Arbeitsrecht in der Europäischen Grundrechts-Charta

GLIEDERUNG

I. Entwicklung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht

II. Allgemeine Bestimmungen und Auswirkungen der Grundrechtecharta
1. Verankerung der sozialen Rechte in der Charta
2. Anwendungsbereich
3. Einschränkungsmöglichkeiten und deren Grenzen
4. Wirkungen der Grundrechtecharta
5. Fortsetzung des Verfassungsprozesses

III. Arbeitnehmergrundrechte in der Grundrechtecharta
1. Berufsfreiheit (Art. 15)
a. Berufsfreiheit als Grundrecht (Art. 15 Absatz 1)
b. Berufsfreiheit als Grundfreiheit (Art. 15 Absatz 2)
2. Ausprägungen der Berufsfreiheit
a. Zugang zum Beruf
aa. Recht auf Zugang zur beruflichen Ausbildung (Art. 14 Abs. 1)
bb. Recht auf Zugang zu einem unentgeltlichen Arbeitsvermittlungsdienst (Art. 29)
b. Ausübung des Berufs
aa. Arbeitsbedingungen, Arbeitszeit und Schutz von Kindern und Jugendlichen (Art. 31 und 32)
bb. Gleichheitsrechte
c. Beendigung: Kündigungsschutz (Art. 30 und Art. 33 Abs. 2)
d. Soziale Absicherung (Art. 34 Abs.1)
3. Kollektive Tätigkeit
a. Koalitionsfreiheit (Art. 12) sowie Freiheit zum Abschluss von Kollektivverträgen und Arbeitskampf (Art. 28)
b. Information und Konsultation (Art. 27)

IV. Ausblick

I. Entwicklung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht

Mit fortschreitender Integration, d.h. mit der Entwicklung der Europäischen Union von einer Wirtschafts- zu einer Rechtsgemeinschaft, setzte sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass auch auf Gemeinschaftsebene ein effektiver Grundrechtsschutz bestehen muss. Seit dem Jahr 1969 entwickelt der Europäische Gerichtshof (EuGH) Grundrechtsschutz durch Richterrecht und macht dadurch deutlich, dass die Achtung der Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsprinzipien gehört, die der Gerichtshof zu wahren und zu sichern hat. Dieser Prozess wurde nicht zuletzt dadurch gefördert, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit der Solange I-Entscheidung von 1974 zum Ausdruck gebracht hatte, dass es sekundäres Gemeinschaftsrecht am Maßstab der deutschen Grundrechte prüfen werde, solange das Gemeinschaftsrecht keinen formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist.^[1] In der Folgezeit entwickelte sich eine immer dezidiertere Rechtsprechung des EuGH zum Schutz der Grundrechte und rechtsstaatlicher Prinzipien in der Gemeinschaft. Der Rückgriff auf die allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ist inzwischen durch Art. 6 Abs. 2 EUV Inhalt der Verträge. Zwar hat das BVerfG mit der Solange II-Entscheidung von 1987 nicht den prinzipiellen Anspruch aufgegeben, Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf ihre Grundrechtskonformität hin zu überprüfen. Doch da nach Ansicht des BVerfG im Hoheitsbereich der Europäischen Gemeinschaften ein dem Standard des Grundgesetzes im wesentlichen vergleichbarer Grundrechtsschutz entwickelt worden ist, übt das BVerfG seine Gerichtsbarkeit nicht mehr aus.^[2]

Um die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre Tragweite für die Unionsbürger sichtbar zu verankern, die Transparenz und Rechtssicherheit in Bezug auf den Umfang des Grundrechtsschutzes zu verbessern sowie die Identität und Legitimität der Union zu stärken, hat auf Initiative der Bundesregierung der Europäische Rat auf dem Kölner Gipfel im Juni 1999 die Erarbeitung einer Charta der Grundrechte der Europäischen Union beschlossen.^[3] Im Dezember 2000 proklamierte der Europäische Rat mit Billigung des Europäischen Parlaments und der Kommission bei seinem Gipfeltreffen in Nizza die Charta feierlich, die zunächst rechtlich unverbindlich bleibt.

II. Allgemeine Bestimmungen und Auswirkungen der GRC

1. Verankerung der sozialen Rechte in der Charta

Die GRC ist in sieben Kapitel gegliedert, nämlich in Würde des Menschen, Freiheiten, Gleichheit, Solidarität, Bürgerrechte, justizielle Rechte und allgemeine Bestimmungen. Sie beinhaltet in erster Linie diejenigen Rechte, die gemäß dem Kölner Mandat, in der EMRK, der Europäischen Sozialcharta, der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten enthalten sind.

Nach heftigen Auseinandersetzungen im Konvent wurden soziale Grundrechte in die Charta aufgenommen. Daran wird in Teilen der Literatur vor allem kritisiert, dass diese nur Politikziele formulieren, nicht aber justiziabel seien, vielmehr die Gefahr bestehe, dem Bürger durch Textlyrik uneinlösbare Verheißungen in Aussicht zu stellen.^[4]

Die Mehrheit im Konvent hielt jedoch einen reduzierten Grundrechtskatalog wegen der internationalen Ausstrahlwirkung für schädlich und betonte vor allem die soziale Dimension des Binnenmarktes und die Unteilbarkeit aller Menschenrechte. Erst die Gewährleistung der sozialen Rechte ermögliche den vollen Genuss der Freiheitsrechte.^[5] Auch sei nicht die Aufnahme umfassender Anspruchsrechte beabsichtigt, vielmehr solle sich die Verpflichtung der Grundrechtsadressaten in Respektierungs-, Schutz- und Förderungspflichten erschöpfen.^[6] Die sozialen Rechte haben nunmehr auf drei verschieden Säulen gestützt Eingang in die Charta gefunden. In der Präambel der Charta erscheint der Grundsatz der Solidarität in Erwägungsgrund 2 als gleichrangiger Wert neben der Menschenwürde, der Freiheit, Gleichheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Im Text der Charta finden sich verstreut in verschiedenen Kapiteln soziale Grundrechte, die in anderen internationalen und regionalen Abkommen primär als wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verstanden werden; Kapitel IV „Solidarität“ mit seinen zwölf Artikeln stellt den eigentlichen Kernblock sozialer Grundrechte dar. Als dritte Säule bestimmt Art. 53^[7] (künftig: Art. III-113 VVE) als Querschnittsklausel, dass keine Bestimmung der Charta als eine Einschränkung oder Verletzung der Menschenrechte und Grundfreiheiten auszulegen ist, die in dem jeweiligen Anwendungsbereich durch das Recht der Union und das Völkerrecht sowie durch die Verfassungen der Mitgliedstaaten anerkannt sind. Damit soll dokumentiert werden, dass die Charta juristisch zu keiner Änderung oder Anpassung der nationalen Verfassungen oder anderer Instrumente zwingen wird, wodurch die Chartagrundrechte einer dynamischen und zukunftsoffenen Auslegung unterliegen.^[8]

2. Anwendungsbereich

Der Anwendungsbereich der GRC wird durch Art. 51 Abs. 1 (künftig: Art. III-111 Abs.1 VVE) definiert. Danach gilt die Charta für die Organe und Einrichtungen der Union unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten bei der „Durchführung des Rechts der Union“.

Damit engt der Wortlaut der Regelung die bisherige Rechtsprechung des EuGH ein, nach der die Mitgliedstaaten im gesamten Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts an die Gemeinschaftsgrundrechte gebunden sind.^[9] Auch die Entstehungsgeschichte lässt die Restriktion erkennen, denn Initiativen, die Vorschrift mit gleicher Weite zu formulieren, blieben erfolglos.^[10] Nicht erfasst sind also nunmehr die vom EuGH entwickelten Fallgruppen, insbesondere mitgliedstaatliche Ausnahmebestimmungen, die einen Eingriff in die vier Grundfreiheiten ermöglichen sollen.^[11] Bislang war ein Mitgliedstaat, der in die Grundfreiheiten eingreift, im Rahmen der Rechtfertigung zugleich an die Unionsgrundrechte gebunden.^[12]

Die Kompetenzschutzklausel des Art. 51 Abs.2 betont, dass die Charta zu keiner Erweiterung oder Änderung der Zuständigkeiten und Aufgaben führen darf, die der Gemeinschaft durch die Verträge zugewiesen sind. Schon jetzt geht die Charta über eine reine kompetenzakzessorische Grundrechtssicherung hinaus, d.h. sie verankert Rechte, die durch die europäische Hoheitsgewalt mangels Kompetenz nicht gewährleistet werden können, was in der Literatur zum Teil auf erhebliche Kritik stößt.^[13] Die Charta soll jedoch grundlegende europäische Werte- und Rechtsüberzeugungen ausdrücken, und dadurch die Union als Wertegemeinschaft anerkennen, die weit über das Konzept des wirtschaftspolitischen Zweckverbandes hinaus reicht. Art. 51 Abs. 2 verhindert, dass aus Grundrechten ohne thematischen Bezug zu vorhandenen Kompetenzen neuartige supranationale Kompetenztitel erwachsen, was sich auch schon aus dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ergibt (Art. 5 Abs. 1 EGV).^[14]

3. Einschränkungsmöglichkeiten und deren Grenzen

Bei vielen Grundrechten der Charta ist, anders als etwa in der EMRK oder im deutschen Grundgesetz, auf die Normierung von eigenen Schranken verzichtet worden. Statt dessen wird in Art. 52 Abs. 1 (künftig: Art. III-112 Abs. 1 VVE) die horizontale Tragweite der in der Charta garantierten Rechte mittels eines allgemeinen Schrankenvorbehaltes geregelt, der die Voraussetzungen und Grenzen eines Grundrechtseingriffs generell festlegt. Grundrechtsschranken sind Gesetzesvorbehalt, Wesengehaltsgarantie und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Durch die Absätze 2 und 3 des Art. 52 werden die den Gründungsverträgen und der EMRK entlehnten Rechte der Charta inkorporiert, also bezogen auf Schutzbereich, hierfür maßgebliche Negativdefinitionen und, soweit zulässig, auf die Rechtfertigung von Eingriffen. Diese Absätze stellen – für diejenigen Vorschriften, die dem Vertragswerk bzw. der EMRK entlehnt sind – lege speziales zu Abs. 1 dar; soweit sie eingreifen, ist also der Rückgriff auf Abs. 1 versperrt, welcher somit nur eine Auffangvorschrift ist.^[15]

Zu den allgemeinen horizontalen Schranken des Art. 52 treten in manchen Grundrechten überdies noch spezielle , vertikale (also mit Blick auf die Regelungskompetenz der Mitgliedstaaten formulierte) Schranken hinzu. Dies ist etwa der Fall, wenn die Grundrechtsausübung unter dem Vorbehalt „einzelstaatlicher Gesetze“ oder gar „Gepflogenheiten“ gestellt werden. Hierin wird teilweise eine doppelte Beschränkung gesehen, mit der Folge, dass die einheitliche Schranke des Art. 52 durchlöchert wird.^[16] Zwar handelt es sich um doppelte Schranken, aber nur in dem Sinne, dass in solchen Fällen das nationale Recht die Einschränkungsmöglichkeiten regelt, während sich die sog. Schranken-Schranken (Wesensgehaltgarantie, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ) wieder aus der Charta ergeben.^[17]

[...]

^[1] BVerfGE 37,271

^[2] BVerfGE 73,339(378); weiter entwickelt durch BVerfGE 89,155(175): Entscheidend ist, dass die Rechtsprechung des EuGH einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleistet

^[3] Erklärungen des Europäischen Rates in Köln vom 4.6.1999, EuGRZ 1999,364

^[4] Tettinger, NJW 2001,1010(1014); Papier, DIE ZEIT vom 30.09.2002: „rein propagandistische Aufnahme objektiv wirkungsfreier Grundrechte“

^[5] Meyer/Riedel, Vorbemerkungen zu Kapitel IV, Rn.9

^[6] Meyer, FR vom 28.04.2000

^[7] Artikel ohne Gesetzesangabe sind solche der GRC

^[8] Meyer/Borowsky, Art.53 Rn.11,19:

^[9] EuGH, Rs.60 und 61/84, 11.7.1985

^[10] Meyer/Borowsky Art. 51 Rn.5-9; problematisch ist aber Art. I-9 Abs. 3 VVE, der noch einmal auf die EMRK und die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen als Rechtsquellen verweist

^[11] Meyer/Borowsky, Art. 51 Rn.29; andere Auffassung wohl Däubler, AuR 2001,380(382)

^[12] EuGH „Familiapress“, EuGRZ 1997,344

^[13] Alber/Widmaier, EuGRZ 2000,497(499); Callies, EuZW 2001,261(264): es haben solche Grundrechte Aufnahme gefunden, denen unmittelbar keine Regelungskompetenz der Union gegenübersteht; es wurde z.B. ein Verbot der Todesstrafe statuiert, obwohl keine Kompetenz der Union im Bereich des Strafrechts besteht.

^[14] Knöll, NVwZ 2001,392(393); Schröder, JZ 2002,849(851), der die fehlende Kompetenzakzessorietät mit der Entwicklungsoffenheit des Integrationskonzeptes begründet.

^[15] Meyer/Borowsky Art. 52 Rn.12,13

^[16] Ehlers/Calliess § 19 II 2

^[17] Meyer/Borowsky Art. 52 Rn.16