Für und Wider zur Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid in Deutschland auf Bundesebene

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Geschichte der Volksabstimmung in Deutschland
1. Weimarer Republik
2. Volksabstimmungen bei den Nationalsozialisten
3. Nachkriegsdeutschland

III. Direkte Demokratie in anderen Staaten
1. Schweiz
2. USA

IV. Diskussion über die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene
1. Rechtliche Aspekte
2. Parteiliche, parlamentarische und politische Aspekte
3. Gesellschaftliche Aspekte

V. Fazit

VI. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die letzte Debatte unter Politikern und in den Medien zur Einführung des Volksentscheids begann im April 2004. Die neuerliche Diskussion entzündete sich, als der Verfassungsentwurf für die Europäische Union vorgelegt wurde. Die einen wünschten sich ein europaweites Referendum, sodaß jeder einzelne EU-Bürger die Möglichkeit hätte, sein Votum für oder gegen die Verfassung abzugeben; die anderen sahen es als ausreichend an, die Parlamente der 25 Mitgliedsländer darüber abstimmen zu lassen – schon allein deshalb, da die Zustimmung aller Länder zur Verfassung wahrscheinlicher wäre; denn ein einzelnes „Nein“ würde genügen und die Verfassung könnte europaweit nicht in Kraft treten. (Prantl, 2004^[1] )

Mehr als zehn Jahre zuvor wurde in der gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat über die Aufnahme von Bestimmungen bezüglich Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden^[2] beraten. Der Antrag fand in der Kommission auch die Mehrheit, verfehlte jedoch die erforderliche Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat, die für eine Verfassungsänderung notwendig ist.

Das Vorhaben der Bundesregierung, das Volk nun „ungefragt“ den Vorschriften der neuen EU-Verfassung zu unterstellen sowie die stattgefundenden Referenden in Frankreich und den Niederlanden, haben die Diskussion um die unmittelbare Demokratie in Deutschland neu entfacht. So befürwortete etwa die CSU eine Volksabstimmung über die EU-Verfassung^[3], wohingegen Bundeskanzler Gerhard Schröder argumentierte, daß es das Grundgesetz verbietet, eine Volksabstimmung durchzuführen. (Elicker^[4], 225 f.)

Ob das Grundgesetz tatsächlich Volksbegehren und Volksentscheid untersagt und welche Vor- und Nachteile die Einführung auf Bundesebene hätten, wird in dieser Arbeit behandelt. Daneben wird die Geschichte der Volksabstimmung in Deutschland Thema sein, die, ebenso wie die Erfahrungen mit ihr in anderen Staaten, für die Zustimmung oder Ablehnung zur Einführung direktdemokratischer Elemente in das Grundgesetz Argumente liefert.

II. Geschichte der Volksabstimmung in Deutschland

1. Weimarer Republik

1919 wurde in der deutschen Nationalversammlung die Einführung der sogenannten Volksrechte beschlossen. Diese direktdemokratischen Verfahren waren verfassungsrechtliches Neuland: Befürwortern und Gegnern erschienen Volksentscheid und Volksbegehren „als eine Größe, mit der man noch gar nicht rechnen konnte“ (Schiffers^[5], 43). Diese Unsicherheit der Parteien drückte sich darin aus, daß verschiedene Vorstellungen darüber existierten, in welchen Bereichen Volksbegehren und -entscheid zur Anwendung gebracht werden könnten. Das Hauptargument war, die Beteiligung des Volkes als „Korrektiv des Parlaments einzusetzen“ (ebd.). Daneben wollte man mit ihr die Exekutive stärken, „ihren erzieherischen Wert und ihre besondere demokratische Substanz“ (ebd.) nutzen sowie eine sich ausweitende radikaldemokratische Strömung auffangen. Die Nationalversammlung sah die Volksrechte als vereinbar mit dem parlamentarischen System an und baute sie als Korrekturmechanismus in die Verfassung ein. Das erste Volksbegehren auf Reichsebene ließ man 1922 zu.

Weder die 1919 konstituierte Reichsverfassung noch das Gesetz über den Volksbeschluß sagten etwas über das Rangverhältnis zwischen parlaments- und volksbeschlossenen Gesetzen aus. Die Volksgesetzgebung war „ein Verfahren zweiter Wahl mit unverkennbarem Protestcharakter“ (a.a.O., 44). Volksbegehren und -entscheide spielten eine untergeordnete Rolle in der politischen Auseinandersetzung. Lediglich vier von acht beantragten Volksbegehren auf Reichsebene wurden zugelassen. Wesentlich größere Agitations- und Mobilisierungschancen boten Präsidenten-, Reichstags- oder Landtagswahlen. Lediglich die Volksabstimmungen über die Fürstenenteignung (1926) und den Youngplan (1929) erwiesen sich als „ein dramatischer Akt des Verfassungskampfs“ (ebd.).

Es gab eine Vielzahl von Plänen für Volksbegehren^[6], die aus unterschiedlichen Gründen nicht realisiert wurden. Sie sind Ausdruck dafür, daß „vor allem Verbände der Mittelschichten im Volksbegehren eine Möglichkeit sahen, Ziele zur Sprache zu bringen, deren Verwirklichung unterblieben oder durch Teillösungen vertagt worden waren“ (a.a.O., 45). Schiffers weist darauf hin, daß allein das Vorhaben diese Volksbegehren zu realisieren, die innenpolitischen Diskussionen nachhaltiger bestimmt haben, als die acht tatsächlich beantragten erkennen lassen. Besonders bedeutsame direktdemokratische Verfahren wurden von Parteien unterstützt: In diesem Sinne waren Volksbegehren „überwiegend ‚Parteibegehren’“ (ebd.). Die Versuche der Verbände Volksbegehren zu starten, waren vor allem deshalb nicht erfolgreich, da sie von keiner Partei unterstützt wurden.

Zum Ende der Weimarer Republik gingen Volksbegehren fast nur noch von den auf die Zerstörung der Republik ausgerichteten Parteien NSDAP und KPD aus. So etwa der Gesetzentwurf zum Youngplan und „die Versuche der plebiszitären Parlamentsauflösung in den Ländern^[7] “ (a.a.O., 46). Nur die SPD beantragte 1932 noch einen Sachentscheid des Volkes.

Schiffers schreibt, daß die Praxis der direktdemokratischen Verfahren als Ursache für das Scheitern der Weimarer Republik angesehen worden ist. Jedoch lassen sich diese „nur begrenzt als Beispiele für die Gefahr der Demagogie^[8] “ (a.a.O., 56) heranziehen, betrachtet man den Ausgang der Verfahren: Die Volksbegehren blieben unmittelbar folgenlos. Die indirekten Auswirkungen stehen der rechtlichen Folgenlosigkeit jedoch erkennbar entgegen. So konnten die in der Bevölkerung vorhandenen unterschiedlichen Positionen nicht überwunden werden, sondern führten einzig zu einer „Offenlegung ihrer zahlenmäßigen Stärke“ (ebd.) durch welche „eine Verschärfung der Gruppen- und Klassengegensätze“ (ebd.) bewirkt wurde: Es bestand eine sich gegenüberstehende marxistische und antimarxistische Front; die Isolation und Krisensituation der Mittelschicht wurde ebenfalls deutlich.

Darüber hinaus verloren Regierung und Regierungsparteien an Legitimität, da „ihre Abwehrstrategien gegen die Volksbegehren wiederholt verfassungswidrig oder nicht zweifelsfrei verfassungsgemäß waren^[9] “ (a.a.O., 57). So konnten sich die Gegner der Republik auf die Rechtsgültigkeit und den demokratischen Charakter des von ihnen angewandten Volksgesetzgebungsverfahrens berufen. Zuträglich war hier auch der Aufbau der Weimarer Verfassung, die zwar verfassungswidrige Methoden kannte, jedoch keine verfassungswidrigen Ziele zuließ, wodurch „legale Angriffe auf die Republik möglich“ (ebd.) waren. Die Probleme der Legitimation durch die Volksgesetzgebung sind auf Reichsebene dadurch eher größer als kleiner geworden.

Positive Folge dieser direktdemokratischen Instrumente war, daß oppositionelle Parteien und Gruppen zu einem verfassungsmäßigen Lösungsweg geführt wurden.

Schiffers kommt zu dem Schluß, daß die Ursache für „die politischen Fehlentwicklungen, die letztlich zu Hitler führten“ (a.a.O., 41) nicht allein auf die direktdemokratischen Verfahren zurückgeführt werden können, sondern vielmehr das Ergebnis von Ursachengeflechten sind. Im einzelnen gilt dies „für die Beteiligungsformen, Initiatoren und Folgen der Volksbegehren“ (a.a.O., 43) und „für die Pluralität der Meinungen im Parlamentarischen Rat über die unterschiedlichen Abstimmungsgegenstände“ (ebd.) und -modalitäten bei den direktdemokratischen Verfahren. So ist das Erfahrungsgut der Weimarer Republik, das als Begründung für die Nichteinführung direktdemokratischer Elemente in das Grundgesetz einsteht (a.a.O., 42), „nicht sehr groß und beschränkt sich [...] vorwiegend auf die umstrittene Verfahrensgestaltung^[10] “ (a.a.O., 58). Daraus schlußfolgernd, sehen wenige Forscher, so Schiffers, darin den Beweis, daß die verfahrenstechnische Einrichtung einer Volksgesetzgebung mit unlösbaren Problemen behaftet ist, wohingegen die Mehrheit der Forscher auf die direktdemokratische Praxis in den Bundesländern, vor allem Bayern, verweisen, wo „ein zumindest diskussionswürdiges Erfahrungsgut vorliegt“ (ebd.). Außerdem, betont Schiffers, ist nicht allein dem Parlamentarismus von 1919 bis 1930 das Scheitern der Weimarer Republik zuzurechnen: Vielmehr erwuchsen die Krisen wesentlich „dem Versagen der Parteien und damit auch der Wähler“ (a.a.O., 59). Wenn das Parlament nicht besser war als seine Wähler, konnten dergestalt die Volksbegehren wenig besser sein als seine Initiatoren, welche zumeist jene Parteien waren, die auch im Parlament saßen.

Schiffers zieht den Schluß, daß es keinen Beleg gibt, daß die vier bedeutendsten Volksgesetzgebungsversuche in der Weimarer Republik „die allgemeine Radikalisierung wesentlich begründet oder entscheidend vorangetrieben hätten“ (ebd.).

Aufgrund dieser Weimarer Erfahrungen empfiehlt Schiffers^[11] „die parlamentarische und die plebiszitäre Willensbildung miteinander zu verflechten“ (Schiffers 1996, 370), sollte es dazu kommen, daß die Volksgesetzgebung in Deutschland eingeführt würde. Dabei hätte der Bundestag bei jedem von ihm abgelehnten, durch ein Volksbegehren eingebrachten Gesetzentwurf einen Gegenentwurf vorzulegen. Dies könnte dem Parlament Korrekturen und Kompromisse erlauben und den Stimmberechtigten die Möglichkeit zu differenzieren. Zum anderen empfiehlt Schiffers das Verfassungsgericht schon im Vorfeld einer Volksinitiative einzuschalten, um etwaige verfassungsrechtliche Bedenken^[12] äußern zu können. Zu denken gibt Schiffers ferner die fortschreitende europäische Integration Deutschlands, die die Aufhebung gewisser Regelungen nicht mehr erlaubt, da dort nationales Recht zurücksteht. Weiterhin unbeantwortet ist die Frage „nach der Vereinbarung unseres föderativen Systems mit der Volksgesetzgebung“ (ebd.).

2. Volksabstimmungen bei den Nationalsozialisten

Im Juli 1933 wurde im Kabinett Hitler ein Gesetz über die Volksabstimmung beschlossen, das der Reichsregierung erlaubte, das Volk über beabsichtigte Maßnahmen abstimmen zu lassen. Hierbei entschied die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Anders als die klassische Volksgesetzgebung, etwa der Weimarer Republik, die immer auch einen oppositionellen Charakter hatte und dem Volk eine Schiedsrichterrolle zubilligte, bildeten die Nationalsozialisten „ein reines Regierungsinstrument“ (Jung^[13], 62), bei dem Fragestellung und Zeitpunkt ausnahmslos „von oben“ festgelegt wurden. Darüber hinaus erlaubte das neue Recht, neben der Abstimmung über den Entwurf eines neuen Gesetzes, auch Vota über Maßnahmen, demnach Einzelfälle. Dadurch, daß nur eine einfache Mehrheit ausreichte, um sogar Änderungen an der Verfassung zu realisieren, „wurde zugleich die für die Weimarer Volksgesetzgebung errichtete Erschwernisstufung beseitigt“ (ebd.). Jung sieht diese Verfahrensregeln als nicht undemokratisch an und vergleicht sie mit Referenden in deutschen Landesverfassungen und de Gaulles Verfassung in Frankreich: „Nicht die Gesetzesregelung als solche stellte das Problem dar, sondern ihre Anwendung unter einem diktatorischen System“ (ebd.). Als Motiv gilt, daß die Nationalsozialisten die Vorbehalte und Garantien der Ermächtigungsgesetze notfalls plebiszitär zu überspielen suchten.

Als die Nationalsozialisten im Herbst 1933 aus dem Völkerbund austraten, ließ Hitler durch von Hindenburg den Reichstag auflösen und Neuwahlen ausrufen, bei der gleichzeitig eine Volksabstimmung stattfand über die Frage, ob der wählende Bürger die Politik seiner Regierung billigt oder nicht. Die Reichstagswahl geschah über eine Einheitsliste, bei der lediglich bei der NSDAP ein Kreis zum Abstimmen vorgesehen war. „Wer seine Stimme nicht für die Nationalsozialisten abgab, wählte ungültig“ (a.a.O., 63). Bei der Volksabstimmung hingegen konnte man sich für ein Ja, Nein oder die Ungültigmachung des Stimmzettels entscheiden. Ob nun über den Austritt aus dem Völkerbund abgestimmt werden sollte, der ja bereits geschah, oder über das wortreiche Dokument selbst, dem der Maßnahmen-Charakter fehlte, „war nicht ganz klar“ (ebd.). Es wurde offensichtlich, daß sich Volksabstimmungen nicht mit einem autoritären Führerstaat vertrugen und daß sie nur dazu dienten, im Ausland eine pseudodemokratische Fassade aufrechtzuerhalten; denn eine Willensbildung ist in einem Staat mit einer Partei und der Gleichschaltung aller gesellschaftlichen Kräfte schwer beeinträchtigt^[14]. Darüber hinaus wurde die Abstimmungsbeteiligung mit massivem Druck hochgetrieben und das Abstimmungsgeheimnis mißachtet. Letztendlich ist auch an der Ergebnisfeststellung durch die nationalsozialistischen Abstimmungsvorstände zu zweifeln^[15].

[...]

^[1] Prantl, Heribert. „Das Volk, der Lümmel“. Süddeutsche Zeitung vom 24.04.2004, S. 4.

^[2] Ein Volksbegehren will einen Volksentscheid herbeiführen. Zu einem Volksentscheid wird ein Volksbegehren, wenn es ein bestimmter Prozentsatz der Stimmberechtigten unterzeichnet hat. (Niclauß 1992, 4.) Bei einem Referendum entscheiden die Stimmbürger über eine von Staatsorganen erarbeitete oder beschlossene Regelung; bei einer Volksinitiative oder einem Volksbegehren kommt ein von den Bürgern vorgelegter Regelungsvorschlag zur Abstimmung (Volksentscheid). (Kranenpohl, 42)

^[3] „Söder: ‚Durch Europa ausgelöste Grundgesetzänderung durch Volksentscheid bestätigen’“. 2004. http://www.csu.de/home/Display/Politik/Themen/Europa/europa_20092004. Abrufdatum: 04/2005.

Zuletzt hatte Gauweiler (CSU) vor dem Verfassungsgericht gegen die Abstimmung über die EU-Verfassung im Parlament geklagt, da die EU-Verfassung das Grundgesetz derart beschneiden würde, daß dies einer Änderung gleichkomme, die den Art. 146 GG inkraftreten lassen müßte: „Diese Argumentation läuft darauf hinaus, dass auch in Deutschland eine Volksabstimmung über die EU-Verfassung stattfinden muss“. (Prantl, 2005)

^[4] Elicker, Michael. „Verbietet das Grundgesetz ein Referendum über die EU-Verfassung?“. Zeitschrift für Rechtspolitik. Heft 7, 2004: 225 – 229.

^[5] Schiffers, Reinhard. „Schlechte Weimarer Erfahrungen?“. In: Heußner, Hermann K. & Jung, Otmar (Hrsg). „Mehr direkte Demokratie wagen“. München: Olzog, 1999.

^[6] Etwa für die Beschaffung von Siedlungsland für polnische Aussiedler; die Verbesserung der Kriegsopferversorgung; die Einführung einer gesetzlichen Mietpreisbindung; Rückgängigmachung verordneter Lohnkürzungen als auch über außenpolitische Fragen.

^[7] Erfolglos war hier der Volksentscheid über die Landtagsauflösung Preußens; erfolgreich hingegen im Land Oldenburg. Die hier eingeleiteten Volksbegehren waren „Kampfinstrumente einer antiparlamentarischen Obstruktionspolitik“ (ebd.).

^[8] So etwa das Begehren über den Youngplan. Schiffers beschreibt, daß Hitler und die NSDAP durch dieses nicht zum Durchbruch verholfen wurde, da der Trend nach rechts bereits ein halbes Jahr zuvor bei Landtags- und Kommunalwahlen einsetzte. Der „Volksentscheid gegen den Young-Plan war für die NSDAP nur eine der von ihr demonstrativ geringschätzig behandelten ‚Stimmzettelaktionen’, an denen sie sich zwar beteiligte, auf die sie aber keineswegs ausschließlich setzte“ (a.a.O., 54).

^[9] So verließ der Reichspräsident seine Neutralität im Fall der Fürstenenteignung; die SPD taktierte widersprüchlich beim Panzerkreuzerverbot; die Regierung setzte neben den Disziplinarverfahren gegen Beamte, den nur ihr zugänglichen Rundfunk als Mittel ein, um ein siegreiches Volksbegehren im Fall Youngplan zu verhindern. (ebd.)

^[10] Eine erfolgreiche Volksgesetzgebungsinitiative war praktisch ausgeschlossen, da das „Beteiligungsquorum für einfache und das Zustimmungsquorum für verfassungsändernde Gesetze“ (a.a.O., 58) bei jeweils 50 Prozent der Stimmberechtigten lag, sodaß das Fernbleiben von der Urne für die Gegner lohnender war als Neinstimmen zu mobilisieren.

^[11] Schiffers, Reinhard. „Plebiszite in Weimar: Orientierungshilfe für Bonn?“. Zeitschrift für Politikwissenschaft Heft 2, 1996: 349 – 371.

^[12] So kam es in Weimar zu Streitfällen in bezug auf den Inhalt einzelner Volksbegehren und das Verhalten der Regierung, die Anträge ablehnte oder andere Gegenmaßnahmen einleitete.

^[13] Jung, Otmar. „Die Volksabstimmungen der Nationalsozialisten“. In: Heußner/Jung.

^[14] So war eine Opposition illegal, Diskurse fanden nicht statt, Kritik zur Regierungspolitik war weder zu lesen noch zu hören und Argumente „für ein ‚Nein’ zur Abstimmungsfrage wurden nicht veröffentlicht“ (a.a.O., 64).

^[15] Bei der oben angeführten Volksabstimmung entfielen 95,1 Prozent der Stimmen auf „Ja“, was Jung nicht als Orientierung an liberale Demokratiegrundsätze ansieht. Es ist „davon auszugehen, daß damals die spezifische Mischung der Nationalsozialisten aus ‚Verführung und Gewalt’ jenen Wert der Zustimmung hervorgebracht hatte“ (a.a.O., 65).