Die politische Debatte um die deutsche Rentenreform von 1957

Eine kritische Analyse der Parteiendifferenzhypothese


Hausarbeit (Hauptseminar), 2019
19 Seiten, Note: 1,3
Anonym

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Einführung in die Aussagen der Parteiendifferenzhypothese

2. Historisches Kontextkapitel
2.1. Die Entstehungsgeschichte der Rentenreform
2.2 Die Akteure
2.2.1 Die CDU
2.2.2 Die SPD
2.2.3 Verbände und Gewerkschaften

3. Analyse und Auswertung der Bundestagsprotokolle zur Rentendebatte

Resümee

Literatur- & Quellenverzeichnis

Einleitung

Die Rentenreform des Jahres 1957 markiert eine Epochenzäsur für den deutschen So- zialstaat.1 Bereits die Zeitgenossen interpretierten die Reform als [...] das wohl bedeu- tendste Sozialgesetzwerk seit der Einführung der Sozialversicherung und seit der Schaf- fung der Arbeitslosenversicherung.“ 2 Ursprünglich als Zuschuss zum Lebensunterhalt gedacht, kam der Rente fortan eine Lohnersatzfunktion zu. Die laufenden Bezüge von sechs Millionen Rentnern3 steigerten sich unverzüglich um 60 Prozent.4 Somit verlor das Altersruhegeld für viele Versicherte seinen Charakter einer reinen Überlebenshilfe.5 Als neues Ideal galt fortan die Absicherung des erworbenen Lebensstandards.6 Doch nicht nur die Rentner profitierten von der Reform, der Adenauer-Regierung bescherte die Neujustierung bei den kurz darauf anstehenden Bundestagswahlen im September 1957 die absolute Mehrheit.7

Zwar waren sich ab Mitte der fünfziger Jahre weitgehend alle politischen Akteure über die Notwendigkeit einer Reform der Rentenversicherung einig, dennoch entfachte ein heftiger politischer Streit um die bestmögliche Umsetzung.8 Diese Hausarbeit möchte im Folgenden die zentralen Streitpunkte der Rentendebatte aufgreifen und zum Aus- gangspunkt einer Überprüfung heranziehen. Es soll untersucht werden, inwiefern an- hand einer Analyse der zentralen Streitpunkte in der Rentendebatte die Parteiendiffe- renzhypothese gestützt, beziehungsweise widerlegt werden kann.9 Können demnach die Resultate der Regierungstätigkeit auf die parteipolitische Färbung von Legislative und Exekutive rekurriert werden? Und, um den Fragefokus auch auf die Oppositionsar- beit zu erweitern: Inwiefern spiegeln sich die unterschiedlichen parteipolitischen Ausrich- tungen im politischen Willensbildungsprozess um die Rentenreform von 1957 wieder?

Der strukturelle Aufbau dieser Arbeit sieht vor, zunächst einen theoretischen Ein- blick in die Grundzüge der Parteiendifferenzhypothese zu geben. In einem weiteren Schritt sollen die historischen Entstehungsbedingungen der Rentenreform skizziert wer- den. Der Fokus liegt dabei vor allem auf den sozialen, politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der fünfziger Jahre. Zudem sollen die maßgeblichen politischen Akteure und ihre Motive genauer betrachtet werden. Es wird sich hierbei auf die beiden großen Volksparteien CDU und SPD sowie auf die Verbände und Gewerkschaften kon-zentriert. Im dritten Teil der Hausarbeit richtet sich der Blick dann auf die Streitpunkte der Rentenreform. Für die Untersuchung des politischen Entscheidungsprozesses wer- den die Sitzungsprotokolle des Deutschen Bundestages herangezogen und ausgewer- tet. Mit ihrer Hilfe können die Parteipositionen verdeutlicht werden. Zugleich geben sie Aufschluss über die Ausgangsfrage, inwieweit die Rentenreform zu einer Bestätigung oder Widerlegung der Parteiendifferenzhypothese beitragen kann. Gegen Ende der Hausarbeit werden die gewonnenen Erkenntnisse in einem abschließenden Fazit noch- mals zusammengefasst und ausgewertet.

1. Einführung in die Aussagen der Parteiendifferenzhypothese

Die Parteiendifferenzhypothese hat ihre Wurzeln in der Beschäftigung der Sozialwissen- schaften mit dem Ausbau des demokratischen Wohlfahrtsstaates. Sie geht in ihrer ur- sprünglichen Form auf den amerikanischen Volkswirt Douglas Hibbs zurück und besagt im Kern, dass die Wahlentscheidungen der Bürger primär von deren ökonomischen In- teressen bestimmt sind. Die etablierten Parteien richten ihre Politik, im Versuch ihre Stimmenzahl zu maximieren, folgerichtig an diesen Präferenzen aus.10 Je nach sozialer Schichtzugehörigkeit weisen Wähler stark heterogene Interessen auf. Sozial schwächer gestellte Individuen favorisieren der Theorie zufolge eine stärker etatistisch-umvertei- lende Politik, während hingegen wohlhabendere Individuen eher marktschonende Inte- ressen vorweisen und eine zurückhaltende Umverteilungspolitik präferieren. Die pro- grammatischen Unterschiede zwischen den Parteien gehen damit grundlegend auf zwei Faktoren zurück: 1. die Sozialstruktur ihrer Wähler und 2. die Sozialstruktur ihrer Mitglie- derschaft.11 Dies hat zur Folge, dass beispielsweise sozialdemokratische Parteien im Prozess der politischen Willensbildung andere Prioritäten setzen als bürgerlich-konser- vative Akteure. Für die Politikproduktion („policy output“) sowie die letztendlichen Resul- tate der Staatstätigkeit („policy outcome“) ergibt sich mithin ein Unterschied, je nachdem welche Partei in der Regierungsverantwortung steht.12 Konkret schlägt sich dies nach der Parteiendifferenzhypothese vor allem in der staatlichen Ausgaben- und Verteilungs- politik nieder. Tendenziell lässt sich festhalten, dass sozialdemokratische Parteien eine höhere Sozialleistungsquote und ein höheres Maß an finanzieller Umverteilung anstre- ben als ihre bürgerlich-konservativen Mitbewerber.13 Vertreter der Parteiendifferenzhy- pothese gehen somit letztlich von einer Theorie aus in der sich die ideologische Färbung einer Partei, trotz teilweise starker institutioneller Beschränkungen in einem gemäßigten Mehrparteiensystem, sichtbar auf die Regierungspolitik auswirkt.14

Für die angestrebte Untersuchung kann demnach die folgende Hypothese auf- gestellt werden: Die Parteiendifferenzhypothese kann genau dann bestätigt werden, wenn im Prozess zur Erarbeitung und Verabschiedung der Rentenreform signifikante parteipolitische Unterschiede ausgemacht werden können. Getreu der Parteiendiffe- renzhypothese liegt es nahe zu vermuten, dass die SPD eine sozial progressive Ren- tenpolitik verfolgte, während die CDU eher einen konservativeren Ansatz vor Augen hatte.

2. Historisches Kontextkapitel

2.1. Die Entstehungsgeschichte der Rentenreform

Die Geburtsstunde der Sozialversicherung nimmt ihren Ausgangspunkt im Deutschland des ausklingenden 19. Jahrhunderts. Begonnen unter der Federführung Otto von Bis- marcks, findet die Sozialversicherung in der Alters- und Invalidenversicherung von 1889 ihren ersten vorläufigen Abschluss.15 Die Ursachen für die Einführung der Sozialversi- cherung waren vielfältig. Zum einen wollte Bismarck Kontrolle über die politische Dyna- mik der Arbeiterschaft gewinnen und so die Sozialdemokraten schwächen. Zum anderen galt es zeitgleich den grassierenden Pauperismus zu befrieden.16 Zunächst waren nur Arbeiter rentenversichert. Dies änderte sich 1911 als der Versicherungsschutz auch auf die Angestellten ausgeweitet wurde. Es ist bemerkenswert, dass die Angestellten dabei nicht einfach in die bereits bestehende Arbeiterversicherung überführt wurden, sondern aufgrund eines sich herausgebildeten Klassenbewusstseins ihre eigene Versicherung erhielten. Da die Angestellten auch als die „geistigen Arbeiter“ angesehen wurden und ihre Wahrscheinlichkeit invalide zu werden somit geringer ausgeprägt war als bei den Arbeitern, versicherte die Angestelltenversicherung damit die „besseren Risiken“. Für die Versicherten ergaben sich ebenfalls Vorteile. So konnten die Angestellten höhere Renten erzielen als Arbeiter, da bei ihnen die geleisteten Beiträge stärker berücksichtigt wurden sowie das durchschnittliche Einkommen höher lag. Zudem war es den Ange-stellten erlaubt, bereits mit 65 Jahren in Rente zu gehen und nicht erst mit Vollendung des 70. Lebensjahres. Letztlich genossen sie auch eine günstigere Fassung des Berufs- unfähigkeitsbegriffs. Insgesamt führte damit die Einführung einer zweiten Rentenversi- cherung eigens für die Angestellten zu einer Manifestation der sozialstrukturellen Tren- nung von Arbeitern und Angestellten.17

In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts gelang es der deutschen Rentenversi- cherung, ihr Institutionengefüge trotz zweier Weltkriege und NS-Diktatur aufrecht zu er- halten. Zwar war die Selbstverwaltung der Versicherungsträger durch die Nationalsozi- alisten beseitigt worden, der zugehörige Verwaltungsapparat blieb jedoch erhalten. Ver- loren war hingegen das beim Deutschen Reich angelegte Versicherungsvermögen. Da sich die Versicherungsträger maßgeblich über Beiträge finanzierten, konnte ihre Funkti- onsfähigkeit im Kern aber dennoch bewahrt werden.18

Für den ersten Deutschen Bundestag stand während der Nachkriegszeit zu- nächst noch die Frage der Kriegsfolgenbewältigung im Zentrum seiner Arbeit. Neun Mil- lionen Flüchtlinge, vier Millionen Invaliden, drei Millionen Kriegssachgeschädigte sowie Waisen und Witwen wollten versorgt werden. Die Gesetze zum Lastenausgleich, der Kriegsopferversorgung und die Sozialgesetze zum Wohnungsbau zielten auf eine Ent- schärfung dieser Situation ab.19 Während jedoch der Lebensstandard der erwerbstätigen Bevölkerung nach 1949 kontinuierlich zunahm, profitierten die Rentner kaum. Das ein- setzende Wirtschaftswachstum versprach Arbeitern und Angestellten zwar höhere Lohn- einkommen, allerdings fehlte eine automatische Anpassung der Altersrenten. Letztere wäre nötig gewesen, denn durch die Währungsreform von 1948 sowie der sich bessern- den konjunkturellen Lage stiegen die Konsumgüterpreise und entwerteten damit die Renten. Als problematisch für die Ruheständler erwies sich darum nicht so sehr das in den Kriegsjahren verlorene Vermögen der Versicherungsträger als vielmehr die hohen Inflationsraten. Sie führten dazu, dass die Rentner im Volksmund bald auch als „Stief- kinder des Wirtschaftswachstums“ bezeichnet wurden.20 Viele Alte waren zusätzlich auf Sozialhilfe angewiesen und lebten oftmals unterhalb der Armutsgrenze. Der akuten Ar- mutsbedrohung konnten sie sich häufig nur dann entziehen, wenn sie in größeren Haus- halten lebten oder zusätzliche Einkommensquellen aufwiesen.21 Das bismarcksche Mo- dell der Zuschussrente wurde zusehends unrealistischer, weil sich bereits in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts die klassischen Familienstrukturen geändert hatten und es immer mehr alleinstehende Rentner gab.22 Die Lebenssituation der Alten wandelte sich somit fundamental. Wurde man in früheren Jahren noch von der Familie versorgt, entfiel diese Säule zusehends. Der konservative Soziologe Helmut Schelsky fasste die eben skizzierte Veränderung prägnant zusammen und konstatierte, dass insbesondere die Alten durch Auslagerung von Produktions-, Haushalts- und Erziehungsleistungen aus dem Familienverband „[…] maximal ihre alten Funktionen in der Familie […]“ eingebüßt hätten.23 Zwar wurden im Vorfeld der Rentenreform bis 1955 insgesamt fünf Gesetze verabschiedet, die eine Aufbesserung der laufenden Renten vorsahen, doch besserte dies die Situation der Rentner kaum.24 Aus diesem Grund ging für viele Ruheständler das Alter mit der Gefahr des sozialen Abstiegs einher.

Erst ab 1953, mit dem zweiten Deutschen Bundestag, wendete sich die Politik von der direkten Kriegsfolgengesetzgebung ab.25 Die veränderten ökonomischen Bedin- gungen ermöglichten es, dass man sich von nun an auf eine umfassende Neuordnung der sozialen Leistungen konzentrieren konnte.26 Eine Reform der Rentenversicherung galt dabei als wichtigster Posten, bestanden ihre Ordnungsprinzipien zu weiten Teilen noch auf Grundlage von Gesetzen aus den Jahren 1880 und 1911. Zudem wurde das Rentenrecht durch bereits vorangegangene Gesetzesänderungen immer undurchsichti- ger und wurde von der Öffentlichkeit bereits als „Rentendickicht“ bezeichnet.27 Es galt, den improvisatorischen ad hoc Maßnahmen der Nachkriegsjahre eine umfassende So- zialreform entgegenzusetzen.28 In seiner Regierungserklärung vom 20. Oktober 1953 bemerkte Adenauer, dass am wirtschaftlichen Aufstieg der Bundesrepublik „[…] nicht alle Bevölkerungskreise gleichmäßig teilgenommen […]“ haben.29 „Es waren bisher in erster Linie die im Arbeitsprozeß Tätigen, die sichtbaren Nutzen aus den Erfolgen der sozialen Marktwirtschaft zogen.“30 Der Regierungserklärung des Kanzlers ging eine Ini- tiative der SPD aus dem Jahr 1952 zur Einsetzung einer „Sozialen Studienkommission“ aus unabhängigen Sachverständigen voraus. Angelehnt an den britischen Beveridge- Plan, sollte die Kommission nach dem Willen der SPD, Möglichkeiten zur Entflechtung der sozialen Leistungen und deren mögliche Intensivierung prüfen.31 Der Vorstoß der SPD wurde zunächst von Seiten der Regierungsparteien abgelehnt. Zugleich entfachte durch den sozialdemokratischen Vorstoß jedoch eine breite sozialpolitische Diskussion. Wenngleich die Planungen für eine grundlegende Sozialreform letztlich unerfüllt blieben, verengte sich die Diskussion in der Folgezeit auf eine Neuregelung der Rentenpolitik.32

Die an ihr beteiligten Akteure und ihre ursprünglichen Reformideen sollen im Folgenden vorgestellt werden.

2.2 Die Akteure

2.2.1 Die CDU

Innerhalb der CDU wirkten auf die Neugestaltung der Sozialpolitik Ende der vierziger und zu Beginn der fünfziger Jahre vor allem zwei Gruppen ein. Auf der einen Seite stan- den die Sozialreformer. Sie organisierten sich seit 1946 in den Sozialausschüssen der Christlich-Demokratischen Arbeitnehmerschaft (CDA) und sahen sich selbst als das „so- ziale Gewissen“ der Partei an.33 Ihnen gegenüber positionierten sich die Mittelstands- vereinigungen der CDU, welche einen weiteren Ausbau des Sozialstaates verhindern wollten. In den Anfangsjahren der CDU hatten die Ideen des CDA noch einen großen Einfluss. So war das Ahlener Wirtschafts- und Sozialprogramm maßgeblich von den ge- danklichen Impulsen des CDA geprägt. Spätestens mit den Düsseldorfer Leitsätzen aus dem Jahr 1949 wendete sich die CDU jedoch wirtschaftsliberalerem Gedankengut zu. Die Soziale Marktwirtschaft wurde zum neuen wirtschaftspolitischen Paradigma ernannt und galt als „dritter Weg“ zwischen den Systemen der Planwirtschaft und des freien Marktes. Was die soziale Gerechtigkeit anbelangte appellierte man vor allem an die so- ziale Verantwortung der Arbeitgeber und betrachtete staatliche Umverteilungspolitik le- diglich als Korrektiv für in Not geratene Bürger. Als gesellschaftliches Leitbild galt fortan die „klassenlose, nivellierte Mittelstandsgesellschaft“ zu der auch die Arbeiter gehör- ten.34 Doch bei allen Öffnungsbestrebungen und Neupositionierungen für das Milieu der Arbeiter blieb das Stammklientel der CDU der „alte Mittelstand“, bestehend aus Einzel- handel, Handwerk und Selbstständigen. Nach wie vor wurde zudem den traditionell christlich-konservativen Werten wie Eigenverantwortung, Selbstständigkeit und Verant- wortungsfähigkeit eine große Bedeutung zugeschrieben. Vor allem das aus der katholi- schen Soziallehre stammende Subsidiaritätsprinzip bildete eine wichtige Komponente des christdemokratischen Denkens.35 Ein wirklicher Reformwille innerhalb der Union ent- stand erst in der zweiten Legislaturperiode. Neben dem Vorstoß der SPD wurde die Re- gierung durch die demoskopischen Berichte des Allensbach Instituts über die öffentliche Meinung zur Notwendigkeit einer Rentenreform in Kenntnis gesetzt. Die Bevölkerung sah in diesem Bereich dringenden Handlungsbedarf.36

Innerhalb der Union erarbeitete der Arbeitskreis Sozialreform die Inhalte der Ren- tenreform. Seine Mitglieder bekannten sich in ihrem Empfehlungsschreiben zur „dyna- mischen Rente“ und sprachen sich für eine laufende Anpassung der Renten an die Löhne und Gehälter der werktätigen Bevölkerung aus. Doch trotz der programmatischen Festlegung auf eine „ausreichende Sicherung“ für die „Alten und Invaliden“ äußerten insbesondere wirtschaftsnahe Flügel der Partei Bedenken.37 Sie befürchteten negative Auswirkungen auf die Stabilität der Währung, der Konjunktur sowie der Spartätigkeit der Bevölkerung. Die Streitigkeiten innerhalb der Partei waren groß. Zwar wurde das Kon- zept der dynamischen Rente auf dem sechsten Parteitag der CDU 1956 in Stuttgart be- schlossen, endgültig einigte man sich indes erst kurz vor der Verabschiedung der Ren- tenreform im Januar 1957.38

[...]


1 Vgl. Hockerts, Hans Günther: Der deutsche Sozialstaat, S. 71.

2 S. Welt der Arbeit. Wochenzeitung des Deutschen Gewerkschaftsbundes, 25.01.1957.

3 In dieser Arbeit wird aus Gründen der Leserlichkeit das generische Maskulin verwendet. Weibliche For- men sind implizit mitzulesen.

4 Vgl. Zöllner, Detlef: Sozialpolitik, S. 374.

5 Vgl. Hilpert, Dagmar: Wohlfahrtsstaat der Mittelschichten? S. 43.

6 Vgl. Hockerts: Der deutsche Sozialstaat, S. 71.

7 Vgl. Wehler, Hans-Ulrich: Deutsche Gesellschaftsgeschichte. Bd. 5, S. 262.

8 Vgl. Hilpert: Wohlfahrtsstaat der Mittelschichten? S. 70.

9 Näheres zur Parteiendifferenzhypothese findet sich im Kapitel 1.

10 Vgl. Egle, Christoph: Reformpolitik in Deutschland und Frankreich, S. 58.

11 Vgl. Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien, S. 379.

12 Vgl. Schmidt, Manfred G.: Die Lehre von der Parteiendifferenz, S. 51ff.

13 Vgl. Gerlinger, Thomas: Gesundheitspolitik und Parteienwettbewerb, S. 63.

14 Vgl. Saalfeld, Thomas: Parteien und Wahlen, S. 314. Die Aussagekraft der Parteiendifferenzhypothese blieb in der Forschung nicht unumstritten. So weist z.B. Paul Pierson darauf hin, dass sowohl linke wie rechte Parteien, wenn sie in der Regierungsverantwortung stehen, eine Strategie der „ blame avoidance“ verfolgen und lediglich die Interessen der durchsetzungsstärksten Gruppen im Blick hätten. Vgl. Pierson: Coping with Permanent Austerity, S. 410ff. Für die Bundesrepublik konstatiert der Politologe Manfred Schmidt hingegen einen Wettbewerb zwischen SPD und CDU um den Ausbau des Wohlfahrtsstaates. Vgl. Schmidt: Sozialpolitik in Deutschland, S. 111.

15 Wehler: Deutsche Gesellschaftsgeschichte. Bd. 3. S. 913f.

16 Vgl. Ritter, Gerhard: Der Sozialstaat. S. 62ff; Hilpert: Wohlfahrtsstaat der Mittelschichten? S. 43ff. Insbe- sondere Ritter weist darauf hin, dass die beiden hier skizzierten Motive für sich genommen noch nicht hin-reichend seien, um erklären zu können, weshalb die Sozialversicherung gerade in Deutschland ihren Aus-gang nahm. Man müsse darüber hinaus auch die ideengeschichtlichen Wurzeln betrachten. Bereits Hegel sah im Staat nicht nur die „Wirklichkeit der sittlichen Idee“, sondern darüber hinaus neben Gesellschaft und Familie ein Instrument der Daseinsvorsorge. Vgl. Ritter: Der Sozialstaat, S. 64-71.

17 Vgl. Hilpert: Wohlfahrtstaat der Mittelschichten? S. 46-51.

18 Vgl. Zöllner: Sozialpolitik S. 364.

19 Vgl. Hockerts: Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, S. 362f.

20 Vgl. Ebd., S. 367.

21 Vgl. Hilpert: Wohlfahrtsstaat der Mittelschichten? S. 60.

22 Vgl. Ebd., S. 53.

23 S. Schelsky, Helmut: Auf der Suche nach Wirklichkeit, S. 212.

24 Vgl. Hilpert: Wohlfahrtstaat der Mittelschichten? S. 55-57. Das Sozialversicherungs-Anpassungsgesetz machte 1949 den Anfang. Es folgten 1951 das Rentenzulagengesetz und das Teuerungsgesetz, 1952 das Grundbetrags-Erhöhungsgesetz sowie das Renten-Mehrbetragsgesetz 1955.

25 Vgl. Ebd., S. 364.

26 Vgl. Hilpert: Wohlfahrtstaat der Mittelschichten? S. 41.

27 Vgl. Torp: Gerechtigkeit im Wohlfahrtsstaat, S. 81.

28 Vgl. Ebd., S. 81.

29 S. Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages 02/3 vom 20.10.1953, S. 13.

30 S. Ebd., S. 13.

31 Vgl. Schulz, Günther: Sozialpolitische Denk- und Handlungsfelder, S. 149.

32 Vgl. Schmähl: Sicherung bei Alter, Invalidität und für Hinterbliebene, S. 383.

33 Vgl. Hilpert: Wohlfahrtsstaat der Mittelschichten? S. 71.

34 Vgl. Ebd., S. 72.

35 Vgl. Ebd., S. 73.

36 Vgl. Ebd., S. 73.

37 Vgl. Hamburger Programm der CDU 1953, Abschnitt: Altersversorgung, S. 40. https://www.kas.de/c/document_library/get_file?uuid=f72d77e5-7581-4e80-80cd-652518392fdb&grou- pId=252038. Abgerufen am 04.01.2019.

38 Vgl. Hilpert: Wohlfahrtsstaat der Mittelschichten? S. 75f.

Ende der Leseprobe aus 19 Seiten

Details

Titel
Die politische Debatte um die deutsche Rentenreform von 1957
Untertitel
Eine kritische Analyse der Parteiendifferenzhypothese
Hochschule
Westfälische Wilhelms-Universität Münster  (Historisches)
Note
1,3
Jahr
2019
Seiten
19
Katalognummer
V465418
ISBN (eBook)
9783668935242
ISBN (Buch)
9783668935259
Sprache
Deutsch
Schlagworte
debatte, rentenreform, eine, analyse, parteiendifferenzhypothese
Arbeit zitieren
Anonym, 2019, Die politische Debatte um die deutsche Rentenreform von 1957, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/465418

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