Der PRSP-Prozess in Uganda: Eine Kritik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Poverty Reduction Strategy Papers
2.1. Grundlagen PRSPs
2.2. Der PRSP-Prozess in Uganda
2.2.1. Entstehung
2.2.2. Akteure / Ownership
2.2.3. Partizipationsprozess
2.2.4. Monitoringstrategien
2.2.5. Ergebnisse

3. Kritik an den PRSP-Prozessen
3.1. Allgemeine Kritik an den PRSP-Prozessen
3.1.1. Partizipation
3.1.2. Ownership
3.2. Kritik des ugandischen PRSP-Prozesses
3.2.1. Partizipation & Ownership
3.2.2. Ergebnisorientierte Armutsbekämpfung
3.2.3. Multidimensionalität
3.2.4. Zusammenarbeit
3.2.5. Nachhaltigkeit

4. Schlussbetrachtung

5. Literatur

1. Einleitung

„G8-Finanzminister feiern historischen Schuldenerlass“ (SPIEGEL online am 11.06.05, http://www.spiegel.de) – so oder so ähnlich lauteten die Schlagzeilen seit Sonntag, dem 11. Juni 2005, an dem die Finanzminister der sieben führenden Industrienationen und Russlands sich auf einen Schuldenerlass für die ärmsten Länder der Welt geeinigt haben. Seitdem sind Begriffe wie „Good Governance“, „Millenniumsziele“ und „Poverty Reduction Strategy Papers“ in aller Munde. Die Öffentlichkeit fragt sich schließlich, ob sich im Bürgerkrieg befindliche Staaten jetzt mehr Waffen kaufen können, autokratische Systeme in Entwicklungsländern so indirekt unterstützt werden oder das frei werdende Kapital nun in korrupten Verwaltungen versickert. Um derartige Szenarien weitgehend zu vermeiden, wurde das Vorhandensein eines Poverty Reduction Strategy Papers (im folgenden PRSP) zur Bedingung bei Schuldenerlass­initiativen. Eine regelmäßige Kontrolle, partizipative Prozesse bei der Entstehung und der selbstverantwortliche Ownership-Ansatz des Konzeptes sollen in den Entwicklungsländern zu einer nachhaltigen, an Armutsminderung orientierten Entwicklung führen und quasi nebenbei die Zivilgesellschaft stärken.

Die ersten Progress Reports der PRSPs waren aber trotz des innovativen Potentials eher ernüchternd. Vielfach hatten sich Umsetzungsprobleme gezeigt, die teilweise schon auf die Entstehungsphase des PRSPs zurückzuführen waren. Viele Ziele, die in den PRSPs enthusiastisch formuliert wurden, mussten revidiert und die Erwartungen heruntergeschraubt werden. In dieser Hausarbeit möchte ich mich vor allem mit diesen zahlreichen Kritikpunkten beschäftigen. Im Mittelpunkt meiner Arbeit soll konkret die Kritik an dem PRSP-Prozess in Uganda stehen. Ich habe Uganda ausgewählt, weil es den Geberländern, dem Internationalen Währungsfonds (im folgenden IWF) und der Weltbank als entwicklungspolitisches „Vorzeigeland“ galt und noch gilt. Die markt­wirtschaftliche Entwicklung Ugandas in den 90er Jahren war vorbildlich (so die Weltbank). Auch im PRSP-Prozess ist Uganda das Beispiel für Subsahara-Afrika: Es reichte als eines der ersten Länder das PRSP ein, das PRSP basiert auf einem zuvor bereits ausgearbeiteten Armutsprogramm und die Entwicklung der Zivilgesellschaft ist durchaus bemerkenswert. Ein ganz persönlicher Grund für die Wahl ist die, im Vergleich zu anderen Ländern, deutliche Verbesserung der Armutssituation in Uganda. Entwicklungszusammenarbeit muss in meinen Augen, vor allem auf dem afrikanischen Kontinent, mit sehr viel Optimismus und Idealismus gestaltet werden. Die Entwicklung in Uganda lässt hoffen, was Grund genug ist, sie als Vorbild zu sehen, sie zu beleuchten und im folgenden näher zu betrachten. Die Kritik am PRSP-Prozess in Uganda ist also die Kritik an etwas, das in großen Teilen zu funktionieren scheint, weshalb sie konstruktiver ist als würde man etwas ohnehin nicht funktionierendes kritisieren.

Zunächst werde ich auf die PRSPs im Allgemeinen eingehen, um dann im Unterkapitel 2.2. genauer den PRSP-Prozess in Uganda zu betrachten. Das Kapitel 2. werde ich eher verkürzt behandeln, da es sonst den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde. Analog werde ich im Kapitel 3.1. zunächst die allgemeine Kritik an den PRSPs anführen, bevor ich auf die Kritik des Prozesses in Uganda zu sprechen komme. Die Schlussbetrachtung rundet die Erkenntnisse dieser Arbeit ab.

2. Poverty Reduction Strategy Papers

2.1. Grundlagen PRSPs

Das PRSP-Konzept wurde im Jahr 1999 auf dem Jahrestreffen des IWF und der Weltbank vorgestellt. Die Leitidee des Konzeptes war, dass die Entwicklungsländer eigene Strategien für ihren Entwicklungsprozess, der vor allem auf die Armutsbekämpfung ausgerichtet sein sollte, ausarbeiten und die Verantwortung der Umsetzung tragen. Die Poverty Reduction Strategy Papers sollen auch zur Erreichung der UN Millennium Development Goals beitragen. Der IWF und die Weltbank sollten sich auf eine beratende Funktion beschränken. Die PRSPs nehmen eine entscheidende Rolle in der Politik des IWF und der Weltbank ein, denn sie sind heute die Voraussetzung der HIPC-Initiative („Highly indebted poor Countries“) und den Erhalt von IDA- und IWF-Krediten.

Den Armutsbekämpfungsstrategien der PRSPs sollten die folgenden fünf Grundprinzipien zugrunde liegen:

1. Die Erstellung der PRSPs sollte partizipativ erfolgen, also unter Einbeziehung der gesamten Gesellschaft und so Ownership des betroffenen Landes zu den Strategien erreichen.
2. Die PRSPs sollten sich an Armutsbekämpfung orientieren und ergebnisorientiert sein.
3. Die PRSPs sollten umfassend sein, um der Multidimensionalität von Armut Rechnung tragen zu können.
4. Die PRSPs sollten bi- und auch multinationale Geber und NGOs am Prozess beteiligen und auf Zusammenarbeit ausgerichtet sein.
5. Die Armutsminderung durch PRSPs sollte nachhaltig sein und eine langfristige Armutsminderung anstreben. (vergleiche http://www.prsp-watch.de)

In der Umsetzung vorgesehen ist ein Policy-Zyklus, der eine Weiterentwicklung der PRSPs alle drei Jahre vorsieht und durch jährliche „Progress Reports“ einen Zwischenstand liefert. Es soll so ein kontinuierlicher Prozess eingeleitet werden, der eine ständige Verbesserung der Armutsbekämpfungsstrategien ermöglicht. Der Policy-Zyklus beinhaltet zunächst eine Armutsanalyse mit anschließender Zielsetzung (also die Feststellung des Ist- und des Soll-Zustandes). Entsprechend sollen dann Strategien zur Armutsbekämpfung entwickelt und deren Umsetzung diskutiert werden. Der Partizipationsprozess sollte idealerweise ständig parallel laufen. Am Ende eines Zyklus steht die Auswertung und die Überwachung (Monitoring), bevor der neue Zyklus mit Hilfe der neuen Erkenntnisse beginnen kann.

2.2. Der PRSP-Prozess in Uganda

2.2.1. Entstehung

Bereits im Jahr 1997 entwickelte die ugandische Regierung ein Armutsbekämpfungsprogramm. Der „Poverty Eradication Plan“ (im folgenden PEAP) wurde von Präsident Museveni persönlich initiiert und dann im Jahr 2000 als das erste PRSP Ugandas eingereicht. Während die Erstellung des PEAP vorwiegend regierungsintern erfolgte, wurde die Zivilgesellschaft im Zuge des PEAP-Reviewprozesses zur Aufarbeitung in das PRSP deutlich besser eingebunden. Die Aufarbeitung wurde von Konsultationen zwischen der Regierung und den Gebern, zwischen der Regierung und der Zivilgesellschaft sowie innerhalb der Zivilgesellschaft begleitet. Ergänzt wurde der Prozess durch Umfragedaten, unter anderem des „Uganda Participatory Poverty Assessment Projekt“ des Ministeriums für Finanzen, Planung und wirtschaftliche Entwicklung. Diese Befragungen wurden größtenteils direkt mit der betroffenen armen Bevölkerung durchgeführt.

Das ugandische PEAP / PRSP hatte von Beginn an vier Säulen:

1. “Sustainable economic growth”
2. “Good Governance”
3. “Increasing incomes of the poor”
4. “Improving quality of life of the poor”

Das neueste PRSP von 2004/2005 ändert diese Anordnung geringfügig und beschreibt die hauptsächlichen Inhalte wie folgt:

1. “Economic Management”

- The maintenance of macroeconomic stability
- Fiscal consolidation
- Boosting private investment

2. “Enhancing Production, Competitiveness and Income”

- The modernisation of agriculture
- Preservation of the natural resource base, particularly soil and forests
- Infrastructure including roads, electricity and railways; better maintenance, cost- reduction and private sector participation will be key to achieving improvements in the context of fiscal consolidation
- Enhancing private sector skills and business development

3. “Security, conflict-resolution and disaster management”

- Ending rebel insurgency, by peaceful means if possible
- Ending cattle-rustling
- Dealing with internal displacement and abduction, which are major sources of distress in contemporary Uganda

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