Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung
2 Theorieteil
2.1 Multiperspektivische Betrachtung der Good Governance-Konzeption
2.2 Why Nations Fail
2.2.1 Tugendkreis
2.2.2 Teufelskreis
2.3 Kritik an Why Nations Fail
2.4 Parallelen und Unterschiede zwischen der Theorie aus Why Nations Fail und der Good Governance-Konzeption
3 Empirischer Teil
3.1 Good Governance in Ruanda
3.2 Politikwissenschaftliche Legitimationsfragen
4 Fazit
5 Literaturverzeichnis
6 Anhang
1 Einleitung
Welche Substanz hat das entwicklungspolitische Paradigma namens Good Governance? Wie lassen sich normativ geprägte Analyse-Konzepte, wie etwa die Theorie aus „Why Nations Fail“ mit Entwicklungsmodellen von Ländern wie China, Singapur oder auch Ruanda in Einklang bringen? Was nutzt eigentlich die handlungsleitende Orientierung von entwicklungspolitischen Akteuren gemäß den Good Governance-Prinzipien in der realen Verbesserung der Lebensverhältnisse vieler Millionen Menschen auf der Welt? Diese Fragen bilden den Kontext für das Thema dieser Hausarbeit; nämlich der kritischen Betrachtung der Theorie aus Why Nations Fail von den beiden Wissenschaftlern Daron Acemoglu und James Robinson und der Good Governance-Konzeption, mittels einer Fallstudie über das ostafrikanische Land Ruanda. Die Fragestellung lautet daher wie folgt: Warum trägt die Analyse Ruandas mittels der Theorie aus Why Nations Fail der kritischen Betrachtung des Good-Governance-Leitbildes bei? Um diese Ausgangsfrage zu bearbeiten wird eine These aufgestellt, die im Verlaufe dieser Arbeit behandelt wird: Das Fallbeispiel Ruanda verdeutlicht, dass die autoritäre Rolle des Staates eine ambivalente und durchaus konstruktive Funktion in der Entwicklung des Landes zwischen inklusiven und extraktiven Institutionen einnimmt. Diese Arbeit besteht einerseits aus einem theoretischen Teil, in dem zum einen die Theorie aus Why Nations Fail vorgestellt wird, zum anderen werden die unterschiedlichen Perspektiven der Good Governance- Konzeptionen erläutert. Außerdem soll deutlich werden, wo Parallelen und Unterschiede zwischen den beiden vorgestellten Konzepten liegen. Andererseits besteht die Arbeit aus einem empirischen Teil, wo das Fallbeispiel Ruanda entsprechend der Theorie aus Why Nations Fail, sowie den Prinzipien der Good Governance- Konzeption analysiert wird. Durch die Analyse soll deutlich werden, weshalb die Ausgangsthese bejaht und der Fragestellung eine Antwort gegeben werden kann. Zur Methodik sei erläutert, dass die Analyse hauptsächlich auf Basis von Primär- und Sekundärliteratur basiert, womit das Fallbeispiel untersucht wird. Abschließend soll erklärt werden, warum Ruanda ein geeignetes Fallbeispiel ist. Zunächst hat Ruanda eine sehr düstere Geschichte erlebt, in der das Land sprichwörtlich am Boden lag. Doch gut zwanzig Jahre nach dem verheerenden Genozid, erlebt Ruanda eine bemerkenswerte wirtschaftliche Entwicklung sowie eine politische Stabilisierung. Diese Phänomene sind in Kombination mit der Frage, ob diese trotz oder wegen des autoritären Regierungsstils des Staatspräsidenten Paul Kagames zustande kommen konnten, ein legitimer Grund für die Auswahl als Fallbeispiel. Der Stand der Forschung bietet eine umfangreiche Literatur zu der Thematik der Good Governance-Konzeption oder zu entwicklungspolitischen Strategien. Die wissenschaftliche und gesellschaftliche Relevanz dieser Arbeit kann in einem sinnvollen Beitrag zur Debatte liegen, welche politischen Voraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklung notwendig sind. Doch dieser Beitrag sollte eher als Impuls verstanden werden, statt als eine finale Aussage. Schließlich muss betont werden, dass die Demokratieförderung als solche in dieser Arbeit nicht näher analysiert werden soll, da sie innerhalb des Konzeptes aus Why Nations Fail intendiert ist und sich entsprechend an inklusiven Institutionen orientiert. Das Fallbeispiel Ruanda stellt insbesondere im Hinblick auf die westliche Sichtweise der Demokratieförderung einen interessanten Impuls zur Herausbildung alternativer Entwicklungsmodelle dar.
2 Theorieteil
Im nun folgenden Teil wird zunächst eine multiperspektivische Betrachtung der Good Governance-Konzeption unternommen. Anschließend wird die Theorie aus Why Nations Fail vorgestellt, um abschließend die Parallelen und Unterschiede der beiden Konzeptionen sichtbar zu machen.
2.1 Multiperspektivische Betrachtung der Good Governance-Konzeption
Der Begriff Good Governance erlebte in den vergangen zwanzig Jahren eine unglaubliche Konjunktur in Wissenschaft und Praxis der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. Damit einhergehend schlich sich nicht nur ein inflationärer Gebrauch, sondern auch eine zunehmende inhaltliche Schemenhaftigkeit ein. Der Verdacht eines Modebegriffs liegt also im Raum, weshalb es umso wichtiger ist, einen Überblick über die unterschiedlichen Perspektiven und Ansätze zu liefern.
Eine gängige Annährung an den Begriff, wäre zunächst ein Übersetzungsversuch ins Deutsche. Demnach versteht man unter Good Governance auch „Gute oder verantwortungsvolle Staats- oder Regierungsführung“.[1] Für die Entwicklungsgeschichte sind aber auch Impulse seitens internationaler Organisationen, allen voran der Weltbank, aber auch von Personen wie dem damaligen UN-Generalsekretär Kofi Annan von Relevanz.
Ein wichtiger Agenda-Setter der internationalen Entwicklungszusammenarbeit ist die Weltbank, denn diese hat auch maßgeblich mit einer Formulierung der Good Governance- Konzeption zu tun. Die Weltbank veröffentlichte 1989 eine Studie über die sub-saharische Entwicklungskrise, in der auch Prinzipien einer Good Governance-Konzeption beschrieben worden.[2] Zunächst skizzierte die Weltbank Kennzeichen von Bad Governance, wozu ein dysfunktionales Rechtssystem, fehlende Investitionssicherheit für In- und Ausländer, ein schwaches öffentliches Management mit Defiziten der Implementationsfähigkeit und fehlende unabhängige Kontrolle durch Gerichte und Parlamente, wenn die Regierungen willkürlich handeln.[3] Außerdem zählen fehlende Transparenz von Regierungs- und Verwaltungshandeln sowie ein ausgeprägtes Verhalten nach den Mustern des Rent Seekings durch die Eliten und Korruption zu den Aspekten von Bad Governance.[4] Später führte die Weltbank weitere Prinzipien von Good Governance ein. Hierzu zählt der Aufbau eines funktionstüchtigen Rechtssystems, einer leistungsfähigen Verwaltung, Transparenz für Regierungs- und Verwaltungshandeln, Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Bevölkerung, Korruptionsbekämpfung und Respektierung der grundlegenden, im Völkerrecht erwähnten Menschenrechte.[5] Diese Kriterien gelten eher als technisch-funktionale Prinzipien. Oftmals arbeitet die Weltbank mit dem Mittel der Konditionalität, wonach Kredite oder ähnliches nur gegen bestimmte Auflagen vergeben werden.[6] Hierbei setzt sich die Weltbank Kritik aus, weil sie die Einhaltung von Menschenrechten fordert, aber gleichzeitig keine politische Systemfrage stellt.[7] Diese Ambivalenz führt daher auch zu rhetorischen Verrenkungen seitens der Weltbank, was aber durch das Postulat der politischen Neutralität erklärbar ist.[8] Neben den eher ökonomischen und technokratischen Prinzipien von Good Governance im Verständnis der Weltbank, lassen sich aber auch andere Perspektiven finden.
So bemühten sich einige Geberländer um eine normative Erweiterung der Good Governance-Konzeption.[9] Hieraus lässt sich auch die Rolle des Development Assistance Committe (DAC) der OECD erklären. In der DAC formierten sich die wichtigsten bilateralen Geberländer der OECD und entwickelten folgende Prinzipien. Partizipative Entwicklung, Respektierung der Menschenrechte, Demokratisierung und Verringerung übermäßiger Militärausgaben.[10] Durch diese Kriterien wird auch die politische Systemfrage gestellt, sofern man Bemühungen um Demokratisierung und Partizipation angemessene Bedeutung zumisst.
Das UNDP (UN-Entwicklungsprogramm) stellt seine Kriterien entlang der Verantwortlichkeit („accountability“) der Regierung gegenüber der Bevölkerung, freie Wahlen, Stärkung staatlicher Funktionsfähigkeit, Dezentralisierung von Verwaltungsstrukturen sowie Transparenz.[11] Diese Kriterien sind weniger normativ, was durch die innere Funktionslogik der Vereinten Nationen erklärbar ist. Danach müssten schließlich jene autoritären Mitgliedsstaaten ihrer eigenen Vernichtung im Rahmen substantieller Demokratisierungen zustimmen.
Schließlich hat auch die Europäische Union eigene Vorstellungen zu Good Governance, wozu rechtsstaatliche und demokratische Strukturen, Schutz und nicht nur Respektierung von Menschenrechten und der Kampf gegen Korruption zählen.[12]
Nun können bei weitem nicht alle Verständnisse von bedeutenden internationalen Organisationen oder auch wichtiger NGOs wie Amnesty International, Human Rights Watch oder Freedom House im Rahmen einer Hausarbeit berücksichtigt werden. Doch bei deren Annäherungen an Good Governance nehmen normative Aspekte eine zentrale Stellung ein.
Die Diffusion der Good Governance-Konzeption hängt somit mit ihrer unterschiedlichen Interpretation durch verschiedene Akteure zusammen. Sie liegt aber auch in den Folgen von praktischen Problemen der individuellen Anwendung. Dabei wurden jene Entwicklungsstaaten, die als „good performer“ galten, also als Staaten, die Kriterien von Good Governance einhielten, bei der Mittelvergabe bevorzugt.[13] Die dramatische Folge war, dass eine Reihe von Ländern von der Mittelvergabe ausgeschlossen worden.[14] Wegen der autokratischen Führung einer kleinen Elite, wurde somit auch die unterdrückte Bevölkerungsmehrheit indirekt durch die internationalen Geberländer bestraft. Dieser ungerechte Umstand wird noch verstärkt, sofern man die diffuse Interpretation und der damit einhergehenden Anwendung von Good Governacne durch unterschiedliche Akteure bedenkt. Insofern könnte die technokratische Interpretation der Weltbank richtig sein, weil die Hürden der Konditionalität niedrig genug gehalten werden, sodass möglichst viele Länder von Entwicklungszusammenarbeit profitieren können. Wenngleich auch hier Probleme, etwa der gezielten Ausnutzung der Hilfsmittel durch die Eliten, nicht verschwinden. Es muss also eine Balance zwischen Realismus, bezüglich der Umsetzbarkeit und seiner Erfolgsaussichten, und normativ wünschenswerten Verbesserungen der Lebensumstände der betroffenen Menschen gefunden werden.
Als nächstes soll nun die Theorie aus Why Nations Fail eingeführt werden, um anschließend Parallelen oder Unterschiede festzustellen.
2.2 Why Nations Fail
„Institutions matter“, diese Formel prägte der Nobelpreisträger Joseph E. Stiglitz. Die Bedeutsamkeit von Institutionen nimmt auch eine zentrale Stellung in der Theorie aus Why Nations Fail von dem Wirtschaftswissenschaftler Daron Acemoglu und dem Politikwissenschaftler James Robinson ein. Die beiden Wissenschaftler wollen nicht weniger als eine Kausalität für die Ursprünge von Macht, Wohlstand und Armut liefern, um somit zu klären, warum Nationen scheitern oder eben erfolgreich sind. Dabei identifizieren sie Demokratie als die abhängige Variabel für erfolgreiche und wohlhabende Staaten. Dieses ambitionierte Projekt wurde von vielen Wissenschaftlern, unter ihnen Nobelpreisträger wie George Akerloff, Kenneth J. Arrow, Gary S. Becker, Robert Solow, Peter Diamond oder Michael Spence, als äußerst gelungen gewürdigt. Den Institutionenbegriff definieren die beiden Wissenschaftler sehr weit und verstehen darunter das kollektive Ergebnis politischer Prozesse.[15] Demnach zählt das Rechtssystem ebenso wie die Festsetzung von Regeln und Verhaltensweisen oder politische Einrichtungen zum Institutionenbegriff. Acemoglu und Robinson nehmen jedoch eine sehr wichtige Unterscheidung zwischen dem Verständnis für Institutionen vor, indem sie zwischen inklusiven und extraktiven Institutionen mit politischer oder wirtschaftlicher Ausrichtung differenzieren. Mittels dieser Differenzierung in inklusive und extraktive Institutionen lässt sich die Theorie zur Erklärung von armen oder wohlhabenden Staaten aufbauen. Die simple Formel für den Erfolg in ökonomischer und demokratischer Hinsicht bildet das Zusammenspiel von inklusiven politischen und wirtschaftlichen Institutionen.[16] Demgegenüber bilden die Synergien von extraktiven politischen und wirtschaftlichen Institutionen die Grundlage für Armut von Staaten oder für sogenannte gescheiterte Staaten.[17]
Doch nun sollen schrittweise die Elemente der Theorie eingeführt werden, um daran anschließend die oben erwähnten Formeln für Erfolg oder Misserfolg von Staaten verständlich zu machen. Staaten mit inklusiven Institutionen bieten den Bürgern einen politischen Rahmen innerhalb dessen sie sich politisch, wirtschaftlich und kulturell frei entfalten können.[18] Extraktive Institutionen hingegen charakterisieren sich durch autokratische Herrschaftssysteme, oftmals Oligarchien, in denen eine kleine Elite, die weitaus größere Mehrheit der Bevölkerung kontrolliert.[19] Den Menschen in solchen Staaten werden kaum Rechte zur freien politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Entfaltung eingestanden. An dieser Stelle lässt sich bereits festhalten, dass inklusive Institutionen synonym mit einem demokratischen Verständnis und extraktive Institutionen mit einem autokratischen Verständnis gesetzt werden können. Dies soll erwähnt werden, weil hier der Charakter einer idealtypischen und nicht einer realtypischen Theorie akzentuiert wird.
Des Weiteren differenzieren Acemoglu und Robinson zwischen politischen und wirtschaftlichen Institutionen. Inklusive politische Institutionen umfassen beispielsweise politische Gleichheit und eine breite Partizipationsmöglichkeit für die Bürger.[20] Die gleichen politischen Teilhaberechte ermöglichen es allen Bürgern aktiv in der Politik tätig zu werden. Außerdem zählen ein hohes Maß an Rechtssicherheit, gesellschaftliche Pluralisierung, ein offenes Bildungssystem, freie Medien sowie Bürgerrechte wie allgemeine Handlungsfreiheit, Versammlungs- oder Religionsfreiheit zu den inklusiven politischen Institutionen.[21] Hier sei betont, dass die Bürgerrechte nicht nur gewährleistet werden, sondern dass Bürger diese Rechte auch vor dem Staat schützen können, indem sie Verfassungsklage einreichen. Die Selbsteinschränkung des Staates mittels einer Verfassung ist ein essentieller Bestandteil eines funktionierenden Rechtssystems. Ein funktionstüchtiges Rechtssystem ist auch für inklusive wirtschaftliche Institutionen von hoher Bedeutung. Diese umfassen den freien Wettbewerb, eine funktionierende Justiz, die das Recht auf Eigentum oder auch Patent- und Urheberrechte schützen, Innovationen und schöpferische Zerstörung im Sinne Joseph Schumpeters und eine Entfaltung von Talenten.[22] Das Eigentumsrecht ist ein wesentlicher Bestandteil dynamischer Wirtschaftssysteme, da hierdurch nicht nur die individuellen Anstrengungen der Individuen gesteigert werden, sondern es wird auch die Basis für in- und ausländische Investitionen geschaffen. Die Bedeutung von Innovationen für die Nachhaltigkeit und Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft eines Landes braucht nicht zusätzlich erläutert werden. Doch die volle Nutzung des innovativen Potentials kann nur gelingen, wenn den Talenten der Bürger des Landes Freiraum zur Entfaltung gegeben wird. In Ländern mit inklusiven wirtschaftlichen Institutionen wird die Kreativität nicht nur geduldet, sondern mittels vielfältiger Angebote, etwa aus dem Bildungsbereich, sogar gefördert. Indem Daron Acemoglu und James Robinson eine umfangreiche Untersuchung von reichen und armen Ländern vorgenommen haben, wobei sie auch die spezifischen historischen Entwicklungen miteinander verglichen, haben sie herausgefunden, dass inklusive politische und wirtschaftliche Institutionen auch erfolgreiche und reiche Staaten bedingen.[23]
Die Ursache für Misserfolg und Armut von Staaten identifizieren sie in den extraktiven Institutionen. Extraktive politische Institutionen umfassen Repressionen gegen die Bevölkerung, ein dysfunktionales Rechtssystem, eine Machtkonzentration auf eine kleine Elite, Verhinderung gesellschaftlicher Pluralisierung, kein Schutz von Bürgerrechten, Kontrolle über Medien sowie eine massive Ausbeutung der Bevölkerungsmehrheit durch die Eliten.[24] Diese autokratischen Merkmale bilden das genaue Gegenteil der oben erwähnten demokratischen Merkmale ab; mit verheerenden Folgen für die Bevölkerung der betroffenen Länder. Denn zu den bereits erwähnten Punkten zählen auch negative Faktoren wie Korruption, neo-patrimoniale Strukturen und ein schlechtes Bildungssystem, wodurch die Befreiung aus der Unmündigkeit der einzelnen Bürger umso schwieriger ist. Hier werden auch Folgen des ehernen Gesetzes der Oligarchie sichtbar, wonach die Eliten ihre Machtpositionen gezielt nutzen, um diese nachhaltig zu festigen.[25] Zu den extraktiven wirtschaftlichen Institutionen gehören die Verhinderung von schöpferischer Zerstörung und Innovationen, unsichere Eigentumsverhältnisse, Monopole und Kartelle, die von den Eliten kontrolliert werden, Verhinderung von Talententfaltung sowie eine Ausbeutung der Ressourcen des Landes und der Bevölkerung durch Eliten.[26] Des Weiteren werden externe Effekte, etwa Kosten durch massive Umweltzerstörung, welche zum Beispiel landwirtschaftliche Existenzgrundlagen ruinieren, auf die Bevölkerung abgewälzt.
Um die Erklärungskraft der Theorie aus Why Nations Fail für erfolgreiche und reiche, beziehungsweise für gescheiterte und arme Staaten abschließend zu stärken, entwickelten die beiden Autoren zwei Kreislaufsysteme: Den Tugend- und den Teufelskreis. Hierbei bilden die Interdependenzen zwischen inklusiven oder extraktiven politischen und wirtschaftlichen Institutionen die Grundlage für die Kohärenz und die Nachvollziehbarkeit der Theorie. Doch zuerst muss die Rolle von gelungenen oder gescheiterten Umbruchphasen für das Verständnis der Kreisläufe erläutert werden. Umbruchphasen sind zum Beispiel Revolutionen oder Unabhängigkeitserklärungen und enthalten im Kern die Möglichkeit einer Transformation von Institutionen. Eine Veränderung von extraktiven zu inklusiven Institutionen wäre demnach eine gelungene Umbruchphase, während ein Machtwechsel bei gleichbleibenden extraktiven Institutionen, eine gescheiterte Umbruchphase darstellt. Alle Länder des Westens erlebten in ihrer Geschichte gelungene Umbruchphasen mit einer Transformation von extraktiven zu inklusiven Institutionen. Länder, die heute arm oder gescheitert sind, erlebten nach Acemoglu und Robinson keine oder misslungene Umbruchphasen, weshalb weiterhin die extraktiven Institutionen vorherrschen.
2.2.1 Tugendkreis
Aus der Kombination von inklusiven politischen und wirtschaftlichen Institutionen ergibt sich der sogenannte Tugendkreis. Zur Etablierung eines Tugendkreises in einem Land ist zunächst eine erfolgreiche Umbruchphase notwendig, in der die gesellschaftliche Struktur durch die Transformation der Institutionen positiv verändert wird.[27] Zu den Punkten des Kreislaufes gehört eine Machtzentralisierung, wodurch erst die politische Durchsetzungs- und Implementationsfähigkeit erschlossen wird.[28] Der inklusive Charakter liegt in der Kontrolle über die Machtausübung, sowie in der Verknüpfung von Macht mit Ämtern und nicht mit Personen, die willkürlich an Macht gelangen konnten. Des Weiteren findet die Machtzentralisierung innerhalb des Klimas einer pluralisierten Gesellschaft statt.[29] Ein weiterer essentieller Bestandteil für die Nachhaltigkeit des Tugendkreises ist die Akzeptanz der schöpferischen Zerstörung und die Förderung von Innovationen.[30] Die schöpferische Zerstörung mit seinen Erneuerungseffekten ist ein wesentlicher Teil von leistungsfähigen und nachhaltigen Marktwirtschaften. Hier werden alte und ineffiziente Techniken oder Verfahren durch neue bessere Methoden ersetzt.[31]
[...]
[1] Vgl. Nuscheler, Franz, Good Governance, INEF-Report, 2009, Institut für Entwicklung und Frieden, Universität Duisburg-Essen, S. 5
[2] Vgl. World Bank, Sub-Sahara Africa, From Crisis to Sustainable Growth, 1989, Washington D.C.
[3] Vgl. Nuscheler, Franz, Good Governance, INEF-Report, 2009, Institut für Entwicklung und Frieden, Universität Duisburg-Essen, S.12
[4] Vgl. ebd., S. 12
[5] Vgl. ebd. ,S. 14
[6] Vgl. ebd. ,S. 14
[7] Vgl. ebd., S. 14
[8] Vgl. Nuscheler, Franz, Good Governance, INEF-Report, 2009, Institut für Entwicklung und Frieden, Universität Duisburg-Essen, S.10
[9] Vgl. ebd., S. 15-16
[10] Vgl. ebd., S. 16
[11] Vgl. ebd., S.23
[12] Vgl. ebd., S.23
[13] Vgl. Nuscheler, Franz, Good Governance, INEF-Report, 2009, Institut für Entwicklung und Frieden, Universität Duisburg-Essen, S. 25
[14] Vgl. ebd., S. 25
[15] Vgl. Acemoglu, Daron, Robinson, James A., Warum Nationen Scheitern, 2013, Frankfurt a.M., S. Fischer, S. 15
[16] Vgl. Acemoglu, Daron, Robinson, James A., Warum Nationen Scheitern, 2013, Frankfurt a.M., S. Fischer, S. 364-400
[17] Vgl. ebd., S 401-436
[18] Vgl. ebd., S. 111- 116
[19] Vgl. ebd., S. 111-116
[20] Vgl. ebd., S. 111-116 & 364-401
[21] Vgl. ebd., S. 111-116 & 364-401
[22] Vgl. Acemoglu, Daron, Robinson, James A., Warum Nationen Scheitern, 2013, Frankfurt a.M., S. Fischer, S. 104-111
[23] Vgl. ebd., S. 398-400
[24] Vgl. ebd., S. 111-115 & 401-436
[25] Vgl. Acemoglu, Daron, Robinson, James A., Warum Nationen Scheitern, 2013, Frankfurt a.M., S. Fischer, S. 426-432
[26] Vgl. ebd., S. 106-121
[27] Vgl. ebd., S.147-162
[28] Vgl. Acemoglu, Daron, Robinson, James A., Warum Nationen Scheitern, 2013, Frankfurt a.M., S. Fischer, S. 368-372
[29] Vgl. ebd., S.349-400
[30] Vgl. ebd. S.104-121
[31] Vgl. Bachinger, Karl, Matis, Hebert, Entwicklungsdimensionen des Kapitalismus, UTB-Verlag, 2009, S. 568-579