Wären die direkte Demokratie mit dem parlamentarischen System der Bundesrepublik Deutschland vereinbar?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Direkte Demokratie
2.1 Theoretische Ansätze zu direkter Demokratie
2.2 Definition Direkte Demokratie
2.3 Instrumente direkter Demokratie
2.3.1 Referenden
2.3.2 Initiativverfahren
2.3.3 Plebiszit

3 Direkte Demokratie in Deutschland
3.1 Direkte Demokratie im Grundgesetz
3.2 Erfahrungen Deutschlands mit direkter Demokratie
3.2.1 Historische Erfahrungen
3.2.2 Erfahrungen auf Landes- und Kommunalebene
3.3 Was leistet direkte Demokratie?
3.4 Vereinbarkeit des politischen Systems Deutschlands mit direktdemokratischen Elementen
3.4.1 Referenden
3.4.2 Plebiszite
3.4.3 Volksgesetzgebung

4 Fazit

5 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die Direktdemokratie erlebt seit den neunziger Jahren in Deutschland einen Aufschwung oder hat, wie Otmar Jung es ausdrückt, einen Siegeszug angetreten^[1]. Volksentscheide auf Landes- und Kommunalebene erfahren in der Öffentlichkeit, in den Medien und der Politik große Aufmerksamkeit. Besonders aufsehenerregend war der erfolgreiche Volksentscheid gegen die Bebauung des Tempelhofer Feldes in Berlin^[2]. Teile der Politiker, Politikwissenschaftler und Bürger wollen sich in Zukunft nicht mehr mit unmittelbarer Mitentscheidung in den Ländern und Kommunen zufriedengeben und fordern daher die Einführung direktdemokratischer Verfahren auf Bundesebene. Es wird sich daraus ein Allheilmittel gegen die Schwächen des parlamentarischen Systems und die Politikverdrossenheit der Bürger erhofft. Es stellt sich bei allen potenziellen Vorteilen jedoch die Frage nach der Kompatibilität der direkten Demokratie und dem politischen System hierzulande. Konkret: Sind Verfahren der direkten Demokratie mit dem parlamentarischen System der Bundesrepublik Deutschland vereinbar?

Um die Thematik zu erschließen, wird eingangs die direkte Demokratie an sich in den Fokus der Betrachtung gestellt. Da es nicht die eine Theorie dieser Demokratieform gibt, wird sie im Kontext allgemeinerer Demokratietheorien betrachtet und abgeleitet, wie die plebiszitäre Demokratie eingeordnet werden kann. Im Anschluss werden die Basismerkmale dessen zusammengetragen, was in der politikwissenschaftlichen Literatur, und damit auch in dieser Arbeit, unter der Begrifflichkeit der direkten Demokratie verstanden wird. Nachdem definiert wurde, wie sich diese Form der Demokratie von anderen abgrenzt, werden die unterschiedlichen Verfahren vorgestellt, mit denen sich die Partizipation der Bürger im politischen Prozess umsetzen lässt. Anhand der Differenzierung dieser Instrumente der direkten Demokratie kann im abschließenden Teil der Arbeit feingliedriger herausgearbeitet werden, welche Formen mit dem politischen System Deutschlands kompatibel sind und welche weniger.

Nachdem das Begriffliche Grundgerüst der Arbeit steht, wird konkret auf die direkte Demokratie in Deutschland eingegangen. Zu Beginn wird dargestellt, inwieweit das Konzept der unmittelbaren Bürgerbeteiligung im Grundgesetz verankert ist und notwendigerweise, welche Möglichkeiten gesetzlich bestehen, um die direkte Demokratie in die Verfassung und damit in das politische System integrieren zu lassen. Da der Wunsch nach mehr Partizipation der Bürger nicht nur aus Beobachtungen der Entwicklungen im Ausland resultieren, sondern auch aus Erfahrungen im eigenen Land, sollen diese Erlebnisse kurz skizziert werden. Anschließend wird dargestellt, was konkret die Forderungen der Befürworter beinhalten, was am repräsentativen System der Bundesrepublik Deutschland kritisiert wird und womit sie diese Position und ihre Erwartungen an mehr direkte Demokratie begründen. Aufgrund der positiven Erfahrungen in den Kommunen, auf Länderebene oder in der Schweiz sollte nicht selbstverständlich darauf geschlossen werden, dass sich diese direktdemokratischen Elemente auf das repräsentative, von Parteien dominierte, politische System der Bundesrepublik übertragen lassen. Inwieweit eine Kompatibilität besteht soll im letzten Teil der Arbeit begutachtet werden. Dabei werden die unterschiedlichen direktdemokratischen Verfahren betrachtet und unter Bezugnahme auf die Forschungsliteratur untersucht, inwieweit mit positiven Erträgen zu rechnen ist und wo die Inkompatibilität eine Einführung plebiszitärer Elemente wenig sinnvoll erscheinen lässt.

2 Direkte Demokratie

2.1 Theoretische Ansätze zu direkter Demokratie

Bezüglich einer Theorie oder einer einheitlichen Definition für direkte Demokratie konnten sich die Politikwissenschaftler bislang nicht einigen^[3]. Es existieren jedoch zahlreiche Ansätze, um die direkte Demokratie theoretisch zu erfassen bzw. sie von anderen Ausgestaltungsformen der Demokratie abzugrenzen.

Silvano Möckli beispielsweise nimmt in Augenschein, was direkte Demokratie, subsumiert unter allgemeinen Demokratietheorien, meint^[4]. Er führt als erstes die normativen Demokratietheorien an, deren Vorgehensweise es ist, zu erläutern, wie eine Demokratie bestenfalls funktionieren würde^[5]. Eine direkte Demokratie nähert sich dem Idealbild einer solchen Theorie laut Möckli umso mehr an, desto höher die Partizipation der Staatsbürger ist- und zwar auch dann, wenn damit Effizienzeinbußen einhergehen^[6]. Die Theorie der ‚starken Demokratie‘ von Benjamin Barber ist eine der bekanntesten modernen normativen Ansätze. Angelehnt an den ideengeschichtlich für die direkte Demokratie wegweisenden Annahmen von Rousseau zur Volkssouveränität (‚Jedes Gesetz, das das Volk nicht selbst beschlossen hat, ist nichtig; es ist überhaupt kein Gesetz‘^[7] ) und den Gemeinwillen fordert er in seinem Hauptwerk eine ständige Beteiligung der Bürger am politischen Prozess, wodurch seines Erachtens zum einen die starke Demokratie gewährleistet werden würde und zum anderen vorhandene Probleme gelöst werden könnten^[8].

‚Politik ist etwas, was Bürger treiben, nichts, was ihnen widerfährt. Tätigwerden ist ihre Haupttugend und Beteiligung, Engagement, Verpflichtung und Dienst – gemeinsame Beratung, gemeinsame Entscheidung und gemeinsame Arbeit – sind ihre Gütezeichen.‘^[9]. Dabei geht er, liberale Einstellungen ablehnend, davon aus, dass die Handlungsprämisse der Menschen darin liegt Entscheidungen zu treffen, die der Allgemeinheit, also der Gesellschaft, zugutekommen. Er formuliert dies als ‚Schaffung von Gemeinschaft [als] die Hauptaufgabe jeder politischen Tätigkeit.‘^[10].

Einen anderen Ansatz stellen die empirischen Demokratietheorien dar. Diese zeichnen sich dadurch aus, politische Systeme zu beschreiben, über kausale Wirkzusammenhänge zu berichten und sie nach deren Leistungsfähigkeit zu messen^[11]. Joseph Schumpeter gilt mit seiner ‚Elitentheorie‘ als ein Vertreter dieser Herangehensweise. Der Kern seiner Ausarbeitung besteht darin, dass eine Demokratie notwendigerweise durch eine politische Elite angeführt wird, die verbindliche Entscheidungen zu fällen hat^[12]. Diese Elite konkurriert um die Wählerstimmen, das Wahlvolk kann entscheiden wer herrschen soll^[13]. Die Partizipation des Volkes fungiert in diesem Fall, so schließt Möckli aus Schumpeters Ausführungen, als ein Einflussfaktor von vielen auf den politischen Entscheidungsprozess und als eine Methode, um politische Entschlüsse friedvoll zu fassen- nicht jedoch als Ziel der Demokratie^[14].

2.2 Definition Direkte Demokratie

Wie bereits festgestellt, existiert keine allgemeingültige Definition dafür, was in der Politikwissenschaft unter direkter Demokratie verstanden wird. Für die aufgeworfene Frage, ob ein Mehr an direkter Demokratie mit dem repräsentativen System der Bundesrepublik vereinbar ist, ist es jedoch unabdingbar einzugrenzen, was im Zuge dieser Arbeit darunter verstanden werden soll.

Direktdemokratische Entscheidungen setzen vor allem ein Basismerkmal stets voraus: die Entscheidungsbefugnis wird durch die verschiedenen Initiativ-, sowie Entscheidungsrechte von den institutionellen Entscheidungsträgern in die Stimmbürgerarena verlagert^[15]. In einer Vielzahl von politikwissenschaftlichen Publikationen wird zwischen direkter Demokratie im weiteren Sinne und im engen Sinne unterschieden^[16]. Der weitere Begriff der direkten Demokratie schließt neben Sachabstimmungen auch Personalabstimmungen mit ein. Die Personalabstimmungen umfassen dabei zum einen die Direktwahl von Amtsträgern wie exemplarisch des Oberbürgermeisters, der Regierung oder des Staatsoberhauptes, sowie auch die Abberufung der Amtsinhaber durch die wahlberechtigte Bürgerschaft^[17]. Der engere Begriff der direkten Demokratie meint ausschließlich die Verfahren, die auf die Entscheidung über eine politische Sachfrage durch das Volk abzielen^[18]. Der Eingrenzung des Begriffs auf Sachabstimmungen erscheint hierbei vorzugswürdig. Einen Amtsträger zu wählen, der stellvertretend politische Entscheidungen trifft, ist Ausdruck einer repräsentativen Demokratie- unabhängig davon, ob eine direkte Wahl stattfindet oder eine mittelbare Wahl, wie sie beispielsweise bei der deutschen Bundesregierung durch den gewählten Bundestag stattfindet.

Diese Aussage soll jedoch nicht den Anschein erwecken, dass sich repräsentative und direkte Demokratie als einander ausschließende Prinzipien gegenüberstehen oder dass direkte Demokratie gar nur in der Gegenüberstellung zu Repräsentation sinnvoll einzusetzen sei^[19]. Vielmehr sind die Sachabstimmungen durch das Volk ergänzend im Prozess politischer Entscheidungsfindung zusätzlich zu den repräsentativen Verfahren in einer Demokratie zu betrachten^[20]. Auf die Gründe, die die Befürworter dazu veranlassen für mehr direkte Demokratie zu plädieren, wird im Laufe der Arbeit noch eingegangen. Eine ‚reine‘ Direktdemokratie existiert nicht. Sogar das politische System der Schweiz, das als Paradebeispiel eine Vielzahl funktionierender unmittelbarer Beteiligungsformen des Stimmvolkes aufweist, ist primär repräsentativen Charakters^[21].

Eine Definition, die sich in ihren Intensionen mit denen dieser Arbeit deckt, bietet Andreas Kost: ‚ In der Wirklichkeit moderner Staaten bezeichnet „direkte Demokratie“ alle durch Verfassung und weitere Rechtsvorschriften ermöglichten Verfahren, durch die die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger eines Staates, eines Bundeslandes oder einer Kommune politische Sachfragen durch Abstimmung selbst und unmittelbar entscheiden bzw. auf die politische Agenda setzen.‘^[22]

2.3 Instrumente direkter Demokratie

Der Blick auf die Landes- und Kommunalebene, aber auch über die Landesgrenzen hinaus, bietet ein vielfältiges Bild direktdemokratischer Instrumente. Sie unterscheiden sich prinzipiell durch den Personen- bzw. Institutionenkreis derer, die zur Auslösung des Verfahrens berechtigt sind und durch den Umfang und die Tragweite der zu entscheidenden Materien. Weitere Unterschiede liegen in den von System zu System verschiedenen Hürden für das Zustandekommen der jeweiligen Verfahren. Möckli formulierte schlüssig, dass nicht die Wahl des Instruments, sondern vor allem die Ausgestaltung durch Quoren und andere Hürden, die Qualität der Demokratie bestimmen würde^[23]. Folglich werden verschiedene sachbezogene Volksabstimmungsverfahren vorgestellt. Nicht nur die Terminologie der direkten Demokratie selbst, sondern auch die begriffliche Zuordnung der verschiedenen Verfahrensarten ist in der Literatur teils different. Die hier genutzte Einordnung richtet sich nach einem Vorschlag Möcklis, indem er die Kriterien der Auslösung und die Beständigkeit der Sachentscheide in seine Überlegungen einbezogen hatte^[24]. Das meint konkret, ob die Abstimmungen ad hoc und optional oder aufgrund einer dauerhaften verfassungsmäßigen Institution zustande kommen, sowie deren Verbindlichkeit^[25].

2.3.1 Referenden

Referenden haben gemein, dass über Beschlüsse, ausgefertigte oder beschlossene Gesetze des Parlaments abgestimmt wird^[26]. Das Initiativrecht bei Referenden haben staatliche Organe, wie zum Beispiel Regierungen oder Parlamente, oder auch das Volk inne^[27]. Diese Verfahren stehen dabei stets am Ende des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens und sind dezisiv, also verbindlich^[28]. Es werden dabei verschiedene Formen unterschieden:

[...]

^[1] Jung, Otmar: Direkte Demokratie- Forschungsstand und Perspektiven, in: Schiller, Theo/ Mittendorf, Volker (Hrsg.): Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven, Opladen 2003, S. 22.

^[2] Rutz, Charlie: Berliner Bürgerinitiative "100 Prozent Tempelhofer Feld" gewinnt Volksentscheid, unter: http://www.mehr-demokratie.de/ve_tempelhofer_feld_erfolgreich.html (abgerufen am 07.05.15).

^[3] Montag, Tobias: „Direkte Demokratie“ und Parlamentarismus. Argumente und Positionen, Sankt Augustin/ Berlin 2011, S. 9.

^[4] Möckli, Silvano: Direkte Demokratie. Ein internationaler Vergleich, Bern 1994, S.81f..

^[5] Ebenda.

^[6] Ebenda.

^[7] Rousseau, Jean- Jaques: Der Gesellschaftsvertrag, Essen 1997, Drittes Buch ,15. Kapitel, S.131.

^[8] Barber, Benjamin: Starke Demokratie, Hamburg 1994, S. 148f.; Kost, Andreas: Direkte Demokratie, Wiesbaden 2008, S. 28.

^[9] Barber: Starke Demokratie, S. 122.

^[10] Vgl. Kost: Direkte Demokratie, S. 28.

^[11] Buchstein, Hubertus: Moderne Demokratietheorien, in: Schmidt, Manfred G. et al: Studienbuch Politikwissenschaft, Wiesbaden 2013, S. 108.

^[12] Schumpeter, Joseph A.: Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, Tübingen 1950, S. 452.

^[13] Ebenda.

^[14] Möckli: Internationaler Vergleich, S. 82.

^[15] Schiller, Theo: Direkte Demokratie. Eine Einführung, Frankfurt. a.M. 2002, S. 35.

^[16] Beispielsweise Hornig, Eike-Christian/ Kranenpohl, Uwe: Einleitung: Perspektiven der Forschung, in: Münch, Ursula et al (Hrsg.): Direkte Demokratie. Analysen im internationalen Vergleich, Baden-Baden 2014, S. 10f.; Möckli: Internationaler Vergleich, S. 87; Kost: Direkte Demokratie, S. 12.

^[17] Hornig/ Kranenpohl: Perspektiven der Forschung, S. 10.

^[18] Ebenda.

^[19] Vgl. Schiller: Einführung, S. 13.

^[20] Kost: Direkte Demokratie, S. 12.

^[21] Schiller: Einführung, S. 36.

^[22] Kost: Direkte Demokratie, S. 10.

^[23] Möckli, Silvano: Sachabstimmungen machen noch keine direkte Demokratie. In: Schmitt, Karl (Hrsg.): Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, Baden-Baden 2003, S. 109.

^[24] Möckli: Internationaler Vergleich, S. 89.

^[25] Ebenda.

^[26] Decker, Frank: Volksgesetzgebung und parlamentarisches Regierungssystem. Eine schwierige Kombination, in: Münch, Ursula et al (Hrsg.): Direkte Demokratie. Analysen im internationalen Vergleich, Baden-Baden 2014, S. 35.

^[27] Montag: Argumente und Postitionen, S. 15.

^[28] Möckli: Internationaler Vergleich, S. 89.