Reform der Arbeitsmethoden des UN-Sicherheitsrates

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung

2. Konzeptionelle Grundlagen
2. 1 Legitimität von politischen Akteuren
2. 2 Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates

3. Reformen der Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates
3. 1 Reformentwicklung
3. 2 Öffnung des Rates für Nicht-Mitglieder
3. 3 Öffnung des Rates für zivilgesellschaftliche Akteure

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

1. Einführung

Das Hauptziel der Vereinten Nationen, festgeschrieben in Art. 1 Abs. 1 der UN-Charta, ist die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Der UN-Sicherheitsrat als wichtigstes Entscheidungsorgan in der gesamten Sicherheitsordnung hat dafür Sorge zu tragen, dass das Hauptziel der UNO umgesetzt wird.^[1] Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und der durch diesen Konflikt hervorgerufenen Blockadehaltung der Vetomächte konnte der Sicherheitsrat schließlich seinen zahlreichen Aufgaben und Kompetenzen nachkommen und seine Aufgaben ausweiten. So ist es ihm durch die Beendigung des Ost-West-Konflikts möglich geworden seine Aufgabe nach Art. 24 UN-Charta zu erfüllen und durch Zwangsmaßnahmen und andere Mechanismen tief in nationale Gesellschaften hinein zu wirken.^[2] Doch auch heute kann und wird die Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrates durch das Einlegen eines Vetos durch die ständigen Mitglieder eingeschränkt. Da sich das institutionelle Design des Gremiums nicht wirklich änderte und seine Entscheidungsverfahren seit der Gründung der Vereinten Nationen 1945 intransparent und exklusiv geblieben und dadurch wenig legitim sind,^[3] wird seit mehr als 25 Jahren intensiv über eine Reform des Sicherheitsrates diskutiert.^[4]

Forscher sehen die Ursachen für einen Reformwunsch in der Ausweitung seiner Kompetenzen. Einerseits wird ein konstruktiver Bedeutungszuwachs von neuen Sicherheitsbedrohungen thematisiert. Diese neuen Bedrohungen zeichnen sich unter anderem im Bereich der Terrorismusbekämpfung und im Bereich der steigenden innerstaatlichen Konflikte ab. Andererseits sehen Politikwissenschaftler den Druck die Kompetenz des Rates auszuweiten auch in einem Wertewandel internationaler Normen begründet, der sich beispielsweise in den Forderungen der Bürgerinnen und Bürger nach mehr politischer Teilhabe und Selbstbestimmung auf internationaler Ebene äußert.^[5]

Diese Entwicklungen haben dazu geführt, dass der Druck für institutionelle Reformansätze des Sicherheitsrates immer größer wurde.^[6] Im Grunde wird dem UN-Sicherheitsrat aufgrund der in ihm vorherrschenden Exklusivität und Intransparenz vorgeworfen zu selektiv bei der Problemsichtung und –bearbeitung zu sein. Durch die enorme Machtposition der ständigen Mitglieder würde er lediglich nach ihren Interessen handeln.^[7] Kritiker des Sicherheitsrates setzen sich nicht nur mit den Entscheidungsverfahren und dem Vetorecht der ständigen Mitglieder auseinander,^[8] sondern diskutieren ebenfalls die Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates.^[9] Selbst einzelne Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen teilen die Auffassung, dass Aufbau und Arbeitsweise des Sicherheitsrates nicht mehr zeitgemäß seien.^[10] Die UN ist die einzige global agierende Organisation, die internationale Probleme nachhaltig lösen kann. Daher wird viel darüber diskutiert, wie die Gremien der UN möglichst effektiver und legitimer werden können. Der Sicherheitsrat, als eines dieser Organe, muss den Anspruch erfüllen, den aktuellen Stand der internationalen Beziehungen widerzuspiegeln und dies mit einer geeigneten Reform der Arbeitsmethoden umsetzen. Es gibt bereits viele Politikwissenschaftler, die sich mit dieser Thematik befasst haben. Jedoch ist ein erhöhtes Interesse an den Reformen der Entscheidungsverfahren des Rates zu erkennen. Diskutiert wird in diesem Themenfeld unter anderem, inwiefern die Einlegung eines Vetos einer exklusiven Mitgliederzahl des Rates noch zeitgemäß ist^[11] und beispielsweise die Frage nach einer Erweiterung des Sicherheitsrates um weitere ständige und nichtständige Mitglieder mit oder ohne Vetorecht^[12].

Ich möchte mich in dieser Arbeit auf die Reformbemühungen der Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates fokussieren und der Frage nachgehen, inwieweit der UN-Sicherheitsrat durch informelle Reformen der Arbeitsmethoden seine Legitimität steigern kann.

Hierbei möchte ich mich eingehender mit der Öffnung des Rates für zivilgesellschaftliche Akteure und für Nicht-Mitglieder beschäftigen. Znächst halte ich es für notwendig einschlägige Begriffe zu definieren, was unter Legitimität in Bezug auf politische Institutionen sowie den Sicherheitsrat verstanden werden kann und wie die Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates allgemein beschrieben werden können. Dies ist erforderlich, um dann in einem zweiten Schritt näher auf die einzelnen Reformen der Arbeitsmethoden eingehen zu können. Zu diesem Zweck möchte ich die bereits geschaffenen einzelnen Reformmaßnahmen in einem ersten Schritt kurz erläutern. Danach möchte ich zum einen auf eine erhöhte Einbindung von Nicht-Mitgliedern, insbesondere der Truppensteller Staaten, im Rat eingehen, und zum anderen eine Öffnung des Rates für die Zivilbevölkerung in Form von Nichtregierungsorganisationen, kurz NGOs, aufzeigen. In meinem Fazit möchte ich die Ergebnisse kurz zusammenfassen, meine Fragestellung beantworten und kleine Vorschläge für weitere Reformmaßnahmen geben. Abschließend möchte ich auf einige Punkte hinweisen, die bei einer weiteren Bearbeitung der Thematik eine Rolle spielen können.

2. Konzeptionelle Grundlagen

Bevor eingehender auf die konkreten Reformen der Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates eingegangen werden kann, ist es hilfreich erst einmal zu klären was der Begriff Legitimität in Bezug auf politische Akteure beziehungsweise auf den UN-Sicherheitsrat bedeutet und wie sich die Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates allgemein beschreiben lassen.

2.1 Legitimität von politischen Akteuren

Nach Matthias Ecker-Ehrhardt und Bernhard Wessels lässt sich ein politisches System nach gängigen Demokratievorstellungen als legitim einstufen, wenn es seinen Bürgerinnen und Bürgern die Option ermöglicht, das Verhalten politischer Autoritäten effektiv zu beeinflussen oder zu kontrollieren.^[13] Nach Theresia Kloke wird der Begriff der Legitimität eng mit der Anerkennungswürdigkeit sowie Rechtfertigung von Autorität verknüpft. Es besteht daher ein großer Zusammenhang zwischen Legitimität und dem Recht, bindende Entscheidungen treffen zu können oder verbindliche Regelungen zu veranlassen.^[14] Martin Binder und Monika Heupel heben außerdem hervor, dass Legitimität keine statische Eigenschaft eines bestimmten Akteurs oder einer Organisation sei, sondern, dass Legitimität immer wieder neu geschaffen und gefestigt werden müsse.^[15] Daraus lässt sich schlussfolgern, dass ein politischer Akteur oder eine politische Institution Legitimität erzeugen kann, wenn die jeweiligen Handlungen von Externen beeinflusst und kontrolliert werden können und, wenn diese Legitimität ständig angepasst werden kann.

Die Grundlage einer jeden Reform des Sicherheitsrates ist die Erweiterung „seiner Repräsentativität, Legitimität und Effektivität“^[16]. Genauer könnte eine Steigerung der Effektivität die Glaubwürdigkeit des Sicherheitsrates erhöhen, und zeitgleich könnte eine erhöhte Repräsentativität die Legitimität des Rates vergrößern.^[17] Nach Bruce Cronin besitzt der Sicherheitsrat zwei Arten von Legitimität. Zum einen eine „purposive legitimacy“^[18], die der Sicherheitsrat dadurch erhält, wenn seine Maßnahmen anhand von universellen Normen der internationalen Gesellschaft erklärt werden können. Zum anderen beruhe seine „performance legitimacy“^[19] auf seiner Anerkennung als eines der Hauptorgane der Vereinten Nationen. Durch die Unterzeichnung der Charta durch die Mitgliedstaaten bei Eintritt in die UN haben diese dem Sicherheitsrat indirekt die Vollmacht erteilt stellvertretend für sie zu handeln. Dadurch, dass sich der Rat bisher nur sehr wenig bis kaum für demokratische Verfahren geöffnet habe, büße er aus diesem Grund an Legitimität ein.^[20] Um nun zu untersuchen, wie der Sicherheitsrat durch einzelne Reformen der Arbeitsmethoden mehr Legitimität herstellen kann, ist es unumgänglich erst einmal die allgemeinen Arbeitsmethoden des Sicherheitsrats zu beschreiben.

2.2 Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen besteht nach Artikel 23 Abs. 1 UN-Charta aus fünf ständigen und zehn nichtständigen Mitgliedern, die von der Generalversammlung für zwei Jahre gewählt werden. Die Ratsmitglieder kommen in der Form der Hauptaufgabe des Sicherheitsrates – der Herstellung und Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit – nach, indem sie in unterschiedlichen Formaten zusammentreten und Resolutionen, Beschlüsse oder Erklärungen zu unterschiedlichen Themen verabschieden. Als Arbeitsmethoden werden formelle und informelle Regelungen bezeichnet, die Zeitpunkt, Tagesordnung und die Durchführung der einzelnen Sitzungen des Rates festlegen. Die Arbeitsmethoden regeln so die Willensbildung- und Entscheidungsverfahren des Sicherheitsrates.^[21]

Grundlegend tagt der Rat in zwei unterschiedlichen Formen. Zum einen in formellen Sitzungen und zum anderen in informellen Zusammentreffen. Laut der Regel 48 der Geschäftsordnung des UN-Sicherheitsrates sind die Sitzungen des Rates grundsätzlich öffentlich, vorausgesetzt er habe nichts anderes beschlossen. Jedoch findet ungeachtet dessen der Hauptteil der Zusammenkünfte in einem informellen und nichtöffentlichen Rahmen statt, wo auch die meisten Entscheidungen gefällt werden. Diese Entschlüsse werden dann wiederum in den offiziellen Sitzungen bekannt gegeben oder ihnen wird formell zugestimmt.^[22] Der renommierte Politikwissenschaftlicher Helmut Volger hingegen spricht in seinen Ausführungen zur informellen Reform der Arbeitsmethoden des UN-Sicherheitsrates von einem ungefähren Gleichgewicht beider Sitzungsarten seit dem Ende der neunziger Jahre. Er bestätige, dass im Jahr 2001 219 formelle Konsultationen und 183 informelle Plenarsitzungen abgehalten wurden.^[23] Die formellen Sitzungen des Rates können noch einmal in zwei Untergruppen, in öffentliche und nichtöffentliche Sitzungen, untergliedert werden. Zu den öffentlichen Sitzungen zählen Formate wie formelle öffentliche Treffen, offene Aussprachen, Orientierungsdebatten und offene Unterrichtungen. In diesen Sitzungen wird die Öffentlichkeit grundsätzlich nicht ausgeschlossen. Beispiele für öffentliche Sitzungen sind Abstimmungen über Resolutionsentwürfe und Erklärungen, offene Aussprachen für Nicht-Mitglieder zu bestimmten Themen, oder offene Unterrichtungen von Sekretariatsmitgliedern oder von Mitarbeitern anderer Organe zu einem bestimmten Thema.^[24]

In den nichtöffentlichen Sitzungen wird das Publikum auf wenige spezifische Akteure beschränkt. Hierbei dürfen nur Ratsmitglieder, Sekretariatsmitarbeiter und Mitgliedstaaten auf Einladung teilnehmen. Darüber hinaus werden in nichtöffentlichen Konsultationen keine Protokolle angelegt. Zu dieser Art von Sitzungen zählen informelle Konsultationen, informelle interaktive Diskussionen zwischen Vertretern internationaler Organisationen und Ratsmitgliedern und Treffen nach der Arria-Formel zwischen einzelnen Ratsmitgliedern und Vertretern von NGOs. Den Namen haben die Treffen nach der Arria-Formel von dem venezolanischen Botschafter Diego Arria, der diese informellen Konsultationen zwischen Ratsmitgliedern und NGOs im März 1992 entwickelte.^[25] Der Begriff NGO leitet sich von dem englischen Ausdruck Non-Governmental Organisation ab und bedeutet übersetzt Nichtregierungsorganisation.^[26]

Laut Johannes Greubel führe die Tendenz des Rates immer mehr inoffizielle Sitzungen abzuhalten, zwar zu mehr Effizienz, jedoch impliziere dies wiederum einen Mangel an Transparenz und somit auch einen Mangel an Legitimität. Er dränge darauf die Arbeitsmethoden zu reformieren, um bei einer weiterhin stabilen Effizienz die etablierte Intransparenz beseitigen zu können.^[27] Die konzeptionellen Erläuterungen haben ergeben, dass die aktuellen Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates nicht mehr zeitgemäß sind und Kritiker daher nicht nur die Zusammensetzung und die Vetomöglichkeit der Mitglieder des Rates kritisieren, sondern auch die Arbeitsmethoden des Gremiums reformiert werden sollten. In einem nächsten Kapitel möchte ich eingehender auf die Reformen der Arbeitsmethoden eingehen.

3. Reformen der Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates

Die Kompetenzen des Sicherheitsrates sind unter anderem in Kapitel VI und VII der Charta der Vereinten Nationen festgeschrieben. Seine Resolutionen und Entscheidungen sollten daher den Anspruch erfüllen die internationale Gemeinschaft vollumfänglich widerzuspiegeln.^[28] Eine Prämisse für den Sicherheitsrat mehr Legitimität zu erzeugen, wäre die Aussicht, dass möglichst alle Meinungen der UN-Mitglieder im Entscheidungsprozess gehört und einbezogen werden sollten.^[29] So gesehen könnte eine Reform des Sicherheitsrates zu einem stärkeren politischen und rechtlichen Gleichgewicht führen. So bemerkt auch Rechtswissenschaftlerin Sofia Santos treffend:

„Wenn mehr Mitglieder an der Beschließung einer Resolution teilgenommen haben und die Interessen der gesamten Mitgliedschaft besser repräsentiert werden, wird sie von den Mitgliedern als legitimer angesehen.“^[30]

Dadurch, dass der Politikwissenschaftler Martin Daniel Niemetz davon ausgeht, dass „the SC working methods also represents the area of reform in which change is the most likely and, indeed, the area in which reform does actually take place“^[31], liegt die Vermutung nahe, dass im Bereich der Arbeitsmethoden mehr Reformschritte umgesetzt werden können, als in einem Bereich der auf eine Chartaänderung, die schwierig zu erreichen ist, abzielt. Eine Änderung der Charta im Zuge einer Reform des Sicherheitsrates hat es bisher lediglich nur einmal gegeben, als die Zahl der nichtständigen Mitglieder 1963 von sechs auf zehn gemäß Art. 108 UN-Charta erhöht wurde. Es ist daher hilfreich sich eingehender mit den Reformen auseinanderzusetzen, die keine unmittelbare Chartaänderung anstreben.^[32]

[...]

^[1] Vgl. Goufang, Shen: Die Erweiterung der Rolle des UN-Sicherheitsrats bei der Wahrung von Frieden und Sicherheit auf internationaler Ebene. In: Vogel, Berhard/Dolzer, Rudolf/Herdegen, Matthias (Hrsg.): Die Zukunft der UNO und des Völkerrechts. Beiträge und Thesen einer Internationalen Konferenz. Freiburg 2004, S. 169-176, hier S. 173.

^[2] Vgl. Binder, Martin: Die Politisierung internationaler Sicherheitsinstitutionen? Der UN-Sicherheitsrat und NGOs. In: Zürn, Michael/Ecker-Ehrhardt, Matthias (Hrsg.): Die Politisierung der Weltpolitik. Umkämpfte internationale Institutionen. Berlin 2013, S. 134-157, hier S. 136.

^[3] Vgl. ebd.

^[4] Vgl. Santos, Sofia: Die Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und ihre Auswirkungen auf die internationale Ordnung. Univ., Diss. Baden-Baden 2011, S. 14.

^[5] Vgl. Ecker-Ehrhardt, Matthias/Wessels, Bernhard: Input- oder Output-Politisierung internationaler Organisationen? Der kritische Blick der Bürger auf Demokratie und Leistung. In: Zürn, Michael/Ecker-Ehrhardt, Matthias (Hrsg.): Die Politisierung der Weltpolitik. Umkämpfte internationale Institutionen. Berlin 2013, S. 36-60, hier S. 45.

^[6] Vgl. Greubel, Johannes: Die unendliche Geschichte um den Sicherheitsrat. Das UN-Hauptorgan zwischen Reform und Stillstand. Berlin 2015, S. 1.

^[7] Vgl. ebd., S. 44.

^[8] Vgl. Binder: Die Politisierung internationaler Sicherheitsinstitutionen?, S. 140.

^[9] Vgl. Volger, Helmut: Mehr Transparenz und mehr Beteiligung. Die informelle Reform der Arbeitsmethoden des UN-Sicherheitsrats. In: Vereinte Nationen, Jahrgang 58 / 2010 (5), S. 195-203, hier S. 195ff.

^[10] Vgl. Rittberger, Volker/Baumgärtner, Heiko: Die Reform des Weltsicherheitsrats. Stand und Perspektiven. In: Varwick, Johannes/Zimmermann, Andreas (Hrsg.): Die Reform der Vereinten Nationen. Bilanz und Perspektiven. Berlin 2006, S. 47-66, hier S. 47.

^[11] Vgl. Binder: Die Politisierung internationaler Sicherheitsinstitutionen?, S. 140.

^[12] Vgl. Greubel: Die unendliche Geschichte um den Sicherheitsrat, S. 27ff.

^[13] Vgl. Ecker-Ehrhardt/Wessels: Input- oder Output-Politisierung internationaler Organisationen?, S. 43.

^[14] Vgl. Kloke, Theresia M.: Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als Weltgesetzgeber. Eine kritische Betrachtung aus völkerrechtlicher Sicht. Berlin 2016, S. 416f.

^[15] Vgl. Binder, Martin/Heupel, Monika: Das Legitimitätsdefizit des UN-Sicherheitsrats. Ausmaß, Ursachen, Abhilfe. In: Vereinte Nationen, Jahrgang 62 / 2014, S. 202-206, hier S. 202.

^[16] Santos: Die Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und ihre Auswirkungen auf die internationale Ordnung, S. 149.

^[17] Vgl. ebd.

^[18] Cronin, Bruce: International consensus and the changing legal authority of the UN Security Council. In: Cronin, Bruce/Hurd, Ian (Hrsg.): The UN Security Council and the Politics of International Authority. London, New York 2008, S. 57-79, hier S. 77.

^[19] Ebd.

^[20] Vgl. Binder/Heupel: Das Legitimitätsdefizit des UN-Sicherheitsrats, S. 204.

^[21] Vgl. Volger: Mehr Transparenz und mehr Beteiligung, S. 195.

^[22] Vgl. Santos: Die Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und ihre Auswirkungen auf die internationale Ordnung, S. 38.

^[23] Vgl. Volger: Mehr Transparenz und mehr Beteiligung, S. 200.

^[24] Vgl. Greubel: Die unendliche Geschichte um den Sicherheitsrat, S. 50f.

^[25] Vgl. Volger, Helmut: Mehr Partizipation nicht erwünscht. Der Bericht des Cardoso-Panels über die Reform der Beziehungen zwischen den Vereinten Nationen und der Zivilgesellschaft. In: Vereinte Nationen, Jahrgang 53 / 2005, S. 12-18, hier S. 14.

^[26] Vgl. Frantz, Christiane/Martens, Kerstin: Nichtregierungsorganisationen (NGOs). Wiesbaden 2006, S. 21.

^[27] Vgl. Greubel: Die unendliche Geschichte um den Sicherheitsrat, S. 20.

^[28] Vgl. Goufang: Die Erweiterung der Rolle des UN-Sicherheitsrats bei der Wahrung von Frieden und Sicherheit auf internationaler Ebene, S. 172.

^[29] Vgl. Santos: Die Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und ihre Auswirkungen auf die internationale Ordnung, S. 147.

^[30] Ebd., S. 159.

^[31] Niemetz, Martin Daniel: Reforming UN Decision-Making Procedures. Promoting a deliberative system for global peace and security. London, New York 2015, S. 88.

^[32] Vgl. Volger, Helmut: Zur Geschichte der Vereinten Nationen. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, Band 42 / 1995, S. 3-12, hier S. 12.