Eine Verfassung für Europa

Einleitung

Die Unterzeichnung des Vertrages für eine Verfassung für Europa (VVE) am 29.Oktober 2004 in Rom stellt einen weiteren Meilenstein im europäischen Integrationsprozess dar. Seit Mitte der 80er Jahre waren die Vertragsgrundlagen der EG in vier aufeinander folgenden Regierungskonferenzen (Einheitliche Europäischen Akte 1986, Vertrag von Maastricht 1992, Vertrag von Amsterdam 1997, Vertrag von Nizza 2001) geändert und ergänzt worden. Der Entwurf des Europäischen Konvents^[1] ist demgegenüber ein wesentlich ambitionierteres Vorhaben gewesen. Zwar enthalten bereits der EG- und EU-Vertrag Normen mit materiellem Verfassungsgehalt (Organisationsrecht, Kompetenzordnung, Finanzenfragen etc.) und lassen sich als formelle Verfassung begreifen,^[2] mit dem Verfassungsvertrag sollen die Grundlagen der EU jedoch übersichtlicher, bürgernäher und transparenter gefasst werden. Außerdem soll die erweiterte Union handlungsfähiger gestaltet werden, da Entscheidungen in den Organen mit steigender Zahl der Mitgliedstaaten immer schwerer zu erreichen sind, insbesondere wenn Einstimmigkeit verlangt wird. Mit der Erweiterungsrunde am 1.Mai 2004 ist die EU auf 25 Mitgliedstaaten angewachsen, Bulgarien und Rumänien stehen kurz vor der Aufnahme und mit der Türkei und Kroatien haben die Beitrittsverhandlungen im Oktober 2005 begonnen. Zudem liegt ein Beitrittsantrag von Mazedonien aus dem Jahr 2004 vor. Auf diese immensen Integrationsherausforderungen muss der VVE Antworten geben.

Der VVE macht keine Vorschläge zur Änderung und Ergänzung der geltenden Verträge, sondern stellt ein völlig neues Dokument dar, welches an die Stelle der bisherigen Verträge treten soll. Formal handelt es sich um einen internationalen Vertrag, für dessen In-Kraft-Treten die Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten gemäß den jeweiligen einzelstaatlichen Verfassungsbestimmungen erforderlich ist. Hiermit zeigen sich aber bereits die Schwierigkeiten für einen erfolgreichen Abschluss des Verfassungsprozesses. Nach den ablehnenden Volksabstimmungen im Jahr 2005 in Frankreich und den Niederlanden ist die Zukunft des VVE mehr als ungewiss.^[3]

I. Ausgangslage und Anlass der Verfassungsdiskussion

Die Regierungskonferenz von Nizza im Dezember 2000 hatte sich die Sicherstellung der Erweiterungsfähigkeit der EU zum Hauptanliegen gesetzt. Die Staats- und Regierungschefs hatten sich aus diesem Grund mit den so genannten „Left-Overs“ des Amsterdamer Vertrags zu befassen.^[4] Es ging hierbei insbesondere im Hinblick auf die bald auf 25 Mitgliedstaaten erweiterte EU, um die zahlenmäßige Zusammensetzung der Kommission, die Ausweitung der qualifizierten Mehrheitsentscheidung auf weitere Angelegenheiten und um das Stimmengewicht der Mitgliedstaaten bei Ratsentscheidungen. Es wurden nach dem Nizza-Gipfel aber erhebliche Zweifel geäußert, ob die gefundenen Lösungen geeignet und ausreichend sind, um die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit einer erweiterten Union zu gewährleisten.

Selbst von den Regierungen wurde das Konferenzergebnis kritisch gesehen und als Ausgangspunkt für weitere umfassende und grundsätzliche Diskussionen über die künftige Entwicklung der EU betrachtet. In der Erklärung zur Zukunft der Union, die dem Vertrag von Nizza im Anhang beigefügt wurde, äußerten sie sich zur diesen Problemkreisen. Für das Jahr 2004 wurde deshalb die Einberufung einer weiteren Regierungskonferenz ins Auge gefasst. Hinsichtlich des Reformbedarfs sprach die Erklärung vier Themenkomplexe an:

- die Frage einer am Subsidiaritätsprinzip orientierten Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten;
- der Status der in Nizza lediglich proklamierten Charta der Grundrechte der EU;
- das Vorhaben einer Vereinfachung der Verträge mit dem Ziel, diese klarer und verständlicher zu machen, ohne sie inhaltlich zu ändern und
- die Rolle der nationalen Parlamente in der institutionellen Architektur Europas.

Die Regierungen der 15 Mitgliedstaaten beschlossen auf dem Treffen des Europäischen Rates in Laeken/Belgien am 14./15.Dezember 2001^[5] zur Vorbereitung der für 2004 geplanten Regierungskonferenz die Einsetzung eines Konvents und gaben ihm den Auftrag, die wesentlichen Fragen zu prüfen, welche die künftige Entwicklung der Union aufwirft und sich um verschiedene mögliche Antworten zu bemühen. Aufgrund der negativen Erfahrungen mit den letzten Regierungskonferenzen, bei denen es zu keinen befriedigenden Fortschritten kam, entschloss man sich, das Konventsverfahren wie bei der Entwicklung der Europäischen Grundrechte-Charta durchzuführen.^[6] Mit ihrer Feststellung, die Union müsse demokratischer, transparenter und effizienter werden, bestätigte die Regierungskonferenz die Reformbedürftigkeit der Union und gab zugleich die wesentlichen Kriterien für eine solche Reform vor. Waren in der Erklärung von Nizza lediglich vier Themenkomplexe konkret benannt worden, enthält die Erklärung von Laeken eine Liste von über 60 Fragen.

II. Der Verfassungskonvent

Die Regierungen entschieden in Laeken auch bereits über die Zusammensetzung des Konvents. Jeder Mitgliedstaat sollte durch einen Vertreter der Regierung und zwei Mitglieder des nationalen Parlaments (bei zwei Kammern also durch je einen Repräsentanten) vertreten sein. Außerdem sollten dem Konvent zwei Vertreter der Kommission, 16 Abgeordnete des Europäischen Parlaments sowie der Konventspräsident (der ehemalige französische Präsident Giscard d ’ Estaing^[7] ) und seine beiden Stellvertreter (die ehemaligen Ministerpräsidenten Italiens und Belgiens, Amato und Dehaene) angehören. Zu diesen 66 Vollmitgliedern kamen 39 Vertreter der dreizehn Beitrittskandidaten-Staaten (einschließlich der Türkei) hinzu, nämlich je ein Vertreter der Regierung und zwei nationale Parlamentarier. Diese wirkten an den Beratungen des Konvents gleichberechtigt mit. Zu diesen insgesamt 105 Mitgliedern traten 13 Beobachter: drei Vertreter des Wirtschafts- und Sozialausschusses, drei Vertreter der Europäischen Sozialpartner, sechs Vertreter des Ausschusses der Regionen und der Europäische Bürgerbeauftragte. Der Konvent bestand somit mehrheitlich aus Parlamentariern. Insbesondere dieses Charakteristikum hat die neue Institution zu einer bewussten Alternative zur Institution einer Regierungskonferenz gemacht. Das dem Konvent erteilte Mandat war offen und sehr weit.^[8]

Die konstituierende Sitzung des Konvents fand am 28. Februar 2002 in Brüssel statt. Die letzte Sitzung fand am 10. Juli 2003 statt. Insgesamt trat das Plenum zu 26 Sitzungen zusammen. Zu einzelnen wichtigen Themen wurden besondere Arbeitsgruppen gebildet, deren Berichte Grundlage für die weiteren Beratungen waren. Ergänzend fanden besondere Foren (z.B. ein sog. Jugend-Konvent) statt, um Repräsentanten der Zivilgesellschaft einzubeziehen. Besonders einflussreich war das aus zwölf Mitgliedern bestehende Präsidium, nicht zuletzt auch der Konvents-Präsident.

Der vom Konvent erarbeitete Entwurf für einen Verfassungsvertrag ist ein geschlossenes Dokument, enthält also keine Alternativen.^[9] Über den Entwurf wurde nicht förmlich abgestimmt, sondern es wurde ein weitgehender Konsens festgestellt, was aber deutlich abweichende Auffassungen, die teilweise ausdrücklich zu Protokoll gegeben wurden, einschließt.

III. Weitere Behandlung des Entwurfs im Europäischen Rat

Bereits gleich nach Vorlage des Verfassungsentwurfs im Juli 2003 begann eine Debatte, in der eine ganze Reihe von Regelungen kritisiert und Änderungen gefordert wurden. Zu Beginn der Regierungskonferenz am 4. Oktober 2003, die den Entwurf als Grundlage für weitere Beratungen angenommen hatte, lag somit eine stattliche Liste von Änderungsvorschlägen vor. Da fast sämtliche neuerlich vorgebrachten Forderungen schon im Konvent beraten worden waren, ohne eine ausreichende Unterstützung zu erhalten, wurde mehrfach davor gewarnt, das Gesamtpaket des Verfassungsentwurfs aufzuschnüren, weil damit das Gesamtprojekt gefährdet würde.^[10]

Insbesondere nachfolgende Themen waren, wie die Diskussion seit Juli 2003 gezeigte, besonders umstritten.^[11] Auf der einen Seite handelte es sich um die im Verfassungsentwurf vorgeschlagene neue zahlenmäßige Zusammensetzung der Kommission. Eine Gruppe von vorwiegend kleineren und neuen Mitgliedstaaten beharrte darauf, dass jeder Mitgliedstaat auch künftig mit einem Mitglied im Gremium der Kommission gleichberechtigt vertreten sein muss. Ein zweiter Themenkreis bezog sich auf die Regelungen über die qualifizierte Mehrheit im Rat. Die Regierungen Polens und Spaniens lehnten eine Verringerung ihres Gewichts gegenüber den Regelungen im Vertrag von Nizza strikt ab. Für wieder eine andere Reihe von Staaten waren die Aufnahme eines Hinweises auf das christliche Erbe Europas und ein Gottesbezug in der Präambel des VVE von großer Bedeutung. Auf dem Gipfeltreffen im Dezember 2003 in Rom scheiterte zunächst die Annahme des VVE durch die Regierungs- und Staatschefs. Dort zeigten sich die Regierungen von Polen und Spanien in der Tat nicht bereit, einer Änderung des Abstimmungsmodus bezüglich der qualifizierten Mehrheit im Rat zuzustimmen.^[12]

Am 18. Juni 2004 einigte sich der Europäische Rat in Brüssel allerdings auf einen Kompromiss, den die irische Ratspräsidentschaft vorgelegt hatte. Danach wurde der Konventsentwurf angenommen, allerdings mit einer Reihe von Modifizierungen. Gegenüber der in Nizza beschlossenen Regelung über die qualifizierte Mehrheit sah der Konventsentwurf hierfür die Mehrheit der Mitgliedstaaten und mindestens drei Fünftel der Bevölkerung der Union vor (Art. I-24 Entwurf-VVE). Nach dem Kompromiss ist für die qualifizierte Mehrheit im Rat nunmehr eine doppelte Mehrheit von 55 Prozent der Mitgliedstaaten und 65 Prozent der EU-Bevölkerung erforderlich. Ferner wird das Europäische Parlament auf 750 Sitze begrenzt. Die Zahl der nationalen Abgeordneten soll mindestens sechs und höchstens 96 betragen. Der Umfang der Kommission sollte sich nach dem Konventsentwurf ab Ende 2009 auf 15 Mitglieder reduzieren.^[13] Auf dem Gipfel einigte man sich allerdings darauf, dass erst ab 2014 nicht mehr jeder Mitgliedstaat einen Kommissar stellen wird und die Kommissionsstärke auf zwei Drittel der Mitgliedstaaten begrenzt wird. Beim Stabilitäts- und Wachstumspakt hatte man sich darauf geeinigt, dass auf Vorschlag der Kommission der Rat ein übermäßiges Defizit in einem Land feststellt. Die Einleitung des Defizitverfahrens soll dann – auf Empfehlung der Kommission – eine qualifizierte Mehrheit der Länder beschließen, die über drei Fünftel der gesamten EU-Bevölkerung verfügt.

IV. Zum Inhalt des Verfassungsvertrags

Der Verfassungsvertrag besteht aus einer Präambel, vier Teilen sowie 36 Protokollen, 30 Erklärungen zum Vertragswerk sowie 20 Erklärungen zu den Protokollen. Teil I ist die so genannte „Organisationsverfassung“ mit 60 Artikeln; Teil II beinhaltet die bereits in Nizza verkündete „Charta der Grundrechte der Union“ mit einer Präambel und 54 Artikeln; Teil III („Die Politikbereiche und die Arbeitsweise der Union“) umfasst 322 Artikel und enthält inhaltlich vergleichbare Bestimmungen des bisherigen EG-Vertrags zu den einzelnen Politiken; Teil IV enthält Schlussbestimmungen mit 12 Artikeln. Dass das Dokument insgesamt recht umfangreich geraten ist, liegt insbesondere an Teil III. Als Gesamtdokument (448 Artikel, 36 Protokolle, 2 Anhänge und 50 Erklärungen) erfüllt der Vertrag damit kaum das Versprechen einer übersichtlichen und transparenten Verfassung für die Bürger im Vergleich zum bisherigen Vertragsdickicht. Auch künftig wird sich sicherlich der Unionsbürger mit „Grausen“^[14] von diesem mehrere hundert Seiten umfassenden Vertragswerk abwenden. Zweckmäßiger wäre es deshalb gewesen, den Titel III, der auch materiell nicht zwingend zur Verfassung zählt, in einem gesonderten Vertrag unterzubringen.

Der VVE behält den Namen „Europäische Union“ zur Bezeichnung der Integrationsgemeinschaft bei; der Text spricht im Folgenden verkürzt von „Union“. Art. I-1 besagt, dass die vorgelegte Verfassung die Union begründet und bezeichnet sie als eine Union der Bürger und Staaten Europas, der die EU-Mitgliedstaaten Zuständigkeiten zur Verwirklichung ihrer gemeinsamen Ziele übertragen. Die Union hat zwei Hauptaufgaben. Sie koordiniert die den Zielen dienende Politik der Mitgliedstaaten und übt die ihr von den Mitgliedstaaten übertragenen Zuständigkeiten in gemeinschaftlicher Weise aus.

1. Grundordnung und Ziele der Union

Der Verfassungstext bezeichnet die Union als Wertegemeinschaft. Art. I-2 nennt als die Werte, auf denen die Union sich gründet: Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrecht. Die Achtung dieser Werte ist Voraussetzung für einen Beitritt europäischer Staaten zur Union (Art. I-58 Abs.1). Art. I-59 regelt ein Verfahren zur Aussetzung der mit der Zugehörigkeit zur Union verbundenen Rechte im Fall der Gefahr schwerwiegender Verletzungen dieser Werte durch einen Mitgliedstaat. Die Aufnahme der Charta der Grundrechte als Teil II der Verfassung unterstreicht gleichfalls den Charakter der Union als Wertegemeinschaft.^[15] Die Union steht allen europäischen Staaten offen (Art. I-1 Abs. 2), und der Verfassungsvertrag gilt auf unbegrenzte Zeit (Art. IV-446). Nach Art. I-60 soll ein freiwilliger Austritt aus der Union unter Beachtung bestimmter Verfahrensschritte möglich sein.

Art. I-8 listet fünf Symbole der Union auf, welche die Einheit und das Gemeinsame der Union unterstreichen sowie die Entstehung und Festigung gemeinsamer Identität fördern sollen. Diese Symbole sind die Flagge, die Hymne, die Währung der Union,^[16] die Bestimmung, dass der 9. Mai in der gesamten Union als Europatag gefeiert wird und schließlich der Leitspruch der Union: „In Vielfalt geeint“, als typisches Merkmal für föderale Gebilde.^[17]

Art. I-3 enthält einen ausführlichen Katalog von Zielen der Union. Es handelt sich um Forderungen und Absichtserklärungen, die von den Zuständigkeiten der Union deutlich unterschieden werden. Ausdrücklich wird bestimmt, dass diese Ziele nur entsprechend dem Umfang der Zuständigkeiten verfolgt werden, die der Union in dieser Verfassung übertragen werden. Art. I-11 Abs.1 und 2 sowie Art.III-115 statuieren diesbezüglich die Geltung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung.

Die Beziehungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten werden gemäß Art. I-5 durch die Verpflichtung zur Kooperation und zur Beachtung des Prinzips der (beiderseitigen) „Unionstreue“ – analog des im deutschen föderalen System herrschenden Prinzips der Bundestreue – bestimmt.^[18] Ausdrücklich wird der Union aufgegeben, die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten zu achten, „die in deren grundlegender politischer und verfassungsrechtlicher Struktur einschließlich der regionalen und kommunalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt“. Die ausdrückliche Erwähnung der regionalen und kommunalen Ebene lag im besonderen Interesse der deutschen Vertreter.^[19]

Gemäß Art.I-6 genießt das Unionsrecht Vorrang vor den Rechten der Mitgliedstaaten.^[20] Damit wird der vom EuGH^[21] für das Gemeinschaftsrecht entwickelte Grundsatz ausdrücklich im VVE verankert.

Art. I-7, welcher der Union Rechtspersönlichkeit einräumt, bezieht sich auf die Außenrepräsentation und soll das gemeinsame Auftreten und Handeln nach außen ermöglichen und erleichtern. Das unverändert geltende Einstimmigkeitsprinzip in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Verteidigung stellt dies allerdings unter den Vorbehalt der Zustimmung aller Mitgliedstaaten (vgl. Art.I-40 Abs.6 und 7, Art.III-300 Abs.1).

Dass in dem recht umfangreichen Zielkatalog ganz unterschiedliche Anliegen nebeneinander gestellt werden, spiegelt unterschiedliche Präferenzen und Prioritäten wider, die den politischen Diskurs in den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene seit langem prägen. Dies bezieht sich insbesondere auf das Nebeneinander von ökonomischen, sozialen und ökologischen Anliegen und Zielvorstellungen.

Änderungsentwürfe für die Verfassung können von der Regierung eines Mitgliedstaats, vom Europäischen Parlament oder von der Kommission dem Ministerrat vorgelegt werden. Sie werden auch den nationalen Parlamenten zur Kenntnis gegeben. Der Europäische Rat kann nach Anhörung des Europäischen Parlamentes und der Kommission mit einfacher Mehrheit die Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen beschließen, mit der Folge, dass dann wiederum ein Konvent einberufen wird. Mit Zustimmung des Europäischen Parlamentes kann der Europäische Rat allerdings beschließen, den Konvent nicht einzuberufen, wenn der Umfang der vorgeschlagenen Änderungen ein solch aufwendiges Verfahren nicht rechtfertigen würde. Die endgültige Entscheidung liegt dann wieder bei einer Regierungskonferenz. Das In-Kraft-Treten von Vertragsänderungen setzt die Ratifikation in allen Mitgliedstaaten voraus. Für den Fall, dass vier Fünftel der Mitgliedstaaten, aber eben nicht alle, ratifiziert haben, soll sich der Europäische Rat mit der Frage befassen, wie weiter verfahren werden soll (Art.IV-443; vereinfachte Änderungsverfahren siehe Art.IV-444, 445). Nach der 30. Erklärung zum Vertragswerk soll das gleiche Verfahren für das In-Kraft-Treten des Verfassungsvertrages selbst gelten.

[...]

^[1] Hierzu Oppermann, Eine Verfassung für die Europäische Union – Der Entwurf des Europäischen Konvents – 1. und 2. Teil, in: DVBl.2003, S.1165ff. und 1234ff.

^[2] Zum Primärrecht der EG als Verfassung EuGH Slg. 1986, S. 1339 (1365) „Les Verts“ sowie Slg. 1991, S. I-6079 (6102) „EWR I“.

^[3] Zu den weiteren Optionen Hector, Die Europäische Verfassung: Rechtliche Möglichkeiten, falls ein Mitgliedstaat nicht ratifiziert, in: Bröhmer u.a. (Hrsg.), Internationale Gemeinschaft und Menschenrechte, Festschrift für Georg Ress zum 70. Geburtstag, Köln/Berlin/München 2005, S. 497 ff.

^[4] Pleuger, Der Vertrag von Nizza. Gesamtbewertung und Ergebnisse, in: integration 2001, S.1ff.

^[5] Wägenbaur, Die Erklärung von Laeken zur Zukunft der EU, in: EuZW2002, S.65.

^[6] Zum Konventsmodell Göler/Marhold, Die Konventsmethode, in: integration 2003, S.317ff.; Hänsch, Der Konvent – unkonventionell, in: integration 2003, S.331ff.

^[7] Marhold (Hrsg.), Europa auf dem Weg zur Verfassung. Valéry Giscard d’Estaings Reden und Beiträge als Präsident des europäischen Verfassungskonvents, Baden-Baden 2004.

^[8] Hierzu Oppermann, Vom Nizza-Vertrag 2001 zum Europäischen Verfassungskonvent 2002/2003, in: DVBl.2003, S.1 (3).

^[9] Zum Konventsentwurf siehe die Beiträge in Heft 4 der Zeitschrift „integration 2003“; außerdem Oppermann, Konzeption und Struktur des Verfassungsentwurfs des Europäischen Konvents – unter Berücksichtigung der Regierungskonferenz 2003, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, Baden-Baden 2004, S.23ff.

^[10] Emmanouilidis, Die Vollendung der Verfassung, in: CAPanorama 2/2003, S.7.

^[11] Hrbek, Der Entwurf eines Verfassungsvertrages für die Grundordnung einer erweiterten EU, in: Wirtschaftsdienst2003, S.655 (661).

^[12] Schieder, In guter Verfasstheit? Nutzen und Nachteil eines europäischen Verfassungsvertrages, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 17/2004, S.13 (14).

^[13] Ausführlich zu den Verhandlungsvorschlägen Schild, Die Reform der Kommission: Vorschläge des Konvents, in: integration 2003, S.493ff.

^[14] So zur bisherigen formellen EU-Vertragsverfassung Oppermann (Fn.8), S.2.

^[15] Hirsch, Die Aufnahme der Grundrechtecharta in den Verfassungsvertrag, in: Schwarze (Hrsg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, Baden-Baden 2004, S.111ff.

^[16] Flagge: Kreis von 12 goldenen Sternen auf blauem Hintergrund, Hymne aus Beethovens „Ode an die Freude“, Währung: Euro.

^[17] Emmanouilidis/Giering, In Vielfalt geeint – Elemente der Differenzierung im Verfassungsentwurf, in: integration 2003, S.454ff.

^[18] Umfassend zu Stellung und Einfluss der Mitgliedstaaten Puttler, Sind die Mitgliedstaaten noch „Herren“ der EU?, in: Europarecht2004, S.669ff.

^[19] Simon, Europa auf dem Weg zu einer gemeinsamen Verfassung – Der „EU-Verfassungskonvent“ aus kommunaler Perspektive, in: Sander/Maryška (Hrsg.), Die Europäische Union vor neuen Herausforderungen, Frankfurt am Main u.a. 2005, S. 9 ff.

^[20] Hierzu Öhlinger, Der Vorrang des Unionsrechts im Lichte des Verfassungsvertrages, in: Bröhmer u.a. (Hrsg.), Internationale Gemeinschaft und Menschenrechte, Festschrift für Georg Ress zum 70. Geburtstag, Köln/Berlin/München 2005, S. 685 ff.

^[21] EuGH Slg. 1964, S.1251 ff. – Rs.6/64 „Costa/ENEL“.