung politischer Entscheidungen, insbesondere hinsichtlich der von ihnen selbst betriebenen politischen Manipulationen und ihrer manipulativen Nutzung durch andere Akteure.
(e) Anfänglich wurde weithin kritisiert, dass der MSA nur in den USA empirisch untersetzt worden ist, daher war seine Relevanz für die in vieler Hinsicht anders strukturierten polities in Europa zweifelhaft. Mittlerweile hat vor allem Nikolaos Zahariadis verschiedene europäische Fallstudien vorgelegt und dabei den MSA so modifiziert, dass auch fast allen anderen der obengenannten Kritikpunkte Rechnung getragen werden konnte (Zahariadis 2007, S. 158-159).

[...]

Ende der Leseprobe aus 55 Seiten

Details

Titel
Der Konlikt um die Gleichstellung von Ethik- und Religionsunterricht in Berlin 2005 bis 2009
Untertitel
Eine Analyse aus der Perspektive des Multiple-Streams-Ansatzes
Note
1,8
Autor
Jahr
2015
Seiten
55
Katalognummer
V341518
ISBN (eBook)
9783668314962
ISBN (Buch)
9783668314979
Dateigröße
841 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Politik, Berlin, Schulpolitik, Ethik, Religionsunterricht, Lehrplan
Arbeit zitieren
Andreas Kosmalla (Autor), 2015, Der Konlikt um die Gleichstellung von Ethik- und Religionsunterricht in Berlin 2005 bis 2009, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/341518

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