Policy-Transfer nachhaltiger staatlicher Pensionsfonds

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Untersuchungsgegenstand

3. Theorieauswahl
3.1. Akteurzentrierter Institutionalismus
3.2. Vetospieler-Theorem

4. Methodenauswahl
4.1. Policy-Transfer
4.2. Fallanalyse

5. Nachhaltiger staatlicher Pensionsfonds in Norwegen und konventioneller Versorgungsfonds des Bundes
5.1. Strukturanalyse (Polity)
5.1.1. Norwegen
5.1.2. Deutschland
5.2. Prozessanalyse (Politics)
5.2.1. Norwegen
5.2.2. Deutschland
5.3. Policy-Transfer (Policy)

6. Fazit und Handlungsempfehlungen

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Bedingungen für erfolgreiche Policy-Transfers

Abbildung 2: Vetospieler und Vetopunkte Norwegen

Abbildung 3: Vetospieler und Vetopunkte Deutschland

1. Einleitung

„Quality of life and quality of the environment are worth something, […] they are not reducible to financial percentages.” (UNEP FI AMWG 2005:3)

Dieser Satz aus dem Jahr 2005 stammt von den Mitvorsitzenden einer vom Umweltprogramm der Vereinten Nationen berufenen Arbeitsgruppe aus 13 Pensionsfondsmanagern, die gemeinsam ein Anlagevolumen von 1,7 Billionen USD verwalteten. Die Arbeitsgruppe stellte auf Grundlage eines Gutachtens der renommierten Anwaltskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer fest, dass völlig unabhängig eines potentiellen finanziellen Nachteils, die Ausblendung ökologischer und sozialer Normen gegen die treuhänderische Pflicht, im besten Interesse der Pensionsempfänger zu handeln, verstoßen dürfte (UNEP FI AMWG 2007: 7). Heute haben zahlreiche staatliche Pensionsfonds in Nordamerika, Australien, Europa und Asien ökologische und soziale Kriterien internalisiert. Sie erkannten die Wertlosigkeit zukünftiger Pensionsansprüche ohne den Erhalt der ökologischen und sozialen Lebensgrundlage (wie z.B. Klima und Frieden).

Die Forschungsfrage lautet daher am Beispiel Norwegens und Deutschlands wieso in dem einen staatlichen Pensionsfonds nachhaltige und in dem anderen nur konventionelle Kriterien berücksichtigt werden. Aus politiktheoretischer Perspektive wird dabei die Hypothese geprüft, dass unter den gegebenen institutionellen und akteursspezifischen Bedingungen ein Policy-Transfer vom nachhaltigen norwegischen Pensionsfonds auf den konventionellen Versorgungfonds des Bundes möglich ist. Aufgrund des theoretischen sowie methodischen Pluralismus innerhalb der Politikfeldanalyse werden Theorie und Methoden vom spezifischen Forschungsinteresse abgeleitet (Blum/Schubert 2011: 35, 48). Zunächst wird dabei in Kapitel 2. der Untersuchungsgegenstand konkretisiert. Anschließend wird in Kapitel 3. die Theorie- und in Kapitel 4. die Methodenauswahl begründet. Daraufhin wird in der praktischen Analyse die Arbeitshypothese systematisch geprüft, indem die Möglichkeit eines Policy-Transfers (vgl. Abschnitt 5.3.) abhängig von der jeweiligen politischen Form (vgl. Abschnitt 5.1.) und den politischen Prozessen (vgl. Abschnitt 5.2.) abgeschätzt wird. Schließlich werden die Ergebnisse in Kapitel 6. zusammengefasst und eine knappe Handlungsempfehlung präsentiert.

2. Untersuchungsgegenstand

Staatliche Pensionsfonds sind öffentlich-rechtlich regulierte Sondervermögen mit dem Zweck der Erfüllung eines Versorgungsversprechens. Der norwegische staatliche Pensionsfonds stellt dabei einen Grenzfall dar, da der Kapitalstock, ähnlich wie bei einem Staatfonds, nicht durch die Pensionsempfänger gespeist wird. Die in der vorliegenden Arbeit behandelte Policy bleibt weitestgehend hiervon unberührt, so dass der Fonds zur Analyse herangezogen werden kann.

Die Integration der Leitidee der Nachhaltigkeit im Investment-Bereich unterscheidet nachhaltige von konventionellen Pensionsfonds. Dies gelingt durch die Nutzung verschiedener Konzepte. Trotz einer fehlenden einheitlichen Definition für nachhaltige (staatliche) Pensionsfonds bildet der Environmental, Social, Governance (ESG) - Ansatz einen weitverbreiteten Rahmen, innerhalb dem sich die Nachhaltigkeitsbemühungen der Fonds messen lassen können. Der ESG-Ansatz lässt sich dabei auf verschiedener Weise implementieren. Das meistverwendete Konzept stellt das Negativ-Screening dar, indem bestimmte Eigenschaften eines Wertpapiers die In- oder Exklusion in ein Fondsportfolio determiniert. So können bspw. die Nicht-Unterzeichnung des UN Global Compact, der OECD Richtlinien für multinationale Unternehmen¹ oder der Verstoß gegen die Waffensperrverträge Ausschlusskriterien darstellen sowie bestimmte wertbasierte Kriterien in den ESG-Bereichen, wie bspw. Atomkraft, Tabak oder Prostitution. Ein weiterer Ansatz ist das Positiv-Screening, womit wettbewerbliche Anreize für Unternehmen erzeugt werden sollen, indem z.B. nur in die nachhaltigsten Unternehmen innerhalb einer Branche investiert wird (Best-inClass-Ansatz). Schließlich existiert noch eine aktive Form der Nachhaltigkeitsintegration. Hierbei engagieren sich die Pensionsfonds mittels ihrer Stimmrechte auf den Aktionärsversammlungen der von ihnen gehaltenen Aktien. Durch diesen Engagement-Ansatz werden dann ESG-Themen angesprochen bzw. Missstände thematisiert (Schäfer 2014: 67-70). Eine glaubwürde Nachhaltigkeitsstrategie sollte daher möglichst alle Ansätze miteinander vereinen.

3. Theorieauswahl

3.1. Akteurzentrierter Institutionalismus

Zum Zweck der Prüfung der Arbeits-Hypothese, dass im Versorgungsfonds des Bundes, nach norwegischem Beispiel, Nachhaltigkeitskriterien berücksichtigt werden könnten, bieten sich politisch-institutionalistische Theorien als methodologische Grundlage an. Die Analyseebene ist dabei auf der Meso-Ebene verankert, womit der Referenzpunkt „staatlicher Pensionsfonds“ als Teilbereich der Sozial- und Rentenpolitik adäquat miteinander verglichen werden kann. Zudem wird in diesem Theoriefeld der Politcs-Dimension weniger Einfluss als z.B. in der Machtressourcen- oder Parteiendifferenzschule eingeräumt und vielmehr die Bedeutung von politischen Strukturen und Institutionen hervorgehoben (Blum/Schubert 2011: 41 ff.). Dies entspricht dem Analyseschwerpunkt dieser Arbeit.

Der akteurzentrierte Institutionalismus wurde Mitte der 1990er Jahre durch Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf entwickelt und dient dieser Arbeit als theoretischer Rahmen (Mayntz/Scharpf 1995). In der Theorie spielt die Interaktion zwischen relevanten staatlichen sowie nicht-staatlichen Akteuren und formellen (Gesetze, Regeln etc.) sowie informellen (Werte, Normen etc.) Institutionen eine wesentliche Rolle in der Erklärung von Policy-Phänomenen. Dabei wird sich an Erkenntnissen aus der Spieltheorie und Netzwerkanalyse bedient. Somit können Nutzen und Restriktionen relevanter politischer Akteure eingeschätzt und modelliert werden. Formelle sowie informelle Institutionen werden verstanden als „Regelsysteme […], die einer Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverläufe strukturieren“ (Scharpf 2000: 77). Institutionen können daher auch die Motivation von Akteuren prägen, indem sie eine bestimmte Handlungsorientierung für sie bereithalten. Somit können unterschiedliche formelle und informelle Institutionen auch dazu beitragen, dass bestimmte Umweltaspekte wahr- oder nichtwahrgenommen werden. Es lassen sich innerhalb des akteurzentrierten Institutionalismus daher auch politische Prozesse erklären.

Neben formellen und informellen Institutionen sind zudem noch politische Institutionen relevant. Politische Institutionen stellen dabei das allgemeine politische System dar, also ob ein Staat z.B. demokratisch verfasst ist, Gewaltenteilung herrscht, wie die politischen Körperschaften strukturiert sind und ähnliches (Blum/Schubert 2011: 70 ff.). Somit werden auch politische Prozesse vom Agenda-Setting über die Willensbildung bis hin zur Implementierung von politischen Institutionen beeinflusst, wobei zu betonen bleibt, dass sich die einzelnen Akteure innerhalb dieses Systems bewegen können. Praktisch werden sie dann zum einen von formellen Institutionen wie Gesetzen, Abstimmungsregeln und Richtlinien beschränkt, wobei erstere Institutionen als materiell bindend und letztere (in vielen Fällen) als freiwillig bezeichnet werden können. Zum anderen lassen sich auch informelle Institutionen identifizieren wie Normen und Werte, die ebenfalls den Handlungsspielraum beschränken und darüber hinaus die Wahrnehmung der Umwelt beeinflussen.

3.2. Vetospieler-Theorem

Um der Komplexität der zahlreichen Akteursnetzwerke in der politischen Realität zu begegnen, wird sich in dieser Arbeit zudem dem Vetospieler-Theorem bedient. Goerge Tsebelis hat das Theorem 1995 entwickelt, um die Relevanz der politischen Akteure hervorzuheben von denen letztlich der Verbleib im Status Quo oder ein Abweichen von diesem maßgeblich abhängig ist. Hierbei spielt das politisch-institutionelle Gefüge eine entscheidende Rolle, inwiefern Entscheidungs- und Einflussmöglichkeiten zwischen den politischen Akteuren (z.B. Oppositionspartei, Ministerien, Verfassungsgerichte, etc.) verteilt sind (Tsebelis 1995). Erweitert man diese politisch-institutionelle Perspektive um den Vetopunkte-Ansatz von Ellen Immergut, dann können auch Institutionen als Entscheidungsfaktoren berücksichtigt werden (Immergut 1990). Relevante Institutionen können somit als Vetopunkte aufgefasst und als solche modelliert werden. Das Theorem macht letztlich den Verbleib im oder den Wechsel vom Status Quo von unterschiedlichen Parametern abhängig. Dabei gilt: Je mehr Vetospieler/Vetopunkte in einem politischen System existieren und je geringer die gegenseitige politische Kongruenz sowie die jeweilige interne Kohäsion der politischen Akteure ist, desto unwahrscheinlicher wird ein politischer Wandel sein (Tsebelis 1995: 301-313, Immergut 1990: 396-399).

4. Methodenauswahl

4.1. Policy-Transfer

Der Policy-Transferansatz gewinnt innerhalb der Politikfeldanalyse seit den frühen 1990er Jahren immer mehr an Prominenz. Im Interesse dieser Arbeit wird sich dabei auf die Frage fokussiert, welche politisch-institutionellen Bedingungen für die Übernahme von Policies bestehen sollten. Dabei wird sich u.a. auf eine Arbeit von Josef Schmid bezogen, in der er sich auf die politischen und institutionellen Rahmenbedingungen beim Politiktransfer konzentriert (Schmid 2003). Er geht davon aus, dass je unterschiedlicher diese Rahmenbedingungen zwischen zwei Ländern gesetzt sind, desto schlechter ist auch die Übertragbarkeit eines politischen Programms. Dabei unterscheidet er zwischen globalen Lösungsstrategien und konkreten Instrumenten. Erstere sind aufgrund ihres unverbindlichen Charakters leichter zu implementieren als spezifische Policies. Die Übernahme konkreter Instrumente ist daher sogar bei politischer und institutioneller Ähnlichkeit oft mit technischen Kompatibilitäts- und Effizienzproblemen konfrontiert (Schmid 2003: 207). Diese Beobachtung lässt sich jedoch insoweit relativieren, dass auch unterschiedliche Transfergrade denkbar sind, von einer Kopie oder Emulation (d.h. eine Übernahme einer bestimmten Leitidee) bis zur Hybridbildung oder Inspiration einer Policy (Dolowitz/Marsh 1996: 351). Daher lassen sich, in Anlehnung an Schmid, die Bedingung für einen erfolgreichen (Teil-) Policy-Transfer in folgender Abbildung kategorisieren. Diese Einordnung findet dabei im praktischen Analyseteil dieser Arbeit Verwendung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Bedingungen für erfolgreiche Policy-Transfers

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Schmid 2003: 207

4.2. Fallanalyse

Das Fallbeispiel oder die Fallanalyse bietet für die vorliegende Arbeit das geeignete methodische Instrument. Die Ergebnisse dieser Arbeit können aufgrund eines spezifischen Policy-Transfers keinen Anspruch auf Allgemeingültigkeit besitzen und sind nicht zwingend auf andere Länder übertragbar. Vielmehr soll mit der Fallanalyse ein qualitativer Vergleich ermöglicht werden, der spezifische Erkenntnisse über das konkrete politische Feld der staatlichen Pensionsfonds in Deutschland und Norwegen generieren soll. Selbstverständlich können hierbei jedoch auch interessante Erkenntnisse für andere Länder mit staatlichen Pensionsfonds eruiert oder zumindest ein theoretischer sowie methodischer Rahmen für eine entsprechende Analyse bereitgestellt werden (Blum/Schubert 2011: 52 f.).

Aufgrund des vorgegebenen Umfangs der Arbeit wird davon abgesehen einen Mehrländervergleich über Norwegen und Deutschland hinaus zu ziehen. Neben der Beschränkung des Arbeitsumfangs wurde zudem aus weiteren Gründen entschieden, keine zusätzliche quantitative Analyse des Fallbeispiels vorzunehmen. Grundsätzlich lassen sich Investmentfonds oder Pensionsfonds ab einer gewissen unterschiedlichen Größe nicht miteinander vergleichen. Es werden verschiedene Ähnlichkeiten wie Größe, Alter und Investmentuniversum benötigt, um eine valide Vergleichbarkeit zu gewährleisten (Schröder 2008: 6). Zu betonen bleibt jedoch, dass entgegen mancher Intuition nachhaltige Investmentfonds nur geringe bis keine Performancenachteile gegenüber konventionelle Investmentfonds aufweisen können. Hierzu existieren bereits zahlreiche Performancestudien, wobei diese aufgrund des bisherigen teils diffusen Nachhaltigkeitsverständnisses ebenfalls nicht pauschal verglichen werden können.² Schließlich werden Performance-Aspekte dennoch in der Fallanalyse im Rahmen der formellen Bedingungen für Pensionsfonds eine Rolle spielen.

5. Nachhaltiger staatlicher Pensionsfonds in Norwegen und konventioneller Versorgungsfonds des Bundes

5.1. Strukturanalyse (Polity)

In diesem Abschnitt wird das politische und institutionelle System untersucht, welches den relevanten Akteuren in Deutschland sowie in Norwegen die Handlungsmöglichkeiten vorgibt und die Umweltwahrnehmung prägt. Zu diesem Zweck wird zwischen politischen, informellen und formellen Institutionen unterschieden (vgl. Abschnitt 3.1.). In unserem Fallbeispiel bedeutet dies, dass zunächst das politische System kategorisiert wird. Anschließend werden informelle Institutionen approximativ aufgrund der medialen Präsenz und der vergangenen Policies mit Fokus auf Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit abgeleitet. Dabei würde sich eine schwache Ausprägung dieser Indikatoren negativ auf einen Policy-Transfer auswirken. Abschließend werden die formellen Fonds-Charakteristiken ausführlich analysiert.

5.1.1. Norwegen

Aus politisch-institutioneller Perspektive lässt sich Norwegen als zentralistisch organisierte „konstitutionelle Monarchie auf parlamentarisch-demokratischer Grundlage“ (Förster/Schmid/Trick 2014: 113) kategorisieren. Es existiert eine effektive Gewaltenteilung zwischen Judikative, Exekutive und Legislative. Das Parlament („Storting“) wird alle vier Jahre nach dem Verhältniswahlrecht gewählt. Die Struktur der Ministerien ist hierarchisch geprägt, wobei der jeweilige Minister an der Spitze steht und unter ihm der Staatssekretär, der Generalsekretär, verschiedene Abteilungsleiter, die Referatsleiter sowie die sachbearbeitende Beamtenschaft folgen. Es besteht keine eindeutige Unabhängigkeit der Verwaltung gegenüber der Regierung, da Spitzenbeamte politische Erwägungen in ihren Entscheidungen einbeziehen (Ebda: 117 f., 122-124).

Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit sind als informelle Institutionen in Norwegen stark ausgeprägt. Dies lässt sich zum einen anhand der starken medialen Aufmerksamkeit auf die Anlagestrategie des staatlichen Pensionsfonds ableiten, welche nicht in dieser Form ohne ein öffentliches Interesse zustande gekommen wäre. Im Besonderen seit der Implementierung von Nachhaltigkeitskriterien im Management Mandat im Jahr 2005 wuchs die öffentliche Kritik an einigen gehaltenen Aktien und Staatsanleihe sie würden gegen ethische Prinzipien verstoßen. Nachdem das Fonds-Management relativ schnell dem öffentlichen Druck nachgegeben hat, entwickelte sich die Berichterstattung ab 2006 ins positive und idealisiert den Fonds seither als moralische Instanz (Alm 2007: 39-41). Norwegen folgte dem im Jahr 1997 im Rahmen einer Sondersitzung der UN Vollversammlung gefassten Beschluss, dass alle Länder eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie verabschieden sollten (Steurer/Martinuzzi 2005: 457). Seither stellen zahlreiche Policies, mit dem Fokus auf die Befriedigung der Bedürfnisse zukünftiger Generationen, Indikatoren für die gesellschaftliche normative Relevanz von Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit dar. Neben dem hier behandelten nachhaltigen staatlichen Pensionsfonds lassen sich noch herausragende politische Programme, wie z.B. der starke Ausbau der erneuerbaren Energien, der Einführung einer eigenen CO² Besteuerung, die Reduktion von CO²-Emissionen um mind. 30 % bis 2020 gegenüber dem Stand von 1990 und die Erhöhung der Entwicklungshilfe auf 1 % des staatlichen BIPs, benennen (Norwegian Ministry of Finance 2008).

Der norwegische Staatsfonds „Global Pension Fund“ ist mit seinem Anlagevolumen von über 780 Milliarden Euro der weltweit größte Fonds seiner Art. Zu den formellen institutionellen Charakteristiken gehört, dass ein Teil aus den milliardenschweren staatlichen Öleinnahmen laufend in den Fonds investiert wird, wobei jährlich 4 % des Fondsgesamtvolumens in den Staatshaushalt zurückfließen. Der Fonds konnte in der Vergangenheit eine durchschnittliche jährliche Rendite von 5,6 % verzeichnen (Stand: 01.08.2016). Im Besonderen die Pensionsansprüche zukünftiger Generationen sollen zum großen Teil durch den Fonds gedeckt werden, da sich Norwegen mit einer alternden Gesellschaft sowie mit der Erschöpfung ihrer natürlichen Ressourcen konfrontiert sieht. Das Anlageuniversum ist global wobei 60 % in Aktien, 35 % in festverzinsliche Anleihen und 5 % in Immobilien investiert werden. Die Anlagestrategie ist auf langfristiges Investment ausgerichtet und verbunden mit dem Anlegergrundsatz „hohe Renditen im Verhältnis zu moderatem Risiko“ (Norges Bank o.J.). Die Verwaltung der Fondsmittel und Erträge des staatlichen Pensionsfonds liegt in der Verantwortung der norwegischen Zentralbank.

[...]

¹ Die Unterzeichner dieser beiden Vereinbarungen erklären sich bereit zur Einhaltung von u.a. Menschenrechten, Umweltschutz, Recht auf Kollektivverhandlungen und Abschaffung von Zwangs- und Kinderarbeit (UN Global Compact o.J. und OECD Richtlinien für multinationale Unternehmen 2011).

² Die Performancestudien zu nachhaltigen Investmentfonds oder sog. Socially Responsible Investments (SRI) attestieren in der Tat unterschiedliche Ergebnisse von schlechterer, gleicher bis sogar besserer Performance nachhaltiger gegenüber konventionellen Investment- fonds. Auch das divergierende Nachhaltigkeitsverständnis in der Fachliteratur über nachhaltige Investments trägt dazu bei, dass keine klaren empirischen Evidenzen für oder gegen die Wirtschaftlichkeit von nachhaltigen Investmentfonds sprechen (vgl. Greczy/Sambaug/Levin 2005 und Renneboog/Horst/Zhang 2008 und RCM Sustainability White Paper 2011 oder für einen Einstieg in das Thema siehe Koch 2015).