Ölfonds als Ausweg aus dem 'Paradox of Plenty'? Der Oil Revenue Management Plan des Tschad

Inhalt

1. Einleitung

2. Der Ressourcenfluch – Dutch Disease und Rent Seeking

3. Ölfonds - drei Konzepte

4. Erprobte Ansätze ausgewählter Länder
4.1. Alaska (USA) – ein strikt verwalteter Allokations- und Generationenfonds
4.2. Norwegen – einer der weltweit erfolgreichsten Generationenfonds
4.3. Venezuela – ein gescheiterter Fonds
4.4. Ölfonds in Staaten des Persischen Golfs – Diskretion als Leitlinie
4.5. Gemeinsamkeiten und Unterschiede

5. Der Tschad – ein Ölfonds als Regime für nachhaltige Entwicklung?
5.1. Die Ausgangslage
5.2. Öl im Tschad
5.3. Der Revenue Management Plan
5.4. Die Umsetzung des RMP

6. Schlussbetrachtung

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Wechselbeziehung zwischen Ressourcenreichtum und gehemmter oder sogar negativer Entwicklung ist vor allem für Staaten mit schwachen Institutionen und fehlenden demokratischen Gesellschaftsstrukturen vielfach belegt worden. Dies gilt insbesondere für Entwicklungsländer, deren vornehmliche Ressource Öl ist.^[1] Darüber hinaus gehört die Mehrzahl der von Ölexporten besonders abhängigen Länder zu den aus politischer Sicht unstetigsten Staaten der Erde, die sich obendrein noch als besonders konfliktträchtig herauskristallisiert haben.^[2] Mit dem Beginn der industrialisierten Ölförderung in den Staaten am Golf von Guinea in den letzten zwei Jahrzehnten ist diese Thematik wieder auf eine breite entwicklungspolitische Agenda gerückt. Von besonderer Brisanz ist hier der riesige Kapitalschub, der in den frischgebackenen Ölexportstaaten Afrikas auf zumeist weitgehend unfertige Strukturen moderner Staatlichkeit trifft.

Ein Lösungsansatz – unter vielen anderen - diesem „Ressourcenfluch“ entgegenzuwirken, ist der Aufbau von Ölfonds - finanzpolitische Institutionen, die neben einer makroökonomischen Stabilisierung eine sinnvolle und gerechte Verteilung der Ölgewinne ermöglichen sollen. Einen exemplarischen Länderfall stellt in diesem Zusammenhang der Tschad dar, ein Entwicklungsland der untersten Regionen einer jeden globalen Armuts- und Korruptionsstatistik, in dem seit Juli 2003 Öl exportiert wird. Von Besonderheit ist hier die harte Konditionierung von Seiten der Weltbank im Rahmen eines Fondskonzepts.

In dieser Arbeit soll nach dem politischen Potential von Ölfonds zur Bekämpfung des Ressourcenfluchs gefragt werden und vor diesem Hintergrund eine Prognose auf seine Wirkmächtigkeit im Tschad abgegeben werden. Die wissenschaftliche Diskussion um Ölfonds wurde bis in die jüngste Zeit fast ausnahmslos von Ökonomen geführt. Diese sahen Ölfonds meist ausschließlich als finanzwirtschaftliches Instrument, das keinerlei politische Eigendynamik habe, sondern im Gegenteil eine effektive Haushaltspolitik sogar erschwere.^[3]

Hier soll hingegen von einem institutionalistischen Ansatz ausgegangen werden, der - eingebettet in einen regimetheoretischen Zusammenhang - Institutionen wie Ölfonds eine gewisse Eigendynamik zuschreibt, die politische Strukturen aufbauen oder verändern kann. Dabei wird die These vertreten, dass Ölfonds neben ihrer wichtigen makroökonomischen Sicherungsfunktion Transaktionen aus dem Ölgeschäft für die (Welt-) Öffentlichkeit transparent machen und Machthaber somit politisch disziplinieren können. Darüber hinaus können sie Bindeglied zwischen internationaler Gemeinschaft und dem Förderland sein. Somit könnte Ölfonds die Funktion eines Regimes als Regelsystem verschiedener Interessen zugesprochen werden.

Nach einer Einführung in die Problematik des Ressourcenfluchs folgt eine theoriegeleitete Vorstellung verschiedener Fondskonzepte. Mit einem Überblick über bereits bestehende Ölfonds soll hier die praktische Leistung von Ölfonds untersucht werden. Diese Ergebnisse sollen schließlich auf den Länderfall Tschad bezogen werden.

Die Materiallage speziell zur Rolle von Ölfonds nimmt sich sehr dünn aus. Grundlegend für die Thematik ist die bereits oben genannte Arbeit von Davis, Ossowski, Daniel und Barnett, in der allerdings rein volkswirtschaftlich argumentiert wird. Weitere Forschungsdesiderate sind entweder streng finanzwirtschaftlich^[4] oder regional^[5] fokussiert. Nichtsdestotrotz stellt die Arbeit Tsaliks einen ersten politikwissenschaftlichen Betrachtungswinkel auf die Thematik her und ist somit zentral auch für diesen Aufsatz. Neueste Forschungsergebnisse zur Tschadischen Ölförderung liefert das Werk von Gary und Reisch.^[6]

2. Der Ressourcenfluch – Dutch Disease und Rent Seeking

Aus makroökonomischer Sicht wird der Ressourcenfluch in der Regel mit der Theorie der Dutch Disease erklärt, die für ein besonderes Missverhältnis der Einfuhrpreisentwicklung zur Ausfuhrpreisentwicklung – bekannt als „Terms of Trade“ - steht.^[7] Massive Exportgewinne aus der Ressourcenförderung fließen in ausländischen Währungen ins Land, die die eigene Währung so massiv aufwerten. Im Umkehrschluss werden schließlich zwar Importe billiger, die Produkte der übrigen einheimischen Produktionssektoren jedoch teurer und somit im internationalen Vergleich weniger wettbewerbsfähig, was oftmals den Verlust von Aufträgen und Arbeitsplätzen zur Folge hat. Durch den Niedergang von teilweise ganzen Wirtschaftszweigen wird daher die Abhängigkeit von dem Export dominierenden Rohstoff noch weiter erhöht. In drastischen Fällen können so deindustrialisierende Effekte auftreten.^[8] Pate für den Begriff Dutch Disease stand die ähnlich verlaufende Entwicklung Hollands anschließend an die Erdgasfunde der 1960er Jahre. Auf Entwicklungsländer angewandt ist der Terminus umstritten. So argumentiert besonders Ross, dass die Theorie des Dutch-Disease von einem hoch industrialisierten und produktionstechnisch diversifizierten Staat mit Vollbeschäftigung ausgehe, was auf Länder der Dritten Welt nachweislich nicht zutreffe. Darüber hinaus würden die Gewinne in undemokratischen Staaten meist ohnehin ins Ausland geschaffen, so dass die heimische Wirtschaft gar nicht betroffen sei.^[9] Nichtsdestotrotz widerlegt das Beispiel Nigerias diese Behauptung, denn der dort vormals dominierende Agrarsektor wurde neben politischem Missmanagement vor allem durch die einen Wettbewerb erschwerenden Preisentwicklungen zerstört.^[10]

Praktisch betrachtet, erfordert die hochtechnisierte Erdölförderung eine enorme Konzentration von Kapital, das aufzubringen meist nur große multinationale Konzerne oder Staaten der industrialisierten Welt in der Lage sind. Nichtsdestotrotz ist der Bedarf an Arbeitskräften hier verhältnismäßig gering. Ferner sind die für die Arbeit benötigten Qualifikationen so hoch, dass die einheimische Bevölkerung vor allem in weniger entwickelten Ländern an der Förderung selbst weitgehend nicht aktiv mitwirken kann und somit auch keine hieraus unmittelbar erfolgenden Einkommensmöglichkeiten hat. Fehlende demokratische Strukturen sowie die Konzentration von Kapital und Arbeitskräften bedingen in autoritär regierten Staaten gleichzeitig eine Konzentration politischer Entscheidungsträger. Für die simple Bereitstellung der eigenen Ölquellen werden hohe Nutzungsgebühren eingenommen, aber kaum eigene Investitionen benötigt. Diese Einnahmen, meist Renten genannt, bilden die dominierende Einnahmequelle in Rentierstaaten.^[11] Finanzpolitik in Rentierstaaten bezieht sich hauptsächlich auf Allokation von Renten mit dem Ziel, die Machtposition der Regierung zu erhalten. Große Teile der Bevölkerung können so politisch und finanziell ausgeschlossen werden: spiegelbildlich zum Schlachtruf der amerikanischen Kolonien im Unabhängigkeitskrieg „no taxation without representation“ gilt nun der Grundsatz „no representation without taxation“.^[12] Teilhabe kann in Rentierstaaten nur durch „ rent seeking “ erlangt werden, sei es durch verwandtschaftliche Beziehungen zu den Regierenden oder durch Demonstration militärischer Stärke. Dies hat massive Korruption bei Auftragsvergaben oder Handelsvergünstigungen zur Folge, was eine funktionierende Marktwirtschaft weitgehend zerstört.

Einnahmeschwankungen werden meist nicht eingeplant. Die in der Regel personalisierten Regierungen können ihre politische Macht meist nur so lange aufrechterhalten, wie ein funktionierender Repressionsapparat gewahrt bleibt bzw. solange Ölgewinne fließen.^[13] Bezeichnenderweise lagen die Militärausgaben der ölreichen Entwicklungsländer seit 1984 etwa zehnmal höher als die der nicht Öl exportierenden Entwicklungsländer.^[14] Jedoch kann der Rohstoff Öl als solcher nicht als Probleme verursachend gelten. Positivbeispiele wie Norwegen belegen dies. Norwegen als einer der weltweit größten Ölexporteure hat eines der großzügigsten Sozialsysteme der Welt, verfügt über ein seit dem Zweiten Weltkrieg etabliertes demokratisches System und liegt mit einem Durchschnittseinkommen von fast 40.000 US$ weltweit an zweiter Stelle hinter Luxemburg.^[15]

3. Ölfonds - drei Konzepte

Ölfonds wurden bereits während des starken Ölpreisanstiegs Mitte der 1970er Jahre als fiskalpolitisches Steuerungsmittel implementiert. Eine neue Aktualität gewinnen Ölfonds aus politikwissenschaftlicher Sicht besonders durch die gegenwärtigen Ölfunde in Entwicklungsländern, vornehmlich in Afrika. Grundsätzlich sollen Ölfonds die meist massiven und augenblicklich über den Staatshaushalt „hereinbrechenden“ Finanzströme kanalisieren, Währungsschwankungen abfedern sowie die Regierenden auf zukünftig garantiert versiegende Ölquellen vorbereiten.^[16]

Stabilitätsfonds sollen in erster Linie die kurz- und mittelfristigen Schwankungen des Ölpreises auffangen. So wird eine Planungssicherheit für die Ausgabenpolitik gewährleistet und letztlich der Staatshaushalt stabilisiert. Einnahmen, die über einem flexibel festzulegenden Referenzwert liegen, werden in den Fonds gelegt und somit einbehalten. Liegt der Weltmarktpreis unter diesem Wert, wird der Ausfall der prognostizierten Einnahmen mit entnommenen Einlagen des Fonds kompensiert. Von besonderer Wichtigkeit bleibt hier die flexible Gestaltung des Referenzwertes, da selbst niedrig angesetzte Durchschnittswerte dem volatilen Ölpreis meist nicht gerecht werden, wie nicht zuletzt der Ölschock von 1987 aufzeigt.^[17]

Sparfonds sollen als Generationenfonds Kapital für zukünftige Generationen zurückbehalten. Durch festgelegte Einzahlungsquoten wird die Regierung so zu fiskalpolitischer Disziplin und Sparsamkeit angehalten, gleichzeitig wird die Endlichkeit von Ölquellen anerkannt und für die Zeit versiegender Erdöleinnahmen vorgesorgt. Der Sinn eines Sparfonds ist allerdings nur dann erfüllt, wenn die Fondszahlungen parallel auch im Staatshaushalt eingespart werden. Kontraproduktiv wäre es, die eingezahlten Mittel per Kreditaufnahme oder Anleihen zu finanzieren.^[18] Angewandt auf Entwicklungsländer sind Generationenfonds umstritten. So hat der Internationale Währungsfonds der Regierung Kongo-Brazzavilles eindeutig vom Auflegen eines Fonds abgeraten, da dort das Kapital unmittelbar benötigt werde.^[19]

Beide Fondskonzepte verhüten idealtypisch Effekte der Holländischen Krankheit, da sie Gewinne sterilisieren. Indem diese in ausländischen Devisen angelegt werden, bleiben die Wechselkurse so stabil.

[...]

^[1] Lay, Jan / Mahmoud, Toman Omar (2004): Bananas, Oil, and Development: Examining the Resource Curse and its Transmission Channels by Resource Type, Kiel Working Paper No. 1218, Kiel, S. 10.

^[2] Auty, Richard M. (2004): Natural Resources and Civil Strife: A Two-Stage Process, in Geopolitics, Vol. 9, Nr. 1, S. 29-49.

^[3] Davis, Jeffrey / Ossowski, Rolando / Daniel, James / Barnett, Steven (2001): Oil Funds: problems posing as solutions?, in: Finance and Development, Vol. 38, Nr. 4/2001, S. 56 – 60.

^[4] Fasano, Ugo (2000): Review of the experience with oil stabilization and savings funds in selected countries. IMF Working Paper WP/00/112, Washington.

^[5] Tsalik, Svetlana (2003): Caspian Oil Windfalls: Who will benefit? New York.

^[6] Gary, Ian / Reisch, Nikki (2005): Chad’s oil: miracle or mirage? Following the money in Africa’s newest petro-state. Catholic Relief Services and Bank Information Center: http://advocacy.crs.org/oil .

^[7] Ross, Michael L. (1999): The political economy of the resource curse, in: World Politics Nr. 51 (1999), S. 297 – 322, S. 306.

^[8] Karl, Terry Lynn / Gary, Ian (2003): Bottom of the barrel. Africa’s oil boom and the poor. Baltimore, S. 22.

^[9] Ross, Michael (1999): The political economy of the resource curse, in: World Politics, Vol. 51, S. 297-322, S. 306.

^[10] Tsalik (2003), S. 6. Heute ist der ehemalige Agrarexporteur Nigeria einer der größten Nahrungsimporteure der Region.

^[11] Lay / Mahmoud (2004), S. 6.

^[12] Tsalik (2003), S. 6.

^[13] Karl / Gary (2003), S. 19.

^[14] Karl / Gary (2003), S. 23.

^[15] CIA-The World Factbook: Norway, auf: http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/fields/2004.html

^[16] Tsalik (2003), S. 18.

^[17] Davis, Jeffrey / Ossowski, Rolando / Daniel, James / Barnett, Steven (2001): Oil Funds: problems posing as solutions? in: Finance and Development, Vol. 38, Nr. 4/2001, S. 57.

^[18] Davis / Ossowski / Daniel / Barnett (2001), S. 57.

^[19] Gary / Reisch (2005), S. 46.