Die deutsche Lkw-Maut-Lösung und deren Organisationsmodell

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnisse

1 Einleitung

2 Grundlagen einer Maut-Lösung
2.1 Elemente von Maut-Regime und Maut-System als Teil einer Maut-Lösung
2.1.1 Maut-Formen
2.1.1.1 Objektbezogene Maut
2.1.1.2 Fahrleistungsbezogene Maut
2.1.1.3 Flächenbezogene Maut
2.1.2 Tarifsystem
2.1.2.1 Eigenschaften des Fahrzeugs
2.1.2.2 Umwelteigenschaften
2.1.2.3 Differenzierung der Verkehrsteilnehmenden
2.1.2.4 Auslastungsbezogene und zeitliche Differenzierung
2.1.3 Mauterhebung
2.1.3.1 Kooperative Gebührenentrichtung und Gebührendurchsetzung bei unkooperativen Nutzenden
2.1.3.2 Mauterhebungstechnologie
2.1.3.2.1 Vignettensysteme
2.1.3.2.2 Videosysteme
2.1.3.2.3 Funksysteme (Radiowellen)
2.1.3.2.4 Satellitengestützte Systeme
2.1.3.2.5 Hybride Systeme
2.1.4 Wechselwirkungen zwischen Elementen einer Maut-Lösung
2.2 Verkehrspolitische Ziele einer Maut-Lösung

3 Theoretische Grundlagen für die Analyse von Maut-Lösungen und deren Organisationsmodellen
3.1 Untersuchungsansatz der Neuen Institutionenökonomik
3.1.1 Prinzipal-Agenten-Theorie
3.1.2 Transaktionskostentheorie und Theorie unvollständiger Verträge
3.2 Zentrale Gestaltungsparameter der "Make-or-Buy"-Frage
3.2.1 „Make" – Unbundling vs. „Buy“ – Bundling
3.2.2 Vertragsausgestaltung: Vertragsdesign und Anreizregime
3.3 Einflussfaktoren auf die Eignung potentieller Organisationsmodelle
3.4 Schlussfolgerungen

4 Institutionenökonomische Analyse der Lkw-Maut-Lösung und des gewählten Organisationsmodells in Deutschland von 2002–2017
4.1 Einfluss europäischer und nationaler Verkehrspolitik auf die Lkw-Maut-Lösung in Deutschland
4.2 Überblick der gewählten Lkw-Maut-Lösung
4.2.1 Maut-Form
4.2.2 Tarifsystem
4.2.3 Mauterhebung
4.2.3.1 Kooperative Gebührenentrichtung und unkooperative Gebührendurchsetzung
4.2.3.2 Mauterhebungstechnologie
4.3 Darstellung und Diskussion der Ausschreibung, ausgewählter Vertragsbestandteile und des Organisationsmodells
4.4 Beschreibung der Vertragsanpassung im Hinblick auf die LKW-Maut 2002–
4.5 Darstellung und Diskussion der Schiedsverfahren im Rahmen des aktuellen Betreibervertrages
4.6 Diskussion und Bewertung des Organisationsmodells der deutschen Lkw-Maut-Lösung von 2002–2017

5 Analyse der institutionellen Gestaltungsoptionen des Organisationsmodells der Lkw-Maut-Lösung in Deutschland ab 2018
5.1 Verkehrspoltische Rahmenbedingungen in Deutschland im Jahr
5.2 Darstellung und Diskussion unterschiedlicher Organisationsmodelle für die Lkw-Maut-Lösung 2018+
5.2.1 Option 1: Call-Option nicht ziehen und Vergabe im Rahmen einer gebündelten Neuausschreibung (ÖPP)
5.2.2 Option 2: Erneute Vertragsverlängerung
5.2.2.1 Option 2a: Kurzfristige Vertragsverlängerung
5.2.2.2 Option 2b: Langfristige Vertragsverlängerung
5.2.3 Option 3: Call-Option ziehen und Vergabe des bestehenden Maut-Systems im Rahmen einer gebündelten Neuausschreibung (ÖPP)
5.2.4 Option 4: Call-Option ziehen und Weiterbetrieb durch ein öffentliches Unternehmen
5.3 Zwischenfazit
5.4 Exkurs: Pkw-Maut-Lösung und deren Organisationsmodell in Deutschland
5.4.1 Darstellung der bisherigen Planung und des angedachten Organisationsmodells
5.4.2 Synergien und Interdependenzen von Lkw- und Pkw-Maut-Lösung
5.4.3 Rationalität eines gemeinsamen Betriebs von Lkw- und Pkw-Maut durch ein öffentliches Unternehmen

6 Fazit

7 Anhang
7.1 Überblick ausgewählter länderspezifischer Maut-Lösungen und deren Organisationsmodelle
7.1.1 Deutschland
7.1.2 Schweiz
7.1.3 Polen
7.1.4 Zusammenfassung
7.2 Überblick internationaler Mautstudien
7.2.1 St. Galler Mautstudie – Eine kennzahlengestützte Gegenüberstellung der Lkw-Mautsysteme in der Schweiz, Deutschland, der Slowakei und Polen (2013)
7.2.2 PwC – Evaluation and future of road toll concessions (2014)
7.2.3 4icom/Steer Davies Gleave – Study on State of the Art of Electronic Road Tolling (2015)
7.2.4 Ptolemus – Electronic Toll Collection Global Study (2015)
7.2.5 Rapp EETS Studie (2016)

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Schematische Darstellung einer Maut-Lösung

Abbildung 2: Einflussfaktoren auf die Eignung potentieller Organisationsmodelle

Abbildung 3: Zeitlicher Ablauf von Beginn des Vergabeverfahrens bis zum uneingeschränkten Betrieb der fahrleistungsbezogenen Lkw-Maut-Lösung in Deutschland

Abbildung 4: Mauterhebung bei kooperativer Gebührenentrichtung im Jahr

Abbildung 5: Darstellung des Organisationsmodells

Abbildung 6: Vorgesehene Transaktionsstruktur in der Übersicht

Abbildung 7: Strukturierung des Vergabeverfahrens

Abbildung 8: Rahmendaten zur Geographie, Sozioökonomie und zum Verkehrsprofil von Deutschland

Abbildung 9: Das mautpflichtige Streckennetz (Stand 1. Juli 2015)

Abbildung 10: Kostenübersicht der deutschen Lkw-Maut-Lösung

Abbildung 11: Umsatzerlöse der Toll Collect GmbH von 2008/2009 bis 2014/2015 in 1000 Euro

Abbildung 12: Jahresüberschuss der Toll Collect GmbH von 2008/2009 bis 2014/2015 in 1000 Euro

Abbildung 13: Rahmendaten zur Geographie, Sozioökonomie und zum Verkehrsprofil der Schweiz

Abbildung 14: Kostenübersicht der Schweizer Maut-Lösung

Abbildung 15: Organisationsmodell und beteiligte Akteure der Schweizer Maut-Lösung

Abbildung 16: Rahmendaten zur Geographie, Sozioökonomie und zum Verkehrsprofil von Polen

Abbildung 17: Kostenübersicht der polnischen Maut-Lösung

Abbildung 18: Organisationsmodell und beteiligte Akteure der polnischen Maut-Lösung

Abbildung 19: Übersicht der Zielsetzung der Mauteinführung in der Schweiz, Deutschland, der Slowakei und Polen

Abbildung 20: Streckennetz aller ASECAP-Mitglieder

Abbildung 21: Übersicht registrierter Serviceanbieter und deren Länderpriorisierung für den europäischen elektronischen Mautdienst (EETS)

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Idealtypische Grundstrukturen möglicher Maut-Lösungen

Tabelle 2: Schadstoffklassen gemäß Bundesfernstraßenmautgesetz und Mautsätze pro Kilometer ab 1. Oktober

Tabelle 3: Übersicht zum Einführungsprozess, mautpflichtigen Streckennetz und Organisationsmodell der schweizer, deutschen, slowakischen und polnischen Maut-Lösung

Tabelle 4: Übersicht zur Mauterhebung in der Schweiz, Deutschland, der Slowakei und Polen

Tabelle 5: Übersicht zu operativen Kennzahlen und Interoperabilität des europäischen elektronischen Mautdienstes der schweizerischen, deutschen, slowakischen und polnischen Maut-Lösung

Tabelle 6: Vergleich von Mautumsätzen und Kosten der Maut-Lösungen in der Schweiz, Deutschland, der Slowakei und Polen

Tabelle 7: Überblick der unterschiedlichen Ausgestaltungen der europäischen Maut-Konzessionen

Tabelle 8: Detaillierte Darstellung der europäischen Konzessionen zur Mauterhebung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Seit 2005 wird in der Bundesrepublik Deutschland von Lastkraftwagen, welche auf Bundesautobahnen fahren und ein bestimmtes zulässiges Gesamtgewicht überschreiten, eine entfernungsbezogene Straßennutzungsgebühr erhoben.

Vor dem Hintergrund der Lkw-Maut-Vergabe in Deutschland im Jahr 2002 und der angekündigten Neuvergabe im Jahr 2018, wird in dieser Arbeit der leitenden Fragestellung nachgegangen, wie ein geeignetes Organisationsmodell einer Maut-Lösung gestaltet werden kann, sodass eine optimale Leistungserstellung gewährleistet ist. Zur intersubjektiven Nachvollziehbarkeit der Analyse der Lkw-Maut-Lösung und deren Organisationsmodell wird ein Untersuchungsansatz herausgearbeitet, der auf den Erkenntnissen der Neuen Institutionenökonomik – insbesondere der Transaktionskostentheorie und der Prinzipal-Agenten-Theorie – basiert. Aufbauend auf den erarbeiteten Argumenten werden verschiedene Optionen zum Weiterbetrieb des Maut-Systems auf deutschen Bundesfernstraßen vorgestellt und anhand der Kriterien des Untersuchungsansatzes bewertet.

Diese Arbeit ist wie folgt strukturiert: In Kapitel 2 werden die Grundlagen einer Maut-Lösung dargestellt. Dabei werden die einzelnen Elemente und deren mögliche Ausgestaltungen näher beleuchtet und im Anschluss das Zielsystem einer Maut-Lösung im Hinblick auf verkehrspolitische Ziele und deren Zielkonflikte diskutiert. In Kapitel 3 werden die theoretischen Grundlagen für die Analyse von Maut-Lösungen und deren Organisationsmodellen gelegt. In Kapitel 4 werden diese theoretischen Grundlagen zur institutionenökonomischen Analyse der Lkw-Maut-Lösung und des gewählten Organisationsmodells in Deutschland von 2002–2017 herangezogen. In Kapitel 5 wird eine Analyse der institutionellen Gestaltungsoptionen des Organisationsmodells der Lkw-Maut-Lösung ab 2018 in Deutschland durchgeführt und ein Exkurs zur Pkw-Maut in Deutschland unternommen. Abschließend wird in Kapitel 6 ein Fazit gezogen und ein Ausblick in die Zukunft der deutschen und europäischen Mautsysteme gewagt.

2 Grundlagen einer Maut-Lösung

Die Wortherkunft von Maut geht auf den althochdeutschen Begriff „mūta“ zurück, welcher Wegzoll bedeutet. Auch aus dem alten Griechenland und der Geschichte des Römischen Reiches sind Wegzölle bekannt. Entsprechende Verweise finden sich in diversen Dokumenten aus dem 11. Jahrhundert.^[1]

In der heutigen Zeit werden mit dem Mautbegriff sämtliche Vorhaben der Bepreisung von (Straßen-) Infrastruktur bezeichnet. In diesem Zusammenhang wird in der Verkehrswissenschaft auch von “Road-Pricing“^[2] gesprochen. Da in der Fachliteratur bislang jedoch keine allgemein akzeptierten oder einheitlichen Begriffe spezieller Ausgestaltungsformen des Road-Pricings festgelegt werden konnten, wird im Folgenden versucht, bestimmte Begriffe zu definieren, auf die in den anschließenden Kapiteln zurückgegriffen wird.^[3] Dabei wird eine Maut-Lösung in begrifflicher Nähe zu dem Instrument des Road-Pricings gesehen und verweist darüber hinaus auf die unterschwellige Problemstellung, die sich aus den häufig nicht vollständig zu vereinbarenden verkehrspolitischen Zielen (siehe Kapitel 2.2) und den daraus folgenden Zielkonflikten ergibt. Die Lösung dieser Problemstellung stellt die entsprechend des Zielsystems gewählte optimale Kombination der Ausgestaltung der Maut-Form, des Tarifsystems, der Gebührenentrichtung und -durchsetzung sowie der Mauterhebungstechnologie dar. Als mögliche Einflussfaktoren können beispielsweise die politischen Ziele (Nutzerfinanzierung, Umweltschutz, Haushaltsfinanzierung usw.), die nationalen und internationalen gesetzlichen Rahmenbedingungen und die Eigenschaften des Mautobjektes (Umfang bzw. Strecke, geographische Besonderheiten, Anzahl der zu erwartenden Nutzenden usw.) genannt werden.

2.1 Elemente von Maut-Regime und Maut-System als Teil einer Maut-Lösung

In der folgenden Arbeit soll eine Maut-Lösung aus den zwei Teilbereichen Maut-Regime und Maut-System bestehen und insgesamt vier Elemente umfassen (siehe Abbildung 1). Das zentrale Element ist die Maut-Form. Hierbei lassen sich unterschiedliche räumliche und zeitliche Abgrenzungsmerkmale klassifizieren. Diese Merkmale haben wiederum starke Wechselwirkung zu den anderen Elementen und sind daher von zentraler Bedeutung. Ein weiteres Element einer Maut-Lösung ist das Tarifsystem. Darin ist geregelt, von welchen konkreten Aspekten^[4] die Straßennutzungsgebühr^[5] abhängig ist. Als drittes Element ist im folgenden Bericht der technisch-systemische Begriff der Mauterhebungstechnologie festgelegt. In Verbindung mit dem Element der Gebührenentrichtung und -durchsetzung handelt es sich um die Komponente der Mauterhebung. Des Weiteren werden aufgrund der stärkeren politischen Vorgaben die Maut-Form und das Tarifsystem zu einem Maut-Regime zusammengefasst. In einem Maut-Regime ist für jeden Nutzer (politisch) festgelegt, von welchen Faktoren eine zu zahlende Nutzungsgebühr abhängig ist und wie hoch diese ausfällt. Analog zum Maut-Regime wird die übergeordnete Interdependenz zwischen der Maut-Form und der Mauterhebung als Maut-System bezeichnet. Hierbei stehen technisch-systemische Aspekte im Vordergrund, die auf die kooperative Gebührenentrichtung und -durchsetzung Einfluss haben. Um zu einer Mautlösung zu kommen, wird ein Maut-Regime mit einem Maut-System gekoppelt. Konkret handelt es sich bei der Gestaltung einer Maut-Lösung um einen kontinuierlichen Prozess, in dem zum einen die Wirkungen des Maut-Regimes auf das Verkehrssystem und zum anderen die Kosten und Wirkungen der jeweils anwendbaren „Mauterhebungstechnologie” zu berücksichtigen sind.^[6]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Schematische Darstellung einer Maut-Lösung

Im Folgenden werden idealtypische Maut-Formen (Kapitel 2.1.1), mögliche Eigenschaften eines Tarifsystems (Kapitel 2.1.2) sowie die Komponenten einer Mauterhebung (Kapitel 2.1.3) dargestellt.

Im Allgemeinen sind bei der Umsetzung einer Maut-Lösung Entscheidungen über das Angebot, insbesondere die Menge beziehungsweise die Kapazität, die Qualität der Mauterhebung, häufig in Bezug auf die Technologie, ihre Steuerungsmechanismen und Erfassungsquote sowie den Preis einer Maut-Lösung zu fällen.

2.1.1 Maut-Formen

Grundsätzlich können Maut-Formen durch ihre räumlichen und zeitlichen Abgrenzungsmerkmale unterschieden werden. Diese werden in den folgenden Kapiteln genauer dargestellt.

2.1.1.1 Objektbezogene Maut

Idealtypisch werden bei einer objektbezogenen Maut für das Passieren von Engpassstellen (ganze Streckenabschnitte, einzelne Fahrspuren oder zur Nutzung von Tunnel und Brücken) Gebühren erhoben. Diese dienen der Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur sowie der Verkehrslenkung, da neben einer zeitlichen Differenzierung auch eine preisliche Differenzierung vorgenommen werden kann.

2.1.1.2 Fahrleistungsbezogene Maut

Generell wird bei einer fahrleistungsbezogenen Maut eine Straßennutzungsgebühr erhoben, welche von der tatsächlichen Fahrleistung eines Fahrzeugs abhängig ist. Diese wird in der Regel in entfernungsbezogene und routenbezogene Maut unterteilt.

Bei einer entfernungsbezogenen Maut ^[7] wird die zu entrichtende Gebühr durch die zurückgelegte Streckenlänge bestimmt. Die deutsche Lkw-Maut ist dafür ein typisches Beispiel, da die Mauttarife derzeit ausschließlich von den Eigenschaften des Fahrzeugs (Tarifsystem) und der zurückgelegten Strecke abhängen.

Bei einer routenbezogenen Maut können hingegen auf einzelnen Strecken jeweils andere Tarife gelten. Konkret kann das Tarifsystem bei einer routenbezogenen Maut noch detaillierter als bei einer entfernungsbezogenen Maut ausgestaltet werden. Die tatsächliche Höhe der Gebühr ist somit nicht nur von den zurückgelegten Kilometern (wie bei der entfernungsbezogenen Maut) abhängig, sondern auch von der gewählten Route. So wurde beispielsweise in Großbritannien die Einführung einer solchen Maut erwogen, bei der eine Verkehrslenkung von überfüllten Landstraßen in Richtung der Autobahnen angestrebt wird.

2.1.1.3 Flächenbezogene Maut

Bei einer mautpflichtigen Fläche werden entweder beim Einfahren („Cordon-Pricing“) oder Befahren („Area Pricing“) Gebühren erhoben. Hierbei kann in Abhängigkeit von der genauen Ausgestaltung die mautpflichtige Fläche ein festgelegtes Gebiet einer Stadt oder auch ein gesamtes Fernstraßennetz sein.

Beim Cordon -Pricing wird die Zahlung einer Straßennutzungsgebühr beim Einfahren in ein festgelegtes Mautgebiet fällig. Nach dem einmaligen Einfahren in die Zone gleicht die Gebühr einem Pauschaltarif, der solange Gültigkeit hat, bis das Fahrzeug die Zone wieder verlassen hat. Ein reiner Binnenverkehr ist demnach gebührenfrei. Auch ist es beim Cordon-Pricing möglich, mehrere Zonen aufzubauen: In einer Stadtmitte wird der höchste Preis verlangt („Inner Cordon“), wohingegen in der nächsten Zone („Outer Cordon“) die Gebühr geringer ist.

Anders als beim Cordon-Pricing ist beim Area-Pricing die reine Nutzung eines Mautgebiets gebührenpflichtig. Damit ist sowohl der einfahrende Verkehr als auch der Binnenverkehr von einer solchen Maßnahme betroffen. Das Befahren dieser Zone ist in der Regel pauschal mautpflichtig. Beim Area-Pricing werden zeitabhängige Lizenzen erworben, innerhalb welcher die Gebühr, ähnlich wie beim Cordon-Pricing, einem Pauschaltarif gleichkommt.

Abschließend kann außerdem festgehalten werden, dass eine lokale Flächenmaut (Area-Pricing) mit zunehmender Flächengrößen tendenziell in eine Dauer-Flächenmaut übergeht.

2.1.2 Tarifsystem

Grundlegend für dieses Kapitel ist die Frage, welches Tarifsystem zur Internalisierung der negativen externen Effekte am besten geeignet ist. Wobei eine solche Bewertung aufgrund des hohen Informationsbedarfes äußerst aufwändig ist. Zudem gelten die Ergebnisse nur für eine bestimmte Region in einem gewissen Zeitraum. Somit ermöglicht ein differenzierteres Tarifsystem zwar auf der einen Seite eine präzisere Internalisierung externer Effekte, bedarf aber auf der anderen Seite auch mehr Informationen und ist damit technisch aufwändiger zu verwirklichen.^[8]

Der grundlegende Parameter jedes Tarifsystems zur Mauterhebung ist der Aufenthalt in einer mautpflichtigen Zone. Hierbei kann die Höhe der Maut beispielsweise davon abhängen, ob die mautpflichtige Zone befahren wird, wie lange sich das Fahrzeug in der mautpflichtigen Zone aufhält, welche Strecke es in der mautpflichtigen Zone zurücklegt hat, welche Eigenschaften das Fahrzeug hat oder generell welche Umwelteigenschaften berücksichtigt werden sollen.

2.1.2.1 Eigenschaften des Fahrzeugs

Eine konkrete Möglichkeit, das Tarifsystem stärker zu differenzieren, bieten die Eigenschaften des Fahrzeugs. Ähnlich wie Eigentümer von Kraftfahrzeugen eine Kfz-Steuer entrichten müssen, die von der Größe des Hubraums, der Art des Motors und der Schadstoffklasse abhängig ist, können diese Kriterien auch auf die Höhe eines Mautgebührensatzes angewandt werden. Eine weitere Unterscheidungsmöglichkeit bietet die Einteilung in unterschiedliche Fahrzeugtypen (Lkw, Pkw, Motorräder usw.). Hierbei rückt die jeweilige Fahrzeugeigenschaft in Bezug zur Abnutzung der Straße^[9] stärker in den Vordergrund. Beispielsweise hängen ein höheres Fahrzeuggewicht oder eine höhere Achsanzahl stark mit einer höheren Abnutzung der Straßeninfrastruktur zusammen. Eine weitere Differenzierungsmöglichkeit besteht in Gebührensätzen, die auf Basis von unterschiedlichen Emissionen (hauptsächlich Abgase in Form von Kohlenstoffdioxid und Stickstoff sowie Lärm) erhoben werden. Wobei die genannten Fahrzeugeigenschaften teilweise keinen direkten Bezug zur Umwelt haben (siehe nächstes Kapitel).

2.1.2.2 Umwelteigenschaften

Vor dem Hintergrund, dass die Fahrzeugeigenschaften in der Regel nur einen geringen Bezug zur Umwelt besitzen und daher nur bedingt externe Umwelteffekte internalisieren können, wird grundsätzlich eine möglichst umfangreiche Bezugnahme diverser Umwelteigenschaften im Tarifsystem angestrebt. Der teilweise geringe Bezug der Fahrzeugeigenschaften zur Umwelt wird am folgenden Beispiel deutlich: Je mehr Einwohner eine Stadt hat, desto stärker fallen die externen Effekte (Lärm- und Abgasemissionen) eines einzelnen Fahrzeuges aus. Dasselbe Fahrzeug würde wiederum in weniger bewohnten mautpflichtigen Bereichen geringere externe Effekte verursachen.

2.1.2.3 Differenzierung der Verkehrsteilnehmenden

Eine weitere Möglichkeit, Gebühren innerhalb eines Tarifsystems zu differenzieren, bieten einige Charakteristika der Verkehrsteilnehmenden. Beispielsweise existieren häufig Sonderregelungen für bestimmte Gruppen wie beispielsweise Anwohner oder Einsatzwagen (Polizei, Feuerwehr, Krankenwagen, öffentlicher Personennahverkehr usw.). Außerdem ist es theoretisch denkbar, das Tarifsystem in Abhängigkeit vom Besetzungsgrad der Fahrzeuge zu gestalten. Je ausgelasteter ein Fahrzeug, desto geringer der Preis. Dies wäre vermutlich eine Anreizsetzung zur Bildung von Fahrgemeinschaften und würde tendenziell zu weniger Kapazitätsproblemen (Stau) führen. Jedoch können die erwarteten Kontrollkosten als relativ hoch angesehen werden. Des Weiteren besteht die Möglichkeit das Tarifsystem nach dem Nutzungsverhalten (häufig, gelegentlich usw.) zu differenzieren.

2.1.2.4 Auslastungsbezogene und zeitliche Differenzierung

Neben diesen fahrzeug- und nutzerabhängigen Parametern können auch allgemeine Bedingungen den Tarif beeinflussen. Die häufigste ist die Abhängigkeit der Maut von Wochentag und Tageszeit, so muss zum Beispiel für das Befahren der Londoner Innenstadt nur wochentags zwischen 7:00 Uhr und 18:30 Uhr eine Gebühr entrichtet werden. Eine weitere Tarifdifferenzierung ermöglichen unterschiedliche Auslastungen: In Kalifornien ändert sich zum Beispiel der Tarif einer Express-Spur ständig in Abhängigkeit von der Verkehrsdichte. Steigt die Verkehrsdichte, so erhöht sich auch der Preis für deren Nutzung. Damit reduzieren sich Überfüllungserscheinung (Stau) und die Kapazität der Straßeninfrastruktur wird effizienter genutzt.^[10]

Vor diesem Hintergrund kann festgehalten werden, dass die Differenzierungsmöglichkeiten sehr vielfältig sind.^[11] Je genauer die Internalisierung der negativen externen Effekte erfolgen soll, umso komplexer muss das Tarifsystem gestaltet sein. Ein komplexes Tarifsystem hat allerdings den Nachteil, dass die technologischen Anforderungen und somit auch die Kosten höher sind und es eventuell über die begrenzte Informationsverarbeitungsfähigkeit des Menschen hinausgeht.

2.1.3 Mauterhebung

Die Mauterhebung ist ein zentrales Element einer Maut-Lösung, da einerseits die Entrichtung beziehungsweise Durchsetzung von Straßennutzungsgebühren (siehe Kapitel 2.1.3.1) und andererseits die Wahl der Mauterhebungstechnologie (siehe Kapitel 2.1.3.2) zentrale Gestaltungsfaktoren bei der Einführung einer Maut sind. Grundsätzlich kann hierbei zwischen einem geschlossenem und offenem („Free-Flow-System“) Mauterhebungsverfahren unterschieden werden.

Aus technologischer Sicht stellen geschlossene Mauterhebungsverfahren das einfachste Prinzip einer Mauterhebung dar: Ein Fahrzeug wird bei der Einfahrt in beziehungsweise bei der Ausfahrt aus einem mautpflichtigen Gebiet registriert und muss für dessen Nutzung eine bestimmte Gebühr entrichten. Während die Fahrzeuge bei einem geschlossenen Mauterhebungsverfahren zwangsweise anhalten müssen, sind physische Barrieren bei offenen Systemen nicht notwendig. Bei den sich durchsetzenden mehrspurigen offenen Systemen („Multi-Lane Free-Flow-System“) können Fahrzeuge auch die Fahrspur frei wählen. Dabei werden neben Vignetten auch Videosysteme, Funksysteme auf Basis von Radiowellen oder satellitengestützte Systeme als Technologie genutzt.^[12] Außer beim Videosystem und der Vignette ist ein Fahrzeug bei jeder dieser Technologien mit einem Einbaugerät, einer sogenannten On-Board-Unit auszurüsten.

2.1.3.1 Kooperative Gebührenentrichtung und Gebührendurchsetzung bei unkooperativen Nutzenden

In verschiedenen wissenschaftlichen Veröffentlichungen^[13] wird dargestellt, dass jedes Mautsystem Funktionen der kooperativen Gebührenentrichtung („Tolling“) als auch die der Gebührendurchsetzung bei unkooperativen Nutzenden („Enforcement“) umfasst.^[14]

Ohne Weiteres lassen sich die Funktionen der Gebührenentrichtung und -durchsetzung dem Element der Mauterhebung zuordnen. Allerdings wird bei dieser eindeutigen Zuordnung nicht ersichtlich, dass die Arten der Gebührenentrichtung und -durchsetzung von der Maut-Form abhängig sind. Wenn beispielsweise eine Objektmaut eingeführt werden soll, kommen für die Gebührenentrichtung und -durchsetzung andere Technologien in Betracht als bei einer entfernungsbezogenen Maut.

Grundsätzlich wird bei der kooperativen Gebührenentrichtung zunächst vom System registriert, ob sich überhaupt ein Fahrzeug auf der Straße befindet (Erkennung). Das Fahrzeug muss anschließend, falls die Maut von einem zentralen Konto abgebucht werden soll, eindeutig identifiziert werden (Identifikation). Danach wird für das Fahrzeug nach den Kriterien des Tarifsystems eine Gebühr festgelegt (Zuordnung). Hierbei gibt es prinzipiell zwei Wege, die relevanten Parameter des Fahrzeuges zu erfassen. Diese können deklariert oder gemessen werden. Wenn das Fahrzeug ohnehin für die Mauterhebung identifiziert werden muss, so ist es naheliegend, die für die Klassifikation des Fahrzeuges relevanten Parameter aus einer Datenbank auszulesen. Veränderbare Parameter, wie beispielsweise die Achsanzahl einiger Lkw, können auch vom Fahrer deklariert und dem Mautsystem vom Fahrzeuggerät bei jeder Mauterhebung mitgeteilt werden. Die Deklaration von Parametern ist die einzige Möglichkeit, um nicht-physische (und daher nicht messbare) Parameter wie beispielsweise den Zweck der Fahrzeugnutzung zu erfassen. Dennoch beruht die Mauterhebung in der Regel auf der messtechnischen Erfassung der Fahrzeugcharakteristika. Entsprechend der für die Differenzierung des Tarifsystems verwendeten Fahrzeugeigenschaften werden hierfür verschiedene Technologien eingesetzt (siehe Kapitel 2.1.3.2). Sobald das Fahrzeug klassifiziert wurde und somit alle notwendigen Informationen zur Berechnung der Mautgebühr bekannt sind, kann die Transaktion durchgeführt werden (Berechnung). Abschließend wird die Transaktion übertragen und gespeichert (Übertragung und Speicherung).

Bei der Gebührendurchsetzung bei unkooperativen Nutzenden ist für die Erfassung zur späteren Sanktionierung ein Vergleich zwischen den durch das System der Gebührenentrichtung erfassten und den sich wirklich auf der Straße befindenden Fahrzeugen erforderlich.

Die Erfassung der sich wirklich auf der Straße befindenden Fahrzeuge muss auch und gerade dann gelingen, wenn diese nicht angemeldet sind und über keine fahrzeugseitigen Geräte zur Entrichtung der Maut verfügen. Die hierzu notwendigen Schritte (Erkennung, Identifikation und Zuordnung) sind bereits aus dem Prozess der Gebührenentrichtung bekannt, müssen aber durch ein System erbracht werden, das nicht auf die Kooperation der Nutzenden angewiesen ist. Diese Daten werden mit den vom System zur Gebührenentrichtung erhobenen Daten verglichen. Wird ein Fahrzeug durch das Gebührendurchsetzungssystem erfasst und als „nicht registriert“ oder als „günstiger klassifiziert“ eingestuft, so handelt es sich vermutlich um einen unkooperativen Nutzenden. Der Verstoß muss entweder sofort sanktioniert oder zur späteren Sanktionierung dokumentiert werden.

Die sofortige Sanktion besteht meist darin, dass unkooperative Nutzende durch eine Schranke am Weiterfahren gehindert werden. Offensichtlich ist diese Methode nur dann geeignet, wenn die Fahrzeuge zur Mautentrichtung stark verlangsamen oder stehen bleiben und ihre Spur beibehalten. Wenn die Maut erhoben wird ohne den Verkehr zu beeinträchtigen, ist es notwendig, Verstöße zur späteren Verfolgung zu dokumentieren, zum Beispiel durch die Aufnahme eines Fotos.

2.1.3.2 Mauterhebungstechnologie

Im Folgenden werden die verschiedenen Mauterhebungstechnologien und deren jeweilige Charakteristika dargestellt.

2.1.3.2.1 Vignettensysteme

Aus technischer Sicht ist ein Vignettensystem die einfachste Möglichkeit, um eine Mauterhebung zu realisieren. Hierbei gibt es diverse Ausgestaltungsmöglichkeiten, von denen in diesem Unterkapitel die zeitbezogenen sowie die entfernungsabhängigen Vignettensysteme vorgestellt werden.

Als besonderer Fall des in Kapitel 2.1.1.3 vorgestellten Area-Pricings gilt ein zeitabhängiges Vignettensystem. Mit dem Kauf einer zeitbezogenen Vignette wird eine Lizenz erworben, die dazu berechtigt das Mautgebiet für einen bestimmten Zeitraum unbegrenzt zu befahren. Eine zeitbezogene Vignette hat eine vergleichsweise geringe Relevanz bei der Entscheidung über die Durchführung einer Einzelfahrt.^[15]

In der Praxis ist der Preis einer solchen Vignette von den Fahrzeugeigenschaften (Motorleistung, Gewicht, Art des Antriebs, Schadstoffausstoß) und von der Gültigkeitsdauer der Vignette abhängig. So ist es möglich Jahresvignetten für Vielfahrer anzubieten oder auch Tages- oder Wochenvignetten für Gelegenheitsfahrer.

Wird eine für die Nutzung von Autobahnen obligatorische zeitabhängige Vignette eingeführt, werden sich alle Nutzenden der Autobahnen, die sich an das Verfahren zur Gebührenentrichtung halten, eine solche Vignette auch kaufen. Eine Möglichkeit der Gebührendurchsetzung wäre in diesem Beispiel die Durchführung mobiler Sichtkontrollen, mit denen unkooperative Fahrer erfasst und infolgedessen sanktioniert werden könnten.

Die Erhebungskosten eines zeitabhängigen Vignettensystems sind zwar von der tatsächlichen Ausgestaltung der Vignette abhängig, fallen aber im Vergleich zu anderen Möglichkeiten der Mauterhebung sehr gering aus. Allerdings sollten die Kosten der Gebührendurchsetzung nicht unterschätzt werden, denn je höher die Kontrolldichte ist, desto höher sind die Kosten. Allerdings dürfte in diesem Fall der Anteil der zahlungspflichtigen Nicht-Zahler folglich gering sein, da die Wahrscheinlichkeit kontrolliert zu werden hoch ist.

Während bei einem zeitabhängigen Vignettensystem eine Lizenz für einen bestimmten Zeitraum erworben wird, geschieht dies bei einem entfernungsabhängigen Vignettensystem für das Zurücklegen einer bestimmten kilometerbezogenen Entfernung. Auf der Vignette wird der beim Erwerb aktuelle Kilometerstand des Fahrzeugs notiert, so dass in der Folge eine Gebührendurchsetzung durch mobile Sichtkontrollen erfolgen kann. Die Erhebungskosten eines entfernungsabhängigen Vignettensystems dürften sich den Kosten des zeitabhängigen Systems angleichen.^[16] Ebenso sind auch die Kosten der Gebührendurchsetzung analog zur zeitabhängigen Vignette von der Höhe der Kontrolldichte abhängig.

Eine eventuelle Ausweitung des Mautgebiets ist bei einem Vignettensystem ohne größeren technischen Aufwand möglich, allerding steigen die Kosten der mobilen Sichtkontrollen, da mehr Strecken überwacht werden müssen.

2.1.3.2.2 Videosysteme

Bei einer Mauterhebung mittels eines Videosystems^[17] werden alle Nutzenden durch straßenseitig montierte Kennzeichenkameras erfasst und mit einer zentralen Datenbank abgeglichen.^[18] Dieses System wurde beispielsweise zur Erhebung einer Citymaut in London bereits 2003 eingeführt. Vor der Einfahrt in das mautpflichtige Gebiet findet eine einmalige Registrierung statt. Bei Dauernutzenden ist dies bei der Londoner Citymaut durch ein Guthabenkonto möglich, während Gelegenheitsnutzende die anfallende Gebühr mit Tagespässen entrichten können.

Durch die Kameraerfassung an den Ein- und Ausfahrten des mautpflichtigen Gebiets sowie anhand einiger mobiler Kontrollkameras innerhalb des Mautgebiets liegt die Erfassungsquote bei nahezu hundert Prozent. Zudem finden die Gebührenentrichtung und -durchsetzung gleichzeitig statt. Wird bei der Auswertung des aufgenommenen Datensatzes festgestellt, dass Nutzende des Gebiets keine Gebühr entrichtet haben, so werden diese mit einem Bußgeld belastet.

Ebenso wie bei den vorgestellten Vignettensystemen wird auch bei den Videosystemen keine OBU benötigt. Dieser Vorteil relativiert sich allerdings, da es bei schlechtem Wetter oder bei Beschädigungen des Kennzeichens gelegentlich zu Problemen mit der Lesbarkeit des Kennzeichens kommen kann. Durch den Einsatz von teuren Infrarotkameras lässt sich dieses Problem allerdings begrenzen.^[19] Zudem sollte die Technik so ausgestaltet sein, dass wechselnde Lichtverhältnisse das Bild nicht beeinträchtigen und auch bei hohen Geschwindigkeiten der Fahrzeuge ein scharfes und eindeutiges Bild aufgenommen wird. In Erweiterung zu den Kennzeichenkameras können auch diverse Übersichtskameras montiert werden, wodurch nicht nur das Kennzeichen, sondern auch die Maße des Fahrzeugs erfasst werden. Diese Übersichtsbilder liefern zusätzliche Informationen darüber, ob das registrierte Fahrzeug auch wirklich dem fahrenden Fahrzeug entspricht.

Die Bau- und Betriebskosten eines Videosystems zur Mauterhebung sind von der Größe und Struktur des mautpflichtigen Gebiets sowie von geographischen Besonderheiten abhängig. Die Kosten der Implementierung eines solchen Systems dürften um ein Vielfaches höher sein als bei Vignettensystemen. Einerseits könnten (vollautomatisierte) Videosysteme gegenüber Vignettensystemen einen Vorteil in den Betriebskosten haben, da die hohen Personalkosten für die Gebührendurchsetzung fast ganz wegfallen. Andererseits sollte auch berücksichtigt werden, dass im Falle einer nicht-automatisierten Auslesung der Kennzeichen hohe Kosten für die manuelle Nachbearbeitung von Kennzeichenbildern anfallen können. Diese wird sich mit der Zeit zwar reduzieren, aber wohl nicht abgeschafft werden.

Eine Änderung des mautpflichtigen Gebietes – mit Videosystemen als Mauterhebungstechnologie – dürfte mit hohen Investitionen in die straßenseitige Infrastruktur einhergehen, denn die bestehende technische Infrastruktur müsste aufwändig ausgebaut werden.^[20]

2.1.3.2.3 Funksysteme (Radiowellen)

Bei der Mauterhebung kann auch auf Systeme zurückgegriffen werden, die auf der Basis von Radiowellen^[21] arbeiten. Durch den technischen Fortschritt in den vergangenen Jahren konnte beobachtet werden, dass immer weniger RFID-Technik zur Mauterhebung eingesetzt wurde und stattdessen auf vergleichbare DSRC-Systeme auf 5,8 und 5,9 Gigahertz-Basis gesetzt wird.^[22]

Im europäischen Standard, dem CEN DSRC, werden als OBU semi-passive Transponder in das Fahrzeug montiert. Wie beim RFID-System speichert der in der OBU verbaute Transponder alle zur Identifizierung beziehungsweise zur Beitragserhebung nötigen Informationen.

Die zur Gebührendurchsetzung benötigte straßenseitige Infrastruktur (Mautbrücken) aktiviert den Transponder in der OBU eines Fahrzeugs, empfängt dessen Daten und leitet diese an ein Rechenzentrum zum Zwecke der Abrechnung weiter. Je nach Ausgestaltung der Maut-Form ist eine mehr oder weniger umfangreiche Infrastruktur notwendig. Wird ein DSRC-System für eine City-Maut eingesetzt, dann müssten nur an den Zufahrtsstraßen zum Mautgebiet entsprechende Geräte stehen. Bei einer entfernungsbezogenen Maut ist eine Verknüpfung der OBU mit den Entfernungsmessgeräten des Fahrzeugs möglich. Andererseits könnten die DSRC-Systeme neben der Einfahrt zusätzlich bei jeder Ausfahrt errichtet werden, wodurch sich die zurückgelegte Strecke ebenfalls bestimmen ließe. Diese Variante ist allerdings mit deutlich höheren Bau- und Betriebskosten verbunden.

Ein System zur Gebührendurchsetzung kann mit der DSRC-Technik nicht umgesetzt werden, da unkooperative Nutzer die notwendige OBU abschalten oder auch gar nicht nutzen könnten. Für das Enforcement bei DSRC-Systemen wird daher üblicherweise auf ein VLPR-System zurückgegriffen, ergänzend werden mobile Kontrollen durchgeführt. Da im Gegensatz zu reinen VLPR-Systemen nur Teilerhebungen vorgenommen werden müssen, dürften die Installations- und Betriebskosten von DSRC-Systemen in großen Mautgebieten geringer als bei VLPR-Systemen sein.

Ähnlich wie bei den in Kapitel 2.1.3.2.2 genannten Videosystemen geht eine Ausweitung bei DSRC-Systemen mit umfangreichen Änderungen und hohen Kosten einher, da eine große Anzahl neuer Mautbrücken samt Zubehör installiert werden müssten. Dies lässt eine zügige Erweiterung in der Regel nicht zu.

2.1.3.2.4 Satellitengestützte Systeme

Bei der satellitengestützten Positionierung erkennt die OBU die aktuelle Position des Fahrzeugs. Danach erfolgt in der Regel ein Abgleich mit vorinstallierter Karte des mautpflichtigen Gebiets.^[23] Befindet sich das Fahrzeug auf einer mautpflichtigen Straße, wird die entsprechende Maut erhoben. Hierbei sind zeit-, entfernungs- und streckenbezogene Maut-Formen möglich. Aus den Bewegungsdaten errechnet die OBU schon während der Fahrt die entsprechende Maut und speichert diese in einem Datensatz. Dieser wird dann wiederum mittels einer Kurznachricht via Telefonnetz an einen Zentralrechner gesendet, durch den die Daten ausgelesen und dem Fahrzeughalter in Rechnung gestellt beziehungsweise von dessen Kundenkonto abgebucht werden. Die Gebührenentrichtung findet demnach über das eigentliche Satellitensystem statt. Des Weiteren werden für die Gebührendurchsetzung mobile Sichtkontrollen, Kamerasysteme als auch technische Kontrollen der OBU (mögliche Störsender) benötigt. Grundsätzlich ergibt sich daraus der Vorteil, dass keine gesonderte straßenseitige Infrastruktur notwendig ist. Es wird nur eine OBU in Verbindung mit einem globalen Navigationssatellitensystem sowie ein Signalempfänger und eine Satellitenverbindung benötigt. Etwaige Änderungen (z.B. Ausweitungen) der mautpflichtigen Strecken sind durch ein einfaches Softwareupdate umsetzbar. Es entstehen keine anderen Kosten und eine schnelle Umsetzung ist möglich. Zudem sind die Betriebskosten relativ gering (siehe Kapitel 7.2.1). Andererseits kann es teilweise Ungenauigkeiten der Position geben, insbesondere wenn eine mautpflichtige Straße neben einer nicht-mautpflichtigen Straße verläuft. Dazu kommt, dass die benötigten OBU relativ teuer in der Anschaffung sind. Außerdem sind die Kosten für die Datenübertragung sowie Datenbearbeitung und Instandhaltung der Fahrzeuggeräte nicht außer Acht zulassen.^[24] Des Weiteren kann es durch topographische Einflüsse zu fehlender Empfangsmöglichkeit (Tunnel, bergige Gegenden, hohe Gebäude in Städten) kommen. Ein weiterer Nachteil liegt in der Möglichkeit mithilfe von speziellen Störsendern die OBU so zu manipulieren, dass keine Satellitensignale empfangen werden können.

2.1.3.2.5 Hybride Systeme

Um bestimmte Funktionen von Gebührenentrichtung und -durchsetzung zu verknüpfen, sind auch hybride Systeme für den Einsatz durchaus denkbar. So besteht bei einer satellitengestützten Maut die Möglichkeit, in Gebieten mit schlechtem GNSS-Empfang zusätzliche DSRC-Stützbaken zu installieren. Dies geht allerdings mit deutlich erhöhten Kosten einher, da eine aufwendige straßenseitige Infrastruktur errichtet werden müsste und auch die OBU technisch andere Funktionseigenschaften haben müsste.

Ebenso ist auch eine entgegengesetzte Ergänzung denkbar. Eine bisher auf DRSC-Technologie ausgelegte Mautlösung kann im Falle einer Erweiterung der mautpflichtigen Straßen durch ein GNSS ergänzt werden. Statt aufwendig aufzubauender straßenseitiger Infrastruktur wäre nur eine Ergänzung der OBU nötig.

2.1.4 ­Wechselwirkungen zwischen Elementen einer Maut-Lösung

Nachdem in Kapitel 2.1.1 bis 2.1.3 die Einzelelemente und Komponenten einer Maut-Lösung vorgestellt wurden, wird in diesem Unterkapitel auf die Wechselwirkungen zwischen den Elementen näher eingegangen.

Im Folgenden wird ein Maut-Regime als größtenteils politisch vorgegeben angesehen. Dies wird zum Beispiel am Tarifsystem deutlich, da es aufgrund der europäischen Wegekostenrichtlinien und dem Bundesfernstraßengesetz maßgeblich politisch vorgezeichnet ist. Ferner wird die konkrete tarifliche Ausgestaltung (Fahrzeugklasse, Gewicht, Schadstoffausstoß, Achsanzahl usw.) und die Wahl der Maut-Form (Umfang des mautpflichtigen Streckennetzes) in der Regel auf nationalstaatlicher Ebene festgelegt. Diese Rahmenbedingungen haben demzufolge Wechselwirkungen mit der Mauterhebung, da die unterschiedlichen Maut-Formen spezifische Anforderung an die optimale Wahl der Mauterhebungstechnologie besitzen. Vor diesem Hintergrund kann festgehalten werden, dass ein Maut-System in Bezug zum Maut-Regime eher durch technisch-systemische Eigenschaften charakterisiert wird. In der folgenden Tabelle 1 werden die verschiedenen Wechselwirkungen der einzelnen Elemente mithilfe einer übergreifenden Strukturierung von mögliche Maut-Lösungen dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Idealtypische^[25] Grundstrukturen möglicher Maut-Lösungen^[26]

2.2 Verkehrspolitische Ziele einer Maut-Lösung

In der Regel werden Maut-Lösungen im öffentlichen Auftrag von staatlichen Institutionen initiiert. Der Staat als demokratische Vertretung der Gesellschaft verfolgt mit der Einführung einer Maut-Lösung im Rahmen einer politischen Konsensfindung zwangsläufig unterschiedliche verkehrspolitische Ziele.^[27]

Im folgenden Abschnitt werden die unterschiedlichen verkehrspolitischen Ziele, die für die Konzeption einer Maut-Lösung relevant sind, dargestellt. Diese Einzelziele münden unter Abwägung der entstehenden Zielkonflikte in einem übergreifenden Zielsystem für eine Maut-Lösung. Hierbei sind insbesondere die effiziente Kapazitätsauslastung der Straßeninfrastruktur, der effiziente Umweltschutz und die effiziente Finanzierung der Straßeninfrastruktur die drei Hauptziele. Daneben existieren verschiedene (verkehrs-)politische Nebenziele wie die Nutzerakzeptanz, industriepolitische Aspekte, prestigegetriebene Ziele, der zu wählende Grad der Flexibilität und Interoperabilität, Aspekte der politischen Selbstbindung als auch Bestrebungen zur (Güter-)Verkehrsverlagerung.

Eine effiziente Auslastung der bestehenden Kapazität soll die Übernutzung der Straßeninfrastruktur und damit Stauungs- und Überfüllungserscheinungen vermeiden.^[28] Die Verteilung der knappen Ressource Straßeninfrastruktur über das Recht des ersten Zugriffs führt im Stau zur Selbstblockade der betroffenen Verkehrsteilnehmenden. Dies hat erhebliche ökonomische Schäden zur Folge, insbesondere wenn dadurch zeitempfindliche Wirtschaftsverkehre leiden.^[29] Ein verbreitetes Mittel, um der Staubildung verkehrspolitisch entgegen zu wirken, ist die Erweiterung der Kapazität der Straßeninfrastruktur durch den Bau neuer Verkehrsverbindungen, den Ausbau bestehender Verkehrsverbindungen und den Einsatz von Verkehrsmanagementsystemen. Die Bereitstellung zusätzlicher Straßeninfrastruktur in Form neuer Verkehrsverbindungen oder neuer Spuren als mögliche Lösung des Knappheitsproblems verursacht hohe Kosten und ist gerade in Bereichen in denen diese Knappheit am deutlichsten auftritt, wie zum Beispiel in Innenstädten, häufig nicht möglich. Verkehrsmanagementsysteme hingegen sind nur begrenzt dazu in der Lage die Kapazität bestehender Straßen zu erhöhen. Letztendlich stellt der Ausbau der Straßeninfrastruktur immer nur die Bekämpfung des Symptoms Stau dar. Eine oft diskutierte Ursache für die Übernutzung der Straßeninfrastruktur liegt darin, dass deren Nutzende die verursachten Kosten nicht selbst tragen.^[30]

Auf Basis dieser Argumentation wurde in den letzten Jahren überwiegend die nutzerbasierte beziehungsweise verursachergerechte Infrastrukturfinanzierung als verkehrspolitische Begründung für die Einführung einer fahrtleistungsabhängigen Maut genannt. Laut eines Ländervergleichs^[31] der Schweiz, Deutschland, Polen und Slowakei war das verkehrspolitische Motiv einer verursachergerechteren Finanzierung der Straßeninfrastruktur maßgeblich für die Einführung einer ausdifferenzierten leistungsabhängigen Mauterhebung in diesen Ländern. Die einzelnen Gründe für dieses verkehrspolitische Vorgehen unterscheiden sich jedoch teilweise. Die Einführung einer leistungsabhängigen Maut-Lösung in der Slowakei und in Polen war stark durch die notwendige Finanzierung des Ausbaus der Infrastruktur geprägt (Straßeninfrastrukturniveau gering), wohingegen das Vorgehen in der Schweiz und in Deutschland (Straßeninfrastrukturniveau relativ hoch) stark durch Infrastrukturerhaltung, -modernisierung und Engpassbeseitigung gekennzeichnet ist. Insbesondere in der Schweiz und in Deutschland spielen zudem verkehrspolitische Steuerungsaspekte wie Güterverkehrsverlagerung oder Umweltschutz eine wichtige Rolle.

Des Weiteren wird mit einer Maut-Lösung versucht, ein System zur Finanzierung der Straßeninfrastruktur zu etablieren, das zu einer effizienten Nutzung der Ressourcen bei der Erhaltung und dem Betrieb der Verkehrsinfrastruktur führt. Zudem soll sowohl die Bereitstellung einer nutzergerechten Qualität des Verkehrssystems gefördert werden, als auch die zeitgerechte Realisierung gesamtwirtschaftlich vorteilhafter Kapazitätserweiterungsinvestitionen ermöglicht werden. Diese Bestrebungen sollen mit geringen Vollzugskosten bei der Mittelerhebung einhergehen.^[32] Im Bereich der Finanzierung hat das gewählte Finanzierungssystem^[33] in Abhängigkeit seiner konkreten Ausgestaltung in diversen Bereichen (Aus-)Wirkungen auf die gesellschaftliche Wohlfahrt, weshalb zur umfassenden Beurteilung der wirtschaftspolitischen Alternativen in Anlehnung an Beckers et al. (2007) mehrere Effizienzkriterien herangezogen werden.

Ein Aspekt beinhaltet die allokative Effizienz zur Vermeidung ineffizienter Verkehrsverdrängung. Sofern sämtliche Straßen in Höhe der Grenzkosten bepreist werden, erfolgt keine ineffiziente Verkehrsverdrängung und allokative Effizienz ist gegeben. Das Problem der ineffizienten Verkehrsverdrängung dürfte jedoch besonders bedeutsam sein, wenn lediglich einzelne Straßen oder nur das Straßennetz einer bestimmten Netzkategorie bepreist werden (z.B. Autobahnen oder Fernstraßen) und Nutzende von Straßeninfrastruktur auf andere Straßen ausweichen. Dies ist dann ineffizient, wenn die Ausweichreaktionen mit höheren externen Kosten im Vergleich zum unbepreisten Netz verbunden sind.

Ein weiterer Finanzierungsaspekt ist die Kosteneffizienz. Hierbei wird das Verhältnis von Output zu Input betrachtet. Sofern eine gegebene Leistung aus Sicht der öffentlichen Hand als Abnehmer beziehungsweise Nachfrager zu minimalen Kosten erbracht wird, liegt Kosteneffizienz vor. Das Kriterium der Kosteneffizienz wird bei der Analyse von Finanzierungslösungen betrachtet, da diese mit der Organisation der Produktion und der intertemporalen Mittelbereitstellung für Produktionsmaßnahmen in Verbindung stehen.

Als drittes Hauptziel eines Zielsystems einer Maut-Lösung ist in Anlehnung an Beckers et al. (2007) der effiziente Umweltschutz zu nennen. Hierbei sollen die negativen Umweltfolgen des Verkehrs (insbesondere Emission von Abgasen und Lärm) effizient begrenzt werden (Internalisierung externer Effekte). Zum Beispiel können im Rahmen umweltpolitischer Zielsetzungen durch ein schadstoffklassenbezogenes Tarifsystem gezielt Anreize gesetzt werden, um moderne Fahrzeugtechnologie einzusetzen. Dies führt in der Regel zu einer Modernisierung der Lkw-Flottenstruktur und somit auch zu einer Reduktion des Schadstoffausstoßes im Straßengüterverkehr (Rebound-Effekte^[34] sind hier nicht berücksichtigt).

In der Regel werden mögliche Umwelteffekte monetär bewertet.^[35] Diese Bewertung ist dann problematisch, wenn die zeitliche Verzögerung zwischen Verursachung und Schädigung sehr groß ist.^[36] Daher ist insbesondere die Beurteilung der negativen Umwelteffekte durch Abgase schwierig, da diese relativ unabhängig von Ort und Zeit der Emission wirken.^[37] Vor diesem Hintergrund kann festgehalten werden, dass eine differenzierte Mauterhebung im Vergleich zur Energie- und Kraftfahrzeugsteuer die externen Effekte durch Abgase besser internalisiert.^[38] Im Gegensatz zur Emission von Abgase, erfolgen die Lärmemissionen sofort und nur kurzzeitig. Demzufolge hängt die Höhe der Schädigung durch Lärm stark von Ort und Zeit der Emission ab. Daher ist eine Mauterhebung in Bezug zur Reduzierung von Lärmemission ein geeignetes Instrument zur Internalisierung.

Im weiteren Verlauf werden die verkehrspolitischen Nebenziele kurz dargestellt. Diese haben einen geringeren Einfluss auf das Zielsystem einer Maut-Lösung als die zuvor beschriebenen drei Hauptziele. Dennoch haben sie unter bestimmten Rahmenbedingungen (in Bezug zur Politik und Wirtschaft, aber auch in Bezug zu einmaligen Zeitfenstern usw.) einen großen Einfluss auf die Wahl der optimalen Maut-Lösung haben.

Vor diesem Hintergrund können zum Beispiel industriepolitische Aspekte, wie die Unterstützung der nationalen Industrie bei der Einnahme einer technologischen Vorreiterstellung im internationalen Wettbewerb, entscheidungsrelevant sein. Einerseits sind diese Aspekte in der Regel nur indirekt oder schwer objektiv zu fassen, andererseits sind beispielsweise die arbeitsmarktpolitischen Folgen nicht zu vernachlässigen.^[39]

Ein weiteres verkehrspolitisches Nebenziel liegt in der Wahl des optimalen Grades der technologischen Flexibilität und Interoperabilität einer Maut-Lösung, da dieser bei der Auswahl der Mauterhebungstechnologie eine entscheidende Rolle spielt. Insbesondere die Fragen nach der späteren Einführung von orts- und zeitabhängigen Tarifen sowie der Flexibilität in Bezug zu zukünftigen Streckenerweiterungen^[40] sind hier zu nennen. Daher kann es sinnvoll sein, durch höhere Anfangsinvestitionen eine höhere Flexibilität zu gewährleisten, da diese bei einer zukünftigen (angedachten) Erweiterung vorteilhaft sind. Im Allgemeinen geht es beim Thema Flexibilität bezüglich Netzerweiterung und Tarifdynamik um die Folgekosten der eingesetzten Technologie. Satellitengestützte Systeme sind zwar generell flexibler, das heißt kostengünstiger für solche Erweiterungen. Dies muss jedoch in der Regel mit höheren Anfangsinvestitionen "erkauft" werden muss.^[41]

Ein weiteres Element des Zielsystems einer Maut-Lösung stellt der Zielkonflikt zwischen politischer Selbstbindung und Flexibilität dar. Die Verringerung von zukünftigen Handlungsmöglichkeiten durch politische Selbstbindung geht generell mit dem Nachteil eines Flexibilitätsverlustes einher. Aufgrund von Umweltveränderungen, die ex-ante nicht vorhergesehen oder bei denen die Eintrittswahrscheinlichkeiten als sehr gering eingestuft werden, können sich beispielsweise Handlungsoptionen als vorteilhaft erweisen, die infolge der politischen Selbstbindung nicht zur Verfügung stehen (sollten).

Folglich ist bei der Wahl des Grades an politischer Selbstbindung der Zielkonflikt von den Vorteilen einer Selbstbindung und den Nachteilen des Flexibilitätsverlustes zu lösen. Der optimale Selbstbindungsgrad^[42] hängt somit einerseits von den jeweils im konkreten Einzelfall erzielbaren Vorteilen durch politische Selbstbindung und andererseits vom aufgabenspezifischen Flexibilitätsbedarf ab. Diesbezüglich ist zunächst die Komplexität der Aufgabe zu nennen, die das Potenzial für opportunistisches Verhalten determiniert. Ferner kann der Ressourcenbedarf für die adäquate Aufgabenerfüllung Auswirkungen auf den optimalen Selbstbindungsgrad haben. Zudem hängt der Flexibilitätsbedarf als Argument gegen politische Selbstbindung wesentlich von der Dynamik der Aufgabe ab. Dabei nimmt mit zunehmender Umweltunsicherheit in der Regel der optimale Selbstbindungsgrad ab.^[43]

In Bezug auf eine Maut-Lösung spiegeln des Weiteren die Entscheidungen über die gewählte Technologie, das gewählte Organisationsmodell und die damit gewählte Finanzierung diesen Zielkonflikt wider. Hohe ex-ante Investitionen in eine aufwendige Technologie führen zu Pfadabhängigkeiten und folglich zu einem Flexibilitätsverlust, da die Kosten für eine Technologieänderung bzw. das durch die Änderung vernichtete Vermögen prohibitiv hoch sein können. Auch im Hinblick auf die Finanzierung von Maut-Lösungen zeichnet sich ein ähnliches Bild. Werden Finanzmittel langfristig für die Finanzierung einer Maut-Lösung gebunden (langfristige politische Selbstbindung), geht dies mit einem Flexibilitätsverlust für den Einsatz von Finanzmitteln in zukünftigen Haushalten einher.

3 Theoretische Grundlagen für die Analyse von Maut-Lösungen und deren Organisationsmodellen

Bevor eine konkrete Anwendung in Form der Bewertung und Diskussion von Maut-Lösungen und Organisationsmodellen erfolgen kann, wird in diesem Kapitel zunächst geklärt auf welcher Grundlage die Analyse erfolgt. Unter Rückgriff auf die Neue Institutionenökonomik als theoretische Grundlage der Analyse werden die Prinzipal-Agenten-Theorie und die Transaktionskostentheorie beschrieben und im Anschluss als Werkzeuge genutzt, um die Auswirkungen bestimmter Einflussfaktoren auf die Eignung potentieller Organisationsmodelle zu verdeutlichen.

Dazu wird in Kapitel 3.1 zunächst auf die Grundlagen der Neuen Institutionenökonomik eingegangen. Die Betrachtung von zentralen Gestaltungsparametern eines Organisationsmodells im Rahmen der „Make-or-Buy“-Frage findet in Kapitel 3.2 statt, bevor in Kapitel 3.3 auf Einflussfaktoren zur Eignung von Organisationsmodellen dargestellt wird. Abschließend werden in Kapitel 3.4 Schlussfolgerungen gezogen.

3.1 Untersuchungsansatz der Neuen Institutionenökonomik

Im Allgemeinen beschäftigt sich die Neue Institutionenökonomik mit der systematischen Analyse der Wirkungen und dem Design von handlungskanalisierenden Institutionen des menschlichen Verhaltens.^[44]

Ein Ziel der Neuen Institutionenökonomik ist die Analyse alternativer institutioneller Mechanismen im Hinblick auf ihre Effizienz zur Koordination von Transaktionen beziehungsweise zwischen Organisationen. Transaktionen beziehen sich hierbei auf den Austausch von Eigentums- und Verfügungsrechten sowie auf dessen vertragliche Vereinbarungen.^[45]

In dieser Arbeit stehen bei der institutionenökonomischen Analyse insbesondere die Folgen von Informationsasymmetrien zwischen Akteuren sowie die daraus resultierenden Opportunismusprobleme im Vordergrund. Die Prinzipal-Agenten-Theorie und die Transaktionskostentheorie helfen im Rahmen der Entscheidungsfindung bei der Frage, unter welchen Bedingungen die Alternativen „Make"-Unbundling oder „Buy"-Bundling effizienter sind und worauf speziell Rücksicht genommen werden sollte.^[46]

3.1.1 Prinzipal-Agenten-Theorie

In diesem Unterkapitel wird zunächst auf die Prinzipal-Agenten-Theorie eingegangen, da diese Vertragsbeziehungen bei asymmetrischer Informationsverteilung untersucht und Hinweise darauf gibt, wie Auftraggeber und Auftragnehmer opportunistisches Handeln begrenzen können.

Im Folgenden wird auf die Grundannahmen und Folgen der Prinzipal-Agenten-Theorie eingegangen. Grundsätzlich gibt es zwei Akteure, wobei der Prinzipal den Agenten mit der Erfüllung einer Aufgabe beauftragt und ihm im Zuge dessen einen dafür notwendigen Entscheidungsspielraum überträgt. Da der Prinzipal aufgrund des überlassenen Entscheidungsspielraums nicht ohne weiteres erkennen kann, ob das Ergebnis des Agenten durch exogene Schocks oder dessen Verhalten selbst beeinträchtigt worden ist, hat der Agent einen Informationsvorsprung zulasten des Prinzipals inne. Dieser Zustand, in dem die beiden Akteure nicht über dieselben Informationen verfügen, wird auch als Informationsasymmetrie bezeichnet.^[47] Durch diese Informationsasymmetrie werden dem Agenten Möglichkeiten zu opportunistischem Verhalten eröffnet, mit denen er seine individuellen Ziele verfolgen kann. Im Rahmen der Prinzipal-Agenten-Theorie wird angenommen, dass der Agent diesen Zustand grundsätzlich ausnutzt und folglich eigennutzenmaximierend handelt.

Informationsasymmetrien erschweren demnach das Funktionieren von Transaktionen, sind jedoch kein unüberwindbares Hindernis, da sich solche Barrieren durch die Inkaufnahme von Transaktionskosten^[48] reduzieren lassen. Allgemein können zwei typische Formen von Informationsasymmetrien unterschieden werden: Informationsasymmetrien vor (Adverse Selektion) und nach (Moral Hazard) Vertragsabschluss.^[49]

Weiß der Prinzipal vor Abschluss des Vertrages weniger über die anstehende Transaktion als der Agent (z.B. unzureichende Kenntnis der Eigenschaften des Transaktionsgegenstands), besteht für den Agenten der Anreiz, sich ex-ante opportunistisch zu verhalten.

Ein bekanntes Beispiel für eine adverse Selektion aufgrund von Hidden Characteristics ist das „Lemon"-Problem nach Akerlof (1970). Dieses zielt auf das Problem von fehlender Qualitätskenntnis eines Gebrauchtwagenkäufers ab, da dieser die versteckten Mängel nicht ohne weiteres erkennen kann. Im Gegensatz dazu, kennt der Verkäufer diese Mängel. Es existiert eine Informationsasymmetrie zulasten des Nachfragers (Käufers).

Typische Lösungsansätze der adversen Selektion sind „Signaling“ von Seiten des Agenten oder „Screening“ von Seiten des Prinzipals. Unter Signaling wird die Situation verstanden, in welcher der Agent dem Prinzipal Signale über die Qualität des Gutes sendet. Dies kann zum Beispiel in Form von Garantien oder dem Vorzeigen von Reputation erfolgen. Screening hingegen beschreibt den Vorgang, bei dem der Prinzipal externe Informationen zu dem Transaktionsgegenstand und/oder den Transaktionspartner einholt.^[50]

Liegen zwischen Prinzipal und Agent nach Vertragsabschluss Informationsasymmetrien vor, wird in Verbindung mit „ Hidden Information “ und „ Hidden Action “ von einem moralischen Risiko, dem „ Moral Hazard “ gesprochen.^[51]

Im Fall von „Hidden Information“ führt der Agent für den Prinzipal eine übertragene Aufgabe aus, die jener nicht ohne weiteres kontrollieren kann. Demnach besitzt der Agent dem Prinzipal gegenüber zusätzliche Informationen und kann ihm diese vorenthalten oder womöglich sogar falsche Angaben dazu machen. Ein typisches Beispiel für Hidden Information ist das sogenannte „Cost Padding“, bei dem der Agent nach der Erbringung seiner Leistung dem Prinzipal überhöhte Kosten in Rechnung stellt.^[52]

Demgegenüber steht bei „Hidden Action“ das Anstrengungsniveau des Agenten im Vordergrund. Liegt Hidden Action vor, wählt der Agent ein geringeres Anstrengungsniveau als es üblicherweise der Fall sein sollte. Aufgrund von Umwelteinflüssen kann der Prinzipal jedoch nicht eindeutig feststellen, inwieweit die Ergebnisse auf Umwelteinflüsse oder auf Schlechtleistung des Agenten zurückzuführen sind.

Zu den typischen Lösungsansätzen für den Problembereich des Moral Hazard zählt sowohl das Monitoring des Prinzipals, wodurch das Handeln des Agenten beobachtet und eventuelle Schlechtleistungen erkannt werden können, als auch das Schaffen von Anreizen für den Agenten zur Offenlegung seiner Informationen zu den Lösungsansätzen von ex-post Informationsasymmetrien. Die vertikale Integration zwischen Prinzipal und Agent ist ebenso eine denkbare Möglichkeit.

3.1.2 Transaktionskostentheorie und Theorie unvollständiger Verträge

Nachdem in Kapitel 3.1.1 auf die Prinzipal-Agenten-Theorie eingegangen wurde, widmet sich dieses Kapitel der Transaktionskostentheorie und der Theorie unvollständiger Verträge.

Ausgangspunkt der Betrachtung von Transaktionskosten ist der im Jahr 1937 erschienene Aufsatz „The Nature of the Firm“ des britischen Wirtschaftswissenschaftlers Ronald Coase. Mit der Überlegung, nach welchen Kriterien die Existenz von Firmen als alternative Koordinationsform zu Märkten begründet werden kann, führt Coase die Transaktionskosten als eigenständigen Faktor in die ökonomische Theorie ein. Da in Abhängigkeit bestimmter Einflussfaktoren^[53] bei jeder Transaktion Transaktionskosten anfallen und die relative Vorteilhaftigkeit der Eigenerstellung eines Gutes bei hohen Transaktionskosten dem Bezug über den Markt gegenüber tendenziell ansteigt, erscheint eine Betrachtung der Transaktionskostentheorie durchaus als sinnvoll.

Transaktionskosten werden im Folgenden als negative Erlöse definiert, die im Zusammenhang mit der Bestimmung, Übertragung und Durchsetzung von Verträgen entstehen. Die Betrachtung von Transaktionskosten gewinnt insbesondere dann an Relevanz, wenn zwischen den an der Transaktion beteiligten Akteuren Kommunikationsbedarf, potentielle Konflikte, Verständigungsprobleme und Missverständnisse bestehen.^[54]

Vor diesem Hintergrund werden zwei Arten von Transaktionskosten unterschieden: Transaktionskosten vor Vertragsabschluss („ex-ante Transaktionskosten“) und solche nach Abschluss des Vertrages („ex-post Transaktionskosten“).

Transaktionskosten vor Vertragsabschluss fallen beispielsweise bei der Suche nach einem potentiell geeigneten Vertragspartner an (Such- oder Informationsbeschaffungskosten). Ebenfalls zählen Kosten der Vorbereitung von Verhandlungen (Anbahnungskosten) und die Verhandlungskosten (Kosten der Rechtsberatung) in diese Kategorie, die von den Kosten der Entscheidungsvorbereitung und den Vereinbarungskosten (Kosten der Vertragsausfertigung) ergänzt wird.^[55]

Auch nach der Durchführung einer Transaktion können Transaktionskosten anfallen. Zu diesen zählen sämtliche Kontroll- und Überwachungskosten, welche durch die Vertragseinhaltung und die Qualitätsprüfung entstehen.

Annahmen der Transaktionskostentheorie: Es wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass Akteure ihren eigenen Nutzen maximieren und nimmt vor diesem Hintergrund an, dass sie prinzipiell opportunistisch handeln. Des Weiteren wird durch die Berücksichtigung der Unsicherheit über die Umweltentwicklung angenommen, dass Akteure nur eine begrenzte Rationalität haben und somit nicht in der Lage sind, in Verträgen alle möglichen Umweltentwicklungen zu berücksichtigen. Zudem wird die Situation betrachtet, dass Transaktionen - also der Austausch von Eigentums- und Verfügungsrechten und (formelle oder informelle) vertragliche Vereinbarungen darüber - eine gewisse Komplexität aufweisen.^[56]

Unvollständige Verträge beruhen auf der beschränkten Rationalität der Akteure. Diese verhindert die Erkennung aller künftig möglichen Entwicklungen – auch wenn mögliche Entwicklungen erkannt werden können, werden solche aufgrund ihrer geringen Eintrittswahrscheinlichkeit und/oder ihrer als vernachlässigbar eingestuften Konsequenzen oftmals nicht berücksichtigt. Dies führt dazu, dass Verträge unvollständig sind und somit ex-post Vertragsanpassungen und Nachverhandlungen, bei denen Transaktionskosten anfallen, wahrscheinlich werden.^[57]

Im Folgenden wird auf das Hold-Up-Problem der Transaktionskostentheorie näher eingegangen. Liegt bei einer Transaktion eine gewisse Mindestspezifität vor, besteht die Gefahr, dass ein Transaktionspartner durch opportunistisches Verhalten ex-post übervorteilt wird. Prinzipiell gilt es, Investitionen als spezifisch anzusehen, wenn die Differenz des Ergebnisses des Faktoreinsatzes zwischen erst- und nächstbester Verwendung einen hohen Wert aufweist. Dieser wird als Quasi-Rente bezeichnet. Die Höhe der Quasi-Rente beeinflusst wiederrum die Höhe der Transaktionskosten, denn die Akteure dürften sich gegen den Opportunismus des Vertragspartners vertraglich absichern. Aus der Gefahr des Quasi-Renten-Raubs leitet sich das Hold-Up-Problem ab.^[58]

Nach der Transaktionskostentheorie sollten Transaktionen so gestaltet werden, dass die Transaktionskosten minimiert werden. Dies ist unter anderem durch eine Reduzierung der Umweltunsicherheit, der Hold-Up-Gefahr sowie einer stabilen Absicherung gegen opportunistisches Verhalten möglich.

3.2 Zentrale Gestaltungsparameter der "Make-or-Buy"-Frage

Im Hinblick auf die Leistungserstellung^[59] eines Gutes besitzt der Auftraggeber, das heißt der Prinzipal grundsätzlich verschiedene Optionen. Im Rahmen dieser wird auf unterschiedliche Institutionen zurückgegriffen, worunter formelle und informelle, organisationsinterne und zwischen Organisationen vereinbarte Regeln verstanden werden. Ein gesamtheitliches Organisationsmodell besteht neben der Gestaltung der vertraglichen Vereinbarungen (Vertragsdesign und etablierte Anreizregime) auch aus der Entscheidung über die selbst zu erbringenden Leistungsanteile an den relevanten Wertschöpfungsstufen: Bau, Erhalt, Betrieb und wertschöpfungsstufenübergreifendes Management.^[60]

Im Rahmen der Entscheidung über den Eigenleistungsanteil des bereitstellenden Akteurs wird auch von der „Make-or-Buy“-Frage gesprochen. Diese Frage bestimmt letztendlich auch die Wahl des Organisationsmodells. Da die dargestellten theoretischen Grundlagen die Basis für die Analyse von Maut-Lösungen und deren Organisationsmodellen bilden, werden in diesem Kapitel bereits einige Annahmen im Zusammenhang mit der „Make-or-Buy“-Frage definiert. So wird in dieser Arbeit die öffentliche Hand als Auftraggeber betrachtet, da Maut-Lösungen, wie in Kapitel 2.2 verdeutlicht, in der Regel im öffentlichen Auftrag von staatlichen Institutionen initiiert werden.

Im Rahmen der Bereitstellung stehen der öffentlichen Hand in der Regel mehrere Möglichkeiten zur Verfügung. Allerdings werden im Folgenden nur die im Hinblick auf die Leistungserstellung bei Maut-Lösungen sinnvollen Alternativen betrachtet:

- Unbundling: Die öffentliche Hand kann einzelne Wertschöpfungsstufen selbst erbringen oder ungebündelt vergeben.
- Bundling: Die öffentliche Hand kann die Aufgaben der Leistungserstellung wertschöpfungsstufenübergreifend gebündelt vergeben.

Im Rahmen der Make-or-Buy-Frage wird ein „ Make “ fortan als ein umfangreiches Unbundling definiert, bei dem die öffentliche Hand durch ein öffentliches Unternehmen ^[61] agiert, einzelne Wertschöpfungsstufen, vorrangig das wertschöpfungsstufenübergreifende Management, selbst übernimmt und andere getrennt voneinander vergibt. Als „Buy“ wird hingegen eine wertschöpfungsstufenübergreifende Vergabe an ein privates Unternehmen mittels einer öffentlich-privaten Partnerschaft bezeichnet. Im Folgenden wird näher auf die beiden Ansätze und auf die Vertragsgestaltung eingegangen.

3.2.1 „Make" – Unbundling vs. „Buy“ – Bundling

Wie bereits beschrieben, agiert die öffentliche Hand bei einem „Make" durch ein öffentliches Unternehmen, welches im Rahmen der Leistungserstellung einzelne Wertschöpfungsstufen selbst übernimmt und andere im Rahmen von Contracting Outs in kurzfristigen Verträgen^[62] ungebündelt ausschreibt. Das wertschöpfungsübergreifende Management erfolgt hierbei im Regelfall durch die öffentliche Hand, teilweise allerdings auch mit Einbezug von externen Beratungsleistungen. Zur Umsetzung dieser organisatorischen Lösung benötigt das öffentliche Unternehmen Input-Wissen^[63], da die verantwortliche Organisation nicht nur den Output der Transaktion beschreiben, sondern auch das technisch-systemische Wissen der einzelnen Wertschöpfungsstufen aufbringen muss.

Demgegenüber steht der Ansatz einer öffentlich-privaten Partnerschaft. Hierbei handelt es sich um eine output-orientierte Leistungsbeschreibung der öffentlichen Hand und eine langfristige wertschöpfungsstufenübergreifende (gebündelte) Vergabe an ein privates Unternehmen. Die öffentliche Hand beschreibt konkret die zu erbringenden Leistungen, wobei der private Partner über einen langfristig festgelegten Zeitraum Bau, Erhalt, Betrieb und wertschöpfungsstufenübergreifendes Management übernimmt. Diese Vergabemethode wird als „Buy“ bezeichnet, da alle Wertschöpfungsstufen gebündelt an ein privates Unternehmen vergeben werden, wobei die Optimierung zwischen den Wertschöpfungsstufen ebenfalls durch den privaten Partner erfolgt.

Anders als beim zuvor beschriebenen „Make“, ist Input-Wissen in diesem Fall zur Umsetzung dieses Organisationsmodells nicht zwangsläufig erforderlich, da die öffentliche Hand nur den Output ihrer Transaktion beschreiben muss. Im Hinblick auf die Leistungsbeschreibung ist Input-Wissen in diesem Zusammenhang zwar von Vorteil für die öffentliche Hand, aber nicht zwangsläufig nötig.

Um die Vertragsbeziehung mit dem privaten Unternehmen so effizient wie möglich zu gestalten, sollte auch ein Blick auf die Vertragsausgestaltung geworfen werden. Hierfür dürfte ein Anreizregime von Nöten sein, welches das Kostenrisiko zumindest teilweise auf den privaten Partner übertragen bzw. seine Vergütung von dieser Optimierung abhängig machen kann. Diese Punkte werden im Folgenden Kapitel 3.2.2 näher betrachtet.

3.2.2 Vertragsausgestaltung: Vertragsdesign und Anreizregime

Die Frage des Vertragsdesigns und des gewählten Anreizregimes beeinflussen maßgeblich die Kosteneffizienz eines Organisationsmodells. Bei der Betrachtung der Vertragsausgestaltung wird in dieser Arbeit insbesondere auf die Risikoallokation und das damit einhergehende Anreizregime eingegangen. Dabei stellt sich die Frage, mit welchen Anreizwirkungen eine Risikoallokation einhergeht und mit welchen (Transaktions-)Kosten der Risikoübernahme diese verbunden sind.

Eine gängige Möglichkeit der Risikoallokation bietet die harte Anreizsetzung, bei der alle Kostenrisiken vollständig auf das private Unternehmen übertragen werden. Die Entlohnung des Unternehmens wird dabei ex-ante durch den Vertrag fest vorgegeben (Festpreis). Das hat zur Folge, dass Anreize zu Hidden Action tendenziell sehr gering sein dürften, denn das private Unternehmen würde sich durch Hidden Action nur selbst belasten. Im gängigen Fall einer harten Anreizsetzung sind etwaige Mehrkosten von dem privaten Unternehmen selbst zu übernehmen – die öffentliche Hand kommt dafür nicht auf. Trotz der eher geringen Gefahr von Moral Hazard ist im Rahmen eines Festpreisvertrags zu beachten, dass die Problematik der Adversen Selektion und der Hold-Up-Gefahr nicht auszuschließen ist. Diese Gefahren können durch Input-Wissen, gegebenenfalls auch durch ein Screening Dritter, reduziert werden.

Harte Anreizsetzung dürfte insbesondere dann als Form der Risikoallokation eingesetzt werden, wenn die Transaktion eine gute ex-ante Beschreibbarkeit und eine gute ex-post Messbarkeit des Leistungsergebnisses aufweist. Sind diese Eigenschaften nicht gegeben, müssen in der Folge hohe Transaktionskosten aufgewendet werden, um die Beschreibbarkeit und Messbarkeit zu etablieren. Ein hoher Betrag an Transaktionskosten dürfte wiederum nur dann gerechtfertigt sein, wenn ein hinreichendes Vertragsvolumen überschritten wird.^[64] Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die Übertragung des Gesamtrisikos auf ein privates Unternehmen mit zusätzlichen Transaktionskosten einhergeht, da sich das private Unternehmen ausreichend absichern wird und die Risikoübernahme durch zusätzliche Prämien vergüten lässt.

Wird innerhalb eines Vertrags hingegen vereinbart, dass das Risiko der Transaktion vollständig bei der öffentlichen Hand liegt, wird in der Literatur von einer Kostenzuschlagskalkulation gesprochen.^[65] Bei einer solchen Kostenverteilung orientiert sich die Entlohnung des privaten Unternehmens an dessen tatsächlich angefallenen Kosten.

Tendenziell dürfte diese Möglichkeit nur dann sinnvoll sein, wenn keine anderen sinnvollen Möglichkeiten der Risikoallokation gegeben sind. Dies ist insbesondere bei neuartigen hochspezifischen Transaktionen der Fall, wenn der öffentlichen Hand zwar Wissen zur Bewertung (der Effizienz) einer Transaktion vorliegt, aber kein privates Unternehmen zu finden ist, welches das hohe Risiko aufgrund von erheblichen Produktionsrisiken oder hoher Umweltunsicherheit übernimmt beziehungsweise es für die öffentliche Hand zu teuer wäre, eine solche Risikoprämie auf privat eingesetztes Kapital zu finanzieren.^[66]

Anders als bei einem Festpreisvertrag sind bei einer Kostenzuschlagskalkulation die Anreize für Hidden Action seitens des privaten Unternehmens sehr hoch. Durch Monitoring der öffentlichen Hand ist diesem Effekt allerdings entgegenzusteuern.^[67] Besonders in dem oben angesprochenen Fall, bei dem erhebliche Produktionsrisiken bestehen und es nur wenige beziehungsweise nur einen potentiellen Anbieter einer Leistung gibt, ist die Gefahr von Hidden Characteristics sehr hoch, da der Wettbewerbsdruck gering und die Möglichkeit eines Screenings aufgrund von fehlendem Wissen begrenzt ist.

Bei einer Monitoring-Lösung wird der Output beziehungsweise das Input-Output-Verhältnis des privaten Unternehmens durch die Nutzung von Input-Wissen von der öffentlichen Hand näher betrachtet. Im Rahmen einer Monitoring-Lösung sind diverse Risikoallokationen denkbar. So ist es vorstellbar, dass das Risiko vollständig auf das private Unternehmen übertragen wird. Anders als bei der Kostenzuschlagskalkulation könnte bei einer Monitoring-Lösung auch auf zusätzliche Organisationen zurückgegriffen werden, die unabhängig das Ergebnis einer Transaktion bewerten (z.B. Rechnungshof).

Anreize zu Moral Hazard des Privaten werden durch ausführliches Monitoring vonseiten der öffentlichen Hand deutlich reduziert. Liegt der öffentlichen Hand umfangreiches Input-Wissen vor, sind zudem die Anreize zur Adversen Selektion des Privaten sehr gering.

Als eine Zwischenform zwischen harter Anreizsetzung und Kostenzuschlagskalkulation ist beispielsweise eine Risikoteilung mithilfe eines anreizorientierten Vertrags denkbar. Wird diese Risikoallokation präferiert, könnte der Vertrag einen Zielpreis enthalten und eventuelle Kostenüberschreitungen beziehungsweise -einsparungen würden gemäß eines definierten Faktors geteilt werden. In diesem Fall müsste zwischen den Kosten der Risikoübernahme, der tatsächlichen Anreizorientierung und dem Wettbewerbsdruck abgewogen werden. Des Weiteren sind auch vielfältige Kombinationen der anreizorientierten Vergütung möglich. Hierzu zählen solche Transaktionen, bei denen bis zu einem vereinbarten Betrag eine anreizorientierte Kostenstruktur greift und danach eine Kostenzuschlagskalkulation angewendet wird.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass mit zunehmender Risikoübernahme durch ein privates Unternehmen dessen Anreize zu einer effizienten Leistungserstellung steigen und die Gefahr von Hidden Action und Hidden Information sinken dürfte. Allerdings erhöhen sich dadurch auch die Kosten der Risikoübernahme, die die öffentliche Hand zu zahlen hat.^[68]

3.3 Einflussfaktoren auf die Eignung potentieller Organisationsmodelle

Im Folgenden wird darauf eingegangen, wie die Transaktionscharakteristika und die Eigenschaften der beteiligten Akteure die Vorteilhaftigkeit einzelner Organisationsmodelle, im Rahmen der in Kapitel 3.2 betrachteten „Make-or-Buy“-Frage, beeinflussen. Dabei werden für die weitere Analyse relevante Einflussfaktoren betrachtet und ihre Auswirkungen auf die relative Vorteilhaftigkeit einer ungebündelten Vergabe (öffentliches Unternehmen) beziehungsweise einer gebündelten Vergabe (ÖPP) innerhalb der Leistungserstellung diskutiert.

Als ein wichtiges Transaktionscharakteristikum ist zunächst die Spezifität zu nennen. Diese wird maßgeblich durch die Höhe der Quasi-Rente eines Transaktionsgegenstands bestimmt.^[69] In der Literatur lassen sich grundsätzlich mehrere Arten von Spezifität unterscheiden. Demnach umfasst die Sachkapitalspezifität beispielsweise physische (Sachkapital-)Investitionen in spezifische Produktionsanlagen oder Werkzeuge. Humankapitalspezifität hingegen umfasst spezifische Investitionen in die Ausbildung und die Aneignung von spezifischem Wissen. Standortspezifität liegt dann vor, wenn eine Investition an einem festen Ort durchgeführt wurde und sich nur mit hohen Kosten an einen anderen Ort versetzen lässt. Zuletzt lässt sich die Widmungsspezifität nennen, welche bei Investitionen auftritt, die zugunsten eines bestimmten Vertragspartners durchgeführt wurden.^[70]

Sobald ein Akteur spezifisch investiert, begibt er sich – analog zur Transaktionskostentheorie – in eine Abhängigkeitsposition, in deren Folge der Akteur durch ex-post Opportunismus des Transaktionspartners (Hidden Information, Hidden Action) ausgenutzt werden kann. Daher kann es zum Schutz vor solchen Handlungen durchaus sinnvoll sein, sich gegen bestimmte Handlungen ex-ante abzusichern. Mit steigendem Grad der Spezifität erhöht sich zudem die Quasi-Rente und die Gefahr eines Hold-Ups nimmt zu. Je höher diese Hold-Up-Gefahr ist, desto sinnvoller kann es sein, sich vertraglich umfangreich abzusichern. Daher ist davon auszugehen, dass mit steigender Spezifität auch die Transaktionskosten zunehmen. Durch eine gegenseitige Abhängigkeit kann diese Tendenz allerdings abgemildert werden.^[71]

Im Hinblick auf die „Make-or-Buy“-Frage spielt Spezifität eine relevante Rolle. Es ist zwar davon auszugehen, dass sowohl bei einer ungebündelten Einzelvergabe als auch bei einer gebündelten Vergabe ähnlich spezifische Investitionen getätigt werden, allerdings geschieht dies durch unterschiedliche Akteure und mit unterschiedlichen Anteilen an privatem Kapital. Da die öffentliche Hand im Rahmen einer ungebündelten Vergabe durch ein öffentliches Unternehmen agiert und Elemente der Wertschöpfungsstufen einzeln vergibt oder selbst erbringt, kann sie dafür sowohl eine öffentliche Finanzierung wählen oder auch teilweise privates Kapital miteinbeziehen. Im Rahmen einer gebündelten Vergabe mittels einer ÖPP kann die öffentliche Hand keine Einzelentscheidung nach Wertschöpfungsstufen treffen, sondern verhandelt den Anteil des privaten Kapitals und somit die Art des Anreizregimes ganzheitlich. Entsprechend des gewählten Anreizregimes kann somit der Anteil des privaten Kapitals an der Gesamtinvestitionssumme sehr hoch sein. Folglich steigen die ex-ante Transaktionskosten zur Absicherung vor einem Hold-Up. Die Auswirkungen von spezifischen Investitionen auf die Wahl des Organisationsmodells sind somit auch vom Einsatz und der Höhe des eingesetzten privaten Kapitals abhängig.

Neben der Spezifität hängt die Entscheidung der Wahl des Organisationsmodells auch von eventuellen Kontrahierungsproblemen ab. Um das Ausmaß von Kontrahierungsproblemen darstellen zu können, ist es zunächst notwendig auf die Wissensstände von Akteuren näher einzugehen. Da in der (wirtschafts-)wissenschaftlichen Diskussion keine einheitliche Definition für den Begriff „Wissen“ existiert, wird im Rahmen dieser Arbeit unter dem Oberbegriff „Wissen“ die Gesamtheit der Kenntnisse und Fähigkeiten von Akteuren zur Erbringung von Leistungen näher betrachtet.^[72]

In Abhängigkeit der Kodifizierbarkeit können zwei verschiedene Arten von Wissen unterschieden werden: Explizites und implizites Wissen. Explizites Wissen ist formulierbar und reproduzierbar. Folglich kann es durch systematische Sprache vermittelt und somit kodifiziert werden.^[73] Diese Eigenschaft führt zu einer hohen Verfügbarkeit und meist kurzfristiger Veränderbarkeit von vorliegendem explizitem Wissen. Implizites Wissen ist hingegen nur schwer formalisier- und vermittelbar. Häufig resultiert es im Schwerpunkt aus bereits getätigten Entscheidungen und den damit verbundenen Erfahrungen. Vor diesem Hintergrund ist die Wissensvermittlung nur durch intensive Interaktionsprozesse möglich.^[74] Folglich liegt implizites Wissen nur ausgewählten Individuen vor, gilt als kaum kodifizierbar und ist somit nicht oder nur unter sehr hohem Ressourceneinsatz kurzfristig verfügbar.

Kontrahierungsprobleme lassen sich in Abhängigkeit der Verfügbarkeit von Wissen reduzieren. Ist beispielsweise Wissen zur Beschreibbarkeit, Messbarkeit und Bewertbarkeit einer Leistung gegeben, so lässt sich eine solche output-orientiert kontrahieren – sogenanntes Output-Wissen liegt vor. Ist hingegen spezielles Wissen zur Nachvollziehbarkeit des (Leistungs-)Erstellungsprozesses gegeben, ist eine input-orientierte Kontrahierbarkeit und somit Input-Wissen gegeben.^[75]

Neben der Frage, welche Art von Wissen in dem zu betrachtenden Sektor verfügbar ist, dürfte auch die Frage relevant sein, mit welchem Ausmaß an Aufwand eine Veränderung des Wissensstandes erzielt werden kann. Grundsätzlich ist die Wissensausstattung von Akteuren veränderbar. Die tatsächlichen Möglichkeiten zum Wissensaufbau hängen allerdings wie zuvor beschrieben wesentlich von der Art des Wissens ab.

Anders verhält es sich beim Blick auf die Umwelt. Mit zunehmender Umweltunsicherheit, womit technische, politische und ökonomische Entwicklungen gemeint sind, nehmen Kontrahierungsprobleme zu.^[76] Eine Komponente dieses Kriteriums ist zum Beispiel die Vertragsdauer. Generell gilt: Je länger die Vertragslaufzeit, desto höher sind die Umweltunsicherheiten. Da bei langen Vertragslaufzeiten ex-ante mehr denkbare Entwicklungen abzuschätzen sind als in gleichwertigen Verträgen mit kürzerer Vertragslaufzeit, steigen die damit einhergehenden Transaktionskosten an. Gleichzeitig steigt die Wahrscheinlichkeit, dass es ex-post zu Vertragsanpassungen kommt. In Verbindung mit spezifischen Investitionen wird dieser Effekt verstärkt, da durch opportunistisches Verhalten (Hidden Information und Hidden Action) die Motivation für eine schärfere Absicherung ansteigt.^[77] Bei der Vergabe im Rahmen einer ÖPP ist grundsätzlich mit langen Vertragslaufzeiten zu rechnen, daher steigen die Umweltunsicherheit, die damit einhergehenden Transaktionskosten und folglich die relative Vorteilhaftigkeit eines öffentlichen Unternehmens.

Liegt bei der zu betrachtenden Transaktion Komplexität vor, bestehen – besonders in Verbindung mit hoher Umweltunsicherheit – Kontrahierungsprobleme, die von der Beschreib-, Mess- sowie von der Nachvollziehbarkeit einer Transaktion abhängen.

Ist die (output-orientierte) Beschreibbarkeit, Messbarkeit und Bewertbarkeit von Leistungen durch die Verfügbarkeit von Output-Wissen gegeben, werden eher weniger vertragliche Lücken existieren, die opportunistisches Verhalten erleichtern. Ist der Vertragsgegenstand hingegen nur schwer zu beschreiben, kann es gegebenenfalls zu großen Bewertungsproblemen bezüglich des spezifischen Gegenstandes kommen.^[78] Auch eine schlechte (input-orientierte) Nachvollziehbarkeit des Produktionsprozesses, die bei einer hohen Plastizität bezüglich der Input-Faktoren in Verbindung mit hohen Kosten für die Monitoring-Tätigkeiten des privaten Unternehmens vorliegt, kann zu Kontrahierungsproblemen führen.^[79] Diese Problematik kann durch Input-Wissen vonseiten der öffentlichen Hand minimiert werden. Tendenziell dürfte die Komplexität besonders bei der Erstellung von neuartigen und innovativen Produkten eher hoch sein, da nur begrenzt Wissen zur Mess- und Bewertbarkeit sowie insbesondere zur Nachvollziehbarkeit vorhanden ist.^[80]

Ist die Dauerhaftigkeit der Nachfrage durch die öffentliche Hand gegeben und die strategische Bedeutung der Transaktion hoch, kann es sich durchaus lohnen, hohe ex-ante Transaktionskosten in Kauf zu nehmen, um ein sinnvolles Design des Organisationsmodells zu etablieren. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn eine bestimmte Transaktion mit einer gewissen Häufigkeit beziehungsweise hohem Volumen durchgeführt wird und dadurch die Möglichkeit zur Realisierung von Skalen- und Synergieeffekten besteht. Zudem besteht bei hohen spezifischen Investitionen eine Plausibilität für eine ausführliche ex-ante Absicherung, um sich vor opportunistischem Verhalten zu schützen. Eine Möglichkeit einer solchen Absicherung bietet zum Beispiel Signaling des privaten Unternehmens. Eine (gute) Reputation (geringe Hidden Characteristics) senkt in diesem Zusammenhang Unsicherheit bezüglich opportunistischem Verhalten der Akteure und damit auch die Transaktionskosten.

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^[1] Vgl. Jäkel & Schalk (2012), S. 186 f.

^[2] Vgl. Aberle (1969), S. 303 und Beckers et al. (2007), S. iii ff.

^[3] Terminologie folgt in Anlehnung an Beckers et. al. (2007).

^[4] Zeitliche Differenzierungen, Eigenschaften des Fahrzeugs, Umwelteigenschaften oder die Eigenschaften des Verkehrsteilnehmenden und die Umstände der Fahrt sind möglichen Differenzierungsmöglichkeiten.

^[5] Straßennutzungsgebühren sind eine öffentlich-rechtlich geregelte Geldleistung. Während Steuern ohne konkrete Gegenleistung erhoben werden, setzt die Erhebung von Gebühren die tatsächliche Inanspruchnahme einer Leistung voraus. Dabei wird zwischen Benutzungsgebühren und Verwaltungsgebühren unterschieden.

^[6] Vgl. Beckers et. al. (2007), S. 16

^[7] Der Begriff der streckenbezogenen Maut wird synonym verwendet.

^[8] Vgl. Folkerts (2004), S. 6 f.

^[9] Zur Bewertung der unterschiedlichen Abnutzungsverhalten von Pkw und Lkw kann auf das sogenannte „Vierte-Potenz-Gesetz“ zurückgegriffen werden. Dies besagt, dass die Beanspruchung einer Straße durch ein Kraftfahrzeug umso größer ist, je größer die Achslast des betreffenden Fahrzeugs ist. Die Abnutzung (Verzerr) der Straßeninfrastruktur steigt proportional zur vierten Potenz der Achslast des befahrenden Fahrzeugs. Dieser Zusammenhang wurde im Rahmen von wissenschaftlichen Versuchsreihen Ende der 1950er Jahre entdeckt. Als vereinfachte Regel (je nach Gewicht und Achsanzahl) kann somit von einem Abnutzungsverhältnis von Lkw zu Pkw von circa 15000 bis 50000 zu 1 ausgegangen werden.

^[10] Vgl. Folkerts (2004), S. 7

^[11] Daher hat diese Aufzählung keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

^[12] Vgl. Jäkel & Schalk (2012), S. 188

^[13] Vgl. Beckers et al. (2007), S. 21 und Folkerts (2004), S. 25 ff.

^[14] Im Folgenden werden häufig verkürzt Gebührenentrichtung und -durchsetzung genutzt.

^[15] Vgl. Klatt (2011), S. 264

^[16] Vgl. Beckers et al. (2007), S. 24

^[17] In der englischen Fachliteratur sind die Begriffe „Automatic License Plate Recognition“ (ALPR) beziehungsweise „Video License Plate Reading“ (VLPR) geläufig.

^[18] Die neue österreichische Vignette (seit 2018) und die geplante deutsche Vignette für die Pkw-Maut werden zwar als digitale Vignette (vgl. Kapitel 2.1.3.2.1) vermarktet, basieren jedoch auf einer automatisierten Kennzeichenerkennung mittels Videosystemen (Kooperative Gebührenentrichtung) und werden daher in diesem Bericht der Mauterhebungstechnologie der Videosysteme zugeordnet (siehe Tabelle 1).

^[19] Vgl. Jäkel & Schalk (2012), S. 189

^[20] Vgl. Beckers et al. (2007), S. 26

^[21] Radiowellen sind in Artikel 1.15 der Vollzugsordnung für den Funkdienst der Internationalen Fernmeldeunion als „elektromagnetische Wellen definiert, deren Frequenzen vereinbarungsgemäß unterhalb 3000 Gigahertz liegen, und die sich ohne künstliche Führung im freien Raum ausbreiten.“ Im Bereich der Verkehrstelematik (im Englischen Intelligent Transportation Systems) existieren weltweit mehrere Standards (ETSI EN 302 571, IEEE 802.11p, ISO TC 204, usw.) zur Kommunikation von Fahrzeugen untereinander oder mit einer Infrastruktur. Im europäischen Bereich der Mauterhebung wird fast ausschließlich auf die Europäische Norm EN 12253 der Arbeitsgruppe CEN TC278 (5,8 Gigahertz) zurückgegriffen. Diese Norm bildet die Grundlage für die DSRC-Systeme in Europa. Seit 2008 kann mit der Europäischen Norm ETSI EN 302 571 auch der Frequenzbereich von 5.9 Gigahertz genutzt werden. Insgesamt kann festgehalten werden, dass DSRC unter dem Oberbegriff „Identifizierung mit Hilfe elektromagnetischer Wellen“ (im Englischen RFID) verortet werden kann. Wobei sich RFID und DSRC im engeren Sinne durch unterschiedliche Standards und Anwendungsbereich unterscheiden. Ferner kann auch eine Kommunikation auf Basis von Infrarotwellen (300 Gigahertz – 400 Terrahertz) vollzogen werden (z.B. hat die Firma Efkon für die deutsche Lkw-Maut ein DSRC-System auf Infrarotbasis entwickelt). Es existieren daher teilweise Abgrenzungsprobleme zu andere Mauterhebungstechnologien (z.B. Videosystem mit Infrarotkameras), wobei die Videosysteme ausschließlich zur bildlichen Kennzeichenerkennung eingesetzt werden und nicht mit dem Fahrzeuggerät kommunizieren.

^[22] Vgl. Jäkel & Schalk (2012), S. 189

^[23] Durch den stetigen Ausbau der Mobilfunkkommunikation findet die Mauterhebung (Abgleich mit vorinstallierter Karte) teilweise nicht mehr dezentral im Fahrzeuggerät statt, sondern zentral in einem Rechenzentrum (z.B. bei Toll Collect der Fall). Dabei errechnet die OBU nicht mehr den Mautbetrag, sondern sendet die Fahrdaten und die fahrzeugspezifischen Merkmale, also Achszahl und Schadstoffklasse des Lkw, zeitversetzt an das Rechenzentrum. Erst dort findet die eigentliche Mauterhebung und Tarifierung der zurückgelegten Streckenabschnitte statt.

^[24] Vgl. Leihs et al. (2014) S. 87 ff.

^[25] Die in der Tabelle angegebenen Einführungszeiten und Implementierungskosten sind idealtypisch und hängen in der Realität von vielen Faktoren (Organisationsmodell, geographische Beschaffenheit, Umfang des mautpflichtigen Streckennetzes usw.) ab und bilden daher nur eine grobe Vergleichsmöglichkeit. Zudem können sich teilweise hohe Implementierungskosten über einen lange Betriebszeitraum wieder amortisieren und dadurch sogar insgesamt attraktiver sein. Außerdem sind bei der entfernungs- und routenbezogenen Maut mithilfe von satellitengestützten Systemen die erstmaligen Einführungszeiten gemeint. Die Streckenerweiterung (siehe Kapitel 2.1.3.2.4) ist in der Regel relativ schnell möglich. Des Weiteren können die fortlaufenden Kosten der Mauterhebung (Betriebskosten) aufgrund der von Einzelfall zu Einzelfall sehr unterschiedlichen Kostenstruktur (vgl. Hegner et al. (2013), S. 67 ff.) in der Übersicht nicht berücksichtigt werden. Im Zweifelsfall wurden keine Beispiele angegeben, wenn diese nicht in idealtypischer Form vorliegen.

^[26] Quelle: Eigene Darstellung in Anlehung an Beckers et. al. (2007) S. 22 ff.

^[27] Vgl. Hegner et al. (2013), S. 9

^[28] Vgl. Beckers et al. (2007), S. 33 ff.

^[29] Vgl. Würtenberger (1995), S. 209

^[30] Vgl. Folkerts (2004), S. 5 f.

^[31] Vgl. Hegner et al. (2013), S. 50

^[32] Vgl. Beckers et al. (2007), S. 9 ff.

^[33] Bei der Analyse einer effizienten Finanzierung einer Maut-Lösung ist zwischen der Finanzierung der Straßeninfrastruktur und der Maut-Lösung selbst zu unterscheiden.

^[34] Das Umweltbundesamt (2018) definiert den Rebound-Effekt wie folgt: „Effizienzsteigerungen senken oft die Kosten für Produkte oder Dienstleistungen. Dies kann dazu führen, dass sich das Verhalten der Nutzerinnen und Nutzer ändert: Sie verbrauchen mehr - die ursprünglichen Einsparungen werden teilweise wieder aufgehoben. Dieser Effekt wird Rebound genannt.“

^[35] Vgl. Folkerts (2004), S. 5

^[36] Die zeitlichen Wirkungszusammenhänge zwischen der Emission der Abgase und der Schädigung der Umwelt sind nicht vollständig bekannt. Neben der monetären Bewertung der nicht genau abzuschätzenden Schäden müssen diese auch über einen langen Zeitraum diskontiert werden. Die Wahl der Diskontrate wirkt sich daher besonders stark aus und beinhaltet auch ein Werturteil über das Recht zukünftiger Generationen an einer unverbrauchten Umwelt.

^[37] Allerdings können in besonderen Situationen Abgase auch lokal und zeitlich begrenzt schädigen: Zum Beispiel in Innenstädten, wenn sie Smog verursachen.

^[38] Autofahrer tragen in Deutschland bereits mit der Energiesteuer (ehemals Mineralölsteuer) und der Kraftfahrzeugsteuer zur Internalisierung der von ihnen verursachten negativen externen Effekte bei. Die Höhe der Kraftfahrzeugsteuer ist unabhängig von der Nutzung des Kraftfahrzeuges. Daher ist die Kraftfahrzeugsteuer nur für die Entscheidung ein Kraftfahrzeug zu besitzen relevant, nicht aber für die Entscheidung über die Nutzung eines bestehenden Kraftfahrzeuges. Für die Erhebung einer Kfz-Steuer wird argumentiert, dass der Großteil der Kosten der Bereitstellung der Straßeninfrastruktur fix ist. Jeder der die Infrastruktur nutzen möchte, also ein Kfz besitzt, sollte einen fixen Beitrag in Form der Kfz-Steuer zahlen. Die Höhe der Energiesteuer ist proportional zum Gebrauch des Kraftfahrzeuges und daher prinzipiell besser als die Kraftfahrzeugsteuer zur Internalisierung der negativen externen Effekte geeignet. Sie ist allerdings immer dann ein recht ungenaues Instrument, wenn Ort und Zeitpunkt der Nutzung des Kraftfahrzeugs die Höhe der Schädigung entscheidend beeinflussen. Die Beeinträchtigung anderer Verkehrsteilnehmenden, Anwohnenden und Passanten durch ein weiteres Fahrzeug variiert je nachdem, ob sich dieses nachts auf einer wenig befahrenen Landstraße oder zur Hauptverkehrszeit in der Innenstadt befindet. Die Höhe der Energiesteuer wird jedoch in beiden Fällen lediglich vom Kraftstoffverbrauch des Fahrzeuges beeinflusst und ist somit als Instrument ungenau. Die Zahlung der Energiesteuer kann vor allem von Transitreisenden und Bewohnern grenznaher Gebiete auch teilweise dadurch umgangen werden, dass im Nachbarland getankt wird. Ein Großteil der externen Umwelteffekte des Straßenverkehrs kann also durch Mauterhebung genauer internalisiert werden als durch die Kfz- oder die Energiesteuer (vgl. Folkerts (2004), S. 8).

^[39] Vgl. Hegner et al. (2013), S. 9

^[40] Vgl. Hegner et al. (2013), S. 55 f.

^[41] Vgl. Hegner et al. (2013), S. 51 ff.

^[42] Vgl. Klatt (2011), S. 72 f.

^[43] Vgl. Klatt (2011), S. 72

^[44] Vgl. Erlei et al. (2016), S.38

^[45] Vgl. Klatt (2011), S. 47

^[46] Vgl. Nienhüser et al. (2012), S. 2

^[47] Vgl. Klatt (2011), S.53

^[48] Transaktionskosten und deren Grundlagentheorie werden im folgenden Kapitel noch ausführlich erläutert.

^[49] Vgl. Klatt (2011), S.53 ff. und Beckers et al. (2011), S. 9

^[50] Vgl. Beckers et al. (2011), S. 9

^[51] Ebd.

^[52] Vgl. Klatt (2011), S. 52

^[53] Auf einige Einflussfaktoren wird in Kapitel 3.3 näher eingegangen.

^[54] Vgl. Nienhüser et al. (2012), S. 2 f. und Schumann et al. (2007), S. 488 ff.

^[55] Vgl. Klatt (2011), S. 48 f.

^[56] Vgl. Beckers et al. (2011), S. 6

^[57] Vgl. Nienhüser et al. (2012), S. 2 f.

^[58] Vgl. Nienhüser et al. (2012), S. 5 f.

^[59] Der Begriff der Leistungserstellung beinhaltet im Folgenden Bau, Betrieb, Erhalt und wertschöpfungsstufenübergreifendes Management.

^[60] Vgl. Beckers et al. (2010), S. 18

^[61] Laut Gabler Wirtschaftslexikon (2010, S. 2252) handelt es sich bei einem öffentlichen Unternehmen, um ein „organisatorisch abgrenzbaren Leistungsbereich im Sinn einer Wirtschaftseinheit, deren Träger vollständig – bei Kapitalgesellschaften mehrheitlich – die öffentliche Hand ist.“ Zudem werden folgenden Merkmalen als charakteristisch angesehen: (1) Eine vom Verwaltungsvermögen abgrenzbare Vermögens- und Kapitalausstattung und damit verbunden eine vermögensmäßige, finanzwirtschaftliche und rechnungsmäßige Trennung vom Haushalt der Muttergebietskörperschaft. (2) Eine leistungs- und kostenmäßig abgrenzbare Aufgabenwahrnehmung und (3) ein eigenständiger Entscheidungs- und Handlungsspielraum, das heißt eine organisatorische Sonderstellung gegenüber der Trägerverwaltung.
Ferner verweist das Gabler Wirtschaftslexikon (2010, S. 2252) auf das Finanzstatistikgesetz § 2 Abs. 3. Auch in diesem Sinne gehören zu den öffentlichen Unternehmen alle Unternehmen, an deren Nennkapital oder Stimmrechte die öffentliche Hand mit mehr als 50 Prozent beteiligt ist. Einen Hinweis, wann Unternehmen im juristischen Sinne als öffentliche Unternehmen bezeichnet werden, gibt § 130 Abs. 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Der Geltungsbereich betrifft Unternehmen die „ganz oder teilweise im Eigentum der öffentlichen Hand stehen oder die von ihr verwaltet und betrieben werden“.
Vor dem Hintergrund einer Maut-Lösung in Deutschland sind die privatrechtliche Gesellschaft mit beschränkter Haftung und die verwaltungsrechtliche Anstalt des öffentlichen Rechts vermutlich die wahrscheinlichsten Rechtsformen. Aufgrund der Limitierung dieses Berichts, wird nicht weiter auf die mögliche Rechtsform eines öffentlichen Unternehmens eingegangen.

^[62] Im Rahmen dieser Arbeit wird bei kurzfristigen Verträgen davon ausgegangen, dass die Vertragslaufzeit die Dauer von fünf Jahren nicht übersteigt. Ab der Vertragsdauer von zehn Jahren wird in dieser Arbeit von langfristigen Verträge gesprochen.

^[63] Auf die genaue Definition von Input-Wissen wird in Kapitel 3.3 näher eingegangen.

^[64] Vgl. Beckers et al. (2009), S. 48 f.

^[65] Vgl. Beckers et al. (2009), S. 24 ff.

^[66] Als Beispiel ist die Offshore-Kabelverlegung zu nennen.

^[67] In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, wann eine Kostenzuschlagskalkulation in eine Monitoring-Lösung übergeht. Prinzipiell scheint es denkbar, dass das private Unternehmen der öffentlichen Hand wiederholt unangemessen hohe Beträge in Rechnung stellt, um diese dann direkt auf ein ausländisches Treuhandkonto weiterleiterzuleiten. Ein geringer Prozentsatz an Monitoringrechten zur Absicherung solcher Tätigkeiten erscheint bei der Kostenzuschlagskalkulation daher als durchaus vorteilhaft.

^[68] Vgl. Beckers et al. (2009), S. 25

^[69] Vgl. Eekhoff (2005), S. 8

^[70] Vgl. Eekhoff (2005), S. 9 und Beckers et al. (2010), S. 23 f.

^[71] Beckers et al. (2010), S. 24

^[72] Vgl. Beckers et al. (2014), S. 16

^[73] Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2010), S. 3464 f.

^[74] Ebd.

^[75] Vgl. Beckers et al. (2011), S. 10 ff.

^[76] Ebd.

^[77] Vgl. Nienhüser et al. (2012), S. 5 f.

^[78] Vgl. Beckers et al. (2010), S. 24

^[79] Vgl. Beckers et al. (2011), S. 13

^[80] Anders ist es bei Produkten, die sich bereits in einer späteren Phase der Marktentwicklung befinden oder länger auf dem Markt verfügbar sind. In diesen Fällen liegt in der Regel umfangreiches Wissen vor. Dieses reduziert die Komplexität und Kontrahierungsprobleme (vgl. Beckers et al. (2011), S. 13).