Das Bundeskanzleramt: Im Zentrum der Macht

INHALTSVERZEICHNIS

A. Einleitung

B. Die Geschichte der deutschen Regierungszentralen

C. Die Regierungszentrale der Bundesrepublik: das Bundeskanzleramt
I. Der formale Aufbau des Amtes
II. Die Entwicklung des Amtes in den Anfangsjahren der Republik
III. Die heutige Organisation des Amtes

D. Aufgaben und Funktionen des Bundeskanzleramtes
I. Hilfsfunktionen für den Bundeskanzler
II. Sekretariat der Bundesregierung
III. Koordination der Bundesregierung
IV. Aufgaben im Gesetzgebungsverfahren
V. Aufgaben beim Erlass von Verordnungen und Verwaltungsvorschriften
VI. Aufgaben im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht
VII. Aufgaben im Beantwortungsverfahren parlamentarischer Fragen
VIII. Beantwortung von Anliegen aus der Bevölkerung

E. Resümee

F. Anhang

G. Literaturverzeichnis

A. Einleitung

Die Gesellschaft des 21. Jahrhunderts stellt vielfältige Ansprüche an den modernen Staat. Durch die „technologische Revolution“ sowie die Globalisierung der Wirtschaft verändert sie sich stetig. Damit einher geht eine große Verunsicherung der Bürger, die den Halt der zurückliegenden Jahrzehnte vermissen. Einer Regierung kommt daher stärker als früher die Aufgabe zu, Veränderungen wahrzunehmen und für die Zukunft zu planen. Der Regierungschef wird zu einem strategischen Manager des Staates. Er muss die Anforderungen und Notwendigkeiten aus Wissenschaft, Technik und internationalem Wettbewerb richtig einschätzen und den Bürgern in ihrer Konsequenz vermitteln.^[1] Daneben ist er im politischen Alltag in den Gesetzgebungsprozess involviert und pflegt Beziehungen zu den unterschiedlichsten gesellschaftlichen Gruppen und dem Ausland. Um diese vielfältigen Aufgaben bewältigen zu können, muss die Regierung sachlich kompetent unterstützt werden. In Deutschland ist dafür als zentrale Behörde das Bundeskanzleramt verantwortlich. In der Behörde läuft die Regierungsarbeit zusammen. Sie hilft der Regierung dabei, als Einheit nach außen aufzutreten^[2] und unterstützt die den Bundeskanzler bei der Festlegung der politischen Richtlinien.^[3] Trotz dieser wichtigen Aufgaben werden die Organisation und Arbeitsweise des Bundeskanzleramtes oftmals nur am Rande betrachtet.^[4]

Die vorliegende Seminararbeit will dem Leser dagegen einen zusammenhängenden Einblick in das Bundeskanzleramt geben. Dafür werden in Kapitel B zunächst die historischen Vorläufer des heutigen Bundeskanzleramtes, die bis ins Jahr 1867 zurückreichen, vorgestellt. Anschließend wird die heutige Regierungszentrale ihrem formalen Aufbau nach betrachtet. Ausgehend von der Behördenstruktur beschäftigt sich das Kapitel mit der Entwicklung des Amtes in der Bundesrepublik Deutschland sowie der aktuellen Organisation unter Bundeskanzler Gerhard Schröder. Soweit möglich, werden die verantwortlichen Mitarbeiter vorgestellt. Abschnitt D befasst sich mit den vielfältigen Aufgaben des Amtes.

Diese resultieren aus den Vorgaben des Grundgesetzes sowie der Geschäftsordnung der Bundesregierung. Sie werden in dieser Arbeit in bestimmte Themenbereiche zusammengefasst. In Kapitel F schließlich werden die Inhalte der Arbeit resümiert. Zudem wird auf mögliche Veränderungen in der Arbeitsweise hingewiesen. Auf eine detaillierte Kritik wird bewusst verzichtet. Nach Meinung der Autorin sollte dafür die Behörde in einem mehrmonatigen Projekt vor Ort analysiert werden.

B. Die Geschichte der deutschen Regierungszentralen

Das folgende Kapitel beschäftigt sich mit der historischen Entwicklung des heutigen Bundeskanzleramtes. Die Einrichtung von Regierungszentralen im Sinne einer Behörde begann mit der Entwicklung des modernen Staatswesens im 19. Jahrhundert. In Deutschland erfolgte die Gründung einer solchen Behörde erstmals mit dem Norddeutschen Bund, der nach dem Deutsch-Österreichischen Krieg 1866 entstanden war. Sie veränderte sich im Laufe des 19. und 20. Jahrhunderts mit den unterschiedlichen politischen Gegebenheiten.

1867 entstand im Norddeutschen Bund eine oberste Behörde, die den Namen Bundeskanzleramt trug. Dem Amt oblag die Verwaltung der Bundesangelegenheiten mit Ausnahme der außenpolitischen Fragen und der Marine.^[5] Das Bundeskanzleramt war somit zuständig für die Post- und Telegrafenverwaltung, die Konsulatsverwaltung, die Aufsicht über das Zollwesen und die Steuern sowie für die Kontrolle des Eisenbahnwesens^[6]. Damit bündelten sich in dieser Behörde vielfältige Ressortangelegenheiten, so dass sie durchaus als „Überministerium“^[7] bezeichnet werden kann. Das Bundeskanzleramt unterstützte den Bundeskanzler Otto von Bismarck, der allein verantwortlicher Minister des Bundes war.^[8] An der Spitze der Behörde stand der sog. Präsident. Als „rechte Hand“ Bismarcks vertrat er den Bundeskanzler im Bundesrat und im preußischen Reichstag.^[9]

Mit der Gründung des Deutschen Reiches 1871 wurde das bisherige Bundeskanzleramt zum Reichskanzleramt^[10]. Die Verfassung des Deutschen Reiches entsprach fast vollständig der des Norddeutschen Bundes. Der Reichskanzler blieb alleiniger Minister, dem die konkrete Ausgestaltung der Politik oblag. Zugleich war er Ministerpräsident und Außenminister von Preußen und führte den Vorsitz im Bundesrat.^[11] Durch diese Amtsfülle dehnte sich auch das Aufgabengebiet des Reichskanzleramtes immer weiter aus. Neben den oben erwähnten Verwaltungsaufgaben kümmerte sich die Behörde z. B. um den Geschäftsverkehr zwischen Bundesrat, Reichstag und Reichskanzler und stellte den Reichsetat auf^[12]. Da eine zentrale Stelle aber nicht mehr den Überblick über sämtliche Reichsangelegenheiten behalten konnte, wurden Spezialzuständigkeiten aus dem Reichskanzleramt ausgegliedert. Dies betraf die Aufgabengebiete der Reichseisenbahn (1873), der Post (1876/1880), der Justiz und des Reichsschatzamtes.^[13] Durch die Vergrößerung des Reichskanzleramtes und die Ausgliederung selbständiger oberster Behörden änderte sich das Aufgabenfeld des Amtes. Es entstand quasi eine Behörde für alle inneren Angelegenheiten, die nicht in den Bereich der ausgegliederten Verwaltungseinheiten fielen. Als Folge dessen wurde das Reichskanzleramt 1879 ins Reichsamt des Inneren umbenannt, das nun vom Staatssekretär des Inneren geleitet wurde.^[14]

Um die Arbeit des Reichskanzlers mit den ihm unterstehenden Reichsbehörden zu koordinieren, den Reichskanzler zu informieren, seine Aufträge auszuführen und ihn bei der Wahrnehmung seiner sonstigen Funktionen zu unterstützen, entstand 1878/79 ein persönliches Büro, das den Namen Reichskanzlei erhielt.^[15] Die Reichskanzlei war zunächst eine kleine Einrichtung, in der ein Leiter und drei Hilfskräfte beschäftigt waren. Allerdings entwickelte sie sich rasch weiter. Bereits 1880 verfügte das Amt über acht Mitarbeiter, 1918 schließlich waren es 25.^[16]

Mit der Entstehung der ersten deutschen Republik 1918/1919 veränderte sich auch die Funktion der Reichskanzlei. Sie war jetzt nicht mehr nur Büro des Reichskanzlers, sondern darüber hinaus für die Koordination der Reichsregierung zuständig.^[17] Ihre Aufgaben sind in der Geschäftsordnung der Reichsregierung von 1924 festgehalten. Die Reichskanzlei war insbesondere für die Vorbereitung der Kabinettsitzungen und der sonstigen Ministerbesprechungen zuständig, an denen der Chef der Reichskanzlei teilnehmen konnte. Dieser war seit 1924 Staatssekretär. Für seine Behörde hielt er zudem Kontakt mit dem Reichsrat, dem Reichstag und den Ländervertretungen.^[18] Der Reichskanzlei konnten bestimmte Dienststellen angegliedert werden. Dazu zählten z. B. die Vertretung der Reichsregierung in München, die Reichszentrale für Heimatdienst oder der Sachverständige der Reichsregierung für Entwaffnungsfragen. Der Personalbestand der Behörde wurde bis 1928 auf 35 Beamte erweitert.^[19]

Die Übernahme der Regierungsgeschäfte durch Adolf Hitler im Jahre 1933 veränderte ein weiteres Mal die Arbeitsweise der Reichskanzlei. Zwar ließ der Diktator die Weimarer Reichsverfassung und die dort festgehaltenen Institutionen formal bestehen, umging sie allerdings dem Inhalte nach.^[20] Damit wandelte sich zwangsläufig auch der organisatorische Aufbau und die Funktionsweise aller staatlichen Institutionen. Die Reichskanzlei wurde von einem Koordinierungsinstrument für die Regierung zum zweckgerichteten Hilfsorgan des Reichskanzlers Adolf Hitler.^[21] Mit der Reichskanzlei wollte Hitler die Reichsverwaltung zentral steuern, die Ministerien verloren ihre Eigenständigkeit. In der Konsequenz bedeutete dies, dass die Stellung des Reichskanzlei-Chefs höher war als die der Minister. Formal kam das in seiner 1937 erfolgten Beförderung zum Staatsminister zum Ausdruck. Die Bedeutung der Reichskanzlei nahm in der Folgezeit allerdings schnell ab, da Hitler sich nun zunehmend der NSDAP als Hilfsorgan bediente. In der Partei entstanden parallele Verwaltungsinstitutionen zu den Reichsbehörden. Statt auf die Reichskanzlei stützte der Diktator sich auf die Parteikanzlei, die Martin Bormann leitete.^[22] Personalbestand und Struktur der Reichskanzlei änderten sich unter Hitler kaum.^[23]

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs wurde in den US-amerikanisch und britisch besetzten Gebieten auf Vorschlag der Militärregierung ein Verwaltungsrat, der als Regierung fungierte, gegründet. Als Behörde dieser Institution entstand 1948 die Direktorialkanzlei, die dem Vorbild der Weimarer Reichskanzlei nachempfunden war.^[24] Die Kanzlei besaß drei Hauptreferate sowie einen Pressechef und verfügte über einen geringen Personalbestand. Die Direktorialkanzlei hatte ihren Sitz in Bonn. Nach seiner Wahl zum deutschen Bundeskanzler 1949 übernahm Konrad Adenauer die Behörde allerdings nicht, sie beendete ihre Arbeit schließlich 1950.^[25]

C. Die Regierungszentrale der Bundesrepublik: das Bundeskanzleramt

Das nachfolgende Kapitel betrachtet die Organisationsform der heutigen bundesdeutschen Regierungszentrale. Dabei wird zunächst die formale Struktur der Behörde beschrieben, bevor die Entwicklung des Bundeskanzleramtes in der frühen Bundesrepublik geschildert wird. Daran anschließend wird die aktuelle Organisation des Amtes unter dem gegenwärtigen Bundeskanzler Gerhard Schröder vorgestellt.

I. Der formale Aufbau des Amtes

Die wichtigste Voraussetzung für das Funktionieren einer Behörde ist ihre angemessene Organisationsstruktur. Die Möglichkeiten der Zusammenarbeit müssen institutionell geregelt und die Kompetenzen der einzelnen Mitarbeiter klar definiert sein.^[26] Dies geschieht über Verfahrensvorschriften und Organisationspläne, die die Arbeit in ein regelmäßiges Schema gliedern. Dabei muss darauf geachtet werden, dass die Aktionsfähigkeit der Mitarbeiter hoch ist, die Dienstwege also kurz sind.^[27] Neben dem formalen Organisationsgefüge bestehen in der Praxis zahlreiche informelle Strukturelemente.

Je stärker formale und informelle Organisation auseinanderfallen, umso weniger aussagekräftig hinsichtlich der Macht- und Arbeitsverhältnisse ist der geschriebene Organisationsplan. Daher müssten bei einer eingehenden Betrachtung einer Organisation auch die pragmatischen Strukturen erforscht werden.^[28]

Die organisatorische Grundform des Bundeskanzleramtes entspricht der jeder anderen Behörde. Das Amt ist hierarchisch aufgebaut. Diese sog. Linienorganisation gliedert sich in verschiedene Einheiten: Die unterste Arbeitseinheit ist das sog. Referat. Mehrere Referate werden zu einer Gruppe zusammengefasst. Aus den Gruppen formiert sich die Unterabteilung, deren Zusammenfassung schließlich die Abteilung ist.^[29] Im Bundeskanzleramt wie in den klassischen Bundesministerien gibt es die Trennung von Leitungsbereich und Arbeitsebene. Als Leitungsbereich wird die politische bzw. administrative Spitze der Behörde bezeichnet, wohingegen die mit Fachaufgaben betrauten Mitarbeiter in den einzelnen Abteilungen der Arbeitsebene angehören. Zum Leitungsbereich im Bundeskanzleramt gehören neben dem Bundeskanzler der Behördenleiter, die Staatsminister beim Bundeskanzler sowie die ihnen jeweils zugeordneten Leitungsstäbe und persönlichen Büros.^[30]

Der wichtigste Mitarbeiter eines Ministers – und natürlich auch des Bundeskanzlers – ist der Staatssekretär. Er muss die politischen Vorstellungen seines Amtsherren teilen, d. h. dessen Partei zumindest nahe stehen. Der Staatssekretär hat die Grundlagen der Regierungspolitik vorzubereiten und zu koordinieren. Er ist also unmittelbar politisch tätig.^[31] Auch die Ministerialdirektoren üben eine politische Funktion aus. Sie sind mit der Leitung der einzelnen Abteilungen betraut. In das politische Umfeld des Bundeskanzlers oder eines Ministers gehören zudem die persönlichen Referenten. Die politisch Verantwortlichen können ihre Mitarbeiter nach eigenen Vorstellungen frei bestimmen, da sie sich auf ihre Loyalität unbedingt verlassen können müssen. Staatssekretäre und Ministerialdirektoren in ihrer bedeutsamen Funktion können als sog. „politische Beamte“ jederzeit ohne Angabe von Gründen in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden.

Daher ist es nicht ungewöhnlich, wenn nach einem Wechsel der Regierungspartei und des Bundeskanzlers auch die leitenden Beamten der Ministerien ausgetauscht werden.

[...]

^[1] Weichmann, Herbert: Vorarbeit für den Staatschef, in: Hochschule Speyer (Hrsg.): Die Staatskanzlei: Aufgaben, Organisation und Arbeitsweise auf vergleichender Grundlage. Vorträge und Diskussionsbeiträge der verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 1966, Berlin 1967, S. 33

^[2] Zinn, Georg-August: Ein notwendiges Hilfsinstrument, in: Hochschule Speyer (Hrsg.):(Staatskanzlei, 1967), S. 31

^[3] Schöne, Siegfried: Von der Reichskanzlei zum Bundeskanzleramt. Eine Untersuchung zum Problem der Führung und Koordination in der jüngeren deutschen Geschichte, Berlin 1968, S. 140

^[4] Altmeier, Peter: Erfordernisse der Leitung, in: Hochschule Speyer (Hrsg.): (Staatskanzlei, 1967), S. 19

^[5] Busse, Volker: Bundeskanzleramt und Bundesregierung. Aufgaben. Organisation. Arbeitsweise, Heidelberg 21997, S. 12

^[6] Behrendt, Günther: Das Bundeskanzleramt, Frankfurt/Main/Bonn 1967, S. 11

^[7] N.N.: Aus zweiter Hand, in: Der Spiegel Nr. 24/ 1996, S. 33

^[8] Müller-Rommel, Ferdinand/ Pieper, Gabriele: Das Bundeskanzleramt als Regierungszentrale, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 21/22/ 1991, S. 3

^[9] Behrendt (Bundeskanzleramt, 1967), S. 11

^[10] Behrendt (Bundeskanzleramt, 1967), S. 12

^[11] Müller-Rommel/Pieper (Regierungszentrale, 1991), S. 3

^[12] Behrendt (Bundeskanzleramt, 1967), S. 13

^[13] Busse (Bundesregierung, 21997), S. 15 u. S. 16

^[14] Busse (Bundesregierung, 21997), S. 16

^[15] Behrendt (Bundeskanzleramt, 1967), S. 15

^[16] Busse (Bundesregierung, 21997), S. 17

^[17] Müller-Rommel/Pieper (Regierungszentrale, 1991), S. 4

^[18] Behrendt (Bundeskanzleramt, 1967), S. 18 – 20

^[19] Busse (Bundesregierung, 21997), S. 19

^[20] Behrendt (Bundeskanzleramt, 1967), S. 21

^[21] Müller-Rommel/Pieper (Regierungszentrale, 1991), S. 4

^[22] Behrendt (Bundeskanzleramt, 1967), S. 22 – 24

^[23] Busse (Bundesregierung, 21997), S. 21

^[24] Behrendt (Bundeskanzleramt, 1967), S. 26

^[25] Müller-Rommel/Pieper (Regierungszentrale, 1991), S. 4

^[26] Schöne (Reichskanzlei, 1968), S. 199

^[27] Weichmann (Vorarbeit, in: Hochschule Speyer (Hrsg.): (Staatskanzlei, 1967)), S. 33

^[28] Knöpfle, Franz: Tätigkeitssphären und Organisationsstrukturen, in: Hochschule Speyer (Hrsg.): (Staatskanzlei, 1967), S. 66 u. S. 67

^[29] Kunze, Gerhard: Funktionale Bedürfnisse und institutionsgerechte Mittel, in: Hochschule Speyer (Hrsg.): (Staatskanzlei, 1967), S. 103

^[30] Busse (Bundesregierung, 21997), S. 116

^[31] Weichmann (Vorarbeit, in: Hochschule Speyer (Hrsg.): (Staatskanzlei, 1967)), S. 34