Análisis crítico de la Omisión Legislativa en Venezuela

ANÁLISIS SOBRE LA INSTITUCIÓN DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA A TRAVÉS DE LOS DICTAMENES DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA EN SALA CONSTITUCIONAL DESDE LA CREACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999

Previo a comenzar estas líneas de disertación debemos afirmar que resulta incuestionable y extraña la relación que tiene el ámbito Político a través del tiempo con el Derecho Constitucional, pues el mismo funge como producto imbricado de las luchas y de los constantes movimientos de sociales (masas), que son capaces de incidir en el fortalecimiento del Estado y sus formas de gobierno o hasta de destruirlo y volverlo a edificar bajo un modelo distinto y de antítesis al que lo previno.

Con este trabajo, no pretende quien suscribe extenderse sobre el largo trayecto de la historia del derecho constitucional, que no fue más que en cuna de la revolución francesa y la adaptación que posteriormente fueron haciendo algunos países de Europa a su modelo de lucha para luego bajar al continente suramericano y arraigarse en la historia Republicana de nuestros países desde la época inclusive de la Colonia.

Ahora bien, parte de estas nociones dentro del derecho venezolano se concentran en lo que podemos denominar sistema de justicia constitucional con matiz propio del continente Europeo y de otros países de Latinoamérica, donde se aplicará el proceso desde la óptica y concepción del Derecho Constitucional a las situaciones fácticas llevadas a una denominada jurisdicción constitucional que buscan dentro de resumidas cuentas la defensa de la integralidad constitucional y de las garantías en ellas contenidas ante una actividad jurisdiccional ordinaria (amparo contra sentencia), la actividad trasgresora de un individuo o de cualquiera de los órganos del Estado (amparo ordinario), de su voluntad volcada en actos (amparo cautelar) y hasta de la inacción por parte del organismo legislador en su actividad legisladora (omisión legislativa), sin menoscabo de otros mecanismo de protección constitucional existentes en el mapa de la competencia procesal constitucional y que se encuentran habilitadas el ejercicio de los justiciables.

Como ya hemos indicado, la integralidad y supremacía de la Constitución son principios cuya defensa depende de todos y cada uno de los ciudadanos de la Nación, así como de todos y cada uno de los Poderes Públicos que componen el Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, todo ello en respuesta a la constitucionalización de la democracia participativa y protagónica en el Estado de Derecho y de Justicia y el bien común de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Lex Fundamentalis.

Es así, que los procesos constitucionales concebidos dentro de la esfera de la Justicia Constitucional fungen como una protección directa de los estamentos bajo las cuales se cimienta el Estado Constitucional, y un medio trascendental dentro del derecho aplicado en un país, pues a distinción de otras ramas, el estudio del derecho constitucional aplicado necesita de otras disciplinas como la argumentación e interpretación y el entendimiento global de todas las formas jurídicas existentes, pues palabras más, palabras menos esta premisa constitucional tiene cabida en el desarrollo del derecho subjetivo de un país.

Es importante destacar que esta figura institucional (omisión legislativa) nació (en nuestro derecho nacional) dentro del derecho constitucional venezolano a través del proceso constituyente llevado a cabo en 1999, donde en franco rompimiento del Estado Legalista, la Constitución de la época trajo consigo un cambio paradigmal no solo para los juristas y el Poder Judicial sino para los estudiosos del Derecho Constitucional y los legisladores del país.

Bajo esta premisa cambió no solo la estructura del Estado en su forma más pura, sino que se amplió prácticamente el prisma mediante el cual se estudiaba todo el marco jurídico de un país, y que necesitó indefectiblemente una adaptación sobre los aspectos novedosos que traía esta última para consigo.

En nuestro país, la noción clásica tripartita concebida en la revolución francesa y que distribuye el poder en Ejecutivo, Legislativo y Judicial fue ampliada por idealización de los “principios bolivarianos” y la corriente doctrinaria de la política reinante de la época (como lo era el oficialismo) a la inclusión de dos distribuciones más; a saber Electoral y Ciudadano (conformado a su vez por el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo también denominado en conjunto Consejo Moral Republicano).

Ahora bien, desde el punto de vista de su estructura funcional cada uno de los Poderes tiene asignada una función natural, propia e intrínseca de su actividad creacional pues el Ejecutivo se encarga de realizar la concretización de las políticas del Estado, el Legislativo se encarga de proveer del compendio legislativo necesario y vital para el desarrollo de la Nación que regule los aspectos de la vida de la ciudadanía, el Judicial de aplicar el marco jurídico y preservar la estabilidad constitucional y legal del Estado, el Electoral velar por el cumplimiento de los procesos electorales en el país y el Ciudadano que regula la rama Moral en el ámbito de la tutela de los intereses públicos en situaciones que incluyan la ética y moral administrativa, uso del patrimonio público, legalidad administrativa y derechos humanos.

Como podemos observar en las tres (3) primeras ramificaciones del Poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tenemos actividades bien marcadas en cuanto a su particularidad, pues deben ejercerlos éstos (en principio) bajo estricta esencia funcional, so pena de existir excepciones o funciones compartidas (como es el caso de la actividad administrativa que ejercer a su vez el Poder Legislativo y el Judicial cuando no están legislando o sentenciando) sin embargo solo haremos referencia de ello en el presente trabajo de grado de forma sutil a los fines de no ahondar en tales profundidades a la actividad legislativa.

Dicho así, previo a entrar al estudio de la omisión legislativa dentro del Tribunal Supremo de Justicia debemos precisar las aristas de la rama Legislativa y las actividades que esta despliega como baluarte de la creación de leyes a través de cualquiera de sus órganos colegiados en cualquiera de sus nivelaciones como lo son (Asamblea Nacional, Consejos Legislativos y Concejos Municipales).

La actividad legislativa se puede concebir como aquella institución del derecho parlamentario encargada de establecer los pasos y formalidades para la creación del marco creacional de las leyes, su promulgación y su incidencia en la sociedad, a los fines de regular una conducta o un hecho en ella y hacerla acatable bajo su imperio por todos y cada uno de los habitantes de una Nación¹.

Esta serie de acciones no solo arropan el denominado aspecto de las Leyes sino también el de los denominados actos legislativos en ejecución directa de la Constitución y que en caso de Venezuela se resume entre ellos al nombramiento de los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, Rectores del Consejo Nacional Electoral y Fiscal General, Contralor General y Defensor del Pueblo de la República, así como toda aquella acción que este obligada a tomar o realizar el órgano legislativo y que sea imprescindible por mandato Constitucional.

Ahora bien, el Legislativo en sus funciones es autónomo y sus decisiones o Leyes se entienden como voluntad del soberano por ser los legisladores (en nuestro caso) escogidos directamente a través del sufragio, sin embargo, al igual que ocurrió con la actividad administrativa y el control universal que ejerce el contencioso administrativa sobre ella, esta no puede ser desmedida o en su defecto incontrolable ya que de existir una anarquía por parte de quienes prescinden la función parlamentaria, debe existir por antítesis un control o un freno.

Es por ello, que en este sentido el derecho procesal constitucional entra a regular (por ser una función de especialísimo orden) cualquier irregularidad que en ella se suscite fundamentada en los distintos medios de protección constitucional que el abanico jurídico ofrece al justiciable e incluso a los órganos jurisdiccionales constitucionales de oficio la posibilidad de enmendar o solucionar cualquier disparidad existente, debiendo guardar la sutileza de no rebasar el estrecho margen entre reparar y suplirse en el órgano o la actividad en cuestión.

En resumidas, el órgano jurisdiccional constitucional entrará a regular (dejando a salvo otros medios de protección constitucional) la actividad legislativa de dos maneras: la primera, cuando la Ley ha sido promulgada y es objeto de nulidad (dejando de ser demanda por omisión, sino otro mecanismo denominado demandad de nulidad) o cuando es objeto de revisión en su Constitucionalidad y la segunda cuando el órgano jurisdiccional ha dejado, prescindido u omitido la promulgación de alguna Ley, es decir, cuando el órgano no ejecuta su deber constitucional (Legislar) expreso o tácito o de cualquier otra acción que le encomiende la Constitución como necesaria (demanda por omisión legislativa), cuyo conocimiento de todas se atribuye la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como máximo ente monopolizador de la jurisdicción constitucional y de los medios de control que lo enarbolan.

De lo antes disertado, podemos observar que es a través de este ultimo mecanismo que de forma idónea se puede ejercer el control jurisdiccional sobre la actividad legislativa a los fines de alinear y balancear el correcto funcionamiento de los órganos del Poder Público y la preservación de la supremacía constitucional, de esto deviene que la Constitución sea una norma jurídica efectiva aplicable por sí misma (valor normativo) y con aristas de supralegalidad que se concretizaron en el denominado artículo 7 de nuestra Carta Magna, el cual establece “La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico (…)”.

En ahondamiento a lo anterior, debe recalcarse que esta es la razón de ser del sistema de justicia constitucional el cual comprende de forma ordinaria el control concentrado y difuso de la constitucionalidad, el amparo constitucional y la inconstitucionalidad por omisión legislativa.

Por su parte la Constitución de 1999 fue novedosa en este aspecto pues incluyó la inconstitucionalidad por omisión en nuestra historia Republicana por primera vez como una categoría del control de constitucionalidad y una subespecie de la pretensión popular de inconstitucionalidad según la definición que dio el Tribunal Supremo de Justicia en fallo Nº 1.556 dictado el 9 de julio de 2002 en Sala Constitucional.

Por su parte, estudiosos del derecho constitucional lo definen como “… aquel que se produce cuando el legislador no observa, en un tiempo razonable o en el que haya sido fijado constitucionalmente un mandato concreto de legislar impuesto, expresa o implícitamente, por la Constitución o cuando, en el cumplimiento de la función legislativa, se dicta una regulación no acorde con la Constitución por haber sido omitidas previsiones que la Norma Suprema exigía …”² o también lo erigen como “… la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un tiempo excesivamente largo de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que impide su eficaz aplicación …”³.

Así la Constitución en su artículo 336 numeral 7 establece que: “Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: (…) 7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y de ser necesario los lineamientos de su corrección (…)”.

De lo expuesto figura entonces que la omisión versa sobre una especie de silencio o inactividad del Estado en desarrollar un mandato concreto y específico (Legislar) impuesto por la Carta Fundamental, y que consiste en la obligación de aquellos preceptos de eficacia limitada, que requieren de su intervención para su plena operatividad, constituyendo dichas omisiones, una violación al principio de supremacía constitucional y al carácter normativo de las mismas, la no efectiva materialización de los mismos con vigor y efectividad.

Al ser una institución de tan joven arraigo en nuestro derecho procesal constitucional no existen precedentes sino los que más adelante estudiaremos, pero que al principio obligaron al jurista constitucional ha desarrollar su propia jurisprudencia a los fines de esquematizar un espectro de lo que entendemos hoy día como omisión constitucional en nuestro país y en el Derecho Venezolano, así como su procedimiento y efecto resolutorio en las controversias planteadas ante el Tribunal Supremo de Justicia.

Somos cónsonos con BAZÁN⁴ cuando afirmamos que la Constitución es la fuente primigenia normativa pues sus preceptos están dotados de la normativización necesaria que la hacen aplicable y exigible judicialmente. De allí que exista justificación entonces en la creación de medios procedimentales para delimitar o descalificar cualquier conducta no solo violatoria sino silente e inconstitucional de órganos encargados del cumplimiento positivo del mandato constitucional, sin que pueda entenderse ello claro está en el reemplazamiento del cuerpo jurisdiccional en el cuerpo legislativo, sino buscando dar una solución al caso en concreto.

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¹ Muñoz Machado, S. “Cinco estudios sobre el poder y la técnica de legislar” . Editorial Civitas. Madrid. 1986. Pág 16.

² Casal, J. “La Protección de la Constitución frente a las omisiones legislativas”. Disponible en www.jurídicas.unam.mx. UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas. 2003. Mexico. Pág 4.

³ Fernández R. “La inconstitucionalidad por omisión: ¿Cauce de tutela de los derechos de naturaleza socio-económica?. Disponible en www.jurídicas.unam.mx. UNAM. Instituto de Investigaciones. 1998. México. Pág 10.

⁴ BAZÁN. V. “Entre las omisiones inconstitucionales de las autoridades públicas y la necesaria justiciabilidad de los derechos”. En revista de Derecho Constitucional Nº 3 julio-diciembre. 2000. Semestral. Caracas-Venezuela. Pág 30.