Chancen und Risiken der Bürgerbeteiligung bei Stuttgart 21. Wie hätte man frühzeitig eine Eskalation des Planungsvorhabens verhindern können?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Öffentlichkeitsbeteiligung bei Großvorhaben: Verfahrensschritte und gesetzliche Grundlagen des Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahrens in Deutschland
2.1. Das Raumordnungsverfahren (ROV): Klassisches Instrument der Raumordnung bei Projekten mit überörtlicher Bedeutung
2.2. Das Planfeststellungsverfahren (PFV): Verfahrensschritte und formelle Beteiligung

3. Der Status quo: Probleme und Schwachstellen in der formellen Beteiligung
3.1. Komplexität im Verfahren und Partizipationsparadox
3.2. Spannungsfeld Politik, Verwaltung und Bürger: Unterschiedliche Handlungslogiken
3.3. Kritik zu S21: Politisch legitimiert ist nicht gleich gesellschaftlich akzeptiert!
3.4. Zwischenfazit

4. Chancen und Risiken einer frühzeitigen Beteiligungskultur
4.1. Frühzeitige und kontinuierliche Beteiligung: Begrenzung des Partizipationsparadox durch Information und Kommunikation
4.2. Transparente Beteiligung und Kommunikation: Eindämmung der Postdemokratie (nach Crouch)
4.3. Kulturwandel in Deutschland: Mehr als nur gesetzliche Vorgaben

5. Fazit: Chancen ergreifen, Kulturwandel vorantreiben!

Literaturverzeichnis

Hinweis: Diese Arbeit bedient sich der amerikanischen Zitierweise. Trotzdessen wurde ein kleiner Fußnotenapparat beigefügt, der weiterführende Informationen bietet, die ansonsten im Rahmen der amerikanischen Zitierweise den Lesefluss erheblich beinträchtigen würde.

Die Verwendung der männlichen Form dient nur der vereinfachten Lesbarkeit des Essays.

1. Einleitung

Spätestens seit der Eskalation der Protestbewegung an dem sogenannten „Schwarzen Donnerstag“ des Jahres 2010 ist im Rahmen des umstrittenen Bahnhofprojektes „Stuttgart 21“ (S21) mehr als deutlich: Die Bevölkerung fordert bei Großprojekten wie z.B. im Verkehrssektor mehr Mitspracherecht und möchte nicht erst beteiligt werden, wenn die Möglichkeiten einer Einflussnahme auf den Projektverlauf beinahe komplett erodiert sind. Vielmehr wird eine frühzeitige, offene, transparente und kontinuierliche Beteiligung gewünscht (vgl. u.a. BMVI 2012: 111).

Zwar wurden zu jeder Zeit bei dem Verkehrs- und Städtebauprojekt S21, das insbesondere den Umbau des Stuttgarter Kopfbahnhofs zu einem unterirdischen Durchgangsbahnhof sowie die Neubaustrecke Wendlingen-Ulm umfasst^[1], formell alle gesetzlichen Vorgaben der Öffentlichkeitsbeteiligung eingehalten. Trotzdessen zeigt das Beispiel im Ländle explizit, dass die gängigen Verfahren scheinbar nicht mehr ausreichen. Als Gründe werden hierfür mitunter die Kostenexplosion (von 2,45 Mrd. in 1995 auf 4,33 Mrd. € in 2012), das Profitstreben der Banken und die mangelhafte Kommunikation durch die Projektverantwortlichen – d.h. der Deutschen Bahn AG, dem Land Baden-Württemberg, sowie der Landeshauptstadt und Region Stuttgart – genannt (vgl. Nagel 2016: 15, 161).

So wurde das Projekt bereits im Jahre 1994 der Öffentlichkeit vorgestellt und löste 2010 gravierende Proteste aus. Das öffentliche Schlichtungsverfahren (vgl. dazu ausführlich Kapitel 2 in Brettschneider / Schuster 2013: 185 ff.) konnte nur noch zu einer dezente Befriedung des Konflikts führen, nachdem das „Kind bereits in den Brunnen gefallen war“. Dennoch wird seit der Volksabstimmung 2011, in der sich eine Mehrheit gegen den Ausstieg des Landes an der Finanzierung aussprach, munter weitergebaut.

Es bleiben viele Fragen, denen dieses Essay versucht nachzugehen. So steht vor allem die Kernfrage im Vordergrund, ob und wie man eine Eskalation des Großvorhabens hätte frühzeitig verhindern können. Dazu wird in Kapitel 2 skizziert, wie nach derzeitiger Gesetzeslage grob das Verwaltungsverfahren im Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren inkl. einer formellen Beteiligung der Öffentlichkeit zu erfolgen hat. Dabei geht es ausdrücklich nicht um eine juristische Bewertung der Materie. Im sich anschließenden Kapitel 3 werden, auf Kapitel 2 aufbauend, Probleme des derzeitigen Status quo, sowie über die formellen Verfahren hinausgehende Probleme aufgezeigt. Kapitel 4 wird Chancen und Risiken aufzeigen, die sich durch eine informelle – also über das vorgeschriebene gesetzliche Maß hinausgehende – und frühzeitige Beteiligung ergeben (können). Das abschließende Kapitel 5 wird die zentralen Ergebnisse der Arbeit in einem Fazit zusammenfassen.

2. Öffentlichkeitsbeteiligung bei Großvorhaben: Verfahrensschritte und gesetzliche Grundlagen des Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahrens in Deutschland

Würde man die über Jahre angelegten, mehrstufigen Verfahrensschritte /-ebenen von der Planung über die Zulassung bis zur finalen Realisierung eines Großvorhabens^[2] kurz auflisten, erscheint folgende schematische Einteilung sinnvoll: Bedarfsplanung – Raumordnungsverfahren – Planfeststellungsverfahren mit dem abschließenden Planfeststellungs beschluss – Umsetzung / Projektrealisierung.

Der Bedarf des Projektes S21 wurde bereits im Jahre 1995 mit der Unterzeichnung der Rahmenvereinbarung gelegt. Die Grundsatzentscheidung zu einem Projekt – also das „Ob“ eines Vorhabens – wird in diesem Schritt getroffen und hier nicht weiter vertieft (vgl. dazu u.a. Stuckenbrock 2013: 37). Die darauf folgenden Schritte, also das Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren – setzen sich mit der Frage auseinander, „Wie“ ein Vorhaben umgesetzt werden kann. Die entsprechenden Verfahrensschritte inkl. ihrer gesetzlich vorgeschriebenen Durchführung formeller Beteiligungsmomente werden nachfolgend kurz dargestellt.

2.1. Das Raumordnungsverfahren (ROV): Klassisches Instrument der Raumordnung bei Projekten mit überörtlicher Bedeutung

Mit eines der Hauptziele des ROV ist es, eine möglichst raumverträgliche Lösung für raumbedeutsame Planungen (siehe Auflistung in § 1 der Raumordnungsverordnung (RoV)) mit überörtlicher Bedeutung zu finden (vgl. Bertelsmann Stiftung 2013: 17). Sie soll im Idealfall mit anderen Vorhaben und den Erfordernissen der Raumordnung vereinbar sein (vgl. ebd.: 9).

Anhand der durch den Vorhabenträger^[3] bei der zuständigen Raumordnungsbehörde eingereichten Entwurfsplanung werden neben der Vollständigkeit der Unterlangen zuallererst die Auswirkungen der eingereichten Planung in wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Dimension, sowie in der Regel Alternativen zum Vorhaben bzw. einer Trasse (im Falle der Neubaustrecke Wendlingen-Ulm) geprüft. Demnach wird im ROV der Planungsschritt von einem sehr abstrakten Bedarfsplan zu einer konkreter en Trassenplanung erforderlich, wodurch für den Bürger eine erste Betroffenheit erkenntlich wird (vgl. BMVI 2012: 35 f.).

Die formelle Beteiligung der Öffentlichkeit im ROV wird je nach Bundesland unterschiedlich gehandhabt. Im Normalfall wird das Vorhaben in den betroffenen Gemeinden ortsüblich nach den Grundlagen der Landesgesetzplanung bekannt gemacht und somit Möglichkeiten zur Einsichtnahme der Unterlagen (i.d.R. ein Monat) und Gelegenheit zur Gegenäußerung gegeben (i.d.R. 6 Wochen). Die Landesplanungsgesetze schreiben keinen obligatorischen Erörterungstermin^[4] vor, dennoch kann auf freiwilliger Basis ein Erörterungstermin einberufen werden. In jedem Fall erfolgt eine abschließende Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Entscheidung / Beurteilung (vgl. BMVI 2012: 43 ff.). Diese am Ende stehende landes planerische Beurteilung, die im Falle von S21 im September 1997 abgeschlossen wurde (vgl. Stuckenbrock 2013: 38) ist später von anderen Planungsbehörden bei der Abwägung zu berücksichtigen (vgl. BMVI 2012: 35), stellt allerdings keine „unmittelbare Rechtswirkung“ gegenüber einzelnen Bürgern dar. Eine Klage gegen die Beurteilung ist nicht möglich (vgl. ebd.: 36).

2.2. Das Planfeststellungsverfahren (PFV): Verfahrensschritte und formelle Beteiligung

Mit dem abgeschlossenen Raumordnungsverfahren zum Projekt S21 war der Weg für das Einreichen der Planfeststellungsunterlagen theoretisch frei. Allerdings reichte die Deutsche Bahn AG als Bauträger unter dem Vorstandsvorsitzenden Johannes Ludewig diese im Jahre 1998 mit der Begründung „schlicht zu teuer und zu groß“ (vgl. Stuckenbrock 2013: 38, zit. n. Schunder) nicht ein. Erst drei Jahre später erfolgte ein erneuter Anlauf, sodass nach Klärung der strittigen Punkte bzgl. der Projekt(vor)finanzierung im Rahmen der Ergänzungsvereinbarung 2001 alle 15 Planfeststellungsverfahren begonnen werden konnten (vgl. dazu ebd.: 40).

Aber worum geht es eigentlich im Planfeststellungsverfahren (PFV)? – Im PFV wird über die Rechtmäßigkeit eines geplanten Vorhabens entschieden. Als Grundlage für eine abschließende Entscheidung – die im Planfeststellungs beschluss mündet (s.u.) – dient eine durch den Vorhabenträger zuvor eingereichte und „grundstücksgenau konkretisierte Entwurfsplanung“. Anhand dieser Entwurfsplanung muss die zuständige Behörde, z.B. bei Schienenwegen das Eisenbahnbundesamt (EBA), alle Belange für und gegen das Vorhaben gegeneinander abwägen (vgl. BMVI 2012: 58).

Die übergreifenden Regelungen zum PFV, sowie jene speziell die Bürgerbeteiligung betreffend, finden sich in Teil V („Besondere Verfahrensarten“), Abschnitt 2 („Planfeststellungsverfahren“) im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) in den dort aufgeführten Paragrafen 72 bis 78. Bzgl. des formellen Anhörungsverfahrens sind insbesondere die Regelungen des § 73 von Bedeutung. Nachfolgend soll kurz der Ablauf nach Einreichen des Planes (vgl. § 73 I VwVfG) bei der zuständigen Anhörungsbehörde skizziert werden:

So können Betroffene, wozu auch Verbände zählen, bis zu zwei Wochen nach Ende der einmonatigen, öffentlichen Auslegungspflicht in den tangierten Gemeinden Stellung zu den ausgelegten Plänen nehmen bzw. Einwendungen^[5] vorbringen (vgl. § 73 III VwVfG). In diesem Zusammenhang wird auch von einem „Betroffenenbeteiligungsverfahren“, das zuvor „öffentlichkeitswirksam angekündigt“ werden muss (BMVI 2012: 64), gesprochen. Die Ergebnisse aus den Einwendungen der Betroffenen müssen nun in die weitere Abwägung mit einbezogen werden. In einem darauf in der Regel folgenden mündlichen Erörterungstermin mit Genehmigungsbehörde, Vorhabenträger und den von einem Vorhaben Betroffenen (vgl. § 73 VI VwVfG) müssen die erhobenen Einwendungen mündlich erörtert werden.^[6]

Am Ende des zuvor skizzierten Anhörungsverfahrens ist der abschließende Planfeststellungs beschluss nach § 74 IV und V für zwei Wochen in den betroffenen Gemeinden auszulegen und muss öffentlich bekannt gemacht werden (z.B. im Amtsblatt). Der Beschluss informiert über die finale Entscheidung der Behörde (vgl. BMVI 2012: 69) und verleiht dem Antragsteller im Anschluss das Recht zur Umsetzung der Maßnahme, insofern innerhalb eines Monats nach der zweiwöchigen Auslegung keine Klagen vor den Verwaltungsgerichten eingereicht wurden (dazu vertiefend z.B. ebd.: 75). Klageberechtigt ist nur, wer rechtzeitig seine Einwendung gegenüber der Anhörungsbehörde geäußert hatte (vgl. Bertelsmann Stiftung 2013: 21).

3. Der Status quo: Probleme und Schwachstellen in der formellen Beteiligung

Im vorherigen Kapitel hat sich bereits angedeutet, dass es dem Bürger an einigen Stellen des formellen Verfahrens möglich ist, sich zu beteiligen. Von dieser Möglichkeit wurde auch bei S21 Gebrauch gemacht (vgl. Groß 2011: 511): So gab es beispielsweise 5.500 Einwendungen beim Planabschnitt „Filder-Bereich mit Flughafenanbindung“ (vgl. von Herrmann 2015: 282). Dennoch kann S21 stellvertretend für weitere Großvorhaben stehen, in denen die Bürger ein neues Teilhabebedürfnis fordern (vgl. u.a. Eggert / Schrögel 2015: 355). Im Falle von S21 haben neben Unklarheiten über die Kosten des Projektes insbesondere die als unzureichend empfundene Beteiligung bzw. die Art und Weise des Umgangs mit Projektgegnern zu einer Unzufriedenheit geführt, die schlussendlich in den gravierenden Protesten samt deutlich sichtbaren Akzeptanzdefiziten mündete (vgl. u.a. Nagel 2016: 103, Baumgarten / Rucht 2013: 122 und Krebber 2016: 43). Doch gehen wir einen Schritt zurück: Wo werden derzeit speziell in formellen als auch verfahrensunabhängigen Beteiligungsmodi die Probleme gesehen?

3.1. Komplexität im Verfahren und Partizipationsparadox

Im 2. Kapitel hat sich bereits gezeigt, wie komplex sich das Planungs- und Genehmigungsverfahren im Rahmen von Großprojekten gestaltet. So kritisieren Autoren wie Rudzik (2012), dass bei der gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung im Rahmen des Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren hohe Zugangshürden vorliegen würden, da die ausgelegten Unterlagen z.B. schwer verständlich seien und die entsprechenden Behörden aktiv – teils für Berufstätige zu unglücklichen Zeiten – von Betroffenen aufgesucht werden müssten (vgl. ebd.: 3). Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass die Abläufe in den entsprechenden Verfahren dem Bürger nicht bewusst sind bzw. das deutsche Planungsrecht als solches zu kompliziert oder gar unverständlich sei (vgl. u.a. Sommer 2015: 63). Andere Autoren wie Krebber (2016) gehen sogar soweit, dass sie dem Anhörungsprozedere keine Akzeptanzsteigerung zusprechen, sondern einen „unversöhnlichen Schlagabtausch des Projektgegner“ konstatieren (vgl. ebd.: 121). Derselbe Autor zitiert in seinem Werk die Auffassung von Hierlemann, dass die Anhörung keine Beteiligung im eigentlichen Sinne darstellen würde, da die Leute „von oben beschieden“ würden und sich dagegen nicht wehren könnten (vgl. Krebber 2016: 120, zit. n. Hierlemann). Der Erörterungstermin als solcher erscheine vielmehr wie ein „vorher eingespieltes Prozedere“ (Groß 2011: 512, zit. n. Pünder), in dem es nur um „Rede und Gegenrede“ ginge und das Entwickeln neuer Ideen im Rahmen eines offenen Dialogs nicht im Fokus stünde (vgl. Staatsministerium BaWü 2014: 31).

Ein weiteres Problem mit Phänomencharakter, auf welches sowohl in Wissenschaft als auch Politik / Verwaltung vermehrt hingewiesen wird, betrifft das sog. Partizipationsparadox (vgl. dazu ausführlich Urhahn 2014). Dieses besagt, dass sich viele Bürger erst an einem Verfahren beteiligen, sobald die Planungsprozesse bereits so gut wie abgeschlossen sind. Schnell würde der sogenannte „point of no return“ (Simons 2003: 181) erreicht, an welchem die Beteiligungs- und Einflussmöglichkeiten für den Bürger sehr gering sind. Zu diesem späten Zeitpunkt ist allerdings das Interesse sehr hoch, obgleich kaum mehr gravierende Veränderung vorgenommen werden könnten (vgl. dazu u.a. Sommer 2015: 66 ff., Rössig 2015: 85, Staatsministerium BaWü 2014: 13 und BMVI 2012: 15). Über das „Ob“ eines Projektes könne schon längst nicht mehr entschieden werden (vgl. dazu i.ü.S. u.a. Bertelsmann Stiftung 2014: 48).

3.2. Spannungsfeld Politik, Verwaltung und Bürger: Unterschiedliche Handlungslogiken

Auf die Wünsche und Bedürfnisse der Bürger an mehr Beteiligung in Planungsvorhaben wird in Kapitel 3.3. eingegangen werden. Nachfolgend sollen in einem Schnelldurchlauf einige Aspekte aufgegriffen werden, anhand derer sich die unterschiedlichen Handlungslogiken zwischen Politik / Verwaltung und Bürger aufzeigen lassen.

[...]

^[1] Diese Arbeit befasst sich nicht weiter mit dem Städtebauprojekt, welches derzeit auf den durch die unterirdische Verlegung von Gleisen frei werdenden Flächen verwirklicht wird. Für weitere Informationen zum Städtebauprojekt, vgl. u.a. Stuckenbrock 2013: 48 ff.

^[2] Im Endbericht der Reformkommission Bau von Großprojekten (2015) wird darauf verwiesen, dass es keine allgemein gültige Definition des Begriffs „Großprojekt“ gebe. Dort habe man sich darauf geeinigt, dass man ab einem Investitionsvolumen von 100 Mio. € von einem Großprojekt spreche. Weitere, allerdings unspezifische Anhaltspunkte: lange Realisierungsdauer und hoher Komplexitätsgrad (vgl. ebd.: 16).

^[3] Als Vorhabenträger wird eine „Behörde oder privates Unternehmen“ bezeichnet, „die bzw. das für die Planung und Umsetzung eines Vorhabens verantwortlich ist“ (Bertelsmann Stiftung 2013: 93).

^[4] Im Planfeststellungsverfahren hingegen ist die Durchführung eines Erörterungstermins – abgesehen von einigen Ausnahmemöglichkeiten – vorgeschrieben (vgl. BMVI 2012: 68).

^[5] Erwähnenswert ist in diesem Kontext, dass jeder Bürger die Möglichkeit erhält, die ausgelegten Unterlagen einzusehen, auch wenn Einwendungen nur den Betroffenen vorenthalten sind (vgl. BMVI 2012: 64).

^[6] Unter Umständen kann mit Verweis auf bestimmte fachspezifische Gesetze auf einen solchen Erörterungstemin verzichtet werden (vgl. BMVI 2012: 68).