Zahlungen für Umweltdienstleistungen als Bestandteil einer nachhaltigen Forstpolitik in Lateinamerika

Inhalt

I. Einleitung

II. Das Coase-Theorem

III. Definition von ZUDs

IV. Ausgestaltung von ZUD-Projekten
1. Das „Produkt" Umweltdienstleistung
2. Käufer, Mediatoren, Organisationen
3. Verkäufer
4. Messung und Konditionalität
5. Bezahlung
6. Laufzeit
7. Finanzierung

V. Auswirkungen von ZUDs auf Umwelt und Bevölkerung
1. Kosteneffizienz
2. Ökologische Auswirkungen und Effizienz
a. Zusätzlichkeit
b. Baselines
c. Negative Rückkoppelungen
d. Leakage
e. Permanence
f. Empirische Daten
3. Sozioökonomische Auswirkungen
a. Erreichung armer Landnutzer als UD-Verkäufer
b. Sozioökonomische Effekte auf UD-Verkäufer
c. Makroökonomische Effekte
d. Empirische Befunde

VII. Zusammenfassung und Fazit

Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Warum für etwas zahlen, das uns seit jeher kostenlos zur Verfügung steht?

Das Ökosystem Wald ist von immensem Wert für die Menschheit. Wälder spielen eine zentrale Rolle im globalen Umgang mit dem Klimawandel, indem sie den Menschen wichtige ökologische Dienste leisten, welche die Anpassung auf die Veränderung des Klimas erleichtern und global den Klimawandel durch die Bindung von Kohlenstoff mildern (Locatelli, Evans, Wardell, Andrade, & Vignola, 2011). Wälder haben darüber hinaus wichtige soziale Funktionen. 300 Millionen Menschen weltweit (die meisten von ihnen leben unter der Armutsgrenze, in ländlichen Regionen und versorgen sich durch Subsistenzwirtschaft) sind laut dem „Millennium Ecosystem Assessment" der Vereinten Nationen besonders abhängig von den Ressourcen, welche das Ökosystem Wald zur Verfügung stellt. Es reinigt nicht nur die Luft, sondern ist zum Beispiel auch elementar wichtig für die Gewinnung von Trinkwasser^[1] und die Bereitstellung von Nahrungsmitteln. Darüber hinaus ist der Wald unabdingbar für den Erhalt der Artenvielfalt, ebenso ist die landschaftliche Schönheit eines gesunden Waldes von großem Wert.

Die Vorteile, welche der Mensch aus dem Wald oder anderen Ökosystemen zieht, bezeichnet man zusammenfassend als „Umweltdienstleistungen" (UDs). Es sind positive externe Effekte des Waldes, die nicht im Markt integriert sind und deshalb selten in forstpolitische Entscheidungen einbezogen werden. (MEA, 2005) Sie werden durch wirtschaftliche Aktivitäten des Menschen in hohem Maße bedroht und degradiert (Farley, & Costanza, 2010). Vor allem die Umwandlung von Wald in landwirtschaftliche Fläche, z. B. für den höchst rentablen Anbau von Sojabohnen, die Umwandlung in Weideland, um die steigende Nachfrage nach Rindfleisch zu bedienen, sowie natürlich Abholzung aufgrund der steigenden Nachfrage nach Holz führen in Südamerika zu einer Abnahme der Waldfläche und der UDs (Wunder, 2005). Zwischen 1997 und 2011 sank die weltweite Tropenwaldfläche um 642 Millionen Hektar (Costanza et al., 2014). Der Weltklimarat (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) schätzt, dass Abholzung und Walddegradierung global für etwa 17% aller Treibhausgasemissionen verantwortlich sind. Damit sind sie der drittgrößte Emittent von Treibhausgasen nach dem Energiesektor und der Industrie. (IPCC, 2007)

Auf nationaler und internationaler Ebene wird zunehmend versucht diese Entwicklung umzukehren oder wenigstens aufzuhalten. Besonders in Lateinamerika wurden in den letzten zwei Jahrzehnten verstärkt politische Bemühungen für den Erhalt des Tropenwaldes angestellt. Teils wurde wiederholt die Gesetzgebung reformiert um nachhaltige Forstwirtschaft zu fördern. (Nasi, Putz, Pacheco, Wunder, & Anta, 2011) 16 Länder Lateinamerikas nehmen an einem Programm der Vereinten Nationen teil, mit dem die Treibhausgasemissionen aus Abholzung und Walddegradierung verringert werden sollen („Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation" (REDD)) (UN-REDD Programme, 2015).

Zahlungen für Umweltdienstleistungen (ZUDs) sind eine Strategie, welche im REDD- Programm und auch als Teil der nationalen Strategien für nachhaltige Forstwirtschaft zum Erhalt der Wälder eingesetzt wird. Das Konzept, im Original „Payments for Environmental Services" genannt, gilt als vielversprechend. Die grundlegende Idee hinter Zahlungen für Umweltdienstleistungen ist, dass externe Profiteure der Umweltdienstleistungen Zahlungen leisten an lokale Landbesitzer, welche im Gegenzug Landnutzungsformen umsetzten, die den Erhalt des Ökosystems und seiner Umweltdienstleistungen sicherstellen (Wunder, 2005). Die Organisatoren des REDD-Programms setzen stark auf die Effektivität von ZUD-Projekten im Schutz der UDs desTropenwaldes (UN-REDD Programme, 2014).

Vergleichbare Konzepte fanden bereits seit den 1930er Jahren in den USA und Europa Anwendung, lange bevor der Begriff „Payments for Environmental Services" aufkam. Klassische ZUD-Projekte wurden, besonders in Entwicklungsländern, aber erst im Laufe der letzten zwei Jahrzehnte weit verbreitet. (Gómez-Baggethun, & Ruiz-Pérez, 2011) Die Zahl der weltweiten ZUDs steigt stetig an (Wunder, Engel, & Pagiola 2008), in den letzten Jahren gewannen die Projekte an internationaler Aufmerksamkeit und seit etwa 10 Jahren werden vermehrt theoretische sowie empirische Studien über das Thema veröffentlicht (Tacconi, 2012).

Die vorliegende Bachelorarbeit soll einen Überblick über ZUDs verschaffen. Sie konzentriert sich auf Lateinamerika, wo ZUDs eine längere Historie haben und weiter verbreitet sind als an jedem anderen Ort der Welt (Bond et al., 2009). Laut Angaben von Pagiola (2011) gab es 2010 bereits 80 ZUD-Programme in 18 lateinamerikanischen Ländern, Tendenz steigend.^[2]

Im folgenden Abschnitt (II) dieser Arbeit wird kurz das Coase-Theorem behandelt, welches als theoretische Überlegungsgrundlage für ZUDs dient, welche die Internalisierung negativer externer Effekte durch Marktmechanismen anstreben. In Abschnitt III wird die geläufigste Definition von ZUDs vorgestellt und eingehend betrachtet. Anschließend werden in Abschnitt IV die Ausgestaltung von ZUD-Projekten und deren einzelne Bestandteile genauer beschrieben und empirische Beobachtungen angeführt. Abschnitt V behandelt die ökologischen und sozioökonomischen Auswirkungen von ZUDs. Vorbehalte und Schwierigkeiten rund um das Thema ZUDs werden in Abschnitt VI diskutiert.

Die zugrundeliegenden Arbeiten stammen vornehmlich von Umweltökonomen. Die Vertreter der sogenannten „Sichtweise der Ökologischen Ökonomie"^[3] betrachten ZUDs grundlegend anders. Die Standpunkte der unterschiedlichen Schulen werden von Tacconi (2012) eingehend erklärt. Fundamentale Lehren über ZUDs sowie die verwendete Definition stammen aus einer Übersichtsarbeit von Wunder (2005). Verschiedene tiefergehende Aspekte wurden 2009 von Bond et al. und 2008 in zwei Arbeiten von den Coautoren Engel, Pagiola und Wunder beleuchtet. Jack, Kousky und Sims (2008) ziehen Lehren über ZUDs aus generellen Erfahrungen mit anreizbasierten Systemen. Die Umweltökonomin Porras schrieb mit ihren Koautoren Barton, Chacón-Cascante und Miranda 2013 eine ausführliche Arbeit über die Erfahrungen mit ZUDs in Costa Rica, dem lateinamerikanischen Land mit der längsten Tradition von staatlichen ZUD-Projekten. Costa Rica wird auch in der vorliegenden Arbeit häufig als Beispiel angeführt, wegen des dortigen Erfolges der großflächigen nationalen ZUD-Projekte.

Einführung in das Grundprinzip von ZUDs

Das Grundprinzip von ZUDs gestaltet sich wie folgt. Die zentralen Akteure UD-Verkäufer und UD-Käufer entscheiden sich freiwillig, UDs gegen Zahlungen zu handeln. Der UD-Verkäufer (im Folgenden auch UD-Bereitsteller genannt) ist ein Landnutzer, der eine Landnutzungsform umsetzen kann, welche die gehandelte UD bereitstellt. Die weitaus häufigste vereinbarte Landnutzungsform, auf die sich diese Arbeit beschränken wird, ist Wald (Engel, Wünscher, & Wunder, 2009). Die UD wird idealerweise vom UD-Nutzer gekauft, dem die positiven externen Effekte des Waldes zugutekommen. Die beiden Parteien haben ursprünglich unterschiedliche Interessen hinsichtlich der Nutzung des Landes. Für den Landbesitzer sind andere Nutzungsformen, allen voran die Landwirtschaft, rentabler als die Bewaldung des Grundes, weshalb er erstere wählen würde. Dem UD-Nutzer entstehen durch die Abholzung Schäden, er bevorzugt die Erhaltung des Waldes und seiner UDs. Er kann dem Landnutzer eine Zahlung anbieten, damit dieser die gewünschte Landnutzungsform erhält. Wenn die beiden Parteien sich auf eine für sie ökonomisch rentable Zahlung einigen können, schließen Verkäufer und Käufer einen Vertrag, in dem die Landnutzungsform, Zahlung, Laufzeit und weitere Details vereinbart werden. (Engel et al., 2008)

Je nach Projektform kommt ein Mediator hinzu, welcher zwischen den beiden Parteien vermittelt. Diese Rolle übernimmt meist der Staat, teilweise auch eine internationale Organisation wie die Weltbank oder eine nicht-staatliche Naturschutzorganisation. Die Mediatoren erhalten auf dem einen oder anderen Wege Zahlungen von den UD-Nutzern (staatliche Organisatoren z. B. durch die Erhebung von Steuern) und agieren in der Folge meist selbst als Vertragspartner des UD-Verkäufers. (Wunder, 2005; Engel et al., 2008)

Der zentrale Unterschied staatlicher ZUD-Programme zu anderen staatlichen Umweltschutzmaßnahmen ist, dass ZUDs keine gesetzliche Verordnung^[4] sind, sondern auf Marktmechanismen und ökonomischen Anreizen basieren. Um ZUDs in einen Kontext zu setzen, seien als weitere mögliche Maßnahmen der nachhaltigen Forstwirtschaft genannt: die Zertifizierung von Wäldern (Nasi et al., 2011) und Holzprodukten, die Ausschreibung von Naturschutzzonen, die Einbindung nachhaltiger Forstpolitik in alle regionalen politischen Entscheidungen und das Entwickeln umweltfreundlicherTechnologien für die Landwirtschaft (Board, 2005). Nasi et al. (2011) beschreiben als in Lateinamerika gängige Maßnahmen der nachhaltigen Forstwirtschaft die Klarstellung von Ressourcennutzungsrechten, die Vergabe von Abholzungsrechten per öffentlicher Auktion und das Bewerben nachhaltiger Abholzungspraktiken unter Landnutzern. Auch Aufforstung bzw. Wiederbewaldung zur C02- Zertifizierung unter dem „Clean Development Mechanismus" wird in Lateinamerika betrieben (Locatelli et al., 2011).

II. Das Coase-Theorem

Das Ökosystem Wald erzeugt die angesprochenen positiven externen Effekte (UDs). Im Umkehrschluss hat die Abholzung tropischen Regenwalds negative externe Effekte. Da diese nicht die Verursacher selbst betreffen, betreiben solche die schädliche Aktivität in einem für die Gesamtwohlfahrt zu hohen Maße (Jack et al., 2008). Wirtschaftliche Aktivitäten mit negativen externen Effekten können gemäß mikroökonomischer Theorie auf ein optimales Niveau verringert werden, welches die Gesamtwohlfahrt maximiert, indem sie in die Gewinnfunktion des Produzenten (hier: Abholzung betreibender Landnutzer) internalisiert werden (Varian, & Repcheck, 2010). Die Internalisierung kann auf verschiedene Weisen durchgeführt werden. Staatseingriffe wie gesetzliche Grenzwerte, die Erhebung von Pigou- Steuern oder die Etablierung eines Emissionshandels sind vorstellbar. Ein weiteres Konzept der Internalisierung, welches der Theorie der Zahlungen für Umweltdienstleistungen nahe steht, ist das Coase-Theorem. Es basiert auf der Annahme effizienter Märkte und besagt, dass unter den Voraussetzungen vollständigen Wettbewerbs, vollständiger Information, eindeutig vergebener Eigentumsrechte, der Abwesenheit von Transaktionskosten, einem kostenlosen Rechtssystem und wenigen betroffenen Parteien eine Verhandlung zwischen den Parteien zu einem optimalen Niveau von externen Effekten führt, ohne dass ein Staatseingriff nötig ist (Coase, I960). Die verhandelnden Parteien wären in unserem Fall ein Landbesitzer (Schädiger/ Produzent), der Abholzung betreibt (Aktivität mit negativen Externalitäten) und mindestens ein Geschädigter (Betroffener negativer Externalitäten), in dessen Interesse es liegt, dass die Abholzung verringert wird. Die Geschädigten können in Verhandlungen mit dem Schädiger Zahlungen anbieten, die ihre Wertschätzung der Vermeidung der Schäden ausdrücken. Der Produzent wird im Gegenzug seine umweltschädigenden Aktivitäten reduzieren. Dies ist solange für beide Parteien rentabel, bis die marginalen Einsparungskosten des Schädigers (bzw. erlittenen finanziellen Schäden durch Verzicht auf die umweltschädliche Tätigkeit) dem marginalen Nutzen der Geschädigten entsprechen. In dieser Höhe würde sich die verhandelte Zahlung einpendeln. So können durch Zahlungen für das Unterlassen von Abholzung negative externe Effekte internalisiert werden, analog werden durch Zahlungen für die Bewaldung einer Fläche positive externe Effekte internalisiert.

Obwohl jede einzelne der für das Coase-Theorem nötigen Voraussetzungen in Frage gestellt werden kann, da ihre Übereinstimmungen mit Erfahrungen aus der Praxis gering sind^[5], stellt das Coase-Theorem eine nützliche Vorüberlegung zum Konzept der ZUDs dar. Speziell Umweltökonomen sind Anhänger der Idee, das Konzept von Coase in ZUDs zu integrieren (Tacconi, 2012). Engel et al. (2008) schreiben, dass ZUDs faktisch versuchen das Theorem in die Praxis umzusetzen. Eine klare Einordnung von ZUDs in das Coase-Theorem lässt sich allerdings nicht vornehmen (Tacconi, 2012). Einer der Gründe hierfür ist, dass bei ZUD- Projekten meist Organisatoren zwischen Schädigern und Geschädigten stehen. Die Organisatoren sind Vertragspartner für die Schädiger und beziehen Geld von den Geschädigten auf unterschiedlichen Wegen, welche von Coase' Konzept teils stark abweichen. Beispielsweise treten häufig staatliche Institutionen als Organisatoren auf, die zwar auf freiwilliger Basis Verträge mit Schädigern abschließen, jedoch die Geschädigten zum Beispiel durch Steuern unfreiwillig an den Kosten beteiligen. Dieser Staatseingriff widerspricht der Theorie von Coase. Weil diese Form der Vertragsgestaltung sehr gängig ist, ist es laut Engel et al. (2008) auch möglich, ZUDs als Subventionen für Umweltdienstleistungen zu sehen, verbunden mit der Erhebung von Nutzungsgebühren.

Als weitere Einwände gegen die Bezeichnung von ZUDs als Coase-Verträge sind die hohe Zahl der durch Abholzung Geschädigten zu nennen, sowie unvollständige und asymmetrische Information der Verhandlungsparteien^[6] und hohe Transaktionskosten^[7]. Auch Eigentumsrechte sind häufig nicht klar vergeben oder liegen gar bei keiner der beteiligten Verhandlungsparteien, was einen effizienten Vertragsschluss im Fall vieler ZUD-Projekte jedoch nicht verhindert. Beispiele hierfür und für andere Ausgestaltungen von ZUD- Projekten werden in Abschnitt IV genauer betrachtet.

III. Definition von ZUDs

ln der englischsprachigen Literatur werden die zwei Begriffe „Zahlungen für Umweltdienstleistungen" (Payments for Environmental Services) und „Zahlungen für Ökosystemdienstleistungen" (Payments for Ecosystem Services) verwendet. Die Begriffe sind nicht allgemeingültig definiert und werden häufig synonym verwendet - selbst von staatlicher Seite (Porras et al., 2013). ln der Fachliteratur wird jedoch durchaus unterschieden. Ökosystemdienstleistungen werden meist beschrieben als Nutzen, die von natürlichen Ökosystemen generiert werden, während Umweltdienstleistungen auch Nutzen aus aktiv bewirtschaftetem Land beinhalten können. UDs sind demzufolge breiter gefasst und schließen Ökosystemdienstleistungen mit ein. (Muradian, Corbera, Pascual, Kosoy, & May, 2010) Um nicht durch begriffliche Feinheiten einige ZUD-Projekte auszuschließen, wird in der vorliegenden Arbeit der weiter gefasste Begriff „Zahlungen für Umweltdienstleistungen" verwendet.

Der Begriff ZUD bzw. sein englisches Pendent „PES" gewann in den letzten Jahrzehnten zunehmend an Bedeutung und Popularität. Im nichtwissenschaftlichen Kontext, z. B. von NGOs, wird er ausschweifend benutzt für jede Art der Implementierung von Umweltschutz in Marktmechanismen. So machen sich die Organisationen die Bekanntheit des Begriffes und seine positive Konnotation zunutze. (Engel et al., 2008) Dementsprechend stark unterscheiden sich alle Projekte, die bereits mit der Bezeichnung „PES" versehen wurden.

Im wissenschaftlichen Bereich hält man sich dagegen an präzisere Definitionen. Laut Tacconi (2012) stammt die erste und meistzitierte Definition für ZUDs aus der Umweltökonomie, genauer aus der 2005 von Sven Wunder veröffentlichten Arbeit „Payments for Environmental Services: Some Nuts and Bolts". Es ist anzumerken, dass „ökologische Ökonomen" eine andere Definition verwenden. Die Perspektive der „ökologischen Ökonomen" wird von Muradian et al. (2010) beschrieben. Trotz unterschiedlichem Verständnis des Begriffes in den unterschiedlichen Kreisen kristallisiert sich Wunders Definition als weithin bekannt und anerkannt heraus. Für die vorliegende Arbeit wurden vornehmlich die Arbeiten von Umweltökonomen betrachtet, die diese Definition übernehmen (Engel et al., 2008; Wunder et al., 2008; Bond et al., 2009; Jack et al., 2008; Gómez-Baggethun, 2011).

Wunder grenzt ZUDs nach folgenden fünf Kriterien ab: „Eine ZUD ist

1. eine freiwillige Transaktion, bei der
2. eine genau definierte Umweltdienstleistung (oder eine Landnutzung, die diese Dienstleistung wahrscheinlich bereitstellt)
3. ,gekauft' wird durch mindestens einen Umweltdienstleistungskäufer
4. von mindestens einem Umweltdienstleistungsbereitsteller/-Verkäufer,
5. wenn und nur wenn der Verkäufer die Bereitstellung der Umweltdienstleistung sicherstellt (Konditionalität)." (Wunder, 2005, S. 3; eigene Übersetzung)

Im Einzelnen bedeutet das:

1. Um die Definition zu erfüllen müssen die Projekte auf freiwilliger Basis stattfinden. Anders als bei Mechanismen gesetzlicher Verordnung und Kontrolle, entscheiden sich hier die UD- Bereitsteller frei dafür, eine UD gegen Zahlung bereitzustellen, aufgrund der ökonomischen Attraktivität der ZUDs. Um eine solche freie Wahl zu ermöglichen, müssen die Landbesitzer a priori konkrete Wahlmöglichkeiten zwischen verschiedenen Landnutzungsformen haben. Typischerweise entscheiden sie zwischen Bewaldung beziehungsweise dem Schutz des Waldes und Abholzung zur Nutzung als landwirtschaftliche Fläche oder Weideland. Diese Annahme ist nicht erfüllt, wenn ZUDs eingesetzt werden um bereits gesetzlich erstellten Schutz zu komplementieren, da dann die Landnutzer de facto keine Wahl haben. (Wunder, 2005)

2. Welche Umweltdienstleistung erbracht werden soll, muss klar definiert sein. Jedoch lässt sich das Erreichen des eigentlichen Ziels (z. B. wie viel C02 wurde gespeichert?) oft nur schwer messen und überprüfen, weshalb darauf zurückgegriffen wird, die Bereitsteller für eine Form der Landnutzung zu bezahlen, die wahrscheinlich zu der gewünschten UD führt (z. B. Wald, der bekanntlich C02 speichert). Die Zusammenhänge zwischen bestimmten Landnutzungsformen und UDs sind unterschiedlich stark und durch wissenschaftliche Befunde unterschiedlich gut belegt. Wunder (2005) argumentiert, dass tendenziell nur bei stichhaltiger wissenschaftlicher Grundlage die Landnutzungsform durch ZUD-Programme gefördert werden sollte. Selbst bei guter wissenschaftlicher Grundlage ist das Erzielen der UD jedoch nicht gesichert, da externe Effekte (Wetter, illegale Abholzung u.a.) den durch die Landnutzungsform geschaffenen Nutzen wieder mindern können. Darüber hinaus definieren die Verträge in der Praxis die erwünschte UD sowie ihren statistischen Zusammenhang mit der vereinbarten Landnutzungsform häufig nicht klar. (Wunder, 2005) Murdian et al. (2010) kritisieren die dadurch schwer nachweisbare Effektivität der ZUDs.

3. / 4. Die Implementierung der Punkte 3 und 4 gestaltet sich in der Praxis leichter, da die Definition offen lässt, wer UD-Käufer und UD-Verkäufer sein kann und welche Form der Zahlung gewählt wird. Ein diskutabler Fall sind Spender, die nicht eindeutig als UD-Nutzer eingestuft werden können, aber durch ihre Wertschätzung des Erhalts der Natur doch Käufer sind, die von der UD profitieren. Wunder (2005) sieht Spender nicht als UD-Käufer und damit das Kriterium 3 als nicht erfüllt an, wenn ein Projekt spendenfinanziert ist. Andere Arbeiten nehmen diese strenge Abgrenzung jedoch nicht vor, z. B. sprechen Porras et al. (2013) von spenderfinanzierten ZUD-Projekten, die von NGOs organisiert werden. Die in der Praxis üblichen Akteure und möglichen Zahlungsformen werden im Abschnitt IV (Ausgestaltung) näher vorgestellt.

Es ist anzumerken, dass die Begriffe UD-Verkäufer und UD-Bereitsteller synonym verwendet werden für den bezahlten Landbesitzer, der die vereinbarte Landnutzungsform umsetzt. Auch wenn es streng genommen die Natur ist, die die UD bereitstellt und der Landbesitzer wiederum die Natur bereitstellt.

5. Für den Erfolg der ZUD-Projekte ist die Konditionalität der Zahlung elementar (Wunder, 2005). Das bedeutet, dass die Leistung des Verkäufers vor jeder Zahlung überprüft werden und die Zahlung ausbleiben muss, wenn die Leistung nicht erbracht wurde. Die Umsetzung dieser Vorgabe birgt jedoch in der Praxis die meisten Probleme. Sowohl die flächendeckende Kontrolle der vereinbarten Landnutzung als auch, in einem zweiten Schritt, die Messung der effektiv geschaffenen UDs sind zeit- und kostenintensiv (siehe Abschnitt IV.4, Messung und Konditionalität).

Wie viele ZUD Projekte erfüllen alle fünf Kriterien?

Prüft man die vielen als ZUDs bezeichneten Projekte im Detail, findet man nur wenige die der genannten Definition entsprechen. Obwohl „ZUD-artige" Projekte weit verbreitet sind (Landel-Mills und Porras begutachten 287 Fälle in ihrer Arbeit von 2002), erfüllt kaum eines alle fünf Voraussetzungen der Definition. In Vietnam und Bolivien ist es laut Wunders Evaluierung (2005) trotz einigen Übereinstimmungen keines. Speziell der Anspruch der Konditionalität beschränkt die Zahl der „echten" ZUDs auf einige Initiativen in entwickelten Ökonomien, Costa Rica und ein paar dutzend weitere Fälle, vor allem in Lateinamerika (Bond et al., 2009). Generell kann festgehalten werden, dass die Umsetzung in der Praxis selten deckungsgleich ist mit dem theoretischen Konzept des Umweltökonomen Wunder. Dennoch gibt die Definition einen wichtigen Leitfaden zur Beurteilung und groben Zusammenfassung der Projekte in einem Überbegriff.

Die „ökologischen Ökonomen" Murdian et al. (2010) fassen die Definition von ZUDs weiter als die genannten Umweltökonomen, um den Herausforderungen aus der Praxis gerecht zu werden. Sie argumentieren, dass Wunders Definition suboptimal ist, weil sie den Großteil der ZUD-Programme ausschließt. Durch diese Loslösung der Praxis von der Theorie könne bei Betreibern die Frustration aufkommen, nicht den gestellten Ansprüchen zu genügen. (Murdian et al., 2010) Die alternative Definition von Murdian et al. bezeichnet ZUDs als einen „Transfer von Ressourcen zwischen sozialen Akteuren, dessen Ziel es ist, Anreize zu schaffen, um individuelle und/oder kollektive Landnutzungsentscheidungen in Einklang zu bringen mit gesellschaftlichem Interesse im Management natürlicher Ressourcen" (Murdian et al., 2010, S. 1205; eigene Übersetzung). Farley et al. (2010) argumentieren, dass diese Definition besser übereinstimmt mit der Perspektive der ökologischen Ökonomie, in der ökologische Nachhaltigkeit und gerechte Verteilung den Vorrang haben vor der Effizienz der Märkte im Fördern gesellschaftlicher Interessen.

IV. Ausgestaltung von ZUD-Projekten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 - Schild mit dem Hinweis "ZUD-Areal zum Schutz des Waldes" (Pagiola, 2005, S. 1)

Im folgenden Abschnitt werden die typischen Bestandteile eines ZUD-Projektes beschrieben.

ZUDs sind eine sehr direkte und in der Theorie simple Art der Förderung von Umweltschutz. In der Praxis variieren die Projekte stark, da vielfältige Faktoren die Gestaltung und Umsetzung beeinflussen. Organisiert werden sie direkt von UD-Käufern oder von staatlichen Institutionen oder NGOs als Mediatoren. Um optimale Ergebnisse zu erzielen und ungewollte Nebeneffekte zu vermeiden, ist es sinnvoll, ein ZUD-Projekt im Vorfeld genau zu planen. Dabei stellen sich den Organisatoren vor allem die folgenden Fragen: Welche UD soll gekauft werden? Wer sind die UD-Bereitsteller? Wie soll die Vertragseinhaltung gemessen werden? Wo sind Projekte sinnvoll? Wie soll bezahlt werden? Wie wird die Finanzierung gestemmt? Kann man die UD-Nutzer, die nicht freiwillig zu UD-Käufern werden (Trittbrettfahrer) an den Kosten beteiligen?

1. Das „Produkt“ Umweltdienstleistung

Im Report des „Millennium Ecosystem Assessments" werden Umweltdienstleistungen allgemein definiert als die Leistungen die Menschen aus Ökosystemen gewinnen (MEA, 2005). Von Wert sind dabei nicht nur Güter, sondern auch andere Formen des Nutzen, wie Erholung oder kulturelle Funktionen (Farley et al., 2010; MEA, 2005). Sie leisten einen
großen Beitrag zum Wohlbefinden des Menschen, er ist gar größer als der Beitrag von menschlichen wirtschaftlichen Aktivitäten, wie durch Berechnungen des Wertes der globalen UDs gezeigt werden kann.^[8] Viele wirtschaftliche Aktivitäten der Menschen gefährden und degradieren UDs. Da fast alle UDs nicht direkt privat besessen werden können, werden sie im Marktgeschehen vorerst ignoriert. (Farley et al. 2010) Man kann Einzelne nicht von der Nutzung bestimmter UDs wie frischer Luft oder Klimastabilisierung ausschließen und es besteht keine Rivalität um diese UDs. Sie erfüllen damit die Charakteristika eines öffentlichen Guts. Andere UDs wie die Bereitstellung sauberen Trinkwassers sind Clubgüter, von deren Nutzung Einzelne ausgeschlossen werden können. (Engel et al., 2008)

Das Ökosystem (Tropen-)Wald stellt vielfältige, wertvolle UDs zur Verfügung. Die durch ZUD- Projekte unterstützten UDs können grob in vier Kategorien eingeteilt werden: Kohlenstoffbindung, Schutz von Wassereinzugsgebieten, Artenvielfalt und landschaftliche Schönheit. (Porras et al., 2013) Je nach Ziel des Organisators, Interesse des Käufers und Möglichkeiten des Bereitstellers bestimmt sich, welche UD gehandelt wird. Obwohl die UD das „Produkt" von Interesse ist, wird vornehmlich für die Durchführung einer bestimmten Landnutzungsform auf einem vereinbarten Gebiet gezahlt, welche die gewünschte UD bereitstellen soll. Wie erwähnt ist die häufigste vereinbarte Landnutzungsform Wald. Laut Engel et al. (2009) werden z. B. 90% der Zahlungen des nationalen ZUD-Programms in Costa Rica für Waldschutz eingesetzt. Allerdings ist anzumerken, dass sich auch jede andere Nutzungsform mit positiven externen Umwelteffekten potentiell für die Unterstützung durch ZUD-Projekte eignet. (Engel et al., 2008)

Der UD-Bereitsteller kann die UD je nach Ausgangssituation und Vereinbarung auf verschiedene Arten „erzeugen". Wunder (2005) spricht von nutzungsbeschränkender versus wertbildender Vertragsgestaltung. Erstere beschränkt die Möglichkeiten des UD-

Bereitstellers in der Landnutzung. So werden wertvolle Ökosysteme vor Ausbeutung, Abholzung oder Flächenversiegelung geschützt. Der Verkäufer wird für seine Opportunitätskosten entschädigt und darüber hinaus in manchen Fällen für aktive Schutz- und Pflegemaßnahmen bezahlt. Bei letzterer Vertragsgestaltung wird der UD-Bereitsteller für wertbildende Leistungen und Investitionen vergütet, wie die erneute Bewaldung kargen Bodens. So werden UDs wiederhergestellt oder neu geschaffen. (Wunder, 2005)

2. Käufer, Mediatoren, Organisationen

UDs können privat gekauft werden, wenn bestimmte Käufer direktes Interesse an einer Dienstleistung haben. Solche nutzerfinanzierten Projekte sind meist lokal organisiert und ähneln am ehesten einer Coase-Verhandlung. Beispielsweise bezahlen Betreiber von Trinkwasserversorgungssystemen, Wasserkraftwerken oder Bewässerungssystemen die flussaufwärts angesiedelten Grundbesitzer für den Schutz des Waldes im Wassereinzugsgebiet (Porras et al., 2013; Pagiola, 2011). Laut Pagiola (2011) ist die Mehrzahl der ZUD-Projekte nutzerfinanziert. Der gute Informationsstand des Käufers sowie seine fachgerechte Werteinschätzung und direkte Beobachtung der Leistung und die Möglichkeit der Beteiligten schnell aufeinander und auf veränderte Umstände zu reagieren sprechen für eine hohe Effizienz solcher Projekte. (Engel et al., 2008)

Allerdings ist der direkte Vertragsschluss zwischen UD-Käufer und UD-Verkäufer oft keine Option, speziell wenn die gehandelte UD ein öffentliches Gut ist (Kohlenstoffbindung, Klimastabilisierung). Die räumlich weitreichenden, teils globalen Auswirkungen von diesen UDs (d. h. es gibt eine Vielzahl von UD-Nutzern) und die gleichzeitig geringe öffentliche Kenntnis der relevanten ökologischen Zusammenhänge machen solche (Coase- )Verhandlungen unrealistisch. Es herrscht eine Situation, in der den vielen UD-Nutzern ihr persönlicher Nutzen aus der UD und der potentielle Schaden der Aktivitäten eines lateinamerikanischen Landbesitzers nicht bewusst sind. Hohe Transaktionskosten sind ein weiteres Hindernis für direkte Verträge (Engel et al., 2008). Es bedarf deshalb eines Mediators - Organisationen mit großem Verständnis für Wert und Wirkung der UDs, die zwischen UD-Nutzern und UD-Bereitstellern vermitteln und so dem Marktversagen (aus Wohlfahrtsaspekten zu viel umweltschädliche Aktivität) entgegenwirken.

[...]

^[1] Über drei Viertel der globalen Süßwasserversorgung stammt aus bewaldeten Reservoirs (MEA, 2005).

^[2] Da ZUDs nicht von einem einzelnen Organisator zentral verwaltet werden, sondern eine Vielzahl von Projekten unter unterschiedlicher Schirmherrschaft existieren, ist es kaum möglich bestätigte, exakte, aktuelle Zahlenangaben zu treffen. Die angegebene Zahl ist jedoch ein sicherer Mindestwert.

^[3] Aus dem Englischen: „Ecological Economics Perspective" (Tacconi, 2012).

^[4] Mit gesetzlichen Verordnungen sind staatliche Regelungen gemeint, die unflexibel durchgesetzt werden. Z. B. die Ausschreibung eines Naturschutzgebiets, oder Umweltschutz-Vorgaben an Landbesitzer die deren Landnutzungsmöglichkeiten einschränken. In der englischen Originalliteratur wird der Begriff „command-and- control regulations" benutzt. (Bond et al., 2009)

^[5] In der Praxis liegt selten eine Situation mit vollständiger Information - speziell über die Produktions- und Gewinn- oder Nutzenfunktionen des Verhandlungspartners - vor. Die Verhandlung und der Vertragsabschluss gehen für gewöhnlich mit hohen Transaktionskosten einher. Speziell im Fall von umweltschädigenden Aktivitäten gibt es zudem eine große Zahl von Geschädigten, die gemeinsam verhandeln müssten um effiziente Auswirkungen zu erzielen. (Hoffman, 1982)

^[6] Z. B. können Organisatoren auf eine Vielzahl von Studien über die Bereitstellungskosten der Landnutzer zurückgreifen, während die Zahlungsbereitschaft der UD-Nutzer ein weitestgehend unerforschtes Feld ist. (Wunder, 2005)

^[7] Für eine Auflistung der Aktivitäten die mit Transaktionskosten verbunden sind siehe Abschnitt IV.7.

^[8] Der Ökonom Robert Costanza hat komplexe Berechnungen angestellt, um den Wert aller weltweiten UDs zu ermitteln. Seinen Überlegungen zufolge leistete die Natur uns im Jahr 2011 Dienste in Höhe von 124,8 Billionen US-Dollar. Zum Vergleich: Das weltweite Bruttoinlandsprodukt betrug 2011 laut der Weltbank 75,2 Billionen US-Dollar. (Costanza, 2014) Es ist trotz erheblichem Aufwand der Datengewinnung wichtig zu versuchen wissenschaftlich fundierte Schätzungen über das Naturkapital anzustellen, vor allem um Entscheidungsträger mit guten Argumenten auszustatten, die für den Erhalt von Ökosystemen und für Investitionen in Umweltschutz sprechen. Die Berechnung des Werts der globalen UDs wird auch von den Vereinten Nationen gemeinsam mit der Weltbank und anderen Akteuren unter dem Zusammenschluss „Wealth Accounting and the Valuation of Ecosytem Services" (WAVES) unternommen, um weltweit umweltfreundliche Politik zu fördern. (WAVES, 2015)