Begünstigte Bildung von Minderheitsregierungen durch politische und institutionelle Rahmenbedingungen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die wichtigsten Thesen der Skandinavienforschung

3. Blick in andere europäische Länder
3.1 Koalitionen in Italien bi
3.1.1 Instabilität mit zahlreichen Minderheitsregierungen
3.1.2 Institutionelle und politische Rahmenbedingungen
3.2 Die V. Französische Republik
3.2.1 Koalitionsstabilität mit wenigen Minderheitsregierungen
3.2.2 Institutionelle und politische Rahmenbedingungen

4. Schlussfolgerung – generelle Anwendung möglich?

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Es ist empirisch erwiesen, dass Minderheitsregierungen (eine Regierung gilt nach Definition von Volker Schneider als Minderheitsregierung, „wenn die Parteien, die diese Regierung stellen, im Parlament über keine absolute Mehrheit verfügen“^[1]) in Europa nach dem 2. Weltkrieg ein häufig anzutreffendes Phänomen darstellen. Laut Kaare Strom waren rund 37% aller Regierungen in Westeuropa von 1945 bis 1997 Minderheitsregierungen. Die Stabilität von Minderheitsregierungen war dabei weder sonderlich hoch noch sonderlich niedrig. Da die skandinavischen Staaten Dänemark, Schweden und Norwegen die höchste Anzahl dieser Regierungsform aufweisen, beschäftigten sich neben Strom auch Sozialwissenschaftler wie Franz Urban Pappi, Wolfgang C. Müller, Eric Damgaard, William Lafferty oder Heinrich Pehle u. a. mit der Frage, weswegen gerade in zuvor genannten Ländern diese Regierungsform derart häufig auftreten, sprich, welche politischen und institutionellen Rahmenbedingungen die Entstehung begünstigten. Die Forschungsansätze dieser und anderer Autoren sind in sich nachvollziehbar und scheinen durchaus Gründe für die Vielzahl von Minderheitsregierungen zu geben, jedoch sind sie sehr speziell auf Skandinavien angewendet worden, andere Staaten Mittel- und Westeuropas wurden nur recht gering beleuchtet. Als sehr prägnantes Beispiel dient hier der in Skandinavien vorherrschende negative Parlamentarismus und die fehlende Investiturabstimmung, die die Bildung von Minderheitsregierungen jeweils begünstigen sollen. Tatsächlich betreibt auch Großbritannien einen negativen Parlamentarismus, jedoch sind Minderheitsregierungen hier die absolute Ausnahme, was auf eine gewisse Unstimmigkeit der vorliegenden Gründe hinweist.

Diese Arbeit soll daher nun erörtern, inwieweit die vorliegenden Thesen der so genannten Skandinavienforschung auf empirische Beispiele aus anderen europäischen Staaten anwendbar sind.

Einleitend werden dabei die Thesen der Skandinavienforschung in aller Kürze skizziert, um dem Leser einen Überblick über die Thematik zu geben. Daraufhin sollen eben diese Annahmen anhand empirischer Beispiele überprüft werden. Dabei wird zum einen ein nicht-skandinavisches Land mit einer hohen Anzahl von Minderheitsregierungen – Italien vor dem Zusammenbruch des bestehenden Parteiensystems im Jahr 1993 – betrachtet. Zum anderen wird ein Land mit wenigen Minderheitsregierungen – die V. Republik Frankreichs – Gegenstand dieser Untersuchung sein.

2. Die wichtigsten Thesen der Skandinavienforschung

Die Rahmenbedingungen, die ein häufiges Auftreten von Minderheitsregierungen begünstigen, lassen sich wie folgt zusammenfassen (sie sind in ihrer Reihenfolge hier ohne Wertung aufgeführt).

(1) In Skandinavien ist der negative Parlamentarismus vorherrschend. Die Exekutive bedarf hierbei nicht explizit der Zustimmung des Parlamentes, um ins Amt gehoben zu werden. Eine Regierung, die sich zur Wahl stellt, muss also keine absolute Mehrheit der anwesenden Parlamentarier bei der Abstimmung auf sich vereinen, viel mehr gilt sie als bestätigt, wenn keine Mehrheit gegen sie aufgebracht wird. Enthaltungen gelten in diesem Fall als Unterstützung. Unter diesen Umständen ist es für eine möglicherweise zerstrittene Opposition im Parlament schwerer möglich, eine Mehrheit gegen eine sich zur Wahl stellende Exekutive aufzubringen, was ebenso für Misstrauensanträge gilt.

(2) Ein konzentriertes Parteiensystem mit wenigen in der Volksvertretung vertretenen Parteien (z. B. in Großbritannien oder Deutschland in den 70er Jahren) ermöglicht i. d. R. die Bildung von Mehrheiten – es kann dabei zu Alleinregierungen einer Partei oder zu Koalitionen kommen. Die Mehrheitsfindung ist also in diesem Fall so einfach, dass die Bildung einer Minderheitsregierung normalerweise nicht nötig ist. Für ein häufiges Auftreten von Minderheitsregierungen sollte im jeweiligen Parlament ein recht fragmentiertes Parteiensystem vorhanden sein, am günstigsten wirkt sich dabei der gemäßigte Pluralismus aus (untereinander größtenteils koalitionsfähige Parteien mit einer so genannten pivotalen oder Scharnierpartei^[2]).

Da in fragmentierten Parteiensystemen die Opposition häufig uneinig auftritt, kommt einer so genannten pivotalen Partei, sprich einer zur Mitte hin orientierten Partei, eine Schlüsselrolle zu. Diese Partei – in den skandinavischen Ländern war es zumeist die sozialdemokratische Partei – hat die besten Chancen, eine Regierung zu bilden, die von den Parlamentariern toleriert wird. Denn eine z.B. linksgerichtete Oppositionsfraktion wird eher eine mittig orientierte Regierung mittragen als eine rechtsgerichtete und umgekehrt. Müller und Strom sehen die Struktur des Parteiensystem sogar als Hauptfaktor für die Bildung von wie auch immer gearteten Regierungskoalitionen^[3].

(3) Die Exekutive darf keine allzu große Dominanz gegenüber der Legislativen ausüben, da ansonsten Oppositionsfraktionen ein sehr viel größeres Interesse haben, an dieser beteiligt zu sein und folgerichtig nicht mehr bereit sind, eine Minderheitsregierung zu tolerieren.

Auch die inneren Strukturen des Parlaments müssen den in der Opposition verbliebenen Fraktionen Möglichkeiten geben, Einfluss auf die Politik der Regierung zu nehmen. Hierzu eignet sich ein stark ausgeprägtes Ausschusssystem, wie es in den skandinavischen Parlamenten vorhanden ist. Es besteht demnach eine parlamentarische Mitregierung der Opposition, da die Sitzverteilung der Ausschüsse proportional der Sitzverteilung des Parlamentes entspricht. Somit ist die Regierung gezwungen, verstärkt auf Änderungsvorschläge der Opposition einzugehen. Der Wechsel in die Regierung sollte keine zu große Attraktivität haben. In den skandinavischen Ländern bedeutet das Bekleiden eines Ministeramtes nur eine geringfügig höhere Einflussmöglichkeit auf die aktive Politik. Der Kompetenzbereich des jeweiligen Ministers ist recht eingeengt, da z. B. durch die sehr geringfügige Auswechselung des Mitarbeiterstabs im Falle von Regierungswechseln die Möglichkeit zu einem einschneidenden Kurswechsel im jeweiligen Ressort fehlt.

Diese Faktoren schwächen das Bestreben, in eine Regierung einzutreten, ab. Es bestehen zwar weiterhin die Nachteile des Oppositionsdaseins (weniger Einfluss auf die Gesamtpolitik sowie Nichtbekleiden von Regierungsämtern), jedoch fallen diese vergleichsweise schwach aus. Die Vorteile dieser Situation (i. d. R. Wahlerfolge bei Regionalwahlen) bleiben jedoch unvermindert bestehen.

(4) Das Interesse der Oppositionsfraktionen, eine Abwahl der Regierung vorzunehmen, sollte sich durch verschiedene verfassungsrechtliche Einschränkungen ebenfalls in Grenzen halten, da ansonsten die dauerhafte Regierungsstabilität eines Landes Schaden nehmen könnte. Dies wird in Skandinavien beispielsweise durch das Nichtmöglichsein der Parlamentsauflösung und der damit verbundenen Unmöglichkeit von Neuwahlen (Norwegen) bewirkt. Die Mehrheitsverhältnisse bleiben demnach die Gleichen wie zuvor, sprich die Ausgangslage für die Oppositionsfraktionen ändert sich nicht. In Schweden kann das Parlament zwar aufgelöst und Neuwahlen ausgeschrieben werden, jedoch verändern diese Neuwahlen nicht den Wahlrhythmus. In diesem Fall ist es für die Opposition vergleichsweise unattraktiv, durch Neuwahlen möglicherweise an die Regierung zu kommen, da sie an dieser je nach Zeitpunkt nur recht kurz verbleiben kann.

(5) Die Regierung sollte bei Debatten im Parlament das Recht zum letzten Änderungsgebot an Gesetzentwürfen innehaben. Da die Minderheitsregierung im Parlament keine Mehrheit hat, muss sie den Oppositionsfraktionen als Gegenspieler entgegenkommen, wenn sie für ihren Gesetzentwurf eine parlamentarische Mehrheit erringen möchte. Es ist daher sehr von Vorteil, wenn sie das letzte Änderungsgebot unterbreiten kann, da sie so auf die Vorschläge der Oppositionsfraktionen, die die Minderheitsregierung stützen sollen, reagieren kann und gleichzeitig einen größeren Anteil ihrer eigenen Vorstellungen durchsetzen kann.

(6) Einen sehr großen Beitrag zur Bildung zahlreicher Minderheitsregierungen leistet die herrschende politische Kultur in einem Staat. Während in Mitteleuropa Minderheitsregierungen – ebenso wie übergroße Koalitionen – in der Öffentlichkeit als Krisenerscheinung dargestellt werden, die möglichst vermieden werden sollten^[4], wird diese Regierungsform insbesondere in Skandinavien gewünscht. Sie gilt sogar als „moralisch überlegen“^[5], da sie in den Augen der Bevölkerung in stärkerem Maße in der Lage ist, die Sachpolitik in den Vordergrund ihres Handelns zu rücken und weniger die Parteipolitik. Schließlich ist die Minderheitsregierung infolge der fehlenden Mehrheit gezwungen, auf Änderungsvorschläge der Opposition einzugehen.

3. Blick in andere europäische Länder

Nachdem mit der Vorstellung der Hauptthesen der Skandinavienforschung ein erster Überblick über die Thematik hergestellt wurde, sollen diese im Folgenden anhand empirischer Beispiele auf ihre allgemeine Anwendbarkeit überprüft werden. Zunächst wird dabei jeweils ein kurzer historischer Abriss vorgenommen, anschließend werden die politischen und institutionellen Rahmenbedingungen des Beispiels untersucht.

3.1 Koalitionen in Italien bis 1993

3.1.1 Instabilität mit zahlreichen Minderheitsregierungen

Seit 1948 wurde sowohl für die Abgeordnetenkammer als auch den Senat nach Proportional- und Listensystem ohne Sperrklausel auf gesamtstaatlicher Ebene gewählt, was ein sehr stark zersplittertes Parteiensystem ähnlich wie in der Weimarer Republik bewirkte. Da im Zeichen des Kalten Krieges die Kommunistische Partei – Partito Comunista Italiano (PCI) - von der Regierungsverantwortung bis zum Zusammenbruch des Parteiensystems 1993 ausgeschlossen war und infolgedessen die Democrazia Christiana (DC) zu einer Art Scharnierpartei („Die DC nahm damit seit 1948 sowohl eine zentrale Position als auch eine Hegemonialstellung ein, die sie mit einigen Abstrichen bis 1993 verteidigte.“^[6]) bzw. ewigen Regierungspartei wurde (sie garantierte einen anti-kommunistischen Kurs), bestanden kaum Sanktionsmöglichkeiten für die Wähler. Regierungskrisen setzten bereits 1950 erstmals ein, als die Liberale Partei (PLI) infolge zahlreicher Querelen aus der Regierungsbildung ausgeschlossen wurde. Die Christdemokraten unter Ministerpräsident Alcide de Gasperi mussten mit der verweigerten Unterstützung durch die Sozialdemokraten (PSDI) bereits 1951 den nächsten Tiefschlag hinnehmen. Das Scheitern einer Regierung bedeutete jedoch keineswegs, dass diese Koalition nicht direkt nach besagtem Scheitern erneut gebildet werden würde. Häufig wurde von einem Regierungspartner ein Schiffbruch der jeweiligen Regierung bewirkt, um einen unbeliebten Ministerpräsidenten aus dem Amt zu heben. Allein zwischen 1953 und 1963 „wurden in der Regel Minderheitskabinette unter einer Reihe junger Ministerpräsidenten der DC gebildet (zwölf Kabinette und acht Ministerpräsidenten (!) in zehn Jahren), die in einigen Fällen auch von den Parteien der extremen Rechten toleriert wurden.“^[7] Erstaunlicherweise wurden die Koalitionsbrüche hauptsächlich durch interne Machtkämpfe und Konflikte in der DC verursacht, deren Parteiflügel sich politisch immer weiter voneinander entfernten. Eine wenn auch kurze Phase relativer Stabilität wurde erst durch die Öffnung der Christdemokraten nach links ermöglicht. Die DC bildete infolgedessen von 1963 bis 1968 in einer Mitte-Links-Regierung mit den Sozialisten (PSI), den Sozialdemokraten und den konservativen Republikanern (PRI) die so genannten centro-sinistra-Kabinette. Die wiederkehrende Diskussion über eine Regierungsbeteiligung der Kommunisten, die sich von der KPdSU zu diesem Zeitpunkt gelöst hatten, beendete diese Phase, da es erneut Querschüsse innerhalb der DC gegeben hatte. Bis 1976 wechselten sich die centro-sinistra-Kabinette mit DC-Minderheitskabinetten ab (insgesamt erneut zwölf Regierungen in acht Jahren). Das Jahr 1976 stellt einen Einschnitt in die Geschichte der italienischen Koalitionspolitik dar. Erstmals erklärten sich die Christdemokraten bereit, mit den Kommunisten zusammenzuarbeiten, wenngleich sie keine Koalition eingingen. Viel mehr bildete die DC erneut eine Ein-Parteien-Minderheitsregierung unter Ministerpräsident Giulio Andreotti, die sich im Parlament von der PCI tolerieren ließ. Doch auch diese Phase relativer Stabilität fiel nach etlichen Querelen in der PCI und der Ermordung des DC-Parteivorsitzenden Also Moros nur recht kurz aus. Anfang 1979 bildeten die Christdemokraten wieder Minderheitskabinette – zunächst mit Sozialdemokraten und Republikanern, später auch mit Sozialisten.

[...]

^[1] Vgl. Thomas, Sven; Zur Handlungsfähigkeit von Minderheitsregierungen am Beispiel des „Magdeburger Modells“; in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, Ausgabe 34/2003; Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen; Bonn, 2003; S. 793

^[2] Vgl. Nohlen, Dieter: Kleines Lexikon der Politik; München, 2001; S. 358f.

^[3] Vgl. auch: Jun, Uwe; Koalitionen in Koalitionen in der V. Republik Frankreichs: Stabile Mehrheiten unter Exekutivdominanz; in: Kropp/Schüttemeyer/Sturm, Koalitionen in Westeuropa; Opladen, 2002, S. 145

^[4] Anm.: Der Parlamentarische Rat 1948/49 hat die Bildung von Minderheitsregierungen als nicht wünschenswert bezeichnet.

^[5] Vgl. Heinrich Pehle, Koalitionen in Finnland und Schweden; in: Kropp/Schüttemeyer/Sturm, Koalitionen in Westeuropa; Opladen, 2002, S. 204

^[6] Vgl. Peter Weber, Koalitionen in Italien: Frenetischer K(r)ampf im Netz der Parteiinteressen; in: Kropp/Schüttemeyer/Sturm, Koalitionen in Westeuropa; Opladen, 2002, S. 172

^[7] Vgl. Weber, a. a. O., S.173