Lebensmittelsicherheit und internationale Handelsregulierung durch die WTO

Inhalt

Einleitung

1. Die WTO

2. Das SPS-Abkommen

3. Konflikte zwischen der EU und der WTO – das Moratorium über die Zulassung von GMOs, die Kennzeichnungsregelung für GMOs und das Importverbot für Hormonfleisch

4. Zwei globale Risikomanagementstandards - das Verhältnis der WTO zum Cartagena Protokoll (CP)

5. Teilsystemübergreifendes und kognitives Risikomanagement der WTO – eine Schlussbetrachtung unter dem Aspekt des Risikos der GMOs

Anhang

Abkürzungen

Literatur und Quellenangaben

Lebensmittelsicherheit und internationale Handelsregulierung durch die WTO

Einleitung

Die Lebensmittelsicherheit hat in Zeiten von G enetically Modified Organisms (GMOs) in unseren Lebensmitteln einen besonderen Stellenwert. Nicht nur bei Umweltverbände und Verbraucher, sondern auch Gesellschaftswissenschaftler und die Vertreter der EU bei der WTO beschäftigt die Frage des Risikos bei solchen „pervasive risk“^[1] Technologien. GMOs bergen als neue Hochtechnologien Risiken und Gefahren. In dieser Hausarbeit bleibt leider nicht genügend Raum, um die Chancen von GMOs eingehend zu analysieren, es wird sich hauptsächlich auf die Risiken beschränkt. Festzuhalten ist, dass es Chancen gibt, die von verschiedenen Akteuren unterschiedlich bewertet werden. Von Umwelt- und Verbraucherverbänden wird oft das globale Risikomanagement der WTO kritisiert, die die wirtschaftlichen Chancen eines freien Handels mit GMOs hervorhebt. Eben weil das Thema GMOs so auf die internationale Bühne gehoben wird kann man sagen, dass “ (…) trade in GM seeds and crops has become one of the most contentious international risk issues (…)”.^[2] Das Sanitary and Phytosanitary Agreement (Gesundheitspolizeiliches und Pflanzenschutzrechtliches Abkommen, im folgenden SPS) im Rahmen der WTO ist dabei das risikotechnisch relevanteste. Das Technical Bariers to Trade (TBT) Abkommen in der WTO spielt bei Handelskonflikten im Bereich Agrarhandel auch eine Rolle, ist aber unter risikosoziologischen Gesichtpunkten nicht so entscheidend wie das SPS. Aus diesem Grunde soll das TBT in diese Arbeit nicht einbezogen werden. Die WTO spielt über das Regelwerk des SPS-Abkommens eine entscheidende Rolle im globalen Risikomanagement von GMOs. Hier wird die Funktionsweise der WTO und des SPS-Abkommens beschrieben und diskutiert. Im Vordergrund soll dabei eine systemtheoretische Analyse unter den Gesichtspunkten des Risikos in der Wissensgesellschaft stehen und darüber hinaus das Risikomanagement der WTO analysiert werden. Daran gekoppelt ist eine Analyse der Protestbewegungen, die als Beobachter in der Gesellschaft die ökologischen Gefahren kommunizieren und die WTO als Entscheider dafür zurechenbar machen. Zahlreiche Fragen ergeben sich aus der im Folgenden diskutierten Tatsache, dass die WTO weitreichende Entscheidungen über die Vermarktung von GMOs treffen kann: Welche Effekte hat die Regelung des Handels mit GMOs durch die WTO? Welche Logiken und Mechanismen verbergen sich hinter den Entscheidungen, die in der WTO getroffen werden und wie sind dazu die komplexen und mit Risiko bzw. Gefahr behafteten GMOs als Handelsgut zu bewerten? Wie ist das Risiko neuer Technologien diesem Kontext in der Wissensgesellschaft und unter dem Aspekt der funktionalen Differenzierung der Gesellschaft zu bewerten? Dem vorangehend werden die Hauptkonfliktlinien an denen sich konkurrierende Risikomanagementmodelle, wie das der EU oder des Cartagena Protokolls, mit dem Regelwerk der WTO reiben aufgezeigt. Die Thematik kann hier nur in Kürze dargestellt werden, da eine umfassende Aufarbeitung den Rahmen der Hausarbeit gesprengt hätte.

1. Die WTO

Der World Trade Organization (WTO) vorangegangen war das General Agreement on Trade and Tarifs (GATT), das 1947 verhandelt wurde und seit dem 1. Januar 1948 für zunächst 23 Staaten in Kraft trat. Aus der Erfahrung der Wirtschaftskrise nach dem Börsenkrach 1929 hatte man die teufelskreisartige Wirkung protektionistischer Maßnahmen der Staaten erfahren. Aus diesem Grund war das Ziel des GATT-Abkommens der Abbau tarifärer und nichttarifärer Handelshemmnisse^[3]. Durch die bisher acht abgeschlossenen GATT-Verhandlungsrunden wurden darüber hinaus die Regelungskompetenzen erweitert, etwa durch das Abkommen über handelsbezogene Aspekte des geistigen Eigentums TRIPS (seit 1.1.1995) und den Handel allgemeiner Dienstleistungen GATS (seit 1.1.1995). Mehrere Unterverträge (Landwirtschaft, Textilhandel, Dumping u. a.) wurden bis heute im Rahmen des GATT abgeschlossen. Zentrale Aspekte der WTO sind erstens der Abbau tarifärer und technischer Handelshemmnisse, zweitens die Öffnung und Liberalisierung der Märkte und drittens die Streitschlichtungsverfahren zur Verhinderung von Handelskonflikten in Handels-rechtlichen Fragen.^[4] Die Grundprinzipien der WTO^[5] sind der Meistbegünstigstengrundsatz, die Marktöffnung und das Inländerprinzip. Der Meistbegünstigstengrundsatz besagt, dass Vergünstigungen, die eine Vertragspartei einer Ware (einer Dienstleistung oder dem Recht an geistigem Eigentum) gewährt automatisch für alle Vertragspartner^[6] gilt. Das Inländerprinzip besagt, dass Binnensteuern und Regulierungen nicht so angewandt werden dürfen, dass sie protektionistisch wirken.^[7] Das Gebot des Zollabbaus und das Verbot mengenmäßiger Handelsbeschränkungen beschreiben den Grundsatz der Marktöffnung. In der Regel bezieht sich jede Klage vor der WTO auch auf einen dieser Grundsätze, wenn sie thematisch in einen Untervertrag wie beispielsweise dem SPS (Sanitary or Phytosanitary Agreement) zugehören.

Die Organe der WTO und ihre Funktionen

Das oberste Gremium der WTO ist die Ministerkonferenz, bestehend aus den Wirtschafts- oder Außenministern der Mitgliedsstaaten. Sie findet mindestens alle zwei Jahre statt.^[8] Im WTO Rat (Council) werden die Vorarbeiten für multilaterale Verträge getroffen und die laufenden Geschäfte erledigt.^[9] Er setzt sich aus Regierungsvertretern der Mitgliedsstaaten zusammen. Als Streitschlichtungsorgan fungiert der Dispute Settlement Body (DSB). Jedes Mitglied hat die Möglichkeit gegen ein anderes Mitglied zu klagen. Das Streitschlichtungsverfahren hat „die Grundidee (...) nicht in erster Linie die Ahndung von Vertragsverletzungen, sondern die Wahrung von Vorteilen, die sich aus dem Vertragswerk der Vertragspartner ergeben“ wiederherzustellen.^[10] Können sich die Streitparteien sich nicht in einem konsultativen Verfahren einigen, ruft der DSB ein Panel ein, bestehend aus drei, nicht den Streitparteien angehörigen Experten. Das Panel legt dem DSB seinen Schiedsspruch vor. Wird dieser abgelehnt, sei es von den Streitparteien oder dem DSB, entscheidet eine Berufungsinstanz Standing Appellate Body (SAB) über den Fall. Die Berufungsinstanz besteht aus sieben Regierungsunabhängigen Mitgliedern, von denen sich je drei eines Falles annehmen.^[11] Der gesamte Ablauf unterliegt strengen Zeitvorgaben (in der Regel 60-120 Tage Konsultationen, sollten diese nicht erfolgreich sein dauert das Panelverfahren 12 Monate mit einer Nachverhandlungszeit des SAB von 90 Tagen, die maximale reguläre Zeit eines Verfahrens beträgt somit 19 Monate), so dass die Verfahren nach kurzer Zeit abgeschlossen werden. Die WTO selbst kann kein Verfahren anstoßen. Sämtliche Organe der WTO stehen im Gegensatz zur UN, allen Mitgliedern offen. Bis dato sind 147 Staaten Mitglied in der WTO. Über 90 % des weltweiten Handels mit Waren und Dienstleistungen finden zwischen den WTO-Mitgliedsstaaten statt.^[12]

2. Das SPS-Abkommen

Das SPS-Abkommen trat mit dem WTO Vertragswerk am 1.1.1995 in Kraft. Die Ministererklärung der vorangegangenen Uruguay Runde am 20.9.1986 verkündete damit eine „Minimierung der nachteiligen Auswirkungen von gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Vorschriften und Hemmnisse auf den Handel mit Agrarerzeugnissen“.^[13][14] Das SPS besitzt effektive Risikomanagementkapazitäten durch die Integration in die WTO. Das Abkommen ist ein globales regulatives Instrument, um verbindliche Normen für den internationalen Handel mit Pflanzen und Agrargütern vorzuschreiben bzw. durch die Möglichkeiten der Sanktionierung über den DSB einzufordern. Die WTO hat die Möglichkeit über Klagen der Mitgliedsstaaten durch Zwangsmittel zu steuern, die durch die Art. I – III GATT gegeben sind (z. B. dürfen nach dem Inländerprinzip und dem Meistbegünstigstenprinzip bei unrechtmäßigen protektionistischen Maßnahmen, Gegenmaßnahmen in gleichem Wert von allen betroffenen und klagenden Staaten erhoben werden).

Nach dem SPS-Abkommen können Maßnahmen, um die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen zu gewährleisten von den Mitgliedsstaaten ergriffen werden, sofern sie nicht dem Abkommen entgegenstehen. In Anlehnung an den Artikel XX des GATT^[15] sollen die Maßnahmen aber nicht zu einer „ (…) verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führen.^[16] Sechs Prinzipien sind für das SPS-Abkommen grundlegend und geben den Mitgliedsstaaten den Rahmen der Möglichkeiten zur Einrichtung von Schutzmaßnahmen.^[17] Erstens die Notwendigkeitserfordernis: Maßnahmen sollten auf das Notwendige beschränkt sein und nicht in Scheinmaßnahmen zum Zweck des Protektionismus missbraucht werden. Zweitens das Prinzip der Wissenschaftsnachweise: Schutzmaßnahmen müssen wissenschaftlich begründbar sein, es muss gezeigt werden, dass die „einschlägigen Bestimmungen nicht ausreichen, um das für angemessen erachtete Schutzniveau zu erreichen“.^[18] Drittens fordert die Harmonisierungsvorschrift von den Mitgliedsstaaten Maßnahmen auf bestehende internationale Normen, Richtlinien und Empfehlungen abzustützen. Als viertes beruht das SPS-Abkommen auf dem Äquivalenzprinzip, welches vergleichbare Maßnahmen anderer Mitgliedsstaaten als gleichwertig anerkennt. Als Punkte fünf und sechs sind die Rücksichtnahme regionaler Unterschiede und das Prinzip der Transparenz d. h. andere Mitgliedsstaaten von das SPS betreffende Maßnahmen zu unterrichten. Die Verwaltung des SPS-Abkommens obliegt dem SPS-Ausschuss, der auch die Kontaktstelle zu den einschlägigen internationalen Organisationen, die der WTO als internationale Standardgeber für das SPS gelten, wie der Kommission des Codex Alimentarius (Codex), dem Office International des Epizooties(OIE) und dem Secretariat of the International Plant Protection Convention (IPPC). Die drei Organisationen bestanden schon vor der WTO und waren bis zur Verhandlung des SPS-Abkommens in der Uruguay Runde der WTO nicht direkt in Verbindung mit internationalem Handel zu bringen. Von der FAO und der WHO gegründet hat der Codex durch die Übernahme seiner Richtlinien und Grundsätze in das SPS-Abkommen der WTO eine für den Handel mit GMOs elementare Bedeutung erlangt. Dank der Integration von Normen in das SPS wurden sie für den internationalen Handel relevant. Der Ausschuss des SPS überwacht außerdem den Harmonisierungsprozess (drittes Prinzip des SPS-Abkommens). Für die Streitschlichtung gelten die WTO Vereinbarungen über das Streitschlichtungsverfahren.

Der Codex hat im Besonderen den Rahmen für den Handel mit GMOs etabliert, in dem die WTO über die Streitigkeiten im Bereich Agrarhandel entscheiden kann. Im Codex werden unter anderem Standards „for food safety, the standards, guidelines and recommendations (…) food additives, veterinary drug and pesticide residues, contaminants, methods of analysis and sampling, and codes and guidelines of hygienic practice”^[19] festgesetzt. Wo der Art. XX im GATT^[20] Vertrag der WTO bereits Maßnahmen, die nötig sind um den Mensch, Tiere oder Pflanzen zu schützen erwähnt, spezifiziert dies das SPS besonders für agrarische Güter. Ist der Codex unverbindlich so entstehen durch die Anwendung des SPS in der WTO eine Verbindlichkeit und gleichzeitig ein Harmonisierungseffekt. Entscheidend jedoch ist die Interpretation des SPS-Abkommens im DSB. Das SPS erlaubt keine nichtwissenschaftlichen Bedenken, wie Konsumentenverhalten, Gesundheit oder nicht messbare Umweltrisiken. Wie die folgenden Beispiele zeigen, hat das SPS hat einen deutlichen Bias zum Schutze kommerzieller Interessen bzw. freien Handel, was in der Logik der WTO liegt. Für diese Hausarbeit ist Artikel 5 im SPS-Abkommen „Assessment of Risk and Determination of the Appropriate Level of Sanitary and Phytosanitary Protection“ von zentraler Bedeutung. Mitglieder können Schutzmaßnahmen ergreifen, wenn sie ökonomische Faktoren wie „the potential damage in terms of loss of production or sales“^[21] berücksichtigen und weiterhin bedenken, dass sie negative Auswirkungen auf den Handel^[22] verhindern und „arbitrary or unjustifiable distinctions“ vermeiden, sollten diese eine Diskriminierung oder Restriktion des internationalen Handels darstellen .^[23] Das „risk assessment“^[24] soll das passende Level für Schutzmaßnahmen ergeben und streng wissenschaftlich sein: „In the assessment of risks, Members shall take into account available scientific evidence“.^[25]

Das Precautionary Principle im SPS

Das Precautionary Principle (PP) kam in der politischen Terminologie im Bundesimmissionsgesetzt von 1968 das erste Mal vor und wurde zum zentralen Prinzip in der Umweltpolitik in der BRD.^[26] Das PP oder auch Vorsorgeprinzip ging von dort aus auf Europa über und hatte Erfolge im Bereich internationaler Umweltregime (MEAs), wird aber opponiert von den USA und der WTO. Das 15. Prinzip in der Rio Deklaration zeigt zum Beispiel eine starke PP Ausprägung, indem es regulative Maßnahmen auch dauerhaft erlaubt, auch wenn „es an wissenschaftlicher Sicherheit fehlt“.^[27] Der SPS Art. 5.7. hingegen zeigt eine sehr schwache PP Ausprägung, erwähnt nicht den Begriff PP und fordert stattdessen eine wissenschaftliche Risikoanalyse von Seiten der Regulatoren, ohne die nur vorübergehende Maßnahmen ergriffen werden dürfen. Risikoanalyse (Riskassessment) definiert der Codex als „a scientifically based process consisting of the following steps: (i) hazard identification; (ii) hazard characterization; (iii) exposure assessment; and (iv) risk characterization”.^[28] SPS Artikel 5.7. erlaubt “where relevant scientific evidence is insufficient, a Member may provisionally adopt sanitary or phytosanitary measures (…). (…) Members shall seek to obtain the additional information necessary for a more objective assessment of risk and review the sanitary or phytosanitary measure accordingly within a reasonable period of time”.^[29] Vorsorgemaßnahmen bzw. Schutzmaßnahmen sind folglich unter der Nachlieferung strengem wissenschaftlichen Beweis möglich. Das SPS lässt aber einige Fragen offen, die Konfliktparteien jeweils für sich interpretieren können. Andererseits wird durch die Rechtsprechung der WTO den Regierungen die Möglichkeit genommen angemessene Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Angemessen bedeutet hier, dass durch das SPS zum Beispiel sozioökonomische, ethische oder religiöse Gründe für Schutzmaßnahmen nicht berücksichtigt werden. Die dadurch stark eingeschränkte Handlungsfähigkeit der Regierungen im Bezug auf ihr Risikomanagement könnte die Akzeptanz der WTO bei den Bevölkerungen der Mitgliedsstaaten gefährden, da diese besonders in Europa hohe Sicherheitsstandards an Nahrungsmittel fordern.

[...]

^[1] Durchdringendes Risiko

^[2] Tait, Joyce / Bruce, Ann (2000): 5

^[3] Zürn, Michael (1998): 171

^[4] Senti, Richard (2000): 134 ff

^[5] Die Grundprinzipien des GATT bzw. der WTO sind im GATT Vertrag (besonders Art. I – III) festgehalten, siehe auch http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm..

^[6] Siehe Definitionen und Abkürzungen

^[7] Krajewski, Markus (2001): 39

^[8] Senti, Richard (2000): 117

^[9] Senti, Richard (2000): 118

^[10] Senti, Richard (2000): 136

^[11] Senti, Richard (2000): 140

^[12] Senti 111

^[13] WTO: SPS Agreement

^[14] Senti, Richard (2000): 489, entnommen aus Hummer, Weiss S. 280ff bzw. 286

^[15] GATT Abkommen online verfügbar: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm#goods

^[16] Senti, Richard (2000): 492

^[17] Senti, Richard (2000): 492 ff

^[18] Senti, Richard (2000): 493

^[19] Siehe WTO: SPS Annex A

^[20] Siehe WTO: GATT

^[21] Siehe WTO: Art. 5.3. SPS

^[22] Siehe WTO: Art. 5.4. SPS

^[23] Siehe WTO: Art. 5.5. SPS

^[24] Siehe WTO: Art. 5.1, 5.7 SPS

^[25] Siehe WTO: Art. 5.2. SPS

^[26] Molte, Konrad von (1999): 2

^[27] United Nations Environment Programme (UNEP): „Rio Declaration on Environment and Development“ Principle 15

^[28] Codex Alimentarius Commission: „Working Principles for Risk Analysis“ Seiten 44 ff

^[29] Siehe WTO: SPS Art. 5.7.