Die Konditionalitätspolitik des IWF - Erfahrungen und Reformansätze


Bachelorarbeit, 2001
40 Seiten, Note: 1,7

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

1 Einleitung

2 Konditionalität
2.1 Definition von Konditionalität
2.2 Die Entwicklung der Konditionalitätspolitik des IWF
2.2.1 Der Entwicklungsprozess der grundlegenden Struktur der IWF-Konditionalitätspolitik von 1946 bis 1980
2.2.2 Faktoren für die Ausweitung der Konditionalität in der Kreditvergabepolitik des IWF in der jüngeren Vergangenheit
2.3 Ziele der Konditionalität

3 Erfahrungen mit dem Konzept der konditionierten Kreditvergabe
3.1 Effektivität der Konditionalität
3.2 Kritik am heutigen IWF-Konzept der Konditionalität

4 Konditionalität und Ownership
4.1 (Borrower) Ownership in der aktuellen Diskussion
4.2 Die Bedeutung von Ownership für eine erfolgreiche Programmimplementierung
4.3 Voraussetzungen für die Entfaltung von Ownership
4.4 Quantifizierung von Ownership - Conceptual Framework of Ownership
4.5 Verhältnis von Konditionalität und Ownership - Balancing
4.5.1 Die Beeinträchtigung des Ownership durch Konditionalität
4.5.2 Konditionalität und Ownership als Win-Win-Relation
4.5.3 Gewichtung von Konditionalität und Ownership

5 Der aktuelle Reformprozess der Konditionalität
5.1 Geplante und bereits durchgeführte Reformschritte
5.2 Weitere noch verbleibende Reformschritte
5.3 Position der Mitglieder des International Monetary and Financial Committee zur Reformierung der Konditionalität

6 Schlussbetrachtung

7 Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

Abbildung 1: Durchschnittliche Anzahl der strukturellen Auflagen pro Programmjahr von 1987 bis 1999

Abbildung 2: Programmimplementierungsmatrix

Abbildung 3: Borrower Ownership of Adjustment Programs: The Conceptual Framework

Tabelle 1: Aufgaben während des Transformationsprozesses

1 Einleitung

Den Vorschlägen folgend, die der Managing Director Horst Köhler beim Frühjahrstreffen des Internationalen Währungsfonds präsentierte, überarbeitet der Fonds derzeit seine Richtlinien zur Konditionalität.

Insbesondere während der letzten Dekade wandelte sich die Klientel des IWF zunehmend zu Transformationsländern und hochverschuldeten Entwicklungsländern. Bedingt durch diesen Wandel, fand eine sehr viel stärkere Betonung der strukturellen Belange in Fonds-Programmen statt. Dies führte zu einer in der Fachwelt stark kritisierten Verschärfung der Konditionalität sowohl was die Quantität als auch was die Ausgestaltung der mit Fonds-Programmen einhergehenden Auflagen angeht. Auf der einen Seite, um dieser begründeten Kritik Rechnung zu tragen und auf der anderen Seite, um seinen eigenen geäußerten Vorstellungen, bezüglich einer Stärkung des Program-Ownerships, nach zu kommen, ist Horst Köhler entschlossen die Konditionalitätspolitik des Fonds zu reformieren.

Die ersten Schritte dieser Reform sind bereits unternommen, so dass aktuelle IWF-Programme an deutlich weniger, und auf den makroökonomischen Bereich beschränkte Auflagen gekoppelt sind.[1]

Wie sich diese Änderungen auswirken werden, und welche weiteren Reformen unternommen werden, um die vom Fonds angestrebte stärkere Kooperation mit den kredit-nehmenden Ländern zu erreichen, bleibt abzuwarten. Es ist jedoch von entscheidender Bedeutung, die Hintergründe der Reformierung der wichtigsten internationalen kredit-gewährenden Institution[2], sowie die ihr zu Grunde liegenden Konzepte, zu verstehen. Hierzu soll die vorliegende Arbeit einen Beitrag leisten.

Im zweiten Kapitel soll das Konzept der Konditionalität erklärt werden. Hierzu wird zunächst der Begriff der Konditionalität definiert und anschließend werden ihre Ziele vorgestellt. Um die Problematik der Ausweitung der Konditionalität erfassen zu können, wird ferner ein Abriss der Entwicklung des Konditionalitätsprinzips gegeben, sowie eine Aufzählung der für die Ausweitung der Auflagenpolitik verantwortlichen Faktoren in der jüngeren Vergangenheit.

Der dritte Abschnitt befasst sich mit der Effektivität des Konzeptes der konditionierten Kreditvergabe und fasst darüber hinaus die aktuelle Kritik am Konditionalitätskonzept zusammen.

Kapitel vier befasst sich mit der aktuellen Diskussion um die Wichtigkeit des (Borrower) Ownership. Über die Bedeutung und die Messbarkeit von Ownership hinaus, wird auch die zu findende Balance von Konditionalität und Ownership thematisiert.

Im sechsten Kapitel werden bereits durchgeführte und noch ausstehende Reformschritte zusammengefasst und die Meinungen wichtiger IWF-Mitgliedsländer dargelegt.

Der Schlussteil liefert dann abschließend eine Zusammenfassung der gewonnen Erkennt-nisse.

2 Konditionalität

2.1 Definition von Konditionalität

Eine einheitliche Definition des Begriffs der Konditionalität fällt schwer und ist Gegenstand einer kontroversen Diskussion. Sicher kann nur gesagt werden, dass Kon-ditionalität kein Selbstzweck ist, sondern ein Instrument zur Erreichung anderer Ziele. Das Schlüsselelement der Konditionalität ist zum Beispiel nach Stocke in dem auf Ent-wicklungshilfeempfänger ausgeübten Druck zur Durchführung von bestimmten Bedingungen zu sehen.[3] Dieser Druck wird durch die Androhung der vorzeitigen Beendigung oder eine Reduzierung der in Aussicht gestellten Zahlungen bei Nicht-einhaltung der vereinbarten Bedingungen ausgeübt.

Der Internationale Währungsfonds (IWF) selbst hingegen beschreibt Konditionalität weicher, als ’Verbindung’ zwischen der Finanzierung durch den Fonds und der Durch-führung vereinbarter Maßnahmen im Empfängerland. In Artikel I der Statuten des Fonds heisst es “[…] to give confidence to members by making the general resources of the Fund temporarily available to them under adequate safeguards, thus providing them with the opportunity to correct maladjustment in their balance of payments without resorting to measures destructive of national or international prosperity”.[4] Aus Sicht des IWF soll dieser mit “adequate safeguards” umschriebene Bestandteil der Konditionalität garantieren, dass die Ressourcen des Fonds in Übereinstimmung mit den Statuten des Fonds eingesetzt werden.[5] Hierzu hat der Fond die Möglichkeit bei Nichtimplementierung vereinbarter Maßnahmen in Aussicht gestellte Hilfen zu kürzen oder sogar vollständig zu verwehren. Darüber hinaus hat der Fonds nach seinen Statuten dafür Sorge zu tragen, dass vom Fonds unterstützte Programme keine Maßnahmen enthalten, die auf Kosten der allgemeinen Wohlfahrt gehen oder das Wachstum anderer Länder behindern.[6]

Auf der anderen Seite sieht der IWF in der Anwendung der Konditionalität auch für die Kreditnehmer eine Art Versicherung. Die Möglichkeit eines weiteren Zugriffs auf die Ressourcen wird sichergestellt, solange die vereinbarten Maßnahmen innerhalb eines vereinbarten Zeitraumes durchgeführt werden.

Die mit IWF-Krediten verbundenen Auflagen beinhalten makroökonomische Maßnahmen (wie zum Beispiel monetäre und fiskalpolitische Maßnahmen), Wechselkursver-einbarungen sowie strukturelle Maßnahmen (wie zum Beispiel Privatisierung, Stärkung des Finanzsektors, Handelsliberalisierung).[7]

Um die Erfüllung der Auflagen als hinreichendes Kriterium für die Fortführung eines IWF-Programms nutzen zu können und um den Kreditnehmern die Erfüllung dieser Konditionen zu erleichtern, müssen die an die Kreditvergabe geknüpften Bedingungen sehr exakt formuliert und überprüfbar sein.

2.2 Die Entwicklung der Konditionalitätspolitik des IWF

2.2.1 Der Entwicklungsprozess der grundlegenden Struktur der IWF-Konditionalitätspolitik von 1946 bis 1980

In der Startphase, nach der Ratifizierung des Bretton-Woods Abkommens, unterlagen IWF-Kredite keinen Konditionen, sondern hatten einen ’quasi-automatischen’ Charakter. Seit der ersten Kreditnachfrage im April 1947 durch Äthiopien machten die US-Amerikaner ihr Interesse an der Einführung von Kontrollmechanismen zur Überwachung der Ressourcenbeanspruchung des Fonds deutlich. So wurde auf Initiative der US-Amerikaner auch schon im März 1948 die Interpretation des Artikels V der IWF Statuten dahingehend geändert, dass ab hier von einer Implementierung des Konditionalitäts-konzeptes gesprochen werden kann.[8] Zur endgültigen Einführung der Konditionalität kam es im Mai 1951 mit der einstimmigen Einigung (bei Stimmenthaltung des britischen und des französischen Exekutivdirektors) über einen Vorschlag des damaligen geschäftsführenden Direktors Gutt, zur zukünftigen Kreditpolitik des Fonds. Nach diesem Vorschlag sollten Länder, die die Ressourcen des Fonds nutzen wollten, „[...] practicle programs of action [...]“ in Einklang mit den Statuten des IWF durchführen, wobei „[...] these programs would be the result of consultations between member countries and the Fund“.[9] Bemerkenswert ist hierbei auch, dass Gutt mit diesem Vorschlag von seiner früheren Haltung abwich, in der er die Beanspruchung von Fonds Mitteln als ’automatisches’ Recht befürwortete.[10] Die Annahme dieses Vorschlags bedeutete de facto die Anerkennung der amerikanischen Forderung nach Konditionalität.

Durch die zunehmende Nutzung von Bereitschaftskreditabkommen[11] und deren oftmalige Verlängerung von ursprünglich sechs auf zwölf Monate, sah man beim IWF die Notwendigkeit zusätzlicher Schutzklauseln, um eine unzulässige Verwendung von IWF-Ressourcen zu verhindern. Als Konsequenz hieraus fand 1955 erstmals für ein Bereitschaftskreditabkommen mit Peru die sogenannte „prior notice“- Klausel Anwen-dung. Diese Klausel erlaubte es dem Fonds, einem Land unter bestimmten Umständen die Inanspruchnahme seiner Ressourcen zu versagen. Bei den Kriterien handelte es sich aller Wahrscheinlichkeit nach um die Durchführung eines Stabilisierungsprogramms im Zusammenhang mit einer vorherigen Absichtserklärung.[12] Diese nahezu uneingeschränkte Macht, die die „prior notice“- Klausel dem Fonds gab, war Gegenstand der Kritik einiger Exekutivdirektoren. 1961 entschied der Exekutivrat, dass durch die „prior notice“- Klausel die Mitglieder in ihrer Möglichkeit, Kredite in Anspruch zu nehmen, verunsichert würden und beschloss die Abschaffung der Klausel. Die neu formulierte Richtlinie forderte nur noch Konsultation und Übereinkommen, wenn ein Mitgliedsland formal nicht mehr qualifiziert war, Kredite in Anspruch zu nehmen.

Die Abschaffung der „prior notice“- Klausel stand sicherlich auch in engem Zusammenhang mit den 1956 und 1957 eingeführten Prinzipien der Abrufstaffelungen und der Leistungs- bzw. Erfüllungskriterien (performance criteria)[13], die weitgehend die Aufgabe der bisherigen Sicherungsklausel übernahmen. Das Prinzip der Abrufstaf-fellungen sollte, durch eine tranchierte Zueilung des zugesagten Kreditvolumens, die Implementierung der in Kooperation mit dem Fonds erarbeiteten Stabilisierungspro-gramme in den kreditnehmenden Ländern sicherstellen. „[...] in other words, drawings were authorized in instalments over a period of time, each instalment being approved in the light of satisfactory performance by the drawing country”.[14]

Um das Prinzip der Abrufstaffelungen effektiv einsetzen zu können, mussten quantitativ formulierte Kriterien für eine Bewertung der durchgeführten Stabilisierungsprogramme entwickelt werden, die unabhängig von externen Einflüssen den Erfolg der implementierten Maßnahmen dokumentieren konnten. Das Prinzip, Kredite in Tranchen auszuzahlen und diese Auszahlung von der Erfüllung der Leistungs- bzw. Erfül-lungskriterien abhängig zu machen, wurde sehr bald zu einem festen Bestandteil der Kreditvergabepolitik des Fonds. Der IWF konnte hierdurch die Wirtschaftspolitik in den kreditnehmenden Ländern wesentlich besser kontrollieren und den Kreditnehmern war die Möglichkeit genommen, nach der vollständigen Beanspruchung des Kreditbetrages in einer Gesamtsumme das zuvor vereinbarte Stabilitätsprogramm abzusetzen.[15]

Nachdem 1968 die Konditionalitätspolitik einer ersten Prüfung unterzogen worden war, die nur zu minimalen Ergänzungen geführt hatte, kam es 1979 zu einer zweiten Überprüfung der Konditionalität. Diese zweite Überprüfung brachte bedeutsamere Änderungen mit sich. Inländische Bankkredite an den öffentlichen Sektor sowie die externe Verschuldung eines Landes fanden bei der Bemessung der Höchstgrenze für das Budgetdefizit Berücksichtigung; der Wechselkurspolitik eines Landes kam eine stärkere Bedeutung zu. Die Wechselkurspolitik wurde zu einem bedeutenden Ansatzpunkt der Konditionalität des Fonds. Außerdem wurde die immer stärkere Betonung ökonomischen Wachstums in Fonds-Programmen bestätigt.[16]

2.2.2 Faktoren für die Ausweitung der Konditionalität in der Kreditvergabepolitik des IWF in der jüngeren Vergangenheit

In der jüngeren Vergangenheit, insbesondere nach der Asienkrise, wurde der IWF sehr stark für seine exzessiv ausgeweitete Konditionalitätspolitik kritisiert. Insbesondere im strukturellen Bereich ist die Anzahl der Bedingungen in Fonds-Programmen sehr stark gestiegen. Abbildung 1 verdeutlicht den von Ökonomen innerhalb und außerhalb des Fonds bestätigten Anstieg der Auflagen im strukturellen Bereich pro Programmjahr zwischen 1987 und 1999.

Abbildung 1. Durchschnittliche Anzahl der strukturellen Auflagen pro Programmjahr

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1/ Total number of structural performance criteria, benchmarks, prior actions and conditions for completion of review in stand-by, EFF, and SAF/ESAFPRGF-supported programs, adjusted for differences of program length.

Quelle: IMF (2001c), S. 3

Auf der Ordinate ist die Anzahl an strukturellen Auflagen pro Programmjahr eines Fonds-Programms abzulesen. Dies soll die Vergleichbarkeit von Programmen mit verschiedener Dauer gewährleisten.

Leistungs- bzw. Erfüllungskriterien in heutigen IWF-Stabilisierungsprogrammen enthalten fast immer eine große Zahl an Bedingungen für strukturpolitische Maßnahmen auf folgenden Gebieten:[17]

- Reform des Finanzsektors
- Privatisierung von Unternehmen in Staatseigentum
- Aufbau oder Reform des Sozialversicherungssystems
- Reform des Steuersystems und Neuordnung der Staatsausgaben
- Arbeitsmarktreform
- Einkommensverteilung
- Reform des landwirtschaftlichen Sektors
- Umweltschutz
- und den Kampf gegen Korruption und Geldwäsche

Viele verschiedene Faktoren stehen im Zusammenhang mit dieser Entwicklung seit Anfang der 80er Jahre. So ist der Grund für diese Ausweitung der Konditionalität nicht nur beim gestiegenen Engagement des Fonds (in Zusammenarbeit mit der Weltbank) zur Förderung nachhaltigen Wachstums und zur Armutsbekämpfung zu suchen, sondern vielmehr auch bei den geänderten Rahmenbedingungen unter denen der IWF operiert. Auf die wichtigsten Faktoren soll nun im Folgenden eingegangen werden.

1. Der am Einfluss gemessen wohl wichtigste Punkt ist der, nach der Schuldenkrise 1982 einsetzende, Wechsel in der Klientel des Fonds. So beschrieb Kennen den Fonds in seinen ersten 30 Jahren als „credit union“, in der die Mitglieder (Industriestaaten sowie Entwicklungsländer) gleichermaßen als Kreditnehmer wie auch als Kreditgeber auftraten.[18] Immerhin beanspruchten 1977 sogar noch Großbritannien und Italien die Ressourcen des Fonds. Die Auswirkungen der Schuldenkrise zwangen viele Entwicklungsländer, die Ressourcen des Fonds zur Lösung ihrer Zahlungsbilanzprobleme in Anspruch zu nehmen, während die Industriestaaten ihren Bedarf an Finanzmitteln auf den internationalen Finanz-märkten decken konnten. Das Resultat war eine Teilung der Mitglieder in kreditnehmende Länder auf der einen und nicht auf Fonds-Kredite angewiesene Länder auf der anderen Seite. In bezug auf die Konditionalität führte dies zur Entstehung zweier unterschiedlicher Interessengruppen. Auf der einen Seite die Entwicklungsländer mit dem Interesse, Fonds-Ressourcen möglichst leicht zugänglich zu machen und auf der anderen Seite die, eine Stimmenmehrheit haltenden Industrienationen mit der Absicht, die Zugriffe auf Fonds-Ressourcen so stark wie möglich zu limitieren.[19]

Außerdem brachte die stärkere Orientierung auf die Bedürfnisse der Ent-wicklungsländer die Erkenntnis mit sich, dass nur eine radikale Änderung der Wirtschaftspolitiken den negativen Entwicklungstrend in diesen Ländern stoppen konnte. Der hieraus abgeleitete entwicklungspolitische Paradigmenwechsel, der gleichzeitig eine Verschärfung der Konditionalität bedeutete, beruhte im Kern darauf, die Rolle des Staates als direkten Produzenten erheblich zu beschränken und seine Aufgaben auf die Setzung effektiver, rechtlich gesicherter und transparenter Rahmenbedingungen sowie die Vorhaltung der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur zu beschränken.[20] Also eine Abkehr von der Prozess- hin zur Ordnungspolitik.

Arme Länder als Großteil der kreditnehmenden Länder führen darüber hinaus noch zu einer stärkeren Bindung an Auflagen, da IWF-Reformprogramme in diesen Länder spezielle Auflagen bezüglich der Kürzungen im Bereich der Grundversorgung vorsehen, um die untersten Einkommensgruppen zu schützen.

2. Von nahezu ebenso großer Bedeutung ist der damalige Kollaps der Sowjetunion und die sich daran anschließende Transformation vieler sozialistischer Staaten-systeme hin zu marktwirtschaftlichen Systemen. Da der Fonds aufgrund seiner Kapazitäten als ’Think Tank’ von vornherein (gemeinsam mit der Weltbank) als Ratgeber für die Gestaltung des Transformationsprozesses fungierte, ist es nicht verwunderlich, dass Fonds-Programme in diesen Ländern sehr viele struktur-politische Auflagen in Zusammenhang mit den transformationsbedingten Aufgaben enthielten.[21]

[...]


[1] Vgl. o. V. (2001), S. 77 f.

[2] Allein von Mitte 1997 bis Ende 1998 hat der IWF den Krisenregionen ca. 65 Milliarden Dollar an Krediten zugesagt. Vgl. IWD (1999), S. 1

[3] Vgl. Stocke (1995) S. 11f

[4] IMF Articles of Agreement of the International Monetary Fund

[5] Vgl. Gold (1979), S. 2

[6] Vgl. IMF (2001a) S. 3

[7] Vgl. Goldstein (2000) S. 8

[8] Vgl. Cornelius (1988) S. 56ff

[9] IMF (1951) S. 81

[10] Cornelius führt als Motivation für diesen Schritt eine Kompetenzerweiterung des IWF an um auch in Zukunft die Existenz des Fonds zu sichern. Vgl. Cornelius (1988) S. 60 f

[11] Bereitschaftskreditabkommen geben einem Land die Möglichkeit, bei Einhaltung vorher vereinbarter Bedingungen Kredite in festgelegter Höhe innerhalb einer Zeitperiode in Anspruch zu nehmen.

[12] Vgl. Cornelius (1988) S. 65f

[13] Performance criteria sind das wichtigste Überwachungstool von Fonds-Programmen. Hierbei werden, in Koordination mit dem kreditnehmenden Land, vom IWF Voraussetzungen formal spezifiziert. Performance criteria können sowohl quantitativ formuliert sein als auch spezielle strukturelle Maßnahmen enthalten. Die Erfüllung dieser Voraussetzungen wird überwacht und ist Voraussetzung für die Zuteilung der nächsten Kredittranche. Bei Nichterreichung der Voraussetzungen kann der Fonds in Ausnahmefällen einen ’waiver’ erteilen, was bedeutet, dass die Voraussetzung aufgrund nicht vom Land zu verantwortender Einflüsse nicht erreicht worden ist. In diesem Fall ist trotz dem eine Zuteilung der nächsten Kredittranche möglich. Vgl. IMF, (2001a), S. 14 ff

[14] Dell (1981) S. 11

[15] Vgl. Cornelius (1988) S. 68 f

[16] IMF (2001c), S. 1 ff

[17] Vgl. Goldstein (2000a) S. 13

[18] Kennen (1986) S. 36

[19] Vgl. Kafka (1991) S 102 ff.

[20] Vgl. Betz (1992) S. 609

[21] Vgl. Goldstein (2000a) S. 13

Ende der Leseprobe aus 40 Seiten

Details

Titel
Die Konditionalitätspolitik des IWF - Erfahrungen und Reformansätze
Hochschule
Georg-August-Universität Göttingen  (Institut für Globalisierung und Europäisierung der Wirtschaft)
Note
1,7
Autor
Jahr
2001
Seiten
40
Katalognummer
V4179
ISBN (eBook)
9783638125970
Dateigröße
753 KB
Sprache
Deutsch
Anmerkungen
Schlagworte
IWF, IMF, Internationaler Währungsfonds, Konditionalität, Ownership, Reform, Horst Köhler, Entwicklungspolitik, Washington Consensus
Arbeit zitieren
Roland Braza (Autor), 2001, Die Konditionalitätspolitik des IWF - Erfahrungen und Reformansätze, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/4179

Kommentare

  • Noch keine Kommentare.
Im eBook lesen
Titel: Die Konditionalitätspolitik des IWF - Erfahrungen und Reformansätze


Ihre Arbeit hochladen

Ihre Hausarbeit / Abschlussarbeit:

- Publikation als eBook und Buch
- Hohes Honorar auf die Verkäufe
- Für Sie komplett kostenlos – mit ISBN
- Es dauert nur 5 Minuten
- Jede Arbeit findet Leser

Kostenlos Autor werden