Wettbewerb statt Alimente - Das korporatistische Arrangement zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden im Umbruch


Hausarbeit (Hauptseminar), 2005

35 Seiten, Note: 1,3


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Begriffliche und konzeptionelle Grundlagen des Neokorporatismus

2 Die Inkorporation der Wohlfahrtsverbände in die Sozialpolitik
2.1 Rahmenbedingungen für die Etablierung der verbandlichen Einbindung
2.2 Strukturen des mesokorporatistischen Arrangements
2.3 Strukturelle Defizite und Probleme

3 Strukturbruch im korporatistischen Verhältnis durch die Sozialreformen der 90er Jahre ?
3.1 Hintergründe des sozialstaatlichen Wandels
3.2 Ansatzpunkte und Inhalte der Reformen
3.3 Auswirkungen der Reformen auf das korporatistische Verhältnis

4 Die Bedeutung der Sozialreformen der 90er Jahre für die beteiligten Akteure
4.1 Der Staat: Leistungsverträge statt Pauschalfinanzierung
4.2 Die Wohlfahrtsverbände: Anbieterpluralismus statt „Wohlfahrtskartell“
4.3 Die Leistungsempfänger: Kundensouveränität statt Alimente
4.4. Fazit

5 Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die deutsche Sozialpolitik ist ein klassisches Beispiel für die als neokorporatistisch bezeichnete Einbindung verbandlich organisierter Interessen in die Formulierung und Umsetzung staatlicher Maßnahmen und Programme. Besonders einflussreiche korporative Akteure sind in dieser Hinsicht die sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege, die in einem spezifischen, von gegenseitigen Abhängigkeiten geprägten Tauschverhältnis zum Staat stehen, und aufgrund ihrer Doppelfunktion als Interessenverbände und Dienstleistungsorganisationen in besonderem Maße in den Sozialstaat inkorporiert sind.

Die enge Zusammenarbeit zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden hat in Deutschland eine lange Tradition, die bis ins 19. Jahrhundert zurückreicht und seit der Weimarer Republik zunehmend gefestigt und gesetzlich untermauert wurde. Von großer Bedeutung für das kooperative Verhältnis war insbesondre die jahrzehntelang praktizierte - und in einigen Bereichen noch heute betriebene - Subsidiaritätspolitik, die der Freien Wohlfahrtspflege einen bedingten Vorrang gegenüber staatlichen und privaten Träger bei der Erbringung sozialer Dienstleistungen einräumte, und damit entscheidenden Anteil am Größenwachstums und an der zunehmenden Inkorporation der Wohlfahrtsverbände hatte.

Mit den sozialgesetzlichen Reformen der frühen 90er Jahre wandelte sich das traditionelle Verhältnis zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden nachhaltig. Die wettbewerbspolitisch motivierte Abschaffung der Privilegierung der sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege bedeutete einen Rückzug des Staates aus weiten Teilen der Finanzierung der Verbände und den Beginn eines Konkurrenzkampfs zwischen freien und privaten Trägern.

Welchen Einfluss die Reformen Anfang der 90er Jahre auf die korporatistische Einbindung der Wohlfahrtsverbände in den Sozialstaat hatten, und wie sich die Situation seither für die beteiligten Akteure verändert hat, soll in dieser Hausarbeit untersucht werden. Dabei wird wie folgt vorgegangen:

Im ersten Kapitel werden die theoretischen Grundlagen für die zu untersuchende Inkorporation der Wohlfahrtsverbände in die Sozialpolitik gelegt. Begriff und Konzeption des Neokorporatismus werden erläutert, wobei insbesondre die spezifische Variante des Mesokorporatismus im Zentrum der Ausführungen steht.

Der Fokus des zweiten Kapitels richtet sich auf die konkrete Einbindung der Wohlfahrtsverbände in den Sozialstaat. Von der theoretischen Einordnung ausgehend soll dargestellt werden, welche Rahmenbedingungen die starke Inkorporation begünstigt haben, wie sie sich in der Praxis vollzieht und welche Interessen dabei von den beteiligten Akteuren verfolgt werden. Zum Abschluss dieses Kapitels wird auf strukturelle Defizite und Probleme im korporatistischen Verhältnis eingegangen.

Das dritte Kapitel widmet sich den Sozialreformen der frühen 90er Jahre. Dabei richtet sich der Blick zunächst auf die Hintergründe sowie die konkreten Ansatzpunkte und Inhalte. Im Anschluss daran wird der Frage nachgegangen, ob die Reformen einen Strukturbruch im korporatistischen Verhältnis zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden bedeuten.

Im Mittelpunkt des vierten Kapitels stehen die Auswirkungen der Reformen auf die beteiligten Akteure. Es wird untersucht, welche Folgen die veränderten Rahmenbedingungen für den Sozialstaat, die Wohlfahrtsverbände und die Bürger haben. In diesem Zusammenhang soll erörtert werden, ob die Reformen zu einer Verbesserung des deutschen Wohlfahrtspflegesystems geführt haben und ob mit ihnen ein zukunftsfähiges und gerechtes Modell geschaffen wurde.

1 Begriffliche und konzeptionelle Grundlagen des Neokorporatismus

Wenn im Folgenden die Wohlfahrtsverbände in ihrer Eigenschaft als korporative Akteure näher untersucht werden sollen, ist ein einleitender Exkurs zu den theoretischen Grundlagen des Neokorporatismus unumgänglich. Nur so ist es möglich, einen in verschiedenen Kontexten bemühten und in seiner begrifflichen Reichweite nicht allgemeingültig definierten Begriff wie den Neokorporatismus, bzw. das mit diesem Terminus bezeichnete politikwissenschaftliche Konzept, auf den Forschungsgegenstand anzuwenden.

Differenziert man zunächst nicht zwischen der analytisch-deskriptiven und der politisch-normativen Verwendung des Begriffs und lässt auch sektorale Begriffsspezifikationen außen vor, bezeichnet der Begriff Neokorporatismus im Kern „die Einbindung von organisierten Interessen in die Politik und ihre Teilhabe an der Formulierung und Ausführung von politischen Entscheidungen“ (Voelzkow 2000: 413). Der Wortteil „Neo“ spezifiziert dabei eine konkrete Bedeutungsvariante des deutlich weiter gefassten Korporatismus-Begriffs, der zwar ebenfalls auf die Einbindung gesellschaftlicher Organisationen in die Politik abzielt, dabei jedoch neben der freiwilligen Einbindung frei gebildeter Vereinigungen in die Prozesse staatlicher Entscheidungsbildung und -durchsetzung in liberal-demokratischen, kapitalistischen Staaten (liberaler bzw. Neokorporatismus), auch die erzwungene Einbindung von zwangsmitgliedschaftlichen, gleichgeschalteten Verbänden in die staatliche Politik (faschistischer Korporativismus) sowie die vor allem in der katholischen Soziallehre erhaltene Sympathie für berufsständische Repräsentation anstelle von egalitärem Parlamentarismus, erfasst.

Resonanz erreichte der Begriff des Neokorporatismus in Deutschland seit Mitte der 70er Jahre. In Anlehnung an den angelsächsischen Terminus „Corporatism“ sowie den weitaus älteren, ständestaatlichen Vorstellungen verpflichteten Begriff des Korporativismus, waren es insbesondre die Arbeiten von Schmitter (1974), Lehmbruch (1974), Pahl und Winkler (1974), die den Grundstein für die breite Rezeption von Begriff und Konzept in den Folgejahren legten (vgl. Lehmbruch 1996: 735).

Den organisierten Interessen kommt im Konzept des Neokorporatismus eine intermediäre Stellung zwischen Individuum und Staat zu. Auf der einen Seite repräsentieren Verbände die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber dem Staat, auf der anderen Seite haben sie politische Vereinbarungen und Zugeständnisse gegenüber ihren Mitgliedern durchzusetzen und zu vertreten. Dabei stehen Verband und Mitglieder in einem Austauschverhältnis zueinander: Während die Mitglieder dem jeweiligen Verband finanzielle und personelle Ressourcen sowie Wissen in Form von Informationen und eine gewisse Einschränkung ihrer Handlungsautonomie zur Verfügung stellen, erhalten sie im Gegenzug dafür die verbandlichen Leistungen. Die Beteiligung der Verbände an der Politikformulierung und -implementation setzt einen gewissen Autonomiespielraum gegenüber ihrer Mitgliedschaft voraus, der durch das Tauschverhältnis ermöglicht und gestärkt wird. Die Tauschbeziehung erlaubt es den Verbänden, sich begrenzt gegenüber den Präferenzen und Interessen der Mitglieder zu verselbständigen, also Divergenzen zwischen Individual- und verbandlich artikuliertem Kollektivinteresse zuzulassen, da bestehende Loyalitäten und Anreize die Mitglieder nicht sofort dazu veranlassen, die Zugehörigkeit zum Verband aufzukündigen.

Nicht nur gegenüber ihren Mitgliedern, sondern auch gegenüber dem Staat stehen Verbände in einem Austauschverhältnis: Sie genießen einerseits eine privilegierte Behandlung durch den Staat, die sich in Form von Einflusschancen, Anhörungsrechten und Zugeständnissen niederschlägt, andererseits bieten sie dem Staat Informationen und sichern ein abgestimmtes „Wohlverhalten“ ihrer Mitglieder.

„In der korporativ-verbandlichen Ordnung sind alle Beteiligten kontingent oder strategisch voneinander abhängig, in dem Sinn, daß die Tätigkeit organisierter Gruppen einen berechenbaren und nennenswerten (…) Einfluss auf die Befriedigung anderer Gruppen haben kann, was einen Anreiz für das Streben nach stabilen Abkommen darstellt“ (Streeck/Schmitter 1985: 140).

Die analytisch-deskriptive Neokorporatismus-Forschung hat gezeigt, dass sich Verbände nicht nur darauf beschränken, durch „pressure“ auf staatliche Entscheidungen und deren Vollzug Einfluss zu nehmen. Vielmehr sind sie selbst an der Produktion allgemeinverbindlicher Entscheidungen und ihrer Ausführung in mehr oder weniger starkem Ausmaß beteiligt. Nicht selten nehmen Verbände regierungs- und verwaltungsähnliche Funktionen gegenüber ihrem Vertretungsbereich wahr. In einigen Politikfeldern verzichtet der Staat auf direkte staatliche Intervention und Regulierung und duldet bzw. unterstützt die „privaten Interessenregierungen“. Privat organisierte Interessen werden dann insofern öffentlich genutzt, als staatliche Aufgaben der Selbstregelung sozialer Gruppen in Form einer „regulierten Selbstregulierung“ übertragen werden. Neokorporatistische Arrangements können demzufolge zur Entlastung des Staates beitragen (vgl. Streeck/Schmitter 1985: 144).

Das Neokorporatismus-Konzept bürgt damit neben der analytisch-deskriptiven Dimension auch eine politisch-normative Dimension in sich, welche darauf abzielt, die Befunde der analytisch-deskriptiven Korporatismusforschung ordnungspolitisch zu verwerten. Im Mittelpunkt stehen dabei „Soll-Zustände“ im Verhältnis zwischen Staat und Interessenverbänden. Durch handlungsfähige, organisierte Gruppen soll in Problemfeldern, die weder durch den Marktmechanismus, noch durch etatistische Interventionen problemgerecht bearbeitbar sind, eine Selbstregulierung partikularer Interessen ohne unmittelbare Staatsintervention erreicht werden.

Damit beansprucht der politisch-normative Neokorporatismus Auswege aus den im Rahmen der Unregierbarkeits-Debatte identifizierten Engpässen politischer Gesellschaftssteuerung aufzuzeigen. Staatliche Steuerungsdefizite sollen demzufolge durch das Organisationspotenzial intermediärer, also zwischen Staat und Markt stehender Organisationen wie Verbänden, Gewerkschaften oder Kammern, zumindest teilweise behebbar sein. Klassische Rechtsformen, Verbote und Anreize treten in den Hintergrund, prozedurale Steuerungen in Form von zunehmender Inkorporation organisierter gesellschaftlicher Interessen in die Politikformulierung, Entscheidungsfindung und Implementierung erscheinen als Lösung. Auf den Punkt gebracht bedeutet dies, dass der Staat die Strukturen vorgeben soll, in denen die Verbände öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Der Vorteil dieser Strategie wird darin gesehen, dass die Grenzen rechtlicher Regulierung – zumindest partiell, und insbesondre bei der Implementation regulativer Politik – überwunden werden können: Die Verbände sind an der Entscheidungsfindung beteiligt und übernehmen zugleich Verantwortung für die Durchsetzung der getroffenen Vereinbarungen. Regulative Maßnahmen, die von den Verbänden selbst getragen wurden, können aufgrund der Nähe zur eigenen Klientel intern leichter durchgesetzt werden, als dies bei einer externen Verordnung durch bürokratische Vollzugsorgane der Fall wäre. Zudem erübrigt sich eine Legitimation der Maßnahmen innerhalb des Kollektivs, da sie als „selbstreguliert“ und damit als Eigeninteresse ausgewiesen werden können (vgl. Voelzkow 2000: 414 f.).

Während der klassische Neokorporatismus-Begriff zunächst nur auf die tripartistische Kooperation von Staat, Unternehmerverbänden und Gewerkschaften auf zentralstaatlicher Ebene abzielte, dehnte sich die begriffliche Reichweite schnell auf andere Formen der politischen Kooperation von organisierten Interessen untereinander oder mit staatlichen Instanzen aus. Der drohenden Entwicklung zu einem beliebig verwendbaren „Catch-All-Begriff“ wirkte die Anfang der 80er Jahre von Wassenberg (1982) eingeführte Unterscheidung von Makro-, Meso- und Mikrokorporatismus kompensierend entgegen (vgl. Lehmbruch 1996: 740 f.).

Der Begriff Makrokorporatismus bezieht sich auf den Kern der klassischen Begriffsverwendung, also auf die makroökonomisch orientierte, tripartistische Interessenvermittlung und Politikausführung im Zusammenwirken von Staat, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden (vgl. Czada 1994: 42). Ebenso wie der wissenschaftlich kaum relevante Mikrokorporatismus-Begriff, der im Wesentlichen auf das Verhältnis zwischen staatlichen Akteuren und einzelnen Unternehmen abzielt (vgl. Ebd.: 46), wird der Begriff Makrokorporatismus im Folgenden nicht weiter erläutert. Vielmehr wird in Hinblick auf den Forschungsgegenstand zum Abschluss des theoretischen Teils genauer auf den Mesokorporatismus eingegangen.

Mesokorporatismus, oder auch sektoraler Korporatismus genannt, bezeichnet in erster Linie die Beziehungen zwischen Staat und Verbänden in einzelnen Politikfeldern, darüber hinaus auch solche zwischen öffentlichen und privaten Akteuren in einzelnen Regionen[1]. Im Bereich der Politikfelder sind es im Wesentlichen zwei Formen, in denen sich mesokorporatistische Strukturen zeigen:

Zum einen ist dies die kollektive Selbstregulierung, also die Übertragung staatlicher Aufgaben an bestimmte Verbände, die zumeist an staatliche Auflagen geknüpft ist und unter staatlicher Aufsicht erfolgt. Derartige bilaterale Arrangements zwischen Staat und Verbänden entstehen insbesondre dann, wenn beide Seiten Vorteile erwarten: Vorteile der regulierten Selbstregulierung aus Sicht des Staates stellen vor allem die Entlastung von Problemen in den Bereichen Normsetzung, Konsensbeschaffung und Implementation dar. Aus verbandlicher Sicht ist es insbesondre die Möglichkeit, den übertragenen Aufgabenbereich nach eigenen Vorstellungen und Präferenzen auszugestalten, die eigene Organisation zu stabilisieren sowie den eingeräumten politischen Status für andere Zwecke nutzbar zu machen (vgl. Streeck 1994: 18).

Die zweite – hinsichtlich der im Folgenden thematisierten Inkorporation der Wohlfahrtsverbände wesentlich relevantere – Form mesokorporatistischer Strukturen in Politikfeldern, ist die institutionelle Beteiligung von Verbänden an der staatlichen Entscheidungsproduktion. Sie zeichnet sich dadurch aus, dass der Staat bestimmte Politiken nicht einseitig-normativ durchsetzt, sondern in Verhandlungen mit den jeweils betroffenen Verbänden tritt und diese dauerhaft am Entscheidungsfindungs- bzw. am Gesetzgebungsprozess beteiligt (vgl. Schütt-Wetschky 1997: 49). Auf diese Weise soll der Sachverstand und das Fachwissen der jeweiligen Verbände sowie das Widerstandspotenzial politisch relevanter Gruppen frühzeitig in den Entscheidungsprozess eingebracht werden, um so zu sachlich richtigen und politisch konsensfähigen Entscheidungen zu gelangen (vgl. Streeck 1994: 18).

2 Die Inkorporation der Wohlfahrtsverbände in die Sozialpolitik

Im Rahmen mesokorporatistischer Arrangements stellt die Inkorporation der sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege[2] in die staatliche Sozialpolitik einen besonders interessanten, weil in Europa einzigartigen Fall dar. Auf allen politischen Ebenen sind Wohlfahrtsverbände in institutionalisierter Form in den sozialpolitischen Willensbildungsprozess eingebunden und darüber hinaus maßgeblich an der Umsetzung öffentlicher Maßnahmen und Programme beteiligt. Dabei weisen die Spitzenverbände in ihrer Organisationsstruktur und Funktionslogik bedeutende Unterschiede zu klassischen Interessenverbänden auf, die das korporative Verhältnis zum Staat entscheidend beeinflussen.

Im Folgenden soll zunächst dargestellt werden, vor welchem Hintergrund sich die engen Verflechtungen und mit ihnen das kooperative Verhältnis zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden entwickeln und bis in die 90er Jahre hinein festigen konnten. Der Fokus richtet sich dabei insbesondre auf die in diesem Sektor lange Zeit von staatlicher Seite aus betriebene Subsidiaritätspolitik. Im Anschluss daran werden die Strukturen des mesokorporatistischen Arrangements im Wohlfahrtsbereich genauer charakterisiert und die diesbezüglichen Interessen der beteiligten Akteure dargelegt, bevor im letzten Abschnitt die institutionelle Einbindung der Freien Wohlfahrtspflege in den sozialpolitischen Willensbildungsprozess kritisch betrachtet wird.

[...]


[1] Den im Rahmen dieser Hausarbeit nicht relevanten regionalen Mesokorporatismus erläutert Wolfgang Streeck (1994: 17) am Beispiel der Bewältigung der Kohlekrise in Nordrhein-Westfalen.

[2] Namentlich sind dies der Deutsche Caritasverband, das Diakonische Werk, die Arbeiterwohlfahrt und der Paritätische Wohlfahrtsverband sowie das Deutsche Rote Kreuz und die Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland.

Ende der Leseprobe aus 35 Seiten

Details

Titel
Wettbewerb statt Alimente - Das korporatistische Arrangement zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden im Umbruch
Hochschule
Universität Potsdam  (Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät)
Veranstaltung
Politische Steuerung und gesellschaftliche Selbstregelung
Note
1,3
Autoren
Jahr
2005
Seiten
35
Katalognummer
V45439
ISBN (eBook)
9783638428439
Dateigröße
622 KB
Sprache
Deutsch
Anmerkungen
schauen, ob im text arrengement vorkommt
Schlagworte
Wettbewerb, Alimente, Arrangement, Staat, Wohlfahrtsverbänden, Umbruch, Politische, Steuerung, Selbstregelung
Arbeit zitieren
Matthias König (Autor)Bettina Schulze (Autor), 2005, Wettbewerb statt Alimente - Das korporatistische Arrangement zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden im Umbruch, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/45439

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