Die Legitimität der Wahl und Auswahl der Richter zum Bundesverfassungsgericht

Inhalt

1. Einleitung

2. Das Wahlverfahren

3. Die Auswahl der Richter
3.1 Der Frauenanteil im Bundesverfassungsgericht
3.2 Die beruflichen Erfahrung der Verfassungsrichter
3.3 Auswahl der Verfassungsrichter nach Parteibuch?
3.4 Die Wahl Peter Müllers zum Verfassungsrichter

4. Alternative Vorschläge zur Richterbestellung
4.1 Wahl der Verfassungsrichter durch das Volk
4.2 Vorschlag der Grünen

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

Wenn die höchsten Richter der Republik

neu zu bestimmen sind, wird […] die

Verfassung vorübergehend außer Kraft gesetzt! (Lamprecht 1996: 72)

1. Einleitung

Die Wahl der Richter zum Bundesverfassungsgericht war seit dem Bestehen des Gerichts regelmäßig Thema sowohl in der politischen Diskussion als auch in der Fachliteratur.

Diese Hausarbeit wird die in dem provokativen einleitenden Zitat gemachte Behauptung überprüfen und versuchen, in den Diskurs über die Problematik der Wahl und Auswahl der Verfassungsrichter einzugreifen. Ich stelle mir dabei die folgende Frage: „ Ist die Wahl und Auswahl der Verfassungsrichter ausreichend legitimiert?“

Die These dieser Arbeit ist, dass das derzeitige Wahlverfahren mit seinen Ergebnissen der Stellung des Verfassungsgerichts als Verfassungsorgan nicht gerecht wird und stark verbesserungsbedürftig ist. Das Ziel der Hausarbeit ist außerdem, eine Lösungsmöglichkeit für eine legitimere Richterwahl vorzustellen.

Warum lohnt es sich überhaupt, sich mit der Problematik der Richterwahl auseinander zu setzen, wenn doch das Bundesverfassungsgericht, so wie es derzeit ist, schon unter den staatlichen Institutionen das höchste Vertrauen und damit eine „außergewöhnliche Legitimation“ (Kranenpohl 2004: 39) besitzt? Dafür gibt es vielerlei Gründe: Das Thema ist nach Auffassung der Verfasserin dieser Hausarbeit hochaktuell und von großer Wichtigkeit. Aktualität gewann das Thema wieder durch die umstrittene Wahl Peter Müllers zum Verfassungsrichter. Dieses aktuelle Beispiel, durch welches deutlich wurde, wie wichtig den Parteien ihr Parteiproporz bei der Wahl ist, widerlegt auch eindeutig die „herrschende Meinung, dass die Art und Weise der Wahl der Richter keine Folgen für die inhaltliche Arbeit in den Senaten des Bundesverfassungsgerichts habe“ (Langfried 2006: 229-230).

Aber auch abgesehen von der Tagespolitik, hat das Thema Richterwahl und -auswahl nicht an Wichtigkeit verloren. Die Macht der Richter im Verfassungsgericht wird immer wieder betont. Dadurch, dass das Grundgesetz in seinen Bestimmungen sehr unpräzise ist, kommt den Richtern die wichtige Aufgabe zu, die Verfassung auszulegen und zu interpretieren („the constitution is what the judges say it is“ (Vorländer 2009: 22)). In der Rechtsoziologie spricht man deshalb unter anderem von einer „Verdrängung des Gesetzesrechts durch Richterrecht“ (Hesse 2006: 98). Durch die „schwer begrenzbaren Interpretationsspielräume“ (Limbach 2009: 276) des Grundgesetzes, kommt es durchaus vor - und das ist jetzt sehr wichtig für das Thema dieser Hausarbeit - dass unterschiedliche Richterkonstellationen zu unterschiedlichen Urteilen gelangen. Beispiele für dieses Phänomen sind die Urteilsprechungen zur Gleichbehandlung von Ehe und gleichgeschlechtlicher Partnerschaft (Geuther 2009: 21) oder die Entscheidungen zum Thema Parteienfinanzierung (Langfried 2006: 234). Die Auswahl der Richter spielt also eine entscheidende Rolle für die Urteile des Verfassungsgerichts. Das wird im derzeitigen Wahlverfahren mitkalkuliert und das muss auch in einem verbesserten Verfahren beachtet werden.

Ein letzter Grund, warum es so wichtig ist, sich mit diesem Thema auseinander zu setzen ist die Tatsache, dass das Bundesverfassungsgericht kein anderes Machtmittel für die Durchsetzung seiner Entscheidungen zur Verfügung hat als sein Ansehen bei den Bürgern und den Parteien. Genau deshalb ist es so wichtig, dass eine Art der Richterbestellung herausgearbeitet wird, die sowohl im Wahlverfahren als auch im Hinblick auf das Ergebnis der Wahl dem Ansehen und dem Ruf des BVerfG nicht schaden kann.

Diese Hausarbeit wird in einem ersten Schritt das derzeit gültige Wahlverfahren analysieren und seine Problempunkte herausarbeiten. In einem zweiten Schritt wird die Auswahl der Richter genauer betrachtet, also sozusagen die ‚Ergebnisse‘ der Wahlverfahren. Es wird in diesem Abschnitt bewertet, inwiefern sich die getroffenen Auswahlen dem idealen Richterbild annähern. Auch die Wahl Peter Müllers wird hier behandelt.

Nach dieser Analyse werden Änderungsvorschläge am Wahlverfahren vorgestellt und evaluiert und schließlich auch ein eigener Lösungsvorschlag gemacht.

Ich stütze mich in dieser Hausarbeit auf mehrere Quellen. Eine wichtige Quelle dieser Hausarbeit ist die Arbeit von Werner Billing „Das Problem des Richterwahl zum Bundesverfassungsgericht“. Ich möchte an dieser Stelle kurz erwähnen, dass ich mir bei dem Verwenden dieser Quelle bewusst bin, dass sie 1969 verfasst wurde und deshalb nicht sehr aktuell ist. Dennoch enthält das Buch viele interessante Gesichtspunkte. Des Weiteren hat sich seit der Veröffentlichung von Billings Beitrag - abgesehen von dem Verbot der Wiederwahl von Verfassungsrichtern (seit 1970) - am Wahlmodus nichts geändert.

Bei der Analyse der Wahl Peter Müllers stütze ich mich auf Presseartikel, da es durch die hohe Aktualität des Themas noch keine Texte dazu in der Fachliteratur gibt.

2. Das Wahlverfahren

Auch der Parlamentarische Rat war sich schon der Wichtigkeit der Art des Wahlverfahrens für die Bundesverfassungsrichter bewusst und hat vier Kriterien für das Bestellungsverfahren festgelegt. Man spricht in diesem Kontext vom „Magischen Viereck“. Die Kriterien sind die folgenden: Demokratische Legitimierung der Richter; Ausschluss einseitiger [kursiv durch Verfasserin der Hausarbeit] Einflüsse bei der Richterwahl; hohe richterliche Qualifikation und föderative Repräsentation (Voigt 2006: 74). In diesem Abschnitt soll unter anderem überprüft werden, ob das derzeit geltende Richterwahlrecht diese Richtlinien erfüllt.

Wie werden also die Bundesverfassungsrichter gewählt? An der Wahl der Richter sind Bundestag und Bundesrat paritätisch beteiligt. So steht es im Grundgesetz (Art. 94 GG). Das Grundgesetz bleibt hier sehr unpräzise und legt fest, dass ein Bundesgesetz das Verfahren genauer regelt.

Das BVerfGG bestimmt, dass jedes der beiden Organe jeweils 8 Richter/innen für die Amtsdauer von 12 Jahren wählt. Die erforderliche Mehrheit für die Wahl ist eine qualifizierte 2/3 Mehrheit. Dabei spielen zwei Listen eine Rolle: zum einen eine Liste mit allen wählbaren Bundesrichtern und zum zweiten eine Liste mit Kandidaten der Landesregierungen und des Bundestags. Drei Richter jedes Senats müssen aus den Obersten Gerichtshöfen stammen. (Voigt 2006: 75)

Der genaue Wahlvorgang im Bundesrat verläuft so, dass eine „ad-hoc-Kommission bestehend aus den Justizministern der Länder“ (Billing 1967: 127) eingesetzt wird, die die Wahl vorbereitet und Empfehlungen ausspricht. Dabei werden die Vorschläge der Kommission meist einstimmig gemacht (ebd.: 127). Der Bundesrat kann dann über die Vorschläge entscheiden. Meist werden alle Vorschläge der Kommission angenommen und nicht nochmal diskutiert. Es stimmt zwar, dass die „eigentliche Entscheidung [dann] vom Bundesratsplenum in die Kommission verlagert wird“ (ebd.: 127). Dadurch, dass der gesamte Bundesrat aber das Recht hat, die endgültige Entscheidung zu treffen, ist die Wahl formal demokratisch legitimiert und erfüllt somit die entsprechende Richtlinie des Magischen Vierecks.

Anders sieht das im Bundestag aus. Dort werden die Richter nicht vom Plenum gewählt, sondern von einem 12-köpfigen Wahlmännerausschuss. So wurde es aus „praktischen Erwägungen“ (ebd.: 123) im Bundesgesetz festgelegt. Obwohl in diesem Ausschuss das Verhältnis der Fraktionsstärken berücksichtigt wird, ist diese Regelung durchaus problematisch und nicht vereinbar mit der Richtlinie der notwenigen demokratischen Legitimierung der Richter. Denn „die demokratische Legitimation muss auf einer Willensäußerung des Volkes oder seiner unmittelbaren Repräsentanten beruhen“ (ebd.: 95). Durch die Delegation der Richterwahl erfolgt die Legitimation weder durch das Volk noch durch seine unmittelbaren Repräsentanten. Arthur Kreuzer ist einer der vehementesten Kritiker des Wahlmännerausschusses. Er erklärt, dass es einen großen Unterschied macht, ob ein Ausschuss oder das Plenum Entscheidungen treffen, denn „so wenig, wie ein Teil des Wahlvolkes, etwa ein repräsentativer Querschnitt, anstelle des Ganzen bei einer Wahl zu verhandeln mag, so wenig kann ein Ausschuss als Teil des Parlaments an dessen Stelle Aufgaben wahrnehmen, die dem Parlament obliegen“ (Kreuzer 1968: 188) und er fügt folgendes hinzu:

„erfahrungsgemäß verlaufen die Fronten in einem Ausschuss oftmals ganz anders als im Plenum; ja ein Ausschuss entscheidet zuweilen abweichend von einem anderen, neben ihm eingeschalteten Ausschuss trotz anteiliger Fraktionen in beiden Ausschüssen“ (ebd.: 197).

Das sind beides stichhaltige Argumente gegen den Wahlmännerausschuss.

Im Gegensatz zu Billing ist er auch nicht der Meinung, dass die unpräzise Regelung im GG zu diesem Thema einen Spielraum für das Einsetzen eines Ausschusses lässt^[1]. Seiner Argumentation zufolge dürfen Wahlen von Verfassungsorganen nur dann mittelbare sein, wenn es in der Verfassung ausdrücklich so festgelegt wird. Falls nichts genauer festgelegt wird, müssen sie automatisch unmittelbar sein (ebd.: 188)^[2]. Das heißt, dass die 8 Richter, die vom Bundestag gewählt werden sollen, von Plenum direkt gewählt werden müssen. Ansonsten müsste man hier eine Grundgesetzänderung machen. Nach der derzeitigen Gesetzeslage zumindest ist die Wahl durch den Ausschuss des Bundestages nicht demokratisch legitimiert. Um es mit den Worten von Christine Langfried zu sagen: „ Die Wahl der Hälfte der Richter findet auf verfassungswidrige Weise statt“ (Langfried 2006: 233).

Noch problematischer für die Richtlinie der demokratische Legitimation ist allerdings, dass eigentlich nicht mal der Ausschuss selbst wirklich die Entscheidungen trifft, sondern wenige einzelne Politiker „hinter geschlossenen Türen“ (ebd.: 233).

Nicht gerade hilfreich für diese Problematik ist die Verschwiegenheitspflicht (seit 1956 (Billing 1969: 145), welche die Mitglieder zur Verschwiegenheit über die Entscheidungsfindung verpflichtet. Das führt zu einem schwerwiegenden Transparenzverlust. Langfried spricht deshalb auch von einem „geheimnisumwittert[en]“ Weg nach Karlsruhe (Langfried 2006: 233).

Wie steht es um das Prinzip des „Ausschlusses einseitiger Einflüsse bei der Richterwahl“? Die Festlegung der Amtsdauer auf 12 Jahre ohne Wiederwahlmöglichkeiten soll die Richter vor Einflüssen durch die Parteien schützen und dieser Richtlinie gerecht werden. Auch die notwendige 2/3 Mehrheit für einen Richter soll zur Erfüllung dieses Prinzips beitragen. Diese qualifizierte Mehrheit soll verhindern, dass „die die Regierung tragende Parlamentsmehrheit [einseitig] alle Richter bestimmen kann“ (Billing 1969: 129) und vielmehr „eine breite demokratische Legitimationsbasis“ (Billing 1969: 97) ermöglichen. Dadurch, dass keine Partei einseitig Einfluss auf die Wahl der Richter nehmen kann, müssen parteipolitische Sonderwünsche im Rahmen der Verhandlungen zurückgestellt werden und sie Wahl radikaler Parteivertreter wird verhindert (Billing 1969: 222).

Die 2/3 Mehrheit führt aber meist zu einer „Paketlösung [zwischen den beiden großen Parteien] nach dem Motto ‚Wählst du meinen Kandidaten, unterstütze ich deinen‘“(Voigt 2009: 76) und somit zu einer „parteipolitischen Aufschlüsselung der Richterstellen“ (Billing 1969: 275). Außerdem behauptet Billing, dass dieses Mehrheitserfordernis dazu geführt hat, dass „die Wahl ausgeprägter Persönlichkeiten verhindert und stattdessen mittelmäßige Kandidaten bevorzugt wurden“ (ebd.: 222).

Das Prinzip, welches einseitige Einflüsse ausschließen soll, ist also formal durch die 2/3 Mehrheit erfüllt. Faktisch ist es aber sehr wohl so, dass die Richter genau wissen, dank welcher der beiden großen Parteien, sie in das Amt des Verfassungsrichters gekommen sind. Deshalb ist faktisch der einseitige Einfluss auch durch diese qualifizierte Mehrheitsregelung nicht ausreichend erfüllt.

Das Prinzip hoher richterlicher Qualität sollte dadurch erfüllt sein, dass alle Kandidaten für das Richteramt die Befähigung zur richterlichen Tätigkeit haben und noch dazu dadurch, dass jeweils drei der Richter beider Senate aus den Obersten Gerichtshöfen stammen müssen. Trotzdem ist es „durchaus so, dass ein äußerst fähiger Kandidat gegenüber einem weniger fähigen von einer Partei zurückgezogen werden muss“ (ebd.: 222), wenn die andere Partei aufgrund des entstandenen Parteienproporzes ‚nun dran ist‘. Das spricht also dafür, dass auch diese dritte Richtlinie nicht vollständig befriedigend erfüllt wird.

Das Prinzip der föderative Repräsentation ist gewissermaßen erfüllt, weil die Richter zu Hälfte von Bundestag und zur Hälfte von Bundesrat und somit von den Vertretern der Landesregierungen gewählt werden. Außerdem bietet das 2/3 Mehrheitserfordernis laut Billing Gewähr dafür, dass weder die norddeutschen noch die süddeutschen oder nur die kleinen bzw. nur die großen Länder einseitig eine Wahl bestimmen können (ebd.: 179).

Wie in diesem Kapitel gezeigt werden sollte, werden die Prinzipien, die der Parlamentarische Rat für die Auswahl der Richter festgelegt hat, durch das derzeit gültige Auswahlverfahren nicht zufriedenstellend erfüllt.

3. Die Auswahl der Richter

Nachdem nun das Auswahlverfahren und seine Legitimität beleuchtet wurden, konzentriert sich dieses Kapitel auf das Ergebnis des Wahlprozesses, also auf die Auswahl der Richter.

Um die Zusammensetzung der Richterschaft in der Vergangenheit und vor allem der Gegenwart zu beurteilen, lohnt es, darüber nachzudenken, wie der ideale Richter bzw. die ideale Richterschaft sein sollte.

Grundsätzlich sollten die Richter von „höchster fachlich-sachlicher Eignung und menschlich-persönlicher Qualität“ sein (Billing 1969: 82). Da die Richter des Bundesverfassungsgerichts durch die Interpretation des Grundgesetztes die Lebensbereiche aller Bürger beeinflussen und da sie über so unglaublich vielseitige Themenbereiche urteilen, ist es wünschenswert eine Richterschaft im Gericht zu haben, mit ganz unterschiedlichen persönlichen Lebenshintergründen, Bildungswegen, Berufsausübungen, Glaubensüberzeugungen, sozialen Herkünften, dazu gehört natürlich auch, dass beide Geschlechter ausreichend im Gericht vertreten sind. Billing spricht sich zusätzlich noch aus für Richter mit „Gerechtigkeitsempfinden, Sachlichkeit, Weisheit, Mut […] und Offensein gegenüber anderen Meinungen (ebd.: 85). Auch Jutta Limbach, die ehemalige Präsidentin des BVerfG, die sicher auch aus eigener Erfahrung mit der Arbeit im Gericht spricht, sagt, dass die Chance, dass alle Meinung und Interessen Gehör finden am größten ist, wenn „Menschen unterschiedlicher Herkunft, Glaubens und Weltanschauung, nicht zu vergessen Geschlechts, an einem Richtertisch beieinander sitzen“ (Langfried 2006: 240).

Wünschenswert ist also eine Art ‚Kaleidoskop der Erfahrungen‘, die die Richter bei den Diskussionen im Verlaufe ihrer Entscheidungsfindung einbringen können. Das würde erstens die Entscheidungsfindung inklusiver machen und außerdem das Gefühl bei den Bürgern verstärken, dass „in diesem Gericht auch ein Richter sitzt, der ihre Denkweise [und Lebenssituation] besonders gut versteht“ (Billing 1969: 87).

Der Verfasserin dieser Hausarbeit ist zwar bewusst, dass es eine ideale und ausgewogene Zusammensetzung der Richterschaft nie geben wird. Schließlich sind die Richter des Bundesverfassungsgerichts auch nur Menschen, die nicht alle Ideale in sich vereinen können. Dennoch sollten die obengenannten Ideale zumindest angestrebt werden.

In den einzelnen Unterkapiteln soll nun betrachtet werden, wie es um die Vertretung der Frauen, die Repräsentation verschiedener beruflicher Erfahrungen und um die Rolle von Parteipolitikern bei der Auswahl der Richter zum Verfassungsgericht steht.

3.1 Der Frauenanteil im Bundesverfassungsgericht

Von den 16 Richtern des Bundesverfassungsgerichts sind derzeit fünf Frauen (Prof. Dr. Baer, Prof. Dr. Britz, Prof. Dr. Lübbe-Wolff, Frau Hermanns und Dr. Kessal-Wulf). Das sind circa 30%.

Wenn man bedenkt, dass die Hälfte der Bürger, in deren Lebensbereiche die Richter des Bundesverfassungsgerichts durch ihre Urteile hineinreichen, Frauen sind, erscheint eine Vertretung der Frauen mit 30% der Richterinnen niedrig.

Es ist aber erst mal schwierig für eine Erhöhung des Frauenanteils oder gar eine Quoteneinführung im Bundesverfassungsgericht zu plädieren, weil oft geglaubt wird, dass es keine Bedeutung hat, ob eine Frau oder ein Mann, die ja dieselbe juristische Ausbildung und die dieselben geistigen und logischen Fähigkeiten besitzen, bei einer Entscheidungsfindung beteiligt sind. Es kann schließlich nicht genau nachgewiesen werden kann, ob der Entscheidungsfindungsprozess durch die Mitgliedschlaft von Frauen in den Senaten wirklich beeinflusst und bereichert wird. Den einzelnen Entscheidungen kann nämlich „die Urheberschaft des Inhalts nicht entnommen werden. Sie sind ein Gemeinschaftswerk, welches nicht preisgibt, welche Mitglieder des Senats mit welchen Argumenten eine Entscheidung geprägt haben“ (Hohmann-Dennhardt 2009: 258).

Gerade deshalb sind Erfahrungsberichte der (ehemaligen) Verfassungsrichter so wertvoll. So berichtet Christine Hohmann-Dennhardt, ehemalige Verfassungsrichterin, dass die Richterinnen durch ihre weibliche Perspektive und dadurch, dass sie mit dem Thema Gleichberechtigung aus dem eigenen Erleben vertraut und deshalb „durch Betroffenheit sensibilisiert“ sind, die Diskussionen „durch neue, ihren männlichen Kollegen unvertrauten Aspekte“ bereichern und somit die „Palette der Erkenntnisse, auf die eine Entscheidung bauen kann“ verbreitern (ebd.: 266). Genau das ist wünschenswert.

[...]

^[1] Auch Jutta Limbach bezeichnet das Einsetzen des Wahlmännerausschusses als „freihändigen Umgang mit dem Grundgesetz“ (Limbach 2009: 273).

^[2] Um seine Argumentation zu zu bestärken, fügt Kreuzer die Artikel 42 Abs.3; 43 Abs. 1 und 2 GG und weitere an, in denen ausdrücklich angeführt wird, dass der Bundestag und/oder seine Ausschüsse verantwortlich sind (Kreuzer 191). Die Verfassung unterscheidet also durchaus klar zwischen einen Aufgabenbereich, der nur dem Bundestag zusteht und einen, der dem Bundestag und/oder seinen Ausschüssen zusteht.