Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1) Einleitung
2) Föderalismus als komplexes Verhandlungssystem
1. Inkompatibilitäten zwischen Entscheidungsarenen
2. Akteursverhalten im verflochtenen Staat: Konstruktive Strategien
3. Fazit: Eigendynamik
3) Theorie der Entwicklung föderaler Systeme
1. Modell des dynamischen Föderalismus
2. Strukturelle Veränderungen als flexible Anpassungen
4) Zusammenfassung und Bewertung
5) Literatur
1) Einleitung
In der öffentlichen Diskussion ebenso wie in einem weiten Teil der Wissenschaft wird die spezifische Ausgestaltung des deutschen föderalen Systems für zahlreiche Ineffizienzen und, besonders in den letzten Jahren, einen weitgehenden Reformstillstand verantwortlich gemacht: Deutschland befinde sich in der „Politikverflechtungsfalle“.
Tatsächlich ist in Deutschland eine stark ausgeprägte Politikverflechtung beobachtbar, bei der eine Vielzahl von Entscheidungen im Verbund verschiedener Entscheidungsebenen (Bund und Länder bzw. Länderkooperation untereinander) getroffen werden.
Die wichtigste sozialwissenschaftliche Theorie zum Föderalismus in Deutschland ist die Theorie der Politikverflechtungsfalle, die ab Mitte der 1970er von Fritz W. Scharpf entwickelt worden ist. Diese zunächst an empirischen Beobachtungen der Gemeinschaftsaufgaben in Deutschland entwickelte (und später am europäischen Mehrebenensystem weiter ausgeführte) akteurszentrierte Theorie erklärt Entstehung und Folgen der Politikverflechtung mit Hilfe spieltheoretischer Verfahren. Verflochtene Systeme führen danach durch die Zunahme der entscheidungsbeteiligten, jeweils ihre eigenen Interessen verfolgenden Akteure zu einer Erhöhung des Konfliktniveaus und einer höheren Wahrscheinlichkeit von Entscheidungsblockaden. Konsensuale Entscheidungen könnten nur durch konfliktminimierende Strategien erzielt werden, die häufig suboptimale, innovationshemmende Ergebnisse erzielen[1]. Die Politikverflechtungsfalle bestehe schließlich darin, dass innerhalb der Strukturen der Politikverflechtung keine institutionellen Reformen zur Überwindung der Tendenz zur Selbstblockade beschlossen werden könnten.[2]
Im Gegensatz zu Scharpf zeichnet Arthur Benz ein deutlich positiveres Bild des deutschen Föderalismus. Seine theoretischen Überlegungen, die in diesem Referat skizziert werden sollen, beschäftigen sich vor allem mit den Wechselwirkungen zwischen institutionellen Strukturen und Akteursverhalten. Insbesondere interessiert ihn die Frage, welche Handlungsmöglichkeiten den Akteuren auch innerhalb verflochtener Mehrebenensystems bleiben. Auf diese konstruktiven Strategien zur Vermeidung von Entscheidungsblockaden werde ich im Punkt 2) eingehen. Unter Punkt 3) werde ich Benz’ Theorie des dynamischen Föderalismus vorstellen, welche ein Modell zur Analyse der Entwicklung föderaler Systeme bereitstellt.
2) Föderalismus als komplexes Verhandlungssystem
1. Inkompatibilitäten zwischen Entscheidungsarenen
Benz’ Erkenntnisinteresse gilt in erster Linie dem Geschehen innerhalb des durch die Politikverflechtung entstandenen komplexen Verhandlungssystem. Die Problematik verbundener Entscheidungssysteme sieht Benz ähnlich wie etwa Gerhard Lehmbruch[3] in der Verbindung verschiedener Entscheidungsarenen mit je unterschiedlichen Funktionslogiken. Eine Arena bezeichnet dabei einen institutionell abgrenzbaren Interaktionszusammenhang mit eine bestimmten Aufgabenstellung und spezifischen Entscheidungsfunktionen.[4] Die beiden wichtigsten Arenen sind dabei die föderale Arena und die parteipolitische Arena.
Die föderale Arena beruht auf Verhandlungsprozessen, an denen primär die Exekutiven von Bund und Ländern beteiligt sind. Diese Prozesse sind häufig durch die Notwendigkeit, einen Konsens zu finden, gekennzeichnet. Die einzelnen Akteure haben dabei eine Vetoposition inne. In abgeschwächter Form gilt das selbst dann, wenn nach der Mehrheitsregel entschieden wird (etwa im Bundesrat, sofern keine Verfassungsänderungen betroffen sind), da dann zumindest jede der zu einer Mehrheitskoalition zusammengekommenen Regierungen eine Vetostellung inne hat.[5] Verhandlungen können nur dann zum Erfolg führen, wenn die Akteure Handlungsspielräume haben, da nur dann die wesentlichen Problemlösungsverfahren angewandt werden können: Neben der Einigung durch das (idealtypische) integrative Problemlösen, das hohe Gemeinwohlorientierung der Akteure verlangt, sind in der Realität vor allem Kompromisse (innerhalb eines Verhandlungsgegenstandes) und Tauschgeschäfte bzw. Kompensationen (zwischen verschiedenen sachlich getrennten Verhandlungsgegenständen) bedeutsam.[6]
Im Gegensatz ist die Arena der Parteipolitik vom Konkurrenzkampf um Wählerstimmen gekennzeichnet. Parlamentarische Entscheidungsprozesse beruhen auf dem Majoritätsprinzip und behandeln auch durch Kompromiss lösbare Themen in der Regel konfrontativ, da Regierungs- und Oppositionsparteien ihr eigenes Profil gegenüber dem politischen Gegner schärfen möchten.[7] Obwohl für viele Entscheidungen im deutschen Föderalismus keine Zustimmung der Landesparlamente benötigt wird, sieht Benz diese dennoch als externe Vetospieler, da die Landesregierungen auf das Vertrauen und die Unterstützung der Parlamentsmehrheit angewiesen sind.[8]
[...]
[1] Vgl. Wachendorfer-Schmidt 2003: S. 25.
[2] Vgl. Scharpf/Reissert/Schnabel 1976 und Scharpf 1994.
[3] Vgl. dessen These der Inkongruenz bzw. des „Strukturbruchs“ zwischen kooperativem föderalen System und konkurrenzorientiertem Parteiensystem (siehe Lehmbruch 2000).
[4] Nach Benz 1992: S. 153.
[5] Nach Benz 2003: S. 214.
[6] Nach Benz 1995: S. 86.
[7] Nach ebd.: S. 87-89.
[8] Nach Benz 2003: S. 214f.