Der Bundesrat

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

Teil I: Das Zuwanderungsgesetz
I. Die politische Ebene
1. Hintergründe zu der Abstimmung
2. Die Abstimmungstabelle über das Zuwanderungsgesetz
3. Theaterbühne Bundesrat
II. Die rechtliche Ebene
1. Die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten
2. Was steht im Grundgesetz
3. Die zwei möglichen Urteile

Teil II: Der Bundesrat als Blockadeinstrument
1. Die Vorläufer des Bundesrates
2. Die Entstehung des Bundesrates
3. Der parteipolitische Missbrauch des Bundesrates
1. Die Funktion des Bundesrates
2. Die rechtliche Ebene
3. Die politische Ebene

II.4. Lösungsmöglichkeiten

1. Einleitung

Nein, ich mäßige mich nicht !

Da ist offensichtlich und gewollt das Recht gebrochen !

Das geht nicht !

Mit diesen hochemotionalen Sätzen schlug Roland Koch am 22.3.2002 mit der Faust auf den Tisch, und die Ministerpräsidenten der unionsregierten Länder verließen in heller Empörung über den vermeintlichen Rechtsbruch die Bundesratssitzung. Das Votum des Landes Brandenburgs war trotz unterschiedlicher Stimmabgabe durch Innenminister Schönbohm (CDU) und Ministerpräsident Stolpe (SPD) von Bundesratspräsident Wowereit (SPD) als einheitliche Stimmabgabe zugunsten des Zuwanderungsgesetzes gewertet worden. „Das hat Konsequenzen“, drohte Kanzlerkandidat Edmund Stoiber dem Bundesratspräsidenten und der gesamten SPD an, bevor er den Raum verließ. Und das hatte in der Tat Konsequenzen. Nachdem Bundespräsident Rau am 20. Juni das umstrittene Zuwanderungsgesetz unterzeichnete, klagten die unionsgeführten Länder Sachsen, Bayern, Hessen, Baden-Württemberg, Saarland und Thüringen vor dem Bundesverfassungsgericht gegen das Zustandekommen des Gesetzes. Eine Entscheidung des Gerichts steht bislang noch aus.

Die Bundesregierung spricht von einer Totalblockade der Union im Bundesrat. Sie spricht von einem parteipolitischen Mißbrauch des Bundesrates. Der Ruf der Bundesregierung nach einer Verringerung der zustimmungspflichtigen Gesetze ist aus ihrer Sicht durchaus verständlich: Als ob es nicht schwer genug wäre, die mühsam in der Regierungskoalition ausgehandelten Kompromisse im Bundestag zu verabschieden, wird es im Bundesrat regelmäßig durch eine Totalblockade der Opposition torpediert. Bei einem Nein des Bundesrates wäre die Gesetzesvorlage des Zuwanderungsgesetzes an den Vermittlungsausschuss weitergegangen und wäre - wenn überhaupt – stark verändert und ihres eigentlichen Sinnes beraubt, schließlich vom oppositionsdominierten Bundesrat abgesegnet worden. Wie soll man bei so einer Blockadehaltung jemals ein großes Reformpaket auf den Weg bringen ?

Diese Hausarbeit ist in zwei ineinandergreifende Teilbereiche unterteilt:

Im ersten Teil soll das Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes anhand aktueller Zeitungsberichte und der Stellungnahme des Verfassungsrechtlers Ingo von Münch untersucht und - sofern möglich - auf seine Verfassungsrechtlichkeit geprüft werden. Im zweiten Teil soll unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte des Bundesrates der Forderung nach einer Machtbeschneidung des Bundesrates nachgegangen werden. Wird der Bundesrat parteipolitisch missbraucht ?

Teil I: Das Zuwanderungsgesetz

Verfassungsverstoß

„Dieser Bundeskanzler hat keine Scheu, mit der Macht des SPD-Vorsitzenden sein zweifelhaftestes Vorhaben mit Hilfe willfähriger Gefolgsleute und eines Verstoßes gegen das Grundgesetz durch die Gesetzgebungsorgane zu peitschen. Dieser Bundesinnenminister, dem der Schutz der Verfassung aufgetragen ist, hat die Unverfrorenheit, einen Verfassungsverstoß als „rechtmäßig“ zu qualifizieren und die niedergewalzten Bundesländer dazu aufzufordern, doch „gute Verlierer“ zu sein. Dieser brandenburgische Ministerpräsident hat sich dem Druck aus Berlin soweit untergeordnet, dass er auf offener Bühne und mitten in einer Abstimmung den Koalitionsvertrag bricht, der seiner Landesregierung zur parlamentarischen Mehrheit verholfen hat. Wenn die Parteidisziplin vier sozialdemokratische Spitzenpolitiker auf solche Irrwege führt, dann ist mit dieser Partei und ihrem Verfassungsverständnis etwas nicht in Ordnung. Potentielle Koalitionspartner der SPD werden es sich gut überlegen, ob es sich lohnt, mit ihr Verträge zu schließen.“^[1]

Die Ereignisse im Bundesrat am 22.3.2002 werden von der konservativen Tageszeitung FAZ ohne Umschweife als Verfassungsbruch gebrandmarkt. In der linkeren Schwesterzeitung Frankfurter Rundschau ist von einem „High Noon“ im Bundesrat die Rede und „Wie bei der Entscheidung über das Zuwanderungsgesetz eine Machtfrage zur Rechtsfrage wurde.“^[2]

Und diese Formulierung trifft den Kern der Dinge ziemlich genau:

Selten zuvor wurden rechtliche und politische Streitfragen so miteinander vermengt und durcheinander geworfen wie bei dieser umstrittenen Abstimmung über das Einwanderungsgesetz im Bundesrat am 22.3.2002. Verwunderlich ist das nicht, da die Kontrahenten mitten im Bundestagswahlkampf standen und jeder Ausrutscher oder jedes Zeichen von Schwäche in den Medien erbarmungslos ausgeschlachtet worden wäre. Um eine möglicht objektive Bewertung der Ereignisse zu gewährleisten, ist eine klare Aufteilung der Geschehnisse in eine politische und eine rechtliche Ebene sinnvoll. Nur so kann auch die aus wahltaktischen Gründen zum Teil bewusste Vermischung der politischen und der rechtlichen Ebene durch die beteiligten Politiker aufgezeigt werden.

I. Die politische Ebene

1. Hintergründe zu der Abstimmung

Um das Handeln der verschiedenen Politiker deutlich und verständlich zu machen, ist ein Blick auf die Jahre vor 2002 unerlässlich. Mit einer Totalblockade im Bundesrat verhinderte 1997 und 1998 der damalige SPD-Parteichef Oskar Lafontaine Gesetzesnovellen der damaligen Unionsregierung unter Helmut Kohl - und wurde dafür belohnt. Bei den Bundestagswahlen 1998 wurde die SPD stärkste Kraft und bildete mit der Partei Bündnis 90/Die Grünen die Bundesregierung. Die Union, der eine erfolgreiche Totalblockade im Bundesrat von Lafontaine vorexerziert worden war, versuchte bei der Steuerreform 2000 diese Waffe zur ihren Gunsten einzusetzen. Doch sie versagte bei dem Versuch, Geschlossenheit zu demonstrieren. Das rotgrüne Reformpaket passierte den Bundesrat. Die Reihen der Union waren nicht geschlossen, denn den Gesetzesvorlagen der Regierung stimmten mit dem damals schwarz-roten regierten Berlin auch ein Bundesland zu, an dem die CDU an der Regierung beteiligt war. Bundeskanzler Schröder entzweite die Ablehnungsfront der Länder, indem er schlicht und einfach einige Bundesländer mit finanziellen und politischen Zugeständnissen kaufte. Die Union stand im Regen und musste zu dem Schaden auch noch den Spott der Medien und des politischen Gegners einstecken. Regierungshalbzeitstand damit vollkommen klar: 1:0 für Schröder.

Die zweite Hälfte wurde angepfiffen mit dem Entstehen der Gesetzesvorlage für das Zuwanderungsgesetz, welches am 22.3.2002 mit der Abstimmung im Bundesrat zu einem vorläufigen Ende kam. Im Vorfeld erzielte die SPD mit dem grünen Regierungspartner einen Kompromiss, den beide als die gerechte Erneuerung in der Zuwanderungsfrage schlechthin verkaufen wollten. Der Union war dieser Kompromiss zu lasch und zu einwanderungsfreundlich. Beide Seiten reklamierten für sich Kompromissbereitschaft. Beide Positionen unterschieden sich, vor allem nach Aussagen der SPD, in den wesentlichen Punkten kaum voneinander. Streitigkeiten gab es vor allem beim Nachzugsalter für Kinder und anderen, mit Blick auf die Gesamtsache, eher untergeodneten Punkten. Trotzdem waren beide Lager nicht in der Lage, sich im Vorfeld auf einen Kompromiss zu verständigen. Beide Seiten bemühten sich vielmehr, das Thema für den beginnenden Bundestagswahlkampf auszuschlachten. Die SPD hielt der CDU/CSU vor, sie wollten das Ausländerthema bewusst in den Wahlkampf ziehen, um auf dem Rücken der in Deutschland lebenden Ausländer im rechten Becken auf Stimmenfang zu gehen. Die rot-grüne Regierungskoalition versuchte nach eigenen Angaben, das Thema aus dem Wahlkampf heraus zu halten. Dass sie jedoch eine wirkliche Kompromisslösung anstrebte, darf getrost bezweifelt werden, denn auch die Regierungskoalition war offensichtlich nicht in der Lage, in diesen nach eigenen Aussagen „kleineren Punkten“ der Union entgegenzukommen und dadurch einem Scheitern der neuen Gesetzesordnung im Bundesrat zu entgehen.

Das Gesetz wurde mit der Kanzlermehrheit im Bundestag verabschiedet, und die Union drohte daraufhin ein Scheitern des Gesetzes im Bundesrat durch ihre verhindernde Minderheit an. Bundeskanzler Schröder hoffte offenbar, wie bei der Steuerreform im Vorjahr, einige Koalitionsregierungen im Bundesrat auf seine Seite zu ziehen, und lehnte die Einsetzung eines Vermittlungsausschusses kategorisch ab. Die Zeichen standen im Vorfeld der Abstimmung auf Konfrontation. Da beide Seiten zuvor wenig Vermittlungsbereitschaft an den Tag gelegt hatten, wurde diese Abstimmung zu einem Machttest für die Bundestagswahl hochstilisiert. Das Thema der Einwanderung trat hinter der politischen Showbühne immer weiter in den Hintergrund. Bundeskanzler Schröder wollte in dem Wahlkampf seine Überlegenheit eindrucksvoll unter Beweis stellen, und die Union musste, wollte sie nicht total ihr Gesicht verlieren, um jeden Preis ein ähnliches Desaster wie im Juli 2000 vermeiden. Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat waren knapp und auf beiden Seiten galt es daher, Geschlossenheit zu demonstrieren.

2. Die Abstimmungstabelle über das Zuwanderungsgesetz

3. Theaterbühne Bundesrat

Die Regierung verfügte über 31 klare Jastimmen im Bundesrat, die Union über 23 klare Neinstimmen. Für ein Ja zu einer Gesetzesvorlage bedarf es einer absoluten Mehrheit von 35 der 69 Stimmen des Bundesrates. Bei den Koalitionsregierungen in Bremen, Hessen und in Hamburg gab es laut Koalitionsvertrag die erwarteten Enthaltungen, die jedoch gemäß den Abstimmungsregeln des Bundesrates in der Abstimmung als Nein zu werten sind. Das sind weitere 11 Stimmen gegen das Einwanderungsgesetz. Damit standen 31 klaren Jastimmen 34 klaren Neinstimmen gegenüber. Der Showdown konzentrierte sich dadurch auf das Land Brandenburg mit seinen 4 Stimmen, die die Entscheidung in dem Machtpoker bringen mussten. Im Koalitionsvertrag zwischen SPD und CDU in Brandenburg ist festgelegt, dass sich das Land Brandenburg bei unterschiedlicher Ansicht der Koalitionspartner der Stimme enthält. Mit 31 Jastimmen und 38 Neinstimmen wäre das Einwanderungsgesetz klar gescheitert und der Ausgleich für die Union nach dem Bundesratsdesaster im Sommer 2000 für die Steuerreform perfekt gewesen.^[3]

Um einer drohenden Niederlage im Bundesrat zuvorzukommen, erhöhte Bundeskanzler Schröder den Druck auf seine Mannschaftskollegen. Stolpe wurde trotz des Koalitionsvertrages gedrängt, mit Ja zu stimmen. Mit Wowereit wurde vereinbart, bei einem möglichen Nein von Innenminister Schönbohm, die Stimme Brandenburgs nach etwas offiziellem Theater als Jastimme zu werten. Danach wollte man darauf hoffen, dass ein sozialdemokratischer Bundespräsident Rau die Partei nicht im Stich lassen und das Gesetz unterschreiben werde. Man könnte auch sagen, dass sich Schröder mit dieser Anweisung an seine Teamkollegen für ein Foul entschied und darauf hoffte, dass es ohne Folgen bleiben würde. Auf keinen Fall vor der Wahl ein Tor des schwarzen Gegners zulassen ! Mit diesem erfolgreichen Foul erhöhte Schröder kurzfristig auf 2:0, wobei noch nicht klar ist, ob das Tor wirklich anerkannt wird. Die endgültige Entscheidung der Unparteiischen steht noch aus. Was aber unmittelbar nach dem Foul folgte, war der wütende Aufschrei der schwarzen Mannschaft um ihren Spielführer Edmund Stoiber. Diese machten wegen des vermeintlichen Fouls ein großes Gezeter, oder, wie es die Frankfurter Rundschau ausdrückt, ein großes Theater:

Theater

Wir hätten es ahnen können. Gab Jörg Schönbohm nicht den idealen Mephisto („Ich bin der Geist, der stets verneint“) ? Hielt es Bernhard Vogel nicht mit Wallenstein („Ich hab hier bloß ein Amt und keine Meinung“) ? Und vor allem: Machte Roland Koch nicht viel Lärm um nichts ? Jetzt ist es amtlich: Der Auftritt der Christlichen Darstellungsunion (CDU) im Bundesrat war, so Peter Müller, „legitimes Theater“.

Und das in jeder Hinsicht. Besannen sich die Laienmienen doch einerseits auf den ursprünglichen Sinn des griechischen „théatron“, nämlich die Beschwörung von Gottheiten (hier: Stoiber) und Fruchtbarkeitsriten (die wundersame Vermehrung von Wählerstimmen). Andererseits mühten sie sich vorbildlich, der vulgären Bedeutung des Wortes Theater – also etwa: „Gezeter, Geschrei, Lärm, Getue“ (Wörterbuch der deutschen Umgangssprache) – gerecht zu werden.

Unklar bleibt indes, wieso das begabte Ensemble für seine Inszenierung ausgerechnet den Bundesrat wählte, einen Ort, den Marcel Reich-Ranicki wohl meinte, als er dereinst anmerkte: „Es gibt Theater, bei denen ich den Eindruck habe, dass man sie abreißen und vielleicht da ein Parkhaus errichten sollte.“ Auch sonst wurde hier und da geschlampt: dass Schönbohm seinen Text vergaß und Stoiber auf offener Bühne soufflierte, dass Koch lächelte, während er seinen Pult malträtierte, der Auszug aus dem Guckkasten, bevor der Vorhang fiel...Macht man eigentlich nicht. Sollte man bis zum September noch ein Bisschen üben. Und wer weiß: Vielleicht fällt der Union bis dahin ja noch eine Botschaft ein, etwas Neues, irgendeine metaphorisch verbrämte Intention. Schließlich wurde die Farce “Wer hat Angst vorm schwarzen Mann“ ja bereits 1999 uraufgeführt.

Wenn nicht, ist’s aber auch nicht schlimm. Wie sagte doch Herbert Achternbusch: „Wer nichts zu sagen hat, kann immer noch Theater machen.“ Vorhang^[4]

[...]

^[1] Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23. März, S.1

^[2] Frankfurter Rundschau, 23. März, S.3

^[3] FAZ, 23.3.2002, S.3

^[4] FR, 26. März, S.4