Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
1.1 Ausgangssituation
1.2 Ziel der Hausarbeit
1.3 Methodisches Vorgehen
2. Definition des Begriffs PPP
3. PPP-Typen
3.1 Vertrags PPP
3.2 Institutionelle PPP
4. Motive für die Zusammenarbeit
4.1 Motive aus öffentlicher Sicht
4.2 Motive aus privater Sicht
5. PPP in Deutschland
6. Chancen und Risiken von PPP
6.1 Chancen von PPP
6.2 Risiken von PPP
7. Fazit
8. Quellen
1. Einleitung
1.1 Ausgangssituation
„Wenn in einer ÖPP-Schule eine Scheibe kaputt geht, wird gar nicht erst das rot-weiße Bändchen zur Absicherung hervorgeholt, da wird die Scheibe sofort repariert, weil man nicht erst zum Kämmerer laufen muss, um sich das genehmigen zu lassen. [...] Die Situation der Schulen nach der Sanierung ist erheblich besser.“[1]
Folgt man den Ausführungen von Nikolaus Matuschka, seit 2013 Vorstandsmitglied bei Hochtief Solutions, so scheinen öffentlich-rechtliche Partnerschaften eine sinnvolle Alternative zu sein, um trotz klammer Haushaltskassen, schnell auf kostenintensive Maßnahmen reagieren zu können. Public Private Partnerships (PPP), oder auch Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPPs) liegen seit knapp 20 Jahren im Trend, wenn es um Themen wie Haushaltskonsolidierung und Kosteneinsparungen geht. Stellvertretend für diese Entwicklung sei das Leitprojekt des Bundesministerium des Inneren „Rechtliche Regelungen für Public Private Partnership“ aus dem Jahr 1998 anzuführen, welches die Kooperation mit Privaten fördern möchte.[2] Das Modell PPP beschreibt die Zusammenarbeit zwischen Staat und privatem Unternehmen bei der Realisierung von öffentlichen Projekten und breitete sich aus dem angelsächsischen Raum aus, wo diese bereits unter der Thatcher-Regierung von Relevanz war.[3] Während PPPs von einer Vielzahl privater Akteuren als positiv bewertet werden, so gibt es jedoch auch kritische Stimmen zu dieser Zusammenarbeit. Vor allem der Bundesrechnungshof hat bereits wiederholt die Unwirtschaftlichkeit von PPP-Projekten kritisiert.[4]
1.2 Ziel der Hausarbeit
Die Meinungen zum Nutzen von PPP sind sehr kontrovers und zwiespältig. Im Rahmen dieser wissenschaftlichen Arbeit soll das Modell PPP vorgestellt und im Anschluss die Chancen und Risiken der Zusammenarbeit skizziert werden.
Der erste Teil widmet sich der Annäherung an den Begriff, damit dieser einzugrenzen ist. Anschließend soll zwischen den beiden Grundformen von PPP differenziert und Motive für eine Zusammenarbeit aus privater bzw. öffentlicher Sicht dargestellt werden. Nachdem die thematischen Grundlagen vermittelt wurden, soll darauf folgend der aktuelle PPP Ist-Zustand in Deutschland skizziert werden. Der letzte Teil dieser Arbeit widmet sich der Darstellung von Chancen und Risiken von PPP aus staatlicher Sicht.
Die Arbeit soll mit einer kritischen Rückschau auf die in dieser Ausarbeitung thematisierten Inhalte enden.
1.3 Methodisches Vorgehen
Die Erstellung dieser Arbeit basiert hauptsächlich auf Literaturrecherchen. Der Großteil der Recherche wurde mittels Internetsuchmaschinen durchgeführt. Es wurde deutlich, dass es wenig objektive Untersuchungen zum Thema gibt. So basiert diese Arbeit überwiegend auf dem Studium wissenschaftlicher Literatur der Verwaltungswissenschaften und der Betriebswirtschaftslehre. Ebenso wurden die mittels den Onlineveranstaltungen erworbenen Informationen zu dieser Thematik bei der Erstellung der Hausarbeit berücksichtigt.
2. Definition des Begriffs PPP
Wie im Rahmen der Einleitung bereits skizziert, handelt es sich bei dem PPP-Konzept um einen relativ jungen Ansatz, der erst zum Ende des 20. Jahrhunderts Verwendung in der deutschen Politik und Wirtschaft fand, während die Ursprungsländer dieses Konzeptes eine fast nun 60-jährige Historie vorweisen können.[5]
Mit zunehmender Relevanz erschienen eine Vielzahl von verschiedenen Rechtswissenschaftlern geprägten Definitionen, die unterschiedlich weit gefasst sind, was zu einer heterogenen Verwendung des Begriffs führt.
Eine übereinstimmende Definition liegt nach dem Wirtschaftsprofessor Budäus nicht vor.[6] Um eine einheitliche Grundlage für die in dieser Arbeit notwendige Betrachtung zu schaffen, soll sich die vorliegende Hausarbeit auf die Definition der europäischen Kommission stützen, die diese im Grünbuch zu dieser Thematik im Jahr 2004 vorgelegt hat:
„Der Terminus bezieht sich im Allgemeinen auf Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen und Privatunternehmen zwecks Finanzierung, Bau, Renovierung, Betrieb oder Unterhalt einer Infrastruktur oder der Bereitstellung einer Dienstleistung.“[7]
Die öffentliche Hand überträgt demnach einem Partner der Privatwirtschaft Aufgaben, oder Teile der Aufgaben und die zugehörigen Risiken. Dabei nimmt jeder Partner die Aufgabe wahr, die er am effektivsten und effizientesten umsetzen kann.[8] Ziel der Zusammenarbeit soll eine „Win-win-Situation“ mit höchstmöglicher Qualität der Ausführung, bei möglichst niedrigen Kosten sein.[9] Zur Systematisierung kann man PPP in zwei Grundkategorien einteilen. Zum einen dem Modell auf Vertragsbasis und zum anderen dem der institutionalisierten PPP.[10] Auf beide Kategorien wird im nächsten Abschnitt der Arbeit näher eingegangen. Abzugrenzen zum PPP ist das Sponsoring. Nach der vorliegenden Definition muss es sich beim PPP um eine mehr oder weniger formell geregelte Zusammenarbeit zwischen dem Staat und dem kommerziellen, bzw. nicht-kommerziellen Unternehmen handeln. Abweichend hierzu kann beim Sponsoring auf eine formale Einbindung des Geldgebers in Entscheidungen abgesehen werden und seitens des Sponsors wird zumeist keine Einnahmebeteiligung erwartet.[11]
3. PPP-Typen
Nachdem im vorigen Kapitel ein Begriffsverständnis geschaffen wurde, soll in diesem Abschnitt auf die PPP-Typen eingegangen werden. Hierzu muss angemerkt werden, dass die Durchführung von PPP Zusammenarbeiten von einer Vielzahl von Faktoren, wie der Aufgabenebene, des Aufgabengebiets und des finanziellen Volumens abhängig ist. Demnach stellt sich eine abschließende Auflistung der Modelle als schwierig dar, da zunächst eine Gruppierung nach den oben genannten Faktoren durchgeführt werden müsste. Eine solche Einteilung würde jedoch nicht der Kürze der Arbeit gerecht werden, sodass im Rahmen dieser Ausarbeitung lediglich eine Unterteilung in die beiden Grundformen[12] der PPP vorgenommen wird.
3.1 Vertrags PPP
Vertrags-ÖPP Kooperationen können sehr mannigfaltig sein, was bereits an der Vielzahl der unterschiedlichen Namen für existierende Ausgestaltungen deutlich wird. Deswegen soll in dieser Ausführung auf eine Namensgebung verzichtet werden, um den Lesefluss nicht zu beeinträchtigen. Die Basis des Vertrags-ÖPP ist ein Tauschmodell zwischen den Partnern, bei denen Leistungen und Gegenleistungen gehandelt werden.[13] So könnte sich zum Beispiel der Projektgegenstand in staatlicher Hand befinden und der private Partner könnte gegen ein regelmäßiges Entgelt für die Betriebsführung beauftragt werden.[14]
Eine Weiterentwicklung dieses Grundmodells würde dann vorliegen, wenn der Privatakteuer zusätzlich zuvor mit dem Bau oder der Sanierung des Projektgegenstands beauftragt wird, um ihn anschließend zu bewirtschaften.[15] Beispielsweise könnte man hierfür den Bau einer Justizvollzugsanstalt oder einer Schule nennen. Auch hier zahlt der Staat wieder einen regelmäßigen Betrag an den privaten Partner innerhalb der festgelegten Laufzeit. Im Unterschied zum Ursprungsmodell fließen hier die Zahlungen erst ab Betriebseintritt, sodass der Private an einer schnellen Umsetzung und Fertigstellung des Auftrags interessiert ist, um möglichst schnell seine eigenen Schulden zu tilgen.[16] Durch diese Vorgehensweise erhofft sich der Staat eine kompetentere und vor allem schnellere Lösung, als bei einer Durchführung in Eigenregie.
Das Fundament einer solchen Kooperation bildet ein unvollständiger Vertrag, bei dem nicht alle Punkte aus ex-anter Sicht geregelt werden können, da die Laufzeiten sehr lang sind. Dies stellt zugleich ein Problem dar, da der Leistungsaustausch nicht vollständig vertraglich festgelegt werden kann und somit Risiken birgt[17], die im Abschnitt X tiefgehender thematisiert werden.
3.2 Institutionelle PPP
Eine institutionelle ÖPP definiert sich nicht über einen vertraglich festgelegten Leistungsaustausch, sondern um das vertraglich festgelegte Zusammenführen von Ressourcen der Partner.[18] Der Begriff „Ressource“ ist in diesem Kontext weit zu interpretieren und kann neben Sachmitteln auch Know-how darstellen.[19] Die Zusammenarbeit ist, im Gegensatz zum vertraglichen ÖPP, von einer äußersten langen oder sogar dauerhaften Zusammenarbeit gekennzeichnet.[20] Typisch ist eine solche Form vor allem im kommunalen Bereich in Teilen der Daseinsvorsorge.[21]
Das staatliche Interesse an einer solchen Partnerschaft kann dann vorliegen, wenn eine materielle Privatisierung nicht gewünscht ist, jedoch die Ressourcen für ein alleiniges Betreiben der Aufgabe nicht vorhanden sind. Der private Partner verspricht sich durch die Kooperation finanzielle Vorteile wie eine Mindestverzinsung des eingebrachten Kapitals.[22]
4. Motive für die Zusammenarbeit
Nachdem im letzten Kapitel die beiden Grundformen dargestellt wurden, sollen in diesem Abschnitt die Beweggründe der Zusammenarbeit für beide Seiten kurz aufgezeigt werden.
4.1 Motive aus öffentlicher Sicht
Eine der Hauptgründe aus staatlicher Sicht sind die leeren öffentlichen Haushaltskassen, die die Realisierung mancher kostenintensiver Projekte verhindern würden. Ebenso werden durch eine Kooperation neben privatem Kapital auch externer Sachverstand akquiriert, der für das Projekt von Nutzen sein kann. Ein weiterer Grund aus staatlicher Sicht ist die Tatsache, dass Zahlungen erst nach Fertigstellung anfallen, sodass zunächst Baumaßnahmen ohne Haushaltsbelastung aufgrund von Zinszahlungen und Tilgungen durchgeführt werden können. Das führt zu einer beschleunigten Durchführung städtebaulicher Aufgaben.[23] Weiterhin kann die Zusammenarbeit zur Entlastung von Verwaltungskapazitäten führen, da dem öffentlichen Auftragsgeber sämtliche Schritte der Planung und Durchführung abgenommen werden.[24] Neben all diesen Gründen ermöglicht es dem Staat, das Risiko des Projekts zu minimieren und mit dem privaten Partner zu teilen.
4.2 Motive aus privater Sicht
Als eines der Hauptziele des privaten Sektors kann die Gewinnmaximierung und die Erwirtschaftung möglichst hoher Renditen gesehen werden.[25] Weiterhin ist ein privates Unternehmen stets an der Erschließung neuer Märkte interessiert, insbesondere an den Märkten, die zuvor ein öffentliches Monopol waren. Neben einem Imagegewinn kann der Private auch von einem Wissenstransfer aus dem öffentlichen Sektor profitieren und Einblicke in Verwaltungsstrukturen erlangen, die er zur Optimierung seiner Arbeitsprozesse nutzen kann.
5. PPP in Deutschland
Das Auftreten von PPP in Deutschland ist auch dem damals neu propagierten Leitbild des „aktivierenden Staats“ zu verdanken, der unter anderem eine größere Kooperation zwischen Staat und Privatwirtschaft vorsieht.[26] Infolgedessen wurden auf Bundes- und Länderebene PPP-Arbeitsgruppen eingeführt, die beratend bei der Umsetzung von Projekten Hilfe leisten sollen.[27]
Ebenso wurde im Jahr 2008 unter der Leitung des Bundesministerium der Finanzen die ÖPP Deutschland AG gegründet, da seitens der Politik ein Nachholbedarf bei öffentlich-privaten Partnerschaften gesehen wurde.[28] Die AG berät öffentliche Auftraggeber bei Projekten, der Planung und Durchführung und zielt auf eine Weiterentwicklung des ÖPP-Marktes ab.
Betrachtet man die nachfolgenden Grafiken, so wird ersichtlich, dass die meisten PPP-Projekte im Bildungssektor durchgeführt wurden. Hierbei handelt es sich jedoch meist um eher kleinere Projekte auf kommunaler Ebene, wie zum Beispiel der Bau einer Kindertagesstätte. Größere Projekte wurden in letzter Zeit vor allem auf Bundesebene im Sektor „Straßen“ durchgeführt. Hierunter fallen die Finanzierungen von Bundesautobahnen, die mittels PPP neu gebaut, ausgebaut oder saniert wurden. Dem zufolge stellt der Sektor „Straßen" mit 33% des Investitionsvolumens den größten Teil dar.
Dieser Teil dürfte noch weiter ansteigen. Neben der „Privatisierung“ weiterer Autobahnen plant der Verkehrsminister Dobrindt zukünftig auch Bundesstraßen mittels PPP Zusammenarbeit zu finanzieren.[29]
Abbildung 1: Anwendungsfelder nach Projektzahl
Stand: 31.10.2015
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2016), S. 12.
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildung 2 : Anwendungsfelder nach Investitionsvolumen.
Stand: 31.10.2015
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2016), S. 12.
6. Chancen und Risiken von PPP
Dieser Teil der Arbeit, soll die Chancen und Risiken von PPP darstellen. Hierzu soll aus der Perspektive der öffentlichen Hand betrachtet werden, welche positiven und negativen Aspekte PPP Partnerschaften besitzen.
6.1 Chancen von PPP
Das PPP Spezifische ist die durchplanende Denkweise, das Handeln in Wertschöpfungsprozesse, sowie die Betrachtung des Projekts über den gesamten Lebenszyklus.[30] Der Vorteil eines derartigen Ansatzes lässt sich anhand der Wertschöpfungsstufen „Erstellung“ und „Betrieb“ eines Projekts darstellen. Wird der Private für die Planung, den Bau und den anschließenden Betrieb eines Projekts beauftragt, so ist er stets an einer kostenmäßigen Optimierung des Projekts interessiert. Er ist bereits in der Planung an einer Konstruktion interessiert, die nach Inbetriebnahme geringe Betriebs- und Instandhaltungskosten verursachen. Folglich baut er mit einer höheren Qualität, um diese später geringer zu halten, als wenn er lediglich für den Bau, aber nicht für den Betrieb des Projekts verantwortlich gewesen wäre. Seitens des Staats gibt es hohe Erwartungen an eine schnelle Umsetzung der PPP-Projekte. Die öffentliche Hand ist oftmals zu unflexibel und schwerfällig für eine schnelle Projektrealisierung.[31] Der Staat wird in seinen Handlungsmöglichkeiten durch den finanziellen Rahmen limitiert und muss sich verwaltungstechnischen Abläufen unterwerfen, während Private frei von all dem agieren können, sodass die Grenzen des vorgeschriebenen Rahmens überschritten werden können.[32]
Ein weiterer wesentlicher Punkt für das Eingehen von PPP ist die Risikoverteilung zwischen beiden Akteuren. So können beispielsweise Strafzahlung für das Risiko der nicht rechtzeitigen Fertiggestellung eines Gebäudes vereinbart werden, die der Staat z.B. für die Anmietung Alternativräume nutzen kann.[33] Der Risikotransfer ist demnach einer der größten Vorteile von PPP. Dies belegt ein Blick nach Großbritannien, wo laut Hodge der Großteil der finanziellen Einsparungen auf den Risikotransfer zurückzuführen ist.[34]
Ein zusätzlicher positiver Aspekt ist die Konkurrenz auf dem öffentlichen Markt. Sie führt zu einer theoretischen Förderung der Effizienz und Kostensenkung auf der Anbieterseite. Dass dieser nicht zwangsläufig eintreten muss, wird im Abschnitt der Risiken dargestellt. Des Weiteren kann die Einbindung Privater eine Zuführung von Know-how aus dem privaten in den öffentlichen Bereich bewirken, was zu einer Kosteneffizienz bei zukünftigen Projekten führen kann.[35] Erkannte Innovationsideen oder neue Managementkonzepte können direkt für konventionell zu realisierende Projekte verwendet werden.
Private Unternehmen, die auf PPP-Projekte spezialisiert sind, können ihre Erfahrungen aus vergleichbaren Projekten nutzen. Die kommunale Stadtverwaltung, die erstmals ein Schwimmbad baut, wird mehr Fehler machen, als ein Unternehmen mit langjähriger Erfahrung in diesem Sektor. Weiterhin sind die Vorteile der Finanzierung zu nennen. Projekte mit hohen Investitionsvolumen, die aufgrund leerer öffentlicher Kassen nicht vollzogen werden können, können dank einer PPP Finanzierung realisiert werden. Der Staat gewinnt temporär an Liquidität und kann diese anderweitig einsetzten.[36]
6.2 Risiken von PPP
Ein Problemfeld in diesem Zusammenhang ist die Tatsache, dass zwischen den Akteuren eine Informationsasymmetrie vorherrscht. Um diese Problematik darzustellen, ist es methodisch sinnvoll, zunächst einmal auf das wirtschaftswissenschaftliche Modell der Prinzipal-Agent-Theorie einzugehen und dieses Modell im Kontext von PPP zu betrachten. Dabei bezeichnet der Prinzipal den Auftraggeber (Staat) und der Agent den Auftragsnehmer (privates Unternehmen). So weiß der Agent stets welche Qualität seine Produkte und Leistungen besitzen und wie seine Fähigkeiten zu beurteilen sind. Der Prinzipal hingegen kann das in diesem Ausmaß vor Vertragsabschluss jedoch nicht abschätzen („hidden characteristics“) und läuft Gefahr der adversen Selektion, also der Auswahl eines ungeeigneten Partners. Weitere in diesem Zusammenhang auftretende Probleme können „hidden actions“ sein. Das wäre der Fall, wenn der Prinzipal die Handlungen des Partners aus praktischen Gründen nicht beobachten kann, bzw. die Arbeit beobachten, jedoch die Qualität der Arbeit mangels Fachwissen nicht beurteilen kann („hidden information“).[37] Geht man nun von einem opportunistisch geprägten Menschenbild aus, so läuft der Prinzipal stets Gefahr, dass der Agent seinen Informationsvorsprung vorteilhaft für seine Bedürfnisse ausnutzt.[38] So kann es dazu kommen, dass der Agent seine Leistung aufgrund mangelnder Kontrollmöglichkeiten des Prinzipals verringert („shirking“) oder fehlerhafte Auskünfte zum Projektstand gibt.[39]
Zur Handhabung dieser Probleme und zum Schutz gegen deren Folgen bedarf es eines professionellen Vertrag- und Prozessmanagements.[40] Die in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten werden als Transaktionskosten bezeichnet. Sie können vor Vertragsabschluss, z.B. bei der Suche des richtigen Partners, oder auch während des Vertrags für Kontrollmaßnahmen entstehen. Diese Kosten werden häufig unterschätzt, was dazu führt, dass PPP Projekte positiver dargestellt werden.[41] Nach Angaben von Scholl und Thöne können die Transaktionskosten nämlich bis zu 30% der gesamten Projektkosten ausmachen.[42] Eine Möglichkeit die Transaktionskosten zu senken, ist der Aufbau von Sozialkapital, also von Normen und Vertrauen innerhalb einer Beziehung. Dass diese verstärkte Abhängigkeit auch korruptionsfördernd wirken kann, beschreibt Budäus:
[...]
[1] Matuschka (2014)
[2] Vgl. Die Bundesregierung (1999): Moderner Staat - Moderne Verwaltung. Leitbild und Programm der Bundesregierung, Dezember 1999, S.7; abgerufen unter; https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Broschueren/nichtinListe/1999/Moderner_Staat_-_Moderne_Id_1447_de.pdf?__blob=publicationFile, letzter Zugriff: 24.01.2017.
[3] Vgl. Greite (2014), S. 13.
[4] Vgl. Funk (2016).
[5] Vgl. Gerstelberger/ Siegel (2011), S. 8.
[6] Vgl. Budäus/Grüning (1997), S. 46.
[7] Grünbuch zu öffentlichen-privaten Partnerschaften und den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für öffentliche Aufträge und Konzessionen (2004), S. 3.
[8] Vgl. Gerstlberger/ Siegel (2011), S. 11.
[9] Vgl. ebd.
[10] Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004), S. 9.
[11] Vgl. Blanke et al. (2011), S. 121.
[12] Vgl. Bauer, H. (2008), S. 6.
[13] Vgl. Budäus/Grüb (2007), S. 251.
[14] Vgl. Haubener (2013), S. 84
[15] Vgl. Chamakou (2011), S. 74.
[16] Vgl. Haubner (2013), S. 31.
[17] Vgl. Budäus/Grüb, (2007), S. 251f.
[18] Vgl. ebd., S. 254.
[19] Vgl. ebd.
[20] Vgl. Haubener (2013), S. 122.
[21] Vgl. Chamakou (2011), S. 89.
[22] Vgl. Budäus/Grüb, (2007), S. 255.
[23] Vgl. Reichard, (2006), S. 80.
[24] Vgl. ebd.
[25] Vgl. ebd., S.81.
[26] Vgl. Bogumil/Werner (2015), S. 55.
[27] Vgl. Budäus (2007), S. 246.
[28] Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2016), S. 11.
[29] Vgl. Kamann (2015).
[30] Vgl. Budäus (2004), S.252.
[31] Vgl. Bach et al. (2011), S.263.
[32] Vgl. ebd.
[33] Vgl. Greite (2014), S. 41.
[34] Vgl. Hodge (2004), S. 38f.
[35] Vgl. Budäus/Grünning (1997), S.56.
[36] Vgl. Budäus/Grünning (1997), S.56.
[37] Vgl. ebd., S. 29.
[38] Vgl. ebd., S. 15.
[39] Vgl. ebd., S. 24.
[40] Vgl. Budäus (2007), S. 267.
[41] Vgl. Eisenkopf (2007). S. 11.
[42] Vgl. Scholl/Thöne (1998), S. 170.