Die Bedeutung afrikanischer Regionalorganisationen für die europäische Sicherheit

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theorie

3. Methode

4. Europäische Sicherheitsinteressen und (sub-)regionale Organisationen

5. Die Bedeutung von Regionalorganisationen für die europäische Sicherheit: Afrikanische Sicherheitsarchitektur im Zeichen des African ownership
5.1 Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur: Institutioneller Aufbau, Akteure und African ownership-Prinzip
5.2 Peacekeeping in Afrika seit 2003: Afrikanische Lösungen für afrikanische Probleme?
5.2.1 Von der subregionalen zu regionalen Ebene: IGAD (IGASOM-Mission) und AU (AMISOM) in Somalia
5.2.2 Von der regionalen zur globalen Ebene: AU (AMIS-Mission) und UN (UNMIS-Hybridmission) im Sudan
5.2.3 Von der subregionalen zur regionalen und globalen Ebene: ECOWAS (MICEMA-Mission), AU (AFISMA-Mission) und UN (MINUSMA-Mission) in Mali
5.3 Diskussion: Bilanz zur Afrikanischen Sicherheitsarchitektur und Relevanz für die EU

6. Schlussbetrachtungen

7. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

In den 1990er Jahren war Afrika Schauplatz schwerer gewaltsamer innerstaatlicher und regionaler Konflikte, die die internationale Gemeinschaft wiederholt zu militärischen und humanitären Interventionen veranlasste. Die relative Entspannung der sicherheitspolitischen Lage und die Ereignisse vom 11. September 2001 führten jedoch zu einer nur kurzzeitigen Abkehr vom Kontinent, denn nicht erst seit der Flüchtlingskrise 2015 weiß man in der Europäischen Union (EU), dass gewaltsame Auseinandersetzungen und Instabilität in Afrika direkte und indirekte Auswirkungen auf die europäische Sicherheit haben. Für die Bewältigung ihrer in der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) von 2003 genannten globale Herausforderungen und Bedrohungen können (sub-)regionale Akteure in anderen Weltregionen relevant sein. In Afrika, dem am meisten von Konflikten und Instabilität gekennzeichneten Kontinent, übernehmen seit Längerem unterschiedliche Sicherheitsorganisationen auf regionaler, wie die Afrikanische Union (AU), und auf subregionaler Ebene, wie beispielsweise die Economic Community of West African States (ECOWAS) und die Intergovernmental Authority on Development (IGAD), eine wichtige Rolle bei der Schaffung von Frieden, Sicherheit und Stabilität. Die potenzielle Bedeutung, die die von der AU 2004 geschaffene und die (sub-)regionalen^[1] Organisationen zusammenführende Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (AFSA) für die europäische Sicherheit hat, darf daher nicht unterschätzt werden.

Das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit besteht in der Analyse der Bedeutung der AFSA und der sie integrierenden (sub-)regionalen Akteure für die europäische Sicherheit. Die Forschungsfrage lautet daher: „Welche Rolle spielt die AFSA und die sie formierenden (sub-)regionalen sicherheitspolitischen Akteure für die europäische Sicherheit?“. Grundlage der Analyse sind theoretische Betrachtungen zum (neo-)liberalen Institutionalismus, der die zentrale Rolle von Institutionen in den internationalen Beziehungen anerkennt. An den darauffolgenden Teil zur verwendeten Methodik schließt sich die Vorstellung der in der ESS formulierten europäischen Sicherheitsinteressen an, die als Referenzpunkte zur Bewertung der AFSA und der (sub-)regionalen Akteure dienen sollen. Im Analyseteil soll nach einer Darstellung der AFSA anhand von drei Beispielen (Somalia, Sudan und Mal) gezeigt werden, inwieweit die (sub-)regionalen Akteure Hauptbedrohungen der europäischen Sicherheit bekämpfen konnten. Im Anschluss an die Diskussion der Stärken und Schwächen der AFSA und ihre Relevanz für die EU sollen in den Schlussbetrachtungen Handlungsempfehlungen für die EU gegeben werden.

2. Theorie

Zur Betrachtung der Rolle (sub-)regionaler Organisationen zur Schaffung von Frieden und Sicherheit ist eine Auseinandersetzung mit dem (neo-)liberalen Institutionalismus sinnvoll. In den 1970ern entstanden, gilt der Ansatz als Antwort auf den in den internationalen Beziehungen vorherrschenden Neorealismus. Zwar konvergieren die Theorien in der Annahme, dass rational handelnde Staaten die zentralen Akteure in einem anarchischen System sind, divergieren jedoch in ihren Annahmen über zwischenstaatliche Kooperation. Der Vertreter des (neo-)liberalen Institutionalismus, wie Robert O. Keohane, distanzieren sich von Annahmen über Hegemoniebeziehungen und nehmen an, dass vor dem Hintergrund zwischenstaatlicher Interdependenz bei übereinstimmenden Interessen der Staaten Kooperation möglich ist. Institutionen gelten dabei als Instrumente zur gemeinsamen Lösung der aus den Interdependenzbeziehungen resultierenden Kooperationsprobleme. Sie senken Transaktionskosten, indem sie den vorgegebenen Verhandlungsrahmen der Kooperation vorstrukturieren und effizienter machen, und sie erhöhen die Erwartungsverlässlichkeit der Kooperation, da Kooperationsvereinbarungen eher eingehalten werden (Zangl, 2010: 138-140).

In Bezug auf Afrika bedeutet das, dass die nationalen Akteure, sich ihrer sicherheitspolitischen Interdependenz bewusst, (sub-)regionale Organisationen und die AFSA gegründet haben, um gemeinsame Sicherheitsinteressen effizienter umzusetzen. Die (sub-)regionalen Organisationen und die AFSA tragen zur Reduzierung von Transaktionskosten bei, wodurch die Bearbeitung sicherheitspolitischer Probleme effizienter und zuverlässiger wird. Dies ist auch für die EU relevant, da sich solche Entwicklungen auch positiv auf die europäische Sicherheit auswirken. Fortschritte in der regionalen Konfliktbearbeitung in Afrika sind für die EU auch deshalb wichtig, weil ein intensiveres militärisches Engagement westlicher Staaten bei Friedensmissionen in afrikanischen Konflikten in absehbarer Zeit als nicht realistisch erscheint (Ansorg & Haaß, 2013: 1).

3. Methode

Im Rahmen dieser x-zentrierten, qualitativen Fallstudie soll anhand von drei Fallbeispielen (small-n) die Bedeutung der AFSA und ihrer Akteure für die europäische Sicherheit herausgearbeitet werden. Ausgehend vom Jahr der Gründung der AFSA (2003) besteht das Universe of cases aller von der AU durchgeführten peacekeeping -Missionen aus sechs Fällen^[2], wobei die im selben Jahr durchgeführte African Union Mission to Burundi (AMIB) exkludiert werden sollen, da sie aufgrund der kurzen Existenz der AFSA als nicht aussagekräftig bei der Beantwortung der Forschungsfrage erscheint. Grundlage der Fallauswahl ist John Stuart Mills Method of Difference, oder Most Similar Systems Design (MSSD), bei der ähnliche Fälle daraufhin untersucht werden, welche Faktoren die Veränderung in der abhängigen Variable (in diesem Fall europäische Sicherheit) hervorrufen. Die Entscheidung fiel auf Somalia, Sudan und Mali. In allen drei Fällen sind Akteure auf der subregionalen, der regionalen und globalen Ebene (Vereinte Nationen, UN) mehr oder weniger sichtbar tätig geworden. Während in Somalia und Mali zunächst die zuständigen subregionalen Organisationen eine sehr wichtige Rolle spielten (die Fälle ermöglichen außerdem die vergleichende Betrachtung zweier unterschiedlicher subregionalen Organisationen), war dies im Sudan nur begrenzt der Fall – ebenso wie in der Zentralafrikanischen Republik (ZAR). Die Entscheidung fiel jedoch deshalb zugunsten des Sudan aus, weil hier die Mission der AU nicht nur lediglich an die UN übergeben, sondern interessanterweise zum ersten Mal eine AU/UN Hybridmission geschaffen wurde. Der Fall Uganda soll deshalb ausgeklammert werden, weil die AU hier allein tätig geworden ist und damit eine Offenlegung der Mechanismen und des Funktionierens der AFSA als Ganzes als nicht gegeben erscheint. Trotz der Gemeinsamkeiten bestehen jedoch auch Unterschiede zwischen den ausgesuchten Fällen. Während in Somalia zunächst die IGAD tätig wurde und die Inter-Governmental Authority on Development Peace Support Mission to Somalia (IGASOM) plante, die jedoch lediglich in der African Union Mission in Somalia (AMISOM) umgesetzt wurde, die nicht wie geplant in einer UN-Mission aufging, reagierte in Mali ebenfalls zunächst die subregionale ECOWAS, deren Mission ebenfalls lediglich in der African-led International Support Mission to Mali (AFISMA) der AU umgesetzt, die infolge ihres Scheiterns jedoch von der UN und ihrer United Nations Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali (MINUSMA) übernommen wurde. Im Sudan hingegen haben wir es mit einem frühen Versagen der IGAD zu tun und die von der AU geschaffene African Union Mission in Sudan (AMIS) wurde in kurzer Zeit mit der United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMIS) in die AU/UN Hybrid Operation in Darfur (UNAMID) überführt. In diesem Sinne zeigen die Fallbeispiele trotz ihrer Gemeinsamkeiten eine Bandbreite an Missionsmodellen, die einen Einblick in die komplexen Methoden afrikanischer Konfliktbearbeitung erlauben. Sie ermöglichen es darüber hinaus, die Mechanismen und Funktionslogiken der AFSA nachzuzeichnen und ihre Stärken und Schwächen offenzulegen, um damit Schlussfolgerung für die europäische Sicherheit ziehen zu können.

4. Europäische Sicherheitsinteressen und (sub-)regionale Organisationen

In ihrem Versuch, die sich im Irakkrieg 2003 zeigenden Uneinigkeiten ihrer Mitgliedstaaten und damit die Grenzen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zu überwinden, stellte die EU noch im selben Jahr eine Sicherheitsstrategie vor, die die Grundlage für ein gemeinsames außen- und sicherheitspolitisches Handeln bildet (Reiter, 2004: 26). Die ESS identifiziert fünf globale Herausforderungen und Hauptbedrohungen für die europäische Sicherheit: Terrorismus, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, regionale Konflikte, Zusammenbruch von Staaten und Organisierte Kriminalität (EUR-Lex, 2003). In Afrika sind die (sub-) regionalen Organisationen in all diesen Bereichen tätig und jegliches Engagement aufgrund des potenziell positiven Einflusses auf die europäische Sicherheit ein Gewinn für die EU (Hainzl, 2014: 341). Die ESS nennt weiter drei strategische Ziele der EU: Abwehr von Bedrohungen, Stärkung der Sicherheit in der Nachbarschaft und eine Weltordnung auf der Grundlage eines wirksamen Multilateralismus (EUR-Lex, 2003). Vor allem der erste und dritte Punkt sind an dieser Stelle wichtig: die EU betont unter dem Punkt „Abwehr von Bedrohungen“, dass die „EU […] sich an der Beilegung regionaler Konflikte sowie an der Unterstützung der von Zusammenbruch bedrohten Staaten [beteiligt]“ und stellt fest, dass bei „den neuen Bedrohungen […] die erste Verteidigungslinie oftmals im Ausland liegen [wird]“ (EUR-Lex, 2003). Unter dem dritten Punkt, „Weltordnung auf Grundlage eines wirksamen Multilateralismus“ heißt es:

Sicherheit und Wohlstand sind immer stärker von einem wirksamen multilateralen System abhängig: Die Union strebt an, eine stärkere Weltgemeinschaft, gut funktionierende internationale Organisationen – insbesondere die Vereinten Nationen, deren Charta den grundlegenden Rahmen für die internationalen Beziehungen bildet – und eine geregelte Weltordnung zu schaffen. Der beste Schutz für unsere Sicherheit ist eine Welt demokratischer Staaten, und die Politik der Union ist auf die Verwirklichung dieses Ziels ausgerichtet. (EUR-Lex, 2003)

Die Zitate zeigen, dass die EU ihre Bedrohungen im Ausland verortet, bei der Lösung regionaler Konflikte und der Stabilisierung von failed states jedoch Unterstützung leisten will. Dies soll auf Basis einer multilateralen Weltordnung und der Charta der UN geschehen, was in Bezug auf Afrika auch als Übernahme von mehr Verantwortung durch (sub-)regionale Akteure gedeutet werden kann. Auch in zwei weiteren Strategiepapieren wird deutlich, dass die EU die Rolle afrikanischer sicherheitspolitischer Akteuren anerkennt und ihnen unterstützend zur Seite stehen will. In der EU-Afrika-Strategie von 2007 heißt es:

Die EU wird […] ihre Bemühungen zur Förderung des Friedens und der Sicherheit durch ein weites Spektrum von Maßnahmen verstärken. Es reicht von der Unterstützung afrikanischer Friedensbemühungen bis hin zu globaler Konfliktverhütung, die bei den tiefen Ursachen bewaffneter Konflikte ansetzt. Weitere Ziele dieser Maßnahmen sind die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Terrorismus und Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie die Unterstützung regionaler und nationaler Strategien zur Entwaffnung, Demobilisierung, Wiedereingliederung und Rehabilitation ehemaliger Kämpfer (einschließlich Kindersoldaten) und die Stabilisierung der Lage nach Beendigung eines Konfliktes. (EUR-Lex, 2007)

Auch in der EU-Sahel-Strategie von 2011 betont die EU die zentrale Rolle (sub-)regionaler Organisationen sowohl für die afrikanische als auch europäische Sicherheit. Im Dokument wird die AU zum privilegierten Partner Europas ernannt und auf die besondere Rolle der ECOWAS verwiesen (Europäischer Auswärtiger Dienst, 2011).

5. Die Bedeutung von Regionalorganisationen für die europäische Sicherheit: Afrikanische Sicherheitsarchitektur im Zeichen des African ownership

Afrika hat eine lange sicherheitspolitische Tradition. Anders als in der EU, in der Integration sich primär auf Grundlage wirtschaftspolitischer Überlegungen vollzieht, steht hier Sicherheitspolitik seit jeher ganz oben auf der integrationspolitischen Agenda (Elischer & Erdmann, 2012: 1) (Schmidt, 2008: 3). Ausgangspunkt war 1963 die vor dem Hintergrund des Entkolonialisierungsprozesses stattfindende Gründung der Organisation für Afrikanische Einheit (OAS) durch 32 afrikanische Staaten. Die Grenzen der auf den Prinzipien der Souveränität und Nichtintervention basierenden OAS zeigten sich jedoch in den 1990er Jahren, als Versuche der Lösung innerstaatlicher und regionaler Konflikte wirkungslos blieben (Vorrath, 2013: 23). Um den gemeinsamen Problemen zu begegnen, gründeten die nun 55 Staats- und Regierungschefs die OAS als Afrikanische Union neu und weichten die Prinzipien der Souveränität und Nichtintervention auf, indem sie die Responsibility to Protect (R2P) oder Schutzverantwortungs-Norm einführten (Aning & Edu-Afful, 2016: 121). So baut die AU laut Artikel vier ihrer Gründungsakte neben den Prinzipien der „sovereign equality and interdependence among Member States of the Union“ und „non-interference by any Member State in the internal affairs of another” auf „the right of the Union to intervene in a Member State pursuant a decision of the Assembly in respect of grave circumstances, namely war crimes, genocide and crimes against humanity” (Afrikanische Union, 2000). Im Jahr 2003 wird der Friedens- und Sicherheitsrat der Afrikanischen Union (Peace and Security Council, PSC) gegründet, der nunmehr das Herzstück der AFSA darstellt.

5.1 Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur: Institutioneller Aufbau, Akteure und African ownership-Prinzip

Als zentrales Entscheidungsorgan der AFSA ist es u.a. Aufgabe des PSC, Frieden, Sicherheit und Stabilität in Afrika zu fördern, Konflikte zu verhüten und durch die Übernahme von peacemaking und peacebuilding Aufgaben zu lösen, und den post-Konflikt Wiederaufbau zu fördern und zu implementieren (Afrikanische Union, 2002). Der PSC autorisiert und mandatiert durch Mehrheitsentscheidung peacekeeping -Missionen und empfiehlt der AU-Generalversammlung militärische Interventionen in einem Mitgliedstaat, wobei die Entscheidung (mit Zweidrittelmehrheit) über den Einsatz der Generalversammlung obliegt (wobei das betroffene Land keine Stimme hat) (Kinzel, 2007: 2). Der PSC setzt sich aus 15 Mitgliedern zusammen, die nach einem regionalen Schlüssel und auf Basis in den subregionalen Organisationen vereinbarter nationaler Rotation bestimmt werden^[3]. Die grundlegende Struktur der AFSA, bei der sich die AU auf fünf regionale Organisationen in Nord-, Ost-, Süd-, West- und Zentralafrika, die selbstständig arbeiten und an die jeweiligen regionalen Gegebenheiten angepasst sind, stützt, zeigt sich neben dem PSC auch im zweiten Pfeiler der ASFA, der Afrikanischen Schnellen Eingreiftruppe (African Standby Force, ASF). Jede der fünf (sub-)regionalen Organisation^[4] stellt eine Standby Brigade für die ASF auf, die im Falle einer langsamen (oder gar keiner) Reaktion der UN tätig werden sollen (Kinzel, 2007: 2). Zu ihren Funktionen gehören die Durchführung von Beobachtungs- und Friedensunterstützungsmissionen, Interventionen in einem AU-Mitgliedstaat, peacebuilding Einsätze (inklusive post-Konflikt Entwaffnung und Demobilisierung), sowie humanitäre Hilfe (Afrikanische Union, 2002). Ein weiteres Gremium der APSA ist der Rat der Weisen (Panel of the Wise), der sich aus fünf Mitgliedern zusammensetzt, die in der Vergangenheit herausragende Beträge für Frieden und Sicherheit auf dem Kontinent geleistet haben (Afrikanische Union, 2002) und die die AU-Kommission und den PSC im Bereich Konfliktprävention unterstützen sollen (Engel, 2008: 3). Des Weiteren existiert das Kontinentale Frühwarnsystem (Continental Early Warning System, CEWS), das als Informationszentrum der frühen Erkennung und Verhinderung gewaltsamer Konflikte dienen soll und der AU-Kommission, dem PSC und anderen AFSA-Akteuren beratend zur Seite steht (Engel, 2008: 3-4). Eine besonders in Bezug auf die EU wichtige Säule der AFSA ist der Friedensfonds (African Peace Facility, APF), durch den die AFSA über Beiträge aus den AU-Mitgliedstaaten sowie internationalen Gebern finanziert wird (Engel, 2008: 5).

Besonders an der AFSA ist zum einen, dass sie im Sinne des African ownership -Prinzips ein Zeichen für mehr Eigenverantwortung der afrikanischen Staaten im Bereich des Friedens, der Sicherheit und Stabilität auf dem Kontinent setz. Zum anderen zeigt sich ein Wandel in der Herangehensweise an gemeinsame sicherheitspolitische Probleme. Waren afrikanische Akteure vor der Schaffung der AU und der AFSA noch ohne Betrachtung der Entwicklungen in anderen Subregionen tätig geworden, werden die subregionalen Organisationen nun in ein System kollektiver Sicherheit integriert und in den Rang von gesamtafrikanischen Strategien implementierenden Akteuren gehoben (Dokken, 2010: 335).

[...]

^[1] In der Literatur wird oft nur von regionalen Organisationen gesprochen. Hier soll jedoch explizit die Unterscheidung zwischen regionalen und subregionalen Organisationen hervorgehoben werden, um die verschiedenen (institutionellen) Ebenen der afrikanischen Sicherheitsarchitektur besser voneinander zu trennen.

^[2] Zu den Einsätzen zählen: Burundi (AMIB), Liberia (ECOMIL), Mali (MICEMA und AFISMA), Somalia (AMISOM), Sudan (AMIS), Uganda (AU-geführte RCI-LRA) und Zentralafrikanische Republik (MISCA).

^[3] Die regionale Repräsentation im PSC folgt folgendem Schlüssel: fünf Mitglieder entstammen je einer der fünft afrikanischen Regionen, die anderen zehn Mitglieder setzen sich aus einem Vertreter für das nördliche Afrika, jeweils zwei für das östliche, südliche und Zentralafrika und drei Vertretern aus dem westlichen Afrika zusammen. Somit besteht der PSC insgesamt aus zwei Mitgliedern aus dem nördlichen Afrika, jeweils drei Mitgliedern aus dem östlichen, südlichen und Zentralafrika und vier Mitgliedern aus dem westlichen Afrika.

^[4] Zu den fünf (sub-)regionalen Organisationen, auf die sich die AU innerhalb der AFSA stützt zählen: AMU (nördliches Afrika), IGAD (östliches Afrika), SADC (südliches Afrika) ECCAS (Zentralafrika) und ECOWAS (Westafrika).