Managementstrategien und Controlling im Sozialwesen. Ursachen, Begründung und Konzepte

Inhalt

Einleitung

1. Wie kam es zu Managementstrategien im Sozialwesen

2. Argumente gegen eine Ökonomisierung der Sozialarbeit

3. Argumente für die Einführung von Managementdenken in den Bereichen der Sozialen Arbeit

4. Was heißt eigentlich Management?
4.1 Die Besonderheiten des Sozialmanagement

5. Was ist eigentlich Controlling?
5.1 Controlling im Sozialwesen

6. Fazit

Literatur

“Zitiert aus”-Literatur

Presseerzeugnisse

Einleitung

Management und Controlling auf der einen Seite, Sozialwesen auf der anderen. Da scheint sich ein grundlegender Widerspruch aufzutun, der kaum lösbar scheint. Mit den ersten beiden Begriffen verbindet man eher Schlagworte wie Wirtschaftlichkeit, Profit und Effizienz. Also klar wirtschaftsbezogene Assoziationen. Den letzteren Begriff setzt man eher in eine Reihe mit z.B. Solidarität, Hilfe für Arme und Schwache, Selbstlosigkeit. Im alltäglichen Verständnis passen diese Begriffe nicht zusammen. Ja, sie bilden sogar zwei entgegengesetzte Pole. Deutlich wird diese Einschätzung in einem Zitat von Effinger:

“Der kühle Manager, als die idealtypische Figur eines von ihm manipulierten Marktes, galt und gilt quasi als das personifizierte Gegenbild zum warm- und barmherzigen Sozialarbeiter. Unterschiedliche Sprache und Kleidung sowie die Schaffung und die Pflege von sich gegenseitig abwertenden Mythen signalisieren und symbolisieren bis heute die weite Kluft zwischen diesen gegensätzlichen Kulturen” (Effinger 1996, S.39).

Es scheint also, als ob Sozialwesen und Wirtschaft nicht zusammenpassen würden und dass ein Lernen des einen vom anderen absolut ausgeschlossen wäre.

Doch das Sozialwesen steht unter Druck. Auf der einen Seite werden die finanziellen Mittel immer weniger und auf der anderen bleibt aber die Zahl jener die Hilfe und Unterstützung benötigen gleich bzw. steigt. Dabei stellt sich die Frage, wie dieser Spagat gemeistert werden kann, ohne dass die Qualität der Leistungen abnimmt. Da auch in der Zukunft nicht mit wieder steigenden finanziellen Zuwendungen zu rechnen ist, muss das Sozialwesen die Lösung in den eigenen Reihen finden. Es gilt, die zur Verfügung stehenden Mittel effizienter einzusetzen. Effizienterer Einsatz der verfügbaren Mittel ist damit der Anknüpfungspunkt zur Wirtschaft, zu den Managementstrategien und dem Controlling. Denn in der Wirtschaft sah man sich von Anfang an vor die Herausforderung gestellt, aus einem gegebenen Input ein größtmöglichen Output zu schaffen. Was liegt da näher, als sich erfolgreiche Konzepte und Strategien anzueignen und auch im Sozialbereich anzuwenden.

Im Rahmen dieser Arbeit werde ich kurz die Ursachen die zur Einführung von Managementstrategien und Controlling führten und führen darlegen, diskutieren, ob eine Übernahme der Konzepte und Strategien überhaupt möglich und sinnvoll ist und natürlich die Begriffe erläutern sowie bereits bestehende Ansätze vorstellen.

1. Wie kam es zu Managementstrategien im Sozialwesen?

In den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts setzte in Deutschland mit der Übernahme der Regierungsgeschäfte durch die sozial-liberale Koalition eine massive Ausweitung der staatlichen Sozialleistungsquote ein. Zum ersten Mal in der deutschen Geschichte überstieg in den darauf folgenden Jahren die Steigerung der Sozialleistungsquote die des Wirtschaftswachstums. Bereits damals eine bedenkliche Entwicklung, da das Wachstum des gesamtgesellschaftlichen Wohlstands, ausgedrückt im allgemeinen Wirtschaftswachstum, als Grundlage der sozialen Umverteilungsleistungen dient. Wächst die Sozialleistungsquote jedoch schneller und stärker als die Wirtschaftstätigkeit, so bleiben immer weniger Ressourcen für neue Investitionen übrig, was sich dann wiederum negativ auf das zukünftige Wirtschaftswachstum auswirken kann. Weiterhin zeigten sich ebenfalls in den 70er Jahren, erste Anzeichen einer heraufziehenden wirtschaftlichen Krise. Ein wichtiger Auslöser war sicherlich das Anziehen des Ölpreises und die damit verbundene Ölkrise. Das Abflauen der konjunkturellen Lage setzte sich dann in den 80er und 90er Jahren fort und führte dazu, dass die finanziellen Mittel der öffentlichen Hand immer knapper wurden (vgl. Spiegel 2003, S. 58). Die steigende Arbeitslosigkeit führte zu einem geringeren Steueraufkommen, wachsenden Sozialausgaben und einer sich vergrößernden Armut. Gerade die steigende Arbeitslosigkeit mit all ihren psychischen Nebenwirkungen für die Betroffenen stellte das Sozialwesen vor neue Herausforderungen, bei sinkenden finanziellen Zuwendungen. Die teilweise katastrophale finanzielle Situation der öffentlichen Hand führte dazu, dass von politischer Seite aus beschlossen wurde, dass gespart werden müsse. Die Leistungen der Sozialen Arbeit kamen auf den Prüfstand und wurden nicht selten als zu teuer beurteilt. Um die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Hand erhalten zu können, war und ist das erklärte Ziel von Politikern aller couleur, den Sozialstaat abzuspecken. Schlagworte wie: Liberalisierung, Deregulierung, Flexibilisierung, Entbürokratisierung, Enthierarchisierung, Privatisierung, Marktorientierung, Wirtschaftlichkeit, Kostensenkung und Leistungssteigerung machen die Runde (vgl. Bader 1999, S.21; Merchel 2001, S.43f.). Besonders das Mittel der Privatisierung wird gerne angewandt um den Staat zu entlasten. Über die Privatisierungen sollen bestimmte Leistungen, die vorher außerhalb des Marktes angeboten wurden, sich einer marktmäßigen Organisation unterziehen und dadurch nach dem von David Ricardo beschriebenen Gesetz der komparativen Kostenvorteile (Ricardo 1922) einen gesteigerten Wohlstand für alle schaffen. Güter und Dienstleistungen werden demnach genau an der Stelle erbracht, an der sie am kostengünstigsten hergestellt werden können. Bei gleichem Input kann also die wirtschaftliche Gesamtleistung gesteigert werden. Dabei reichen die Erscheinungsformen der Privatisierungspolitik von:

- der Veräußerung öffentlicher Unternehmen und Unternehmensbeteiligungen über
- die bereits vollzogene Privatisierung von Post und Bahn und
- die zunehmende Privatisierung kommunaler Dienstleistungen sowie
- die Zulassung privatwirtschaftlicher Konkurrenz in bislang staatsmonopolistisch betriebenen Aufgabenfeldern bis hin zur
- Privatfinanzierung öffentlicher Aufgaben, namentlich der Verkehrsinfrastruktur (Krölls 1996, S.10; vgl. Spiegel 2003, S.58).

Auch im Sozialbereich zeichnen sich zunehmend Tendenzen zur Deregulierung und Privatisierung ab. Zu nennen sind dabei insbesondere:

- die Aufhebung des Vermittlungsmonopols der Bundesanstalt für Arbeit,
- die Zulassung der Konkurrenz privater gewerblicher Anbieter bei der Erbringung sozialer Leistungen (§ 93 BSHG, §§ 35a, 41 KJHG), insbesondere im Bereich der Pflegedienstleistungen nach dem Pflegeversicherungsgesetz,
- die Überführung von staatlichen Krankenhäusern, Sozialstationen und sogar Behindertenwerkstätten in die gesellschaftsrechtliche Form der GmbH (Krölls 1996, S.11).

Eine Vorreiterrolle im Bereich der Privatisierung und Deregulierung hat in Europa sicherlich Großbritannien unter Margret Thatcher eingenommen, die nach 1980 auch das Managementdenken in den öffentlichen Dienst eingeführt hat (Bader 1999, S.21), mit nicht immer erwünschten Ergebnissen, speziell im britischen Gesundheitssystem. Die Folgen dieser Entwicklungen beschreibt Peter Schwarz wie folgt: “Immer deutlicher werden die Symptome des Umbruchs, vor allem im Bereich von Management und Führen:

- Die öffentlichen Mittel fließen spärlicher.
- Die Kassen bzw. Leistungsträger verhandeln härter. Die Selbstbeteiligung der Leistungsträger wird stärker gefordert.
- Finanzierbarkeit wird schwieriger.
- Der Wettbewerb wird härter.
- Kosten steigen - Kostendenken wird notwendig.
- Steuergesetzgebung greift immer mehr ein.
- Öffentlichkeitsarbeit und öffentliche Motivation müssen aufgebaut werden.
- Personalabbau auf der einen Seite wird zu einer drückenden Frage. Berechtigte Arbeitszeitverkürzungen und Lohnerhöhungen verschärfen die Situation.
- Andererseits wird der Mangel an qualifizierten Mitarbeitern größer. Gute Mitarbeiter steigen aus.
- Innere Kündigung und Motivationsdefizite verringern unsere Leistung und Wettbewerbsfähigkeit. Konflikte werden immer zahlreicher. Uns fehlt die Fähigkeit, damit zu leben.
- Führungskräfte leiden unter der Last, im Bereich von Managementführung nicht genügend qualifiziert zu sein.
- Arbeitsrechtliche Schwierigkeiten, Arbeitsprozesse binden sehr viel Energie, werden mit großem Kostenaufwand und oft geringem Sachverstand abgewickelt.
- Wirkungsvoller Umgang mit Kollegen, Patienten, Ärzten, Vorständen, Gesprächsfähigkeit erhalten immer größere Bedeutung.
- Auch Einsatzführung und Organisation leiden immer mehr unter den Mängeln in Management und Führung” (Schwarz 1992, S.15).

Diese Liste zeigt relativ deutlich, dass neue Anforderungen nicht nur von Außen an den Sozialbereich herangetragen werden und wurden, sondern, dass auch innerhalb der Institutionen der Sozialen Arbeit die Erkenntnis reift, dass mit den alten Konzepten und Arbeitsweisen die neuen Herausforderungen nicht zu meistern sind bzw. waren.

Eine weitere Herangehensweise an die Frage nach den Ursachen der Ökonomisierung der Sozialarbeit (Erath 1998, S. 26) beschreitet Peter Erath, der als auslösende Faktoren zum einen die voranschreitende Globalisierung und zum anderen das Scheitern der sozialistischen Gesellschaften ausmacht (ebd. S.26). Seiner Einschätzung nach, stellte der Sozialismus gegenüber dem Kapitalismus eine Systemkonkurrenz dar, die ihn zwar nicht ernsthaft gefährdete, aber das Experiment wagte, ob Markt und Ethik nicht vielleicht doch miteinander zu vereinbaren wären. Das scheitern der sozialistischen Gesellschaften kann letztendlich als ein Beweis für die Unvereinbarkeit der beiden Komponenten gewertet werden. Eine Einschätzung, die auch Luhmann vertrat (Luhmann 1993, S.139). Mit dem Scheitern des Sozialismus war die einzig verbliebene Wirtschaftsform der Kapitalismus mit seiner entschiedenen Marktbetonung. Seinem beispiellosen Siegeszug stand nun nichts mehr im Wege. Der Markt, und mit ihm neoliberale Standpunkte und Konzepte, setzen sich immer stärker durch (Bader 1999, S.20). Da war es nur eine Frage der Zeit, bis auch der Sozialbereich und seine Position außerhalb des Marktes zur Neuordnung anstanden.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich das Sozialwesen weitreichenden Neuerungen und Entwicklungen ausgesetzt sah und noch heute sieht. Besonders die Verknappung der finanziellen Mittel zwingen zu einem Umdenken und deren effizienteren Einsatz. Ob ausgerechnet Konzepte und Strategien aus der Wirtschaft geeignet sind die neuen Herausforderungen zu bestehen, werde ich in den nun folgenden Kapiteln kurz diskutieren.

2. Argumente gegen eine Ökonomisierung der Sozialarbeit

Wie ich bereits in der Einleitung kurz geschildert habe, wird die Übernahme von Konzepten aus der Wirtschaft nicht einhellig begrüßt. Nicht selten wird darauf verwiesen, dass der Sozialbereich nicht ökonomisch zu strukturieren sei und dies auch nicht im Interesse aller Beteiligten liegen könne. Es bestehe die Gefahr, dass sich die Logik zwischenmenschlicher Hilfe, die in der Sozialen Arbeit bisher dominiert, ersetzt wird, durch die Logik einer kühlen, berechnenden ökonomischen Vernunft bzw. sich zumindest dieser unterzuordnen hätte (Merchel 2001, S.8).

“Die Einführung von Management-Konzepten in den Sozialbereich ist ein Widerspruch zu dem, was Soziale Arbeit intendiert: die Herstellung besserer Lebensbedingungen benachteiligter Bürger, die verminderte sozio-ökonomische Lebenschancen haben und Risiken ausgesetzt sind, die sich in Arbeitslosigkeit, Wohnungsnot, Einkommensarmut usw. zeigen. Die Zielsetzung von unternehmerischem Management ist so gesehen jeder Sozialarbeit wesensfremd. So gesehen wäre die Beschäftigung mit Managementfragen, -techniken und -methoden zu verwerfen” (Bader 1999, S.34).

Es wurde befürchtet, dass die Soziale Arbeit nach und nach ihre Identität würde preisgeben müssen.

Aus der Sicht der Systemtheoretiker besteht die Unvereinbarkeit beider Bereiche schon allein in ihren unterschiedlichen Codes, mit denen sie die komplexen Informationen ihrer Umwelt lesbar machen (vgl. Lange 2000). Das Wirtschaftssystem arbeitet dabei mit dem Code zahlen/nicht zahlen bzw. haben/nicht haben, während die Soziale Arbeit helfen/nicht helfen, integriert/ausgeschlossen, hilfsbedürftig/nicht hilfsbedürftig nutzt. Weiterhin orientiert sich das ökonomische System in erster Linie am Starken, Erfolgreichen und Zahlungskräftigen, während die Soziale Arbeit hingegen sich an den Schwachen, Marktversagern und Armen ausrichtet (Halfar 1998, S.9). Eine Verknüpfung der beiden Systeme ist nur dann denkbar, wenn eines seine Codierung und Ausrichtung zugunsten der anderen ändert. Da eher davon auszugehen ist, dass sich das System der Sozialen Arbeit würde unterordnen müssen, wäre die bereits angesprochene Folge, der Identitätsverlust und ein langsames, vollständiges Aufgehen im ökonomischen System. Ich würde gar soweit gehen zu sagen, dass der residuale oder liberale Wohlfahrtsstaat nach Gosta Esping-Andersen, den man heute in den Vereinigten Staaten von Amerika vorfindet, eine Ausformung dieser Konstellation, eines sich unter das ökonomische System ordnenden Sozialwesens, darstellt. Der primäre Wohlfahrtsproduzent ist der Markt, der Staat tritt nur dann in Aktion, wenn der Markt versagt. Soziale Leistungen werden auch von der Zivilgesellschaft übernommen und nicht selten ebenfalls marktmäßig organisiert (Münch 2001, S.102ff.). Die Ökonomie dominiert deutlich über die restlichen gesellschaftlichen Teilsysteme. Nach Richard Münch werden auch die europäischen Wohlfahrtsstaaten einen Kurs einschlagen müssen, der sie näher an das amerikanische Modell heranführt (Münch 2001). Bereits heute zeichnet sich ab, dass eine Annäherung an das Wirtschaftssystem stattfindet. Deutlich wird diese Annäherung bei der Einführung neuer Begriffe im Bereich der Sozialen Arbeit. So werden aus Klienten bzw. hilfe- und ratsuchenden Bürgern Kunden, aus Freien Trägern Nonprofit-Organisationen und aus Verwaltungen Unternehmungen (vgl. Lange 2000, S.78). Mit der Integration des Systems der Sozialen Arbeit in das ökonomische System, droht es seine Identität zu verlieren und damit seine bisherigen Klienten nicht mehr den bisherigen Leistungsumfang bieten zu können.

Albert Krölls vertritt gar die Meinung, dass die Bwl-isierung des Sozialbereichs vor allen Dingen die Senkung der Kosten für den Staat zum Ziel hat, weniger einer Effizienzsteigerung noch einer Verbesserung der Leistungen für die Bürger (Krölls 1996, S.10ff.). Nicht selten haben vor allem die durchgeführten Privatisierungen ehemals staatlicher Aufgaben eher negative Auswirkungen als positive. So lassen die bereits durchgeführten großen Privatisierungen z.B. der Post, der Bahn und der Telekom, die aus der Post hervorging, nichts gutes erahnen. Preissenkungen und Qualitätszuwächse durch Marktöffnung und Konkurrenz blieben nahezu vollständig aus. Die Bahn kämpft mit Imageverlust durch undurchschaubare Preissysteme und Verspätungen, eine ernstzunehmende Konkurrenz für die Post ist nicht in Sicht, was sich auch auf die Preise auswirkt, und auch die Tarifpolitik der Telekom lässt Wünsche offen. Was die Privatisierungen aber gebracht haben, ist ein Abbau von Arbeitsplätzen und Serviceleistungen, der sich in langen Warteschlangen vor den Schaltern der Post und der Bahn ausdrückt (Krölls 1996, S.13). Auch das bereits angesprochene Beispiel der Privatisierung des britischen Gesundheitssystems nährt Befürchtungen, dass mit positiven Entwicklungen nicht zu rechnen ist. Womit jedoch zu rechnen ist, sind Personalabbau und ein Zurückfahren der Leistungen auch im Bereich der Sozialen Arbeit.

Es besteht also das Risiko, dass die Integration von Managementdenken in den Bereichen der Sozialen Arbeit letztendlich zu einem Identitätsverlust und einer weitreichenden Vereinnahmung durch das ökonomische System führt. Das Bild der Sozialen Arbeit wie wir es heute kennen würde sich wandeln, mit vermutlich eher negativen Auswirkungen für die heutigen und zukünftigen Klienten.

3. Argumente für die Einführung von Managementdenken in den Bereichen der Sozialen Arbeit

Die Liste von Peter Schwarz (Kapitel 1) macht aber bereits recht anschaulich deutlich, dass sich die Soziale Arbeit heute neuen Anforderungen stellen muss. Die finanziellen Probleme der öffentlichen Hand verdeutlichen, dass ein Weitermachen wie bisher vermutlich nicht möglich ist. Den Herausforderungen denen sich der moderne europäische Wohlfahrtsstaat in Gestalt der voranschreitenden Globalisierung ausgesetzt sieht, treffen letztendlich alle gesellschaftlichen Teilbereiche (Münch 2001). Auch der Sozialbereich bleibt nicht verschont. Will er handlungsfähig bleiben gilt es, die zur Verfügung stehenden Mittel effizienter einzusetzen. Mit den alten Konzepten, so scheint es aber, ist diese Herausforderung nicht zu meistern. Die sicherlich ausschlaggebendste Herausforderung ist das deutliche Schrumpfen der zur Verfügung stehenden Ressourcen. Es ist nicht abzusehen, dass sich in Zukunft die finanzielle Situation der öffentlichen Hand deutlich verbessern wird. Das bedeutet für den Sozialbereich, dass er auch in Zukunft mit knappen bzw. knapper werdenden Ressourcen wird auskommen müssen. Eine möglicher Ausweg wäre sicherlich das Einstellen von Leistungen in genau dem Umfang, in dem die zur Verfügung stehenden Mittel weniger werden. Doch ein solches Vorgehen würde meines Erachtens das Selbstverständnis der Sozialen Arbeit noch viel stärker tangieren als die Übernahme betriebswirtschaftlichen Denkens. Weiterhin würde sie so nach und nach ihre Handlungsfähigkeit aufgeben und zur Bedeutungslosigkeit degenerieren. Um flexibel und Handlungsfähig zu bleiben gilt es neue Wege zu beschreiten. Dabei macht Dietrich Lange folgende drei Hauptargumente aus, die ökonomische Konzepte rechtfertigen:

- Die Endlichkeit der finanziellen Ressourcen verpflichtet zu wirtschaftlichem Handeln.
- Da Soziale Arbeit viel Geld kostet, müssen ihre Ergebnisse (Qualität, Kosten-Nutzen) überprüfbar sein.
- Diese Ergebnisorientierung wird durch Managementprozesse (Anleitungen aus der Wirtschaft) gewährleistet (Lange 2000, S.86).

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