War das State-Building in Bosnien und Herzegowina erfolgreich?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Hintergrund
2.1. State-Building
2.2. Kriterien
2.2.1. Kriterien zur Umsetzung des State-Buildings
2.2.2. Kriterien zur Bewertung der Staatlichkeit

3. Bosnien und Herzegowina
3.1. Bosnien-Krieg
3.2. Dayton Peace Agreement: State-Building in Bosnien und Herzegowina
3.3. Post-Dayton-Entwicklung
3.3.1. Ausgangslage nach dem Krieg.
3.3.2. Die ersten Jahre nach dem Krieg
3.3.1. Ab 2000
3.3.2. Ab 2005 – nach einem Jahrzehnt
3.3.3. Ab 2010
3.3.4. Ab 2015 – nach zwei Jahrzehnten
3.4. Aktueller Entwicklungsstand

4. Analyse des State-Buildings
4.1. Analyse der Umsetzung des State-Buildings
4.2. Analyse der aktuellen staatlichen Entwicklung

5. Fazit

6. Abkürzungsverzeichnis

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Nach dem Zerfall Jugoslawiens kam es in Bosnien und Herzegowina (BiH) zum blutigsten Krieg nach dem zweiten Weltkrieg. Nach dreieinhalb Jahren und 100.000 Toten endete der Krieg schließlich mit dem Dayton Peace Agreement (DPA) im November 1995 und dem Versuch, Bosnien und Herzegowina wiederaufzubauen und neu zu gestalten (vgl. Caplan 2000, S.213; Gromes 2008, o. S.). Dieses State-Building geschah maßgeblich durch den Einfluss und die Hilfe internationaler Akteure (vgl. Aybet/ Bieber 2011, S.1934).

Diese Arbeit analysiert das State-Building in Bosnien und Herzegowina im Rahmen des Dayton Abkommens, um herauszuarbeiten, ob das State-Building erfolgreich war.

Begonnen wird mit einem theoretischen Hintergrund, um das State-Building zunächst zu erklären und anschließend verschiedene Kriterien für den Erfolg zu nennen: Was ist bei der Durchführung von State-Building zu beachten? Was macht eine funktionierende Staatlichkeit aus?

Hierauf folgt ein Kapitel über Bosnien-Herzegowina. Dieses beginnt mit einem Überblick über den Krieg und erläutert daraufhin das Dayton Peace Agreement, welches den zentralen Rahmen für das State-Building in Bosnien-Herzegowina gelegt hat. Im Anschluss werden die Entwicklungen seit dem Dayton Peace Agreement betrachtet sowie der aktuelle (Entwicklungs-)Stand des Landes.

Hierauf aufbauend folgt die Analyse des State-Buildings in Bosnien und Herzegowina anhand eingangs festgelegter Kriterien. Die Ergebnisse werden zum Abschluss in einem Fazit zusammengetragen.

2. Theoretischer Hintergrund

Im Folgenden wird zunächst das State-Building definiert und sowie Kriterien für ein erfolgreiches State-Building herausgearbeitet.

2.1. State-Building

State-Building kann wie folgt definieren werden:

Ein von außen gestütztes State-Building bezieht sich auf Maßnahmen des (Wieder-)Aufbaus einer effektiven Regierung in einem Staat oder Gebiet, wo eine solche Funktion nicht existiert oder ernsthaft beschädigt wurde (vgl. Caplan 2004, S.53). Es kann also drei Zielsetzungen verfolgen: Erstens die Stabilisierung von bestehenden Strukturen und Institutionen eines Staates, zweitens die Reform und Transformation eben dieser und drittens den (Wieder-)Aufbau von Strukturen und Institutionen, die zuvor nicht (in dieser Form) existierten. Diese drei Zielsetzungen müssen in der Regel auch parallel verfolgt werden (vgl. Schneckener 2007, S.9).

Internationale Akteure verfolgen mit ihrem Engagement (langfristig) das Ziel einer nachhaltigen Stärkung der Staatlichkeit, indem effektive, legitime und widerstandsfähige staatliche Strukturen und Institutionen geschaffen werden und staatliche Akteure eine bessere Handlungs- und Steuerungsfähigkeit erlangen. Diese sollen so wiederum in der Lage sein, produktiv mit ihrem Volk eine nachhaltige Entwicklung zu verfolgen (vgl. OECD 2007, o. S.; Schneckener 2007, S.9). Die „Staatlichkeit“ umfasst hierbei verschiedene Kernbereiche und Institutionen. Zum einen „ den engeren Bereich des Staatsapparates und der Exekutive (…) (und darüber hinaus) die Legislative (…), die Judikative (…) und den gesamten Verwaltungsbereich “ (Schneckener 2007, S.9). Hierzu kommen die Institutionen und Akteure der lokalen und regionalen Ebenen – je nach Staatsaufbau (vgl. ebd.).

Neben diesen Kernbereichen gibt es grundlegende Funktionen, die vom Staat erfüllt werden müssen – und durch das State-Building erreicht werden sollen: die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit (Sicherheitsfunktion), die Bereitstellung von wohlfahrtsstaatlichen Leistungen (Wohlfahrtsstaat) sowie die Legitimität und Errichtung von Rechtstaatlichkeit (vgl. ebd.). Außerdem ist hierbei auf die Etablierung demokratischer Prinzipien und Institutionen und die Einführung der freien Marktwirtschaft zu verweisen (vgl. Caplan 2004, S.53).

Wie effizient/ effektiv die errichtete Regierung sein sollte, ist allerdings umstritten (vgl. Caplan 2004, S.53). Bieber hinterfragt die langfristige Zielsetzung des State-Buildings und kommt zu dem Schluss, dass, sofern das State-Building von Konfliktprävention angetrieben wurde, bereits die Abwesenheit von Gewalt als ein eigener Erfolg des State-Buildings betrachtet werden könne – auch wenn der Staat selbst scheitert (vgl. Bieber 2011, S.1797).

2.2. Kriterien

Im Folgenden werden Kriterien vorgestellt, die zur Analyse des State-Buildings herangezogen werden sollen. Hierbei handelt es sich zum einen um Kriterien für die Durchführung des State-Buildings und zum anderen um Kriterien, die die Funktionalität des Staates bewerten.

2.2.1. Kriterien zur Umsetzung des State-Buildings

Die OECD nennt grundlegende Kriterien bezüglich der Durchführung des State-Buildings. Auf einige dieser soll im Rahmen dieser Arbeit zurückgegriffen werden:

1. „Take context as the starting point ” (OECD 2007, o. S.). Es ist notwendig, die State-Building Maßnahmen am jeweiligen länderspezifischen Kontext auszurichten und zu planen (vgl. ebd.).
2. “Do no harm ” (OECD 2007, o. S.). Die getroffenen Maßnahmen sollten auf einer klaren Konflikt- und Regierungsanalyse basieren und durch entsprechende Sicherheitsvorkehrungen gestützt werden. Ansonsten kann internationales Engagement dazu führen, dass sich soziale Trennungslinien verstärken und Korruption und Missbrauch anwachsen (vgl. ebd.).
3. “Focus on state-building as the central objective ” (OECD 2007, o. S.). Das Internationale Engagement sollte konzentriert und kontinuierlich an der Beziehung zwischen der Regierung und der Bevölkerung arbeiten. Hierzu gehört die Unterstützung der Legitimität und Verantwortlichkeit des Staates in Bereichen der demokratischen Regierungsführung, der Menschenrechte und des bürgerschaftlichen Engagements sowie des Peace-Buildings. Zum anderen gehört hierzu die Stärkung des Staates, sodass dieser seine zentralen Funktionen ausfüllen kann (vgl. ebd.).
4. “Promote non-discrimination as a basis for inclusive stable societies ” (OECD 2007, o. S.). Internationale Interventionen in fragilen Staaten sollten sich für die Gleichheit der Geschlechter, soziale Inklusion und Menschenrechte einsetzen. Dies sind ausschlaggebende Aspekte für die Beziehung zwischen dem Staat und den Bürgern; sie sollten Teil einer nachhaltigen Konfliktvorbeugung sein. Maßnahmen zur Stärkung der Partizipation von Frauen, der Jugend, Minderheiten und ausgeschlossenen Gruppen sollten Teil des State-Buildings sein (vgl. ebd.).
5. “Align with local priorities in different ways in different contexts ” (OECD 2007, o. S.). Internationale Akteure sollen je nach Gegebenheiten im betroffenen Land ihre entsprechenden Partner wählen. Insgesamt sollte es das höchste Gebot sein, die Teilhabe oder Unterstützung von Aktivitäten, welche die nationalen Institutionen untergraben, zu vermeiden; wie zum Beispiel die Entwicklung von Parallelstrukturen, die nicht dem Ziel dienen, Veränderung und langfristige Entwicklung anzustreben. Funktionierende Systeme innerhalb der existierenden lokalen Institutionen sollten hingegen identifiziert und gestärkt werden (vgl. ebd.).
6. “Act fast… but stay engaged long enough to give success a chance ” (OECD 2007, o. S.). Die Unterstützung fragiler Staaten muss flexibel sein, um günstige Gelegenheiten zu nutzen und auf veränderte Gegebenheiten im Land zu reagieren. Gleichzeitig ist es angesichts des Ausmaßes an Herausforderungen, denen fragile Staaten gegenüberstehen, wichtig, dass internationales Engagement längerfristig angelegt ist. Die Funktionsfähigkeit zentraler Institutionen zu entwickeln, bedarf in der Regel mindestens ein zehn jähriges Engagement. Denn ein nach einiger Zeit abnehmendes Engagement kann destabilisierende Auswirkungen auf fragile Staaten haben. Die Sicherheit internationaler Unterstützung sollte daher gegeben sein (vgl. ebd.).

2.2.2. Kriterien zur Bewertung der Staatlichkeit

Der Erfolg des State-Buildings lässt sich unmittelbar an der Funktionsfähigkeit des Staates messen. Diese soll im Folgenden beurteilt werden, indem analysiert wird, ob der Staat der Gewährleistung seiner Kernfunktionen nachkommt bzw. nachkommen kann. Hierfür werden aus der obigen Definition Kriterien abgeleitet, die zur Beurteilung herangezogen werden sollen. Angelehnt sind die folgenden Kriterien an Schneckener (2017, S.10).

1. Erfüllt der Staat seine Sicherheitsfunktion?

Hierzu gehören beispielsweise die Bereiche der Demilitarisierung, der Aufbau/ Reform von Polizei und Militär; die Bekämpfung organisierter Kriminalität und nichtstaatlicher Gewaltakteure; die Förderung von Friedensprozessen; die Entsendung internationaler Polizeikräfte und die eventuelle Stationierung internationaler Friedenstruppen.

2. Erfüllt der Staat seine Wohlfahrtsfunktion?

Hierzu gehören beispielsweise Finanzhilfen und Kredite, der Aufbau und die Durchsetzung einer Steuer-, Haushalts- und Zollverwaltung; der Aufbau bzw. Wiederaufbau von Infrastruktur; die Förderung kleinerer und mittelständischer Unternehmen; die Stärkung regionaler und lokaler Märkte; der Ausbau sozialer Sicherungssysteme; die Verbesserung der Grundversorgung der Bürger.

3. Erfüllt der Staat seine Legitimitäts- und Rechtsstaatsfunktion?

Zu dieser Funktion gehört zum Beispiel die Verfassungsreform, die (Hilfe zur) Demokratisierung; eine Wahlrechtsreform; die Organisation und Beobachtung von Wahlen; die Korruptionsbekämpfung; die Förderung der Menschenrechte; der Schutz von Minderheiten; die Pressefreiheit; die Stärkung und Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Akteure.

3. Bosnien und Herzegowina

In diesem Kapitel wird das State-Building in Bosnien und Herzegowina betrachtet. Hierfür wird zuerst mit einem Kapitel zum Bosnien-Krieg eingeleitet. Im Anschluss wird das Dayton Peace Agreement vorgestellt, welches die Neuordnung des bosnischen Staates nach dem Krieg regelt, indem es unter anderem die bosnische Verfassung enthält. Daraufhin wird die Entwicklung BiHs von den Nachkriegsjahren an bis zum aktuellen Entwicklungsstand betrachtet.

3.1. Bosnien-Krieg

Nach Titos Tod 1980 wurde das Erstarken nationalistischer Tendenzen durch die vorherrschende wirtschaftliche und politische Krise in ganz Jugoslawien, das starke Gefälle zwischen den einzelnen Republiken und ihre unterschiedlichen Vorstellungen über die Zukunft Jugoslawiens begünstigt. Dies gilt insbesondere für die Nachbarrepubliken Bosnien und Herzegowinas, Serbien und Kroatien, was starke Auswirkungen auf BiH hatte (vgl. Moll 2018, S.48).

Die (muslimische) Partei der Demokratischen Aktion (SDA) und die Koalitionsregierung der Kroatischen Demokratischen Union (HDZ) bereiteten in Sarajavo ein Referendum zur Unabhängigkeit Bosnien und Herzegowinas von Jugoslawien vor. Das Referendum und die Gründung des neuen Staates wurden von der Mehrheit der Bosniaken (Muslime in BiH) und der kroatischen Volksgruppe unterstützt. Die Mehrheit der bosnischen Serben befürwortete hingegen den Verbleib im jugoslawischen Staat – sodass die Serbische Demokratische Partei (SDS) zum Boykott des angekündigten Referendums aufrief (vgl. ebd., S.48ff.; Fischer 2017, o. S.).

Mit 63 Prozent Wahlbeteiligung und 99 Prozent Zustimmung wurde das unabhängige „Bosnien und Herzegowina“ ausgerufen. Nach der Unabhängigkeitserklärung Bosnien und Herzegowinas begann im Frühjahr 1992 der Krieg (vgl. Fischer 2017, o. S.; Moll 2018, S.50). Infolge auf das Referendum riefen zahlreiche bosnisch-serbische Politiker eine „serbische Republik“ aus, woraufhin auch bosnische Kroaten die Teilung Bosnien und Herzegowinas betrieben (vgl. Fischer 2017, o. S.).

Der von 1992 bis 1995 andauernde Krieg zog eine verheerende Bilanz nach sich. Es wurden etwa 100.000 Menschen getötet. Die Hälfte hiervon waren Zivilisten, die meisten Opfer systematischer ‚ethnischer Säuberungen‘. Darunter fällt auch das Massaker von Srebrenica im Juli 1995 mit 8.000 bosnischen Muslimen als Opfer. Dieses wurde vom Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien als Völkermord eingestuft. Jeder zweite der vier Millionen Einwohner wurde vertrieben oder musste fliehen. Ganze Gemeinden wurden ausgelöscht und massive materielle Zerstörungen angerichtet. Im Bosnien Krieg ging es um Territorium und Macht, geführt wurde der Krieg allerdings im Namen des Ethnonationalismus (vgl. Fischer 2017, o. S.; Gromes 2008, S.4f.; Moll 2018, S.52f.).

3.2. Dayton Peace Agreement: State-Building in Bosnien und Herzegowina

Am 1. November 1995 begannen die Friedensgespräche in Dayton, Ohio (vgl. Harland 2017, S.24). Die Verhandlungen und der Friedensschluss fanden unter Führung und immensem Druck seitens der USA statt (vgl. Bieber 2011, S.1785; Fischer 2017, o. S.). Holbrook hatte die fast ausschließliche Führung inne: Die Teilnehmenden wurden von der Außenwelt isoliert und eine Kontaktsperre verhängt. Die drei Delegationen wurden von den Präsidenten Bosniens, Kroatiens und Serbiens angeführt – denselben Führern, welche die Gemeinschaften 1991 und 1992 in den Krieg geführt hatten. Zwar waren bosnisch-kroatische und bosnisch-serbische Führungspersonen anwesend, allerdings standen sie unter der Autorität des Kroatischen bzw. Serbischen Präsidenten. Nicht-Nationalisten, kleinere Gemeinden oder die Zivilbevölkerung hatten weder eigene Repräsentanten vor Ort - noch wurden sie anderweitig einbezogen. Trotz der begrenzten Repräsentation, beschloss Holbrook alles festzulegen, worüber zwischen den Führern Einstimmigkeit herrschte (Harland 2017, S.24).

Der dreiwöchige Verhandlungsmarathon endete im Dayton Peace Accord (DPA) – offiziell dem “General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina” (vgl. Caplan 2000, S.2016). Das DPA hat den Staat Bosnien-Herzegowinas in seiner heutigen Form gegründet und von einer ehemaligen jugoslawischen Republik in ein unabhängiges Land gewandelt. Das Agreement schreibt vor, wie der neu geschaffene, vom Krieg zerstörte Staat geleitet werden soll. Es gibt detaillierte Regelungen bezüglich der Partizipation und Repräsentation der drei ethnischen Gruppen – Serben, Muslime, Kroaten – in staatlichen Institutionen vor, sowie Anleitungen darüber, wie die Institutionen geführt werden sollen – und es enthält die noch heute gültige Verfassung (vgl. Kartsonaki 2017, S.497; Altmann 2018, S.227f.).

Das Abkommen umfasst 11 Artikel, 11 Annexe, verschiedene Anhänge, Briefe und Erklärungen und 102 Karten (vgl. Caplan 2000, S.216). Die Annexe 1 A, 1 B und 2 umfassen militärische Aspekte und die regionale Stabilisierung. Das restliche Friedensabkommen ist in neun Teile gegliedert, die nicht-militärische Aspekte des Abkommens umfassen (vgl. Harland 2017, S.25).

Das Dayton Abkommen beschloss, dass der Gesamtstaat aus zwei (de facto drei) nach ihren Ethnien definierten Entitäten bestehen sollte: 51 Prozent des Landes wurden der kroatisch-bosniakisch (muslimisch) dominierten Föderation Bosnien und Herzegowina (FBiH) zugeteilt – diese wurde wiederum in 10 Kantone unterteilt. 49 Prozent des Landes bildeten die bosnisch-serbisch kontrollierte Republika Srpska (RS) (vgl. Caplan 2004, S.55f.; Caplan 2000, S.217; Altmann 2018, S.227f.). Bei der Grenzlinie zwischen den Gebieten handelte es sich um eine administrative: Kontrollpunkte wurden verboten und beide Entitäten wurden dazu aufgefordert, Bewegungsfreiheit zu gewähren (vgl. Caplan 2000, S.217). Zu den zwei Entitäten kam noch das 1999 geschaffene Brcko Distrikt. Dieses untersteht de facto in Selbstverwaltung dem Gesamtstaat (vgl. Altmann 2018, S.227ff.).

Im Rahmen des Friedensabkommens erhielt Bosnien und Herzegowina einen föderalistischen Aufbau, um den Interessen der verschiedenen Konfliktparteien gerecht zu werden. Es war ein Mittelweg zwischen dem von den Bosniaken geforderten unitarischen Staat und der von den Serben (und teilweise auch von Kroaten) geforderten Teilung des Staatsgebietes (vgl. Gromes 2008, S.12). Die gesamtstaatliche Ebene besteht aus einem Zwei-Kammer-Parlament und einem dreiköpfigen Staatspräsidium (zur Wahrung des ethnopolitischen Proporzes) sowie einem Ministerrat. Außerdem wurden auf dieser Ebene ein Verfassungsgericht und eine Zentralbank errichtet (vgl. Fischer 2017, o. S.). Darüber hinaus verfügen die Entitäten über separate Administrationen: jede Entität und jeder Kanton verfügen über ein eigenes Parlament, eine eigene Regierung mit Ministern und Ressorts sowie getrennte Haushalte (vgl. Altmann 2018, S.227f.). Außerdem besitzen die Entitäten unterschiedliche Bürgerrechte und das Recht, selbstständig Beziehungen zu den Nachbarstaaten Kroatien und Serbien zu unterhalten (vgl. Caplan 2004, S.55f).

Die Kompetenzverteilung zwischen dem Gesamtstaat und den Entitäten erfolgte ungleichmäßig. Obwohl es sich um einen unitarischen Staat handelt, liegen viele der Vorrechte des Gesamtstaates bei den zwei Entitäten – während der Gesamtstaat über verhältnismäßig wenig Kompetenzen verfügt (vgl. Fischer 2017, o. S.; Caplan 2004, S.55f.). Zu den Kompetenzen des Gesamtstaates gehören die Außen- und Außenhandelspolitik, die Zoll- und Geldpolitik, Einwanderungsfragen sowie Bereiche wie die Kontrolle des Luftverkehrs. Alle weiteren Kompetenzen liegen bei den Entitäten. Darunter war bis 2005 auch die Militär- und Verteidigungspolitik – diese obliegt seitdem jedoch dem Gesamtstaat (Fischer 2017, o. S.; Gromes 2008, S.12). Darüber hinaus fehlt es diesen Institutionen an Durchsetzungsmechanismen gegenüber den Entitäten. Der Staat hat beispielsweise nicht die Autorität, Steuereinnahmen zu erheben; sondern ist vielmehr darauf angewiesen, dass die Entitäten seine Aktivitäten finanzieren (vgl. Caplan 2004, S.56).

In Annex 4 des DPAs, welcher die Verfassung umfasst, wurde eine gleiche Repräsentation der drei ethnischen Gruppen in allen Regierungsabläufen vorgesehen. Hierzu gehören die Parlamentarische Versammlung und die Präsidentschaft, das Verfassungsgericht und die Zentralbank von Bosnien und Herzegowina. Der Großteil der Institutionen sollte allen drei konstituierenden Ethnien die gleiche Anzahl an Repräsentanten gewähren. Darüber hinaus werden zum Beispiel in der Parlamentarischen Versammlung Mehrheitsentscheide von den anwesenden Personen getroffen, wobei die Mehrheit jeweils mindestens ein Drittel jeder Entität umfassen muss (vgl. Kartsonaki 2017, S.498f.).

Das Friedensabkommen räumte Angehörigen der bosniakischen, kroatischen und serbischen Gemeinschaft umfassende Rechte ein (vgl. Fischer 2017, o. S.). Somit zwang es die bosnischen Bürger dazu, sich einer ethnischen Herkunft zuzuordnen, um politische Teilhabemöglichkeiten zu erlangen und um anderweitig am öffentlichen Leben teilzuhaben (vgl. ebd.; Dobbins 2013, S.97). Beispielsweise ließen die Wahlregeln nur Bosniaken, Serben und Kroaten zu; was andere, wie Kinder aus Mischehen oder Roma, ausschloss (vgl. Gromes 2008, S.26). Die Präsidentschaft und die obere Kammer des Parlaments, das Haus des Volkes, stehen nur Serben aus der RS und Bosniaken und Kroaten aus der Föderation offen (vgl. Kartsonaki 2017, S.499).

Das Abkommen setzte auch eine Reihe von internationalen Missionen ein. Die militärischen Annexe geben vor, dass der Waffenstillstand und die Demobilisierung durch den Einsatz einer NATO-geführten Peacekeeping „Implementation Force“ (IFOR) gewährleistet werden sollten. IFOR sollte jedoch nur für ein Jahr vor Ort sein – was Teil einer internen US Absprache darstellte (vgl. Gromes 2008, S.5; Harland 2017, S.25). Auf IFOR folgte die Stabilisation Force (SFOR, ebenfalls NATO geführt) und anschließend folgten die von den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (EU) gestellten Peacekeeping Truppen (EUFOR ) im Jahr 2004 (vgl. Keil/ Kudlenko 2015, S.475). So sollte Bosnien und Herzegowina in der Nachkriegskonsolidierung begleitet werden, „die zudem von internationalen entwicklungspolitischen Maßnahmen und humanitärer Hilfe flankiert wurde“ (Fischer 2017, o. S.). Darüber hinaus war die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) unter anderem für die Organisation der Wahlen zuständig. Die Vereinten Nationen stellten die International Police Task Force (IPTF) (vgl. Gromes 2008, S.5).

Die internationalen Akteure einigten sich auf eine Gruppe von Ländern, die als Aufsicht über die getroffenen Regelungen einen Peace Implementation Council (PIC) bilden sollte. Hierbei handelte es sich um die Haupt-Geberländer. Der PIC ist für das Büro des Hohen Repräsentanten (OHR) zuständig, indem es den Hohen Repräsentanten (HR) ernennt. Der hohe Repräsentant ist ein international Beauftragter für die Aufsicht über die Einhaltung der Vertragsbestimmungen. Er koordiniert die Bemühungen und Akteure, die die zivilen Vorgaben des DPAs betreffen (vgl. ebd.; Harland 2017, S.25; Fischer 2017, o. S.; Dobbins 2013, S.103).

[...]