Analyse der Akteure der Windenergie in Bayern am Fall der 10H-Regelung


Hausarbeit, 2018
11 Seiten, Note: 1,3

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Akteure der Windenergie in Bayern am Fall der 10H-Regelung am Beispiel des Advocacy Coalition Frameworks
2.1 Mehrebenen-Governance und Föderalismus
2.2 Grundlegendes zur Windenergie und Bedeutung der Länder
2.3 Das Advocacy Coalition Framework
2.4 10h-Regelung und Anwendung des ACF

3. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Am 9. Mai 2016 titelte die Süddeutsche Zeitung: „Damit findet die Energiewende in Deutschland künftig ohne Bayern statt“ und zitiert damit den Grünen-Energieexperten Martin Stümpfig (Sebald, 2016). Dies bezog sich auf die Zurückweisung des obersten bayerischen Gerichts, hinsichtlich der Klagen der Oppositionsparteien im Landtag, somit verstieß die umstrittene 10H-Regelung nicht gegen die bayerische Verfassung (ebd.).

Worum genau geht es bei der Energiewende, inwiefern hängt die 10H-Regelung damit zusammen und warum klagen manche Parteien dagegen?

In dieser Arbeit soll es darum gehen, die Akteure der Windenergie in Bayern am Fall der sogenannten 10H-Regelung zu beleuchten. Dem werde ich anhand einer der am häufigsten verwendeten Theorien in der Policy-Analyse analytisch-beschreibend auf den Grund gehen: Das Advocacy Coalition Framework (ACF).

Somit wird mich in dieser Arbeit folgende Forschungsfrage leiten: Wie gruppieren sich die Koalitionen des „Policy-Subsystems“ der 10H-Regelung in Bayern und welchen „belief systems“ unterliegen sie?

Zunächst werde ich auf das politische System der Bundesrepublik Deutschland eingehen, indem ich die „Mehrebenen-Governance“ und den Föderalismus beschreiben werde. Anschließend möchte ich Grundlegendes zur Windenergie und die Bedeutung der Bundesländer thematisieren, gefolgt von einer Definition des ACF. Danach greife ich die 10H-Regelung auf und beschreibe die Akteure, bzw. Koalitionen anhand des ACF.

2. Die Akteure der Windenergie in Bayern am Fall der 10H-Regelung am Beispiel des Advocacy Coalition Frameworks

2.1 Mehrebenen-Governance und Föderalismus

Um die Akteure bzw. die Koalitionen eines Politikfeldes zu beleuchten, ist es notwendig, kurz auf das politische System per se einzugehen. Die Politik in Deutschland ist grundsätzlich geprägt von einem Zusammenspiel verschiedener Akteure und Ebenen, der deutsche Staat ist Teil eines Mehrebenensystems: Nach Rave (2016, S. 44) ist ein Mehrebenensystem ein politisches System, in dem Kompetenzen und Ressourcen auf „Ebenen“ aufgeteilt sind und die verschiedenen Ebenen wechselseitig aufeinander einwirken. Mit Ebenen sind zunächst territorial organisierte staatliche Einheiten gemeint, auf die in unterschiedlichem Maße Kompetenzen übertragen werden können (ebd.). Jene Mehrebenen-Governance zeichnet sich zum einen durch die Verflechtung der verschiedenen Ebenen aus, sodass politische Aufgaben nicht klar getrennt, sondern interdependent, also wechselseitig voneinander abhängig sind (ebd.). Konkret bedeutet dies, dass es die internationale Ebene gibt, die europäische, die nationale, sowie, je nach Nationalstaat, die Länderebene und einschließlich die kommunale Ebene (vgl. Hirschl, 2008, S. 31).

Ob eine zusätzliche Ebene der Bundesländer innerhalb eines Nationalstaates existiert, ist abhängig von der Struktur und Aufbau des jeweiligen Staates. Während beispielsweiße Frankreich ein dezentralisierter Zentralstaat ist, also ein Staat, in dem möglichst alle Funktionen auf Bundesebene konzentriert sind, jedoch die Kommunen wichtige formale Kompetenzen haben, ist Deutschland ein föderaler Staat: Ein föderativer Staat ist durch die formale Existenz mehrerer staatlicher Entscheidungsebenen mit jeweils eigener „Staatsqualität“ geknüpft (Rave, 2016, S.41). Dies sind hier neben dem Bund die 16 Bundesländer. Inwiefern nun eher der Bund oder die Länder Verantwortungen haben, ist abhängig vom jeweiligen Politikfeld. Allgemein lässt sich der Föderalismus in zwei Arten unterteilen: Neben dem Trennföderalismus, bei dem die Aufgabenteilung je nach Entscheidungsfeld vorliegt und eine geringe Kooperation zwischen den Ländern herrscht, existiert in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) ein sogenannter kooperativer Föderalismus (oder Verbundföderalismus). Kennzeichnend hierfür ist, dass Kompetenzen zwischen den Staatsebenen primär nach Funktionsbereichen, nicht nach Staatsaufgaben verteilt werden, sowie eine enge Steuer- und Finanzverflechtung vorhanden ist (Rave, 2016, S.41ff.).

In Bezug auf die Energiepolitik ist es wichtig, über die unterschiedlichen Ebenen und den deutschen Verbundföderalismus Bescheid zu wissen, da eben dieses Politikfeld auf den genannten Ebenen stattfindet. In dieser Arbeit liegt der Fokus auf dem Land Bayern, besonders auf der Windenergie, und auf der Frage, wie sich die Koalitionen dieses Policy-Subsystems gruppieren.

2.2 Grundlegendes zur Windenergie und Bedeutung der Länder

Nach dem Energiekonzept der Bundesregierung vom September 2010 und den Beschlüssen zur Energiewende vom Juni 2011, soll bis 2020 der Anteil erneuerbarer Energien am Bruttoendenergieverbrauch 18 Prozent betragen (Müller, et al. 2015, S. 31). Außerdem wird bis 2050 ein Anteil erneuerbarer Energien am Bruttoenergieendverbrauch von 60 Prozent angestrebt (ebd.). Aufgrund der dargelegten föderalen Struktur, stehen die Länder bei Umsetzung dieser Ziele in einer herausragenden Rolle, indem sie den Rahmen und ihre landesspezifischen Instrumente festlegen, um ihren Beitrag für die Erfüllung dieser Vorgabe zu leisten.

Ein Instrument, um den Anteil von regenerativen Energien auszubauen, ist die Windkraft: Nach Müller et. al. (2015, S. 262) ergibt sich der Rechtsrahmen für den Ausbau von Windenergie aus dem Bundesrecht, das drei maßgebliche Säulen herleitet. Diese Säulen sind das Vergütungsrecht nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), das Genehmigungsrecht und das Planungsrecht, wobei gerade für die letzten zwei das Naturschutzrecht eine entscheidende Rolle spielt (ebd.). Die planungsrechtliche Zulässigkeit ergibt sich aus dem „BauGB“, indem die Windenergie in §35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Außenbereich privilegiert wird (ebd., S.262f). Das Genehmigungsrecht resultiert aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG), wonach Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 Metern genehmigungsbedürftig sind (ebd., S.263). Dabei obliegt es den Ländern und Kommunen, den Rechtsrahmen im Genehmigungsrecht zu vollziehen und planerische Grundlagen zu erlassen (ebd.). Somit steht den Ländern und Kommunen ein gewisser Handlungsspielraum zu.

Müller et. al. (2015, S.279) erklären, dass Sachsen und Bayern 2013 Initiativen zur Stärkung der Einflussnahme der Länder auf den Windenergie-Ausbau unternommen haben, indem sie die bundesgesetzliche Privilegierung der Windenergie in §35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB einschränken und landesrechtliche Regelungen ermöglichen wollen. In diesem Zusammenhang starteten die beiden Bundesländer 2013 eine Initiative, die es den Ländern erlauben soll, Mindestabstände für Windkraftanlagen vorzuschreiben (ebd., S. 280). Konkret lautet die vorgeschlagene Regelung:

„Die Länder können bestimmen, dass §35 Abs. 1 Nr. 5 auf Vorhaben, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nur Anwendung findet, wenn diese Vorhaben einen angemessenen höhenbezogenen Mindestabstand zur Wohnbebauung einhalten.“ (ebd.).

Bereits hier merken Müller et. al. (2015, S. 280) an, dass durch diese Formulierung etwaige Auslegungsschwierigkeiten und Streitigkeiten entstehen könnten. Genaueres hierzu wird unter 2.4 erläutert.

Welchen Spezifika unterliegt nun Bayern im Hinblick auf den Ausbau von Windenergie?

Kahl & Müller (2015, S. 60) erklären, dass die Bundesländer eigene Ausbauziele und Pläne für ihre Energiewende festgelegt haben. Dies ist aufgrund der angesprochenen föderalen Struktur auch unabdingbar. Bereits 2011 setzte sich Bayern in seinem Energiekonzept das Ziel, sich innerhalb der nächsten zehn Jahre zur Hälfte mit Strom aus erneuerbaren Energien zu versorgen (ebd.). Ferner ist der Ausbau für Übertragungsnetze wie Gleichstromleitungen für Länder dort eine Herausforderung, wo es keine großen Stromverbraucher gibt (ebd.). Außerdem gibt es auf der untersten lokalen Stufe des Mehrebenensystems, wachsende Sorgen, hinsichtlich der Kosten dieser Energiewende (ebd., S. 61). Der Widerstand der Zivilgesellschaft auf kommunaler Ebene ist nicht zu unterschätzen. Kahl & Müller (S. 69) führen an, dass es in verschiedenen Regionen nicht wenige Bedenken vor „Monstertrassen“ gibt, was zeigt, dass es großen Diskussionsbedarf und einen starken Wunsch nach Beteiligung an den Entscheidungen zur Energiewende gibt. Somit muss eine Energiewende die Bedürfnisse der lokalen Bevölkerung beachten, um dieses Projekt nicht zu gefährden (ebd., S. 62). Dieser Punkt wird unter 2.4 besonders relevant, wenn die 10H-Regelung aufgegriffen wird.

2.3 Das Advocacy Coalition Framework

Im folgenden Abschnitt wird die Theorie des Advocacy Coalition Frameworks (ACF) erläutert und anschließend in das Politikfeld der Energiepolitik implementiert.

Wobei der federführende Entwickler dieses Begriffs, Paul Armand Sabatier, das ACF nicht als Theorie versteht, sondern als Analyserahmen (Sabatier, 2007, S. 6). Nach Zohlnhöfer et al. (2015, S. 205) benennen Analyserahmen Variablen und formulieren Aussagen zu deren Zusammenhänge, die auch konkrete Hypothesen beinhalten können. Das ACF gehört inzwischen zu den meistgenutzten Perspektiven der Policy-Forschung (ebd., S. 306).

Jene Theorie (bzw. Analyserahmen) geht davon aus, dass politische Entscheidungen in politischen Subsystemen („policy subsystems“) getroffen werden, worunter allgemein ein Netzwerk von spezialisierten Akteuren verstanden wird, die sich mit einem Policy-Problem befassen (ebd., S. 307). Mitglieder von diesen Subsystemen sind nicht nur Politiker oder Lobbyisten, sondern auch Wissenschaftler, Journalisten und andere fachspezifische Experten (ebd.). Somit können innerhalb eines Policy-Subsystems mehrere Koalitionen bestehen, welche weder funktional noch territorial zusammengehalten sein müssen.

Das zweite wichtige Stichwort des ACF bezieht sich auf die Erfassung von Zielen und Werten politischer Akteure über Überzeugungssysteme („belief systems“) (ebd., S.308). Diese tragen Wertvorstellungen und Grundideen, die innerhalb einer Koalition geteilt werden. Grundsätzlich strukturieren sich belief systems hierarchisch in drei Teile: Zum einen in „deep core beliefs“, diese umfassen grundlegende normative und ontologische Überzeugungen, die häufig durch frühe Sozialisation geprägt sind. Der zweite Teil, die „Policy core beliefs“, beinhaltet sämtliche Aspekte eines Policy-Subsystems, wie Policy-Positionen und Strategien, während im dritten Teil, bei den „secondary aspects“ sich auf den engen Bereich des Policy-Subystems bezogen wird, diese beinhalten instrumentelle Entscheidungen (ebd., S.308ff.). Es zeigt sich also, dass eine Koalition eines Policy Subsystems durch diese core beliefs geprägt und zusammengehalten wird. Nach Zohlnhöfer et. al. (S. 309) liegt die Begründung für belief systems demnach in theoretischen Überlegungen, die sich explizit auf Individuen beziehen, aber nicht auf korporative Akteure. Diese Individuen stellen im ACF die Hauptakteure politischer Prozesse dar. Relevant für die belief systems sind jene Akteure, die regelmäßig versuchen, das Subsystem zu beeinflussen, das können also auch Nichtregierungsorganisationen (NGOs), oder Teile der Zivilgesellschaft sein.

Die dritte zentrale Grundlage des ACF besteht in der Annahme, dass sich die Akteure in den Subsystemen zu „advocacy coalitions“ (Advocacy-Koalitionen) zusammenschließen (ebd., S. 310). Nach Zohlnhöfer (2015, S. 311) sind Koalitionen erst dann vorhanden, wenn sich verschiedene policy-bezogene Kernüberzeugungen von Akteuren feststellen lassen, die im Konflikt zueinanderstehen, und wenn Akteure mit übereinstimmenden Kernüberzeugungen auch ihr Handeln aufeinander abstimmen.

Somit handelt es sich beim ACF um einen Begriff für eine Koalition aus einflussreichen Fürsprechern einer Angelegenheit, die durch gemeinsame Interessen und Grundüberzeugungen zusammengehalten wird.

Ferner beschäftigt sich die Forschung des ACF auf Prozesse von Policy-Wandel und Policy-Lernen, und unter welchen Bedingungen Veränderungen zustande kommen (vgl. Zohlnhöfer et. al., 2015, S. 312ff.). Aus Kapazitätsgründen werde ich darauf nicht weiter eingehen, außerdem sind für diese Arbeit vor allem die Begriffe des ACF, der policy subsystems, der belief systems und der Advocacy-Koalitionen besonders relevant.

2.4 10h-Regelung und Anwendung des ACF

Zunächst werde ich die sogenannte 10h-Regelung definieren, näher erläutern und dabei genauer auf die Folgen eingehen, gefolgt von Betrachtung der zuständigen Akteure, mit einer Implementierung dieser Policy in die Theorie des ACF.

Nach Kohnen (2014) handelt es sich um das Gesetz zur Änderung der Bayerischen Bauordnung (BayBO) und das Gesetz über die behördliche Organisation des Bauwesens, des Wohnungswesens und der Wasserwirtschaft (OrgBauWasG), welches der Bayerische Landtag auf seiner 29. Sitzung am 21.11.2014 beschlossen hat. Damit wird die sogenannte 10H-Regelung zum Mindestabstand von Windkraftanlagen Gesetz, betreffend der Errichtung von Windkraftanlagen auf gemeindefreien Gebieten (neuer Artikel 82 Abs. 3 BayBO), den „Bestandsschutz“ für WKA, die in bestehenden Konzentrationsflächennutzungsplänen ausgewiesen sind (neuer Artikel 82 Abs. 4 BayBO), sowie die Beteiligung der Nachbargemeinde bei der Aufstellung von Bauleitplänen (neuer Artikel 82, Abs. 5 BayBO).Somit macht die bayerische Staatsregierung mit der 10H-Regelung Gebrauch von der Länderöffnungsklausel in §249 Abs. 3 BauGB, auf die unter 2.2 hingewiesen wurde. Geändert wurde nun Artikel 82 „Windenergie und Nutzungsänderung ehemaliger landwirtschaftlicher Gebäude“ (Remy, 2017). Nach Absatz 1 „(…) findet auf Vorhaben, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nur Anwendung, wenn dieses Vorhaben einen Mindestabstand vom zehnfachen ihrer Höhe zu Wohngebäuden in Gebieten mit Bebauungsplänen (§ 30 BauGB) – sofern in diesen Gebieten Wohnungsgebäude nicht nur ausnahmsweise zulässig sind – und im Geltungsbereich von Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB einhalten“ (ebd.). Bei einem 200 Meter hohen Windrad wären das also 2.000 Meter. Alle Windräder, die nicht bis dahin geplant und genehmigt waren, müssen diese neue Abstandsregelung berücksichtigen (Dehmer, 2016).

Besonders interessant ist noch Absatz 5, in dem erklärt wird, dass „bei der Aufstellung von Bauleitplänen, die für Vorhaben nach Absatz 1 einen geringeren als den dort beschriebenen Mindestabstand festsetzen wollen, (…) auf eine einvernehmliche Festlegung mit betroffenen Nachbargemeinden hinzuwirken (ist)“ (Remy, 2017). Hier wird auf die Beteiligung der Nachbargemeinde hingewirkt (Kohnen, 2014). Diese sozialkonstruktivistisch geprägte Vorgehensweise, indem die lokale Ebene „mitgenommen“ wird, wurde unter 2.2 erläutert.Was bedeutet die 10H-Regelung nun in der Praxis? De facto wurde mit diesem Gesetz der Ausbau von Windenergie in Bayern beendet. Nach Fukushima waren in Bayern jährlich bis zu 400 Anträge für Windräder eingegangen – heutzutage sind es ganze vier (Storch, 2017). Seit 2013 ging die Zahl der Anträge um Freistaat um ganze 99 Prozent zurück (Stand Februar 2018) (Roller, 2018). Während es 2016 in Bayern immerhin noch 47 Anträge mit einer Gesamtleistung von 141.300 Kilowatt gegeben hatte, wurden 2017 noch gerade einmal vier Anlagen mit einer Gesamtleistung von 13.350 Kilowatt beantragt (ebd.). Interessant ist ebenfalls der Vergleich zum bundesweiten Trend, nach dem 2017 1792 neue Windenergieanlagen an Land neu gebaut wurden, und damit als das bisher ausbaustärkste Jahr klassifiziert werden kann (ebd.).

Welche Akteure bzw. Koalitionen existierten bei diesem Gesetz nun und welchen belief systems unterlagen sie?

Zunächst mal stellt das Gesetz der 10H-Regelung das Policy-Subsystem dar, da es dabei um die Akteure geht, die aktiv mit einem Policy-Problem befasst sind. Innerhalb dieses Policy-Subsystems bestehen nach meiner Ansicht zwei Koalitionen, die Unterstützer und die Gegner dieser Policy. Als Unterstützer der 10H-Regelung lässt sich offensichtlich die bayerische Staatsregierung, also die CSU, klassifizieren. Belief systems lassen sich, wie unter 2.3 dargestellt, in deep core beliefs, policy core beliefs und secondary aspects unterteilen. Deep core beliefs umfassen grundlegende normative und ontologische Überzeugungen, die häufig über Jahre Bestand haben. Für mich würde dazu das Energiekonzept Bayerns passen, welches 2011 beschlossen worden ist und das Ziel setzte, sich innerhalb der nächsten zehn Jahre zur Hälfte mit Strom aus erneuerbaren Energien zu versorgen (siehe 2.2). Dieser deep core belief umfasst also die Gewährleistung von Stromversorgung, mit Implementierung von erneuerbaren Energien. Policy core beliefs umfassen sämtliche Aspekte eines Policy-Subsystems, sie beinhalten Positionen und Strategien: Die bayerische Wirtschafts- und Energieministerin, Ilse Aigner, erklärte in Zuge der Debatte um die 10H-Regelung, das Gesetz treffe eine gemeinwohlverträgliche Abwägung zwischen den eigenen energiepolitischen Zielen und den lokalen Interessen (Sebald, 2016). Ferner argumentierte sie, es gehe auch darum, die Energiewende im Einvernehmen mit der Bevölkerung zu gestalten (ebd.). Dies würde ich als policy core belief kategorisieren. Schließlich sind der letzte Teil eines belief systems die secondary aspects, wobei es um instrumentelle Entscheidungen geht. Diesbezüglich äußerte sich der bayerische Innenminister, Joachim Herrmann: „Wenn Kommunen geringere Abstände wollen, dann können sie das im Wege der Bauleitplanung bestimmen“ (ebd.).

Innerhalb meiner Recherchen bezüglich Befürworter der 10H-Regelung, bin ich lediglich auf die bayerische Staatsregierung gestoßen. Genau genommen, könnte man noch die CSU-Fraktion im Bayerischen Landtag, oder die CSU-Fraktionen in den Stadt- und Gemeinderäten in Bayern dafür hernehmen. Außerdem könnte es Tier- bzw. Vogelschützer als Gegner von Windkraftanlagen geben, da diese Räder eine Gefahr für Vögel darstellen können. Für beide Überlegungen habe ich jedoch keine Quellen gefunden. Allerdings werden sicher Teile der Zivilgesellschaft die 10H-Regelung befürworten, jene, die sich durch Windkraftanlagen gestört fühlen.

[...]

Ende der Leseprobe aus 11 Seiten

Details

Titel
Analyse der Akteure der Windenergie in Bayern am Fall der 10H-Regelung
Hochschule
Hochschule für Politik München  (Hochschule für Politik München)
Veranstaltung
Energiewende in Deutschland und Europa
Note
1,3
Autor
Jahr
2018
Seiten
11
Katalognummer
V470786
ISBN (eBook)
9783668950160
ISBN (Buch)
9783668950177
Sprache
Deutsch
Schlagworte
analyse, akteure, windenergie, bayern, fall
Arbeit zitieren
Christian Ramspeck (Autor), 2018, Analyse der Akteure der Windenergie in Bayern am Fall der 10H-Regelung, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/470786

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