Kostenüberschreitung öffentlicher Großprojekte in Deutschland. Problemanalyse und Lösungsvorschläge

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Begriffsabgrenzung
1.2 Problemstellung
1.3 Aufbau der Arbeit

2 Vergabe öffentlicher Aufträge
2.1 Gesetzliche Grundlage
2.2 Vergabeverfahren

3 Kostenüberschreitungen öffentlicher Großprojekte in Deutschland
3.1 Studie: Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Realität
3.2 Der Flughafen Berlin Brandenburg (BER)
3.3 Die Elbphilharmonie

4 Problemanalyse
4.1 Vergabe öffentlicher Aufträge
4.2 Art und Eigenschaften eines Projekts
4.3 Unübersichtliche Strukturen und fehlende Verantwortlichkeiten
4.4 Mangelndes Projektmanagement
4.5 Mangelndes Projektcontrolling
4.6 Korruption und kriminelle Geschäfte

5 Lösungsvorschläge
5.1 Der 10-Punkte-Plan der Reformkommission Bau von Großprojekten
5.2 Verlagerung des Aufwands in die frühen Projektphasen
5.3 Sektorenübergreifende Analyse von Projekten

6 Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Vereinfachte gesetzliche Struktur im Oberschwellenbereich

Abbildung 2: Vergabeverfahren im Überblick

Abbildung 3: Verteilung der durchschnittlichen Kostenüberschreitung auf verschiedene Sektoren

Abbildung 4: Durchschnittliche Kostenüberschreitung pro Projekt in %

Abbildung 5: Erfolgsfaktoren von Projekten

Abbildung 6: Hauptgründe für Kostenüberschreitungen öffentlicher Großprojekte in Deutschland

Abbildung 7: Modell einer Projektorganisation im öffentlichen Auftragswesen

Abbildung 8: Die fünf Phasen des Projektlebenszyklus

Abbildung 9: Kostenverlauf im Phasenmodell des Projektlebenszyklus

Abbildung 10: Kostenentwicklung im Projektlebenszyklus bei mangelhafter Planung

Abbildung 11: Verlagerung des Aufwands in die frühen Projektphasen

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Schwellenwerte der EU-Richtlinie

Tabelle 2: Gesamte Plan-Ist-Abweichung von Kosten öffentlicher Großprojekte in Deutschland zwischen 1960 und 2014

Tabelle 3: Spannweite der Kostenüber/ und -unterschreitungen

Tabelle 4: Aktuelle Soll-Ist-Abweichung des BER zum März 2019

Tabelle 5: Soll-Ist-Abweichung öffentlich getragener Kosten der Elbphilharmonie

Tabelle 6: Kompetenzfelder einer Projektleitung

1 Einleitung

„Deutschlands Albtraum-Projekte“ ¹ – eine Schlagzeile des Spiegel aus dem Jahr 2015. Viele weitere Male berichten Medien über „Skandalbauten“ ² oder „Geldvernichter“ ³ , wie bspw. die Elbphilharmonie und den Berliner Flughafen. Die Artikel berichten von Zeit- und Kostenüberschreitungen öffentlicher Großprojekte in Deutschland. Diese überschreiten die Plankosten laut einer Studie der Hertie School of Governance um durchschnittlich 73%.⁴

Dies zeigt, dass Kostenüberschreitungen öffentlicher Großprojekte in Deutschland nicht selten anzutreffen sind. Doch warum kommt es zu solchen „Kostenexplosionen“ ⁵ und was steckt hinter den Schlagzeilen der Medien? Diese Fragen werden im Laufe der vorliegenden Arbeit beantwortet.

Um den Einstieg in die Thematik zu erleichtern werden vorab im folgenden Abschnitt 1.1 für diese Arbeit wichtige Begrifflichkeiten erklärt. Unter anderem wird erläutert, welche Merkmale ein Projekt kennzeichnen und wie ein Großprojekt definiert wird. In Kapitel 1.2 wird die zu beantwortende Fragestellung und die vorliegende Problematik konkretisiert. Im letzten Abschnitt des Kapitel 1 wird die Vorgehensweise und Gliederung der Arbeit erläutert.

1.1 Begriffsabgrenzung

Nach der DIN 69901-5:2009-01 wird ein Projekt als „ Vorhaben, das im Wesentlichen durch Einmaligkeit der Bedingungen in ihrer Gesamtheit gekennzeichnet ist.“ definiert. In der Literatur werden wiederholt Eigenschaften wie die Neuartigkeit, Komplexität, sowie zeitliche Begrenzung⁶, als auch der Beteiligung von verschiedenster Akteure⁷ angegeben. SCHILLING spricht außerdem von „[…]Unsicherheit bezüglich Zeit, Erfolg und Kosten[…]“.⁸ Weitere Faktoren, wie die Größenordnung und die Art eines Projekts sind fundamental, um ein Projekt zu beschreiben.⁹ Die Größenordnung eines Projekts definiert sich dabei nicht nur durch zeitliche, personelle, materielle und finanzielle Größen, sondern auch durch die durchführende bzw. auftraggebende Instanz, welche auch die Risiken zu tragen hat. Z. B. ist der Bau einer Fertigungsanlage mit 200 m[2] Grundfläche ein Projekt großen finanziellen Ausmaßes für ein Kleinstunternehmen. Die Risiken könnten im schlimmsten Fall sogar die Existenz des Unternehmens gefährden. Für einen weltweit tätigen Konzern oder eine Großstadt als öffentlichen Auftraggeber ist dieses Projekt hingegen nur ein kleines Vorhaben. Eine trennscharfe Abgrenzung zwischen den Größenbezeichnungen eines Projekts kann demnach grundlegend nicht erfolgen. In dieser Arbeit wird der Begriff des Großprojekts anhand der in Kapitel 2.1 erläuterten Schwellenwerte definiert. Die Definition eines Großprojekts bezieht sich in dieser Arbeit auf den gesetzlichen Oberschwellenbereich und somit auf öffentliche Projekte, die europaweit ausgeschrieben werden.

1.2 Problemstellung

Öffentliche Großprojekte in Deutschland überschreiten laut Medienberichten regelmäßig die geschätzten Kosten bis zur Fertigstellung. Die tatsächlichen Kosten öffentlicher Großprojekte sind dabei oft deutlich höher als geplant. Auch die zeitliche Projektplanung wurde in der Vergangenheit mehrfach massiv überschritten. Diese Kosten werden durch öffentliche Finanzmittel getragen und stehen somit im Interesse der Öffentlichkeit. Zumeist werden jedoch nur die Kosten oder Verzögerungen der Projekte in den Medien thematisiert. Informationen über die genauen Ursachen sind nicht oder nur selten Teil der öffentlichen Berichterstattung. Folglich stellt sich die Frage, aus welchen Gründen Kostenüberschreitungen bei öffentlichen Großprojekten in Deutschland entstehen und welche Maßnahmen ergriffen werden können, um diesen entgegenzuwirken.

1.3 Aufbau der Arbeit

Um die Fragestellung aus Kapitel 1.2 zu beantworten, wird zu Beginn der Arbeit dargestellt, wie sich öffentliche Aufträge definieren und wie die öffentliche Auftragsvergabe in Deutschland gesetzlich geregelt ist. Insbesondere werden die Vergabeverfahren und deren spezifischen Voraussetzungen erläutert. Das Wissen über die gesetzliche Grundlage ermöglicht nicht nur ein besseres Verständnis über die allgemeine Thematik öffentlicher Aufträge. Auch bietet sich die Möglichkeit, eine Problemanalyse gleich von der Geburtsstunde der Projekte an durchzuführen. Somit wird sichergestellt, dass alle Phasen des Projektlebenszyklus¹⁰ abgedeckt werden.

In Kapitel 3 wird schließlich ein Überblick über die Kostenüberschreitungen öffentlicher Großprojekte in Deutschland anhand von historischen Daten gegeben. Unter anderem wird die Studie „Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Realität“ der Hertie School of Governance vorgestellt, sowie auf die Beispiele des Berliner Flughafens und der Elbphilharmonie eingegangen.

In Kapitel 4 wird nachfolgend eine Problemdiagnose durchgeführt. Hier werden sechs Hauptprobleme erläutert und mit den Beispielen aus Kapitel 3 verknüpft.

In Kapitel 5 werden Lösungsvorschläge auf Basis der in Kapitel 4 dargestellten Problematiken gegeben. Hier wird zum einen der 10-Punkte-Plan der Reformkommission Bau von Großprojekten vorgestellt. Zum anderen werden weitere Lösungsvorschläge angeboten.

Zum Schluss der Arbeit wird ein Fazit gezogen und die wichtigsten Punkte werden kurz zusammengefasst.

2 Vergabe öffentlicher Aufträge

Für eine Analyse möglicher Quellen von Kostenüberschreitungen öffentlicher Großprojekte bietet sich in einem ersten Schritt die Analyse der Gesetze und Richtlinien zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Deutschland an. In den folgenden Abschnitten wird erläutert, wie Aufträge oberhalb sogenannter Schwellenwerte (Tabelle 1, S. 5) in Deutschland von der öffentlichen Hand vergeben werden. Dabei wird ein Überblick über die geltenden Gesetze gegeben und dargestellt, wie diese miteinander verknüpft sind.

2.1 Gesetzliche Grundlage

Öffentliche Aufträge kennzeichnen sich zum einen durch die Auftraggeber. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung unterscheidet gem. den §§ 99 bis 101 GWB öffentliche Auftraggeber, Sektorenauftraggeber und Konzessionsgeber. Zum anderen werden die Aufträge gemäß § 103 GWB nach ihrer Art in Beschaffung von Leistungen, Lieferung von Waren oder Ausführung von Bauleistungen unterschieden.

Die Vergabe öffentlicher Aufträge in Deutschland wird grundsätzlich im Vergaberecht geregelt. Insbesondere sind hier das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung (GWB), die Vergabeverordnung (VgV) und die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) zu nennen. Diese Gesetze unterliegen dem sogenannten Unionsrecht (auch: EU-Richtlinie genannt)¹¹, welches im Wesentlichen die Grundsätze zur Abwicklung der öffentlichen Beschaffungsvorgänge in EU-Mitgliedstaaten regelt. Die Grundprinzipien der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und des fairen Wettbewerbs sind dabei bei der Vergabe öffentlicher Aufträge von zentraler Bedeutung. Neben den oben genannten Grundsätzen gibt die EU-Richtlinie zudem die Netto-Schwellenwerte vor. Diese beziehen sich auf den nach § 3 VgV geschätzten Gesamtauftragswert eines öffentlichen Auftrags zum Zeitpunkt der Ausschreibung. Werden die Schwellenwerte erreicht oder überschritten muss zwingend eine europaweite Ausschreibung erfolgen. Die jeweils aktuellen Schwellenwerte werden im Bundesanzeiger veröffentlicht und entsprechend im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung (GWB) umgesetzt. Die Aktualisierung erfolgt in der Regel in einem 2-jährigen Turnus.¹²

Tabelle 1 stellt die seit dem 01. Januar 2018 geltenden EU-Schwellenwerte für die einzelnen Leistungsarten dar.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Schwellenwerte der EU-Richtlinie

Quelle: BAnz AT 29.12.2017 B1, I. Richtlinie 2014/24/EU – Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe

Die Schätzung der Netto-Auftragswerte bei einer öffentlichen Ausschreibung muss sich auf den Gesamtauftrag beziehen. Das Verbot zur Aufteilung des Auftragswerts in Einzelaufträge wird in § 3 Abs. 2 VgV näher beschrieben. Dieses Verbot verhindert, dass eine europaweite Ausschreibung umgangen wird.

Folgende Abbildung 1 zeigt die gesetzliche Struktur zur Vergabe öffentlicher Aufträge des Oberschwellenbereichs nach der letzten Reform vom 18. April 2016 vereinfacht auf.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Vereinfachte gesetzliche Struktur im Oberschwellenbereich

Die aktuell geltenden Richtlinien des Unionsrechts zur Vergabe öffentlicher Aufträge (RL 2014/23 bis 25/EU) werden in Deutschland mit dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung (GWB) in nationales Recht umgesetzt. Dieses regelt grundlegend im Teil 4 die Vergabe von öffentlichen Aufträgen und Konzessionen. Diese grenzen sich gemäß § 105 Abs. 2 GWB durch das auf den Konzessionsnehmer übertragene Betriebsrisiko von Bauwerken bzw. der Verwertung von Dienstleistungen von öffentlichen Aufträgen nach § 103 GWB ab. Dieses Vorgehen kann auch als Privatisierung bezeichnet werden.

Weiter spezifiziert wird das Vergaberecht in der Vergabeverordnung (VgV), der Sektorenverordnung (SektVo) und der Konzessionsvergabeverordnung (KonzVgV). Dabei unterscheiden sich die vorgenannten Gesetze nach ihren Geltungsbereichen. Die Vergabeverordnung präzisiert gem. § 1 VgV die einzuhaltenden Verfahren bei der Vergabe öffentlicher Aufträge nach GWB Teil 4. Dieses gilt jedoch nicht für Sektorenaufträge, die durch Sektorenauftraggeber oder Konzessionen, die durch Konzessionsgeber vergeben werden. Entsprechend greifen in diesen speziellen Bereichen die beiden anderen Verordnungen. Des Weiteren ist die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) anzuwenden, falls es sich um Bauleistungen gem. § 103 GWB handelt. Der erste Teil (VOB/A) regelt die Vergabe öffentlicher Bauaufträge im Unter- und Oberschwellenbereich. Der zweite Teil (VOB/B) betrifft die Vertragsausgestaltung bei öffentlich vergebenen Bauaufträgen.

Neben den vorgenannten gesetzlichen Regelungen bestehen weitere sonstige rechtliche Vorgaben, die die Vergabe öffentlicher Aufträge betreffen. Zu nennen wären hier z. B. § 21 SchwarzArbG¹³ (Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz) und § 19 MiLoG (Mindestlohngesetz). Sie regeln mögliche Ausschlüsse einzelner Bewerber von der Teilnahme an Wettbewerben um öffentliche Aufträge. Um die Überprüfung solcher möglichen Ausschlüsse zu vereinfachen, wurde zum 27. Juli 2017 das neue elektronische Wettbewerbsregister eingeführt.¹⁴ Eingetragen werden hier Unternehmen, die nach § 123 GWB z. B. wegen Bildung krimineller Vereinigungen (§ 123 Abs. 1, Nr.1 GWB i.V.m. § 129 StGB) oder Geldwäsche (§ 123 Abs. 1, Nr. 3 i.V.m. § 261 StGB) rechtskräftig verurteilt worden sind oder wenn nach § 30 OWiG (Gesetz gegen Ordnungswidrigkeiten) eine Geldbuße festgesetzt wurde. Die zentrale Abfrage über dieses elektronisch geführte Register ermöglicht es, die nötigen Informationen mit geringem Zeitaufwand zu erhalten. Die zuvor übliche, deutlich aufwendigere Abfrage des Gewerbezentralregisters kann somit entfallen. Eine Löschung aus dem Register erfolgt i.d.R. nach einer Frist von 3 bis 5 Jahren oder nach einer erfolgreichen Selbstreinigung¹⁵ gem. § 125 GWB. Eine Abfrage des Wettbewerbsregisters ist im Oberschwellenbereich zwingend durchzuführen.

Die geltenden EU-rechtlichen Vorgaben zum Vergaberecht wurden mit der Vergaberechtsmodernisierungsreform (VergRModVO) zum 18. April 2016 in Deutschland umgesetzt. Diese Reform zielt auf eine Vereinheitlichung des europarechtlichen und des nationalen Vergaberechts der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten ab.¹⁶ Außerdem sollen die Vergabeverfahren vereinfacht und für mittelständische Unternehmen besser zugänglich gemacht werden. Die Digitalisierung der Kommunikationswege und eine stärkere Stützung der öffentlichen Auftragsvergabe durch strategische (z. B. ökologische) Ziele werden durch die Vergaberechtsmodernisierungsverordnung in Deutschland umgesetzt. Unter anderem wurde auch die Konzessionsvergabeverordnung (KonzVgV) eingeführt und eine Vergabestatistikverordnung (VergStatVO) erlassen. Letztere bewirkt eine bundesweite Verpflichtung der Auftraggeber zu einer Übermittlung der in § 3 Abs. 1 bis 8 VergStatVO genannten Daten (z. B. Zuschlagskriterien, Verfahrensart etc.) an das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Dies gilt nach § 2 VergStatVO unter anderem zwingend bei der Vergabe eines Auftrags im Oberschwellenbereich. Die Konzessionsvergabeverordnung wurde hauptsächlich eingeführt, um eine bessere Überprüfbarkeit der Vergabe von Konzessionen zu erreichen und die Grundsätze der EU-Richtlinie speziell für diesen Bereich zu untermauern. Aus diesem Grund ist gem. § 30 KonzVgV unverzüglich allen Bietern und Bewerbern eine Begründung der Vergabeentscheidung mitzuteilen.

Auf Basis der in diesem Kapitel vorgestellten gesetzlichen Grundlagen zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Deutschland werden im folgenden Kapitel die unterschiedlichen Vergabeverfahren und deren Ablauf erläutert.

2.2 Vergabeverfahren

Grundsätzlich gibt es fünf mögliche Vergabeverfahren, die im Oberschwellenbereich Anwendung finden. Nach § 119 GWB werden folgende Vergabeverfahren unterschieden:

(1) Offenes Verfahren (§ 15 VgV)
(2) Nicht offenes Verfahren (§ 16 VgV)
(3) Verhandlungsverfahren (§ 17 VgV)
(4) Wettbewerblicher Dialog (§ 18 VgV)
(5) Innovationspartnerschaft (§ 19 VgV)

In der Vergabeverordnung (VgV) werden die genannten Verfahren weiter spezifiziert und auch deren Anwendungskriterien dargelegt. Öffentliche Auftraggeber können nach § 14 Abs. 2 VgV frei zwischen einem offenen und nicht offenen Verfahren wählen. Die anderen Verfahrensarten kommen hingegen nur in Betracht, wenn bestimmte Zulässigkeitsvoraussetzungen, z. B. der Bedarf innovativer Lösungen, erfüllt sind. Diese sind in § 14 Abs. 3 & 4 VgV für Verhandlungsverfahren (3) und den wettbewerblichen Dialog (4) definiert. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Innovationspartnerschaft (5) werden in § 19 Abs. 1 VgV erläutert.

In allen Verfahren gilt es, zum Zeitpunkt der Ausschreibung auftragsbezogene Zuschlagskriterien festzulegen, die prozentual zu gewichten sind.¹⁷ Neben den Kosten können weitere Kriterien festgelegt werden, wie bspw.:

- Qualität
- Umweltverträglichkeit
- Lieferzeitpunkt
- Rentabilität
- Funktionalität
- Service

Diese gewählten Kriterien und deren Gewichtung sind mit der Ausschreibung zu veröffentlichen und können im Verlauf des Vergabeverfahrens nicht verändert werden.

Die folgende Abbildung 2 veranschaulicht die nachfolgenden Erläuterungen zu den einzelnen Vergabeverfahren und ermöglicht einen schnellen Überblick über die Zulässigkeit der Verfahrensarten. Ist ein Teilnahmewettbewerb erforderlich, wird dies durch ein + gekennzeichnet.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Vergabeverfahren im Überblick

Quelle: Eigene Darstellung

Offene Verfahren (1) kennzeichnen sich durch die öffentliche Aufforderung des Auftraggebers zur unbegrenzten Angebotsabgabe interessierter Unternehmen. Nachverhandlungen oder nachträgliche Veränderungen der Angebote sind in diesem Verfahren nicht gestattet. Es wird dem Unternehmen ein Zuschlag erteilt, welches nach § 127 GWB das wirtschaftlichste Angebot abgegeben hat. Dies bedeutet, dass Aufträge nach dem besten Preis-Leistungsverhältnis vergeben werden.

In nicht offenen Verfahren (2) hingegen muss ein Teilnahmewettbewerb der Angebotsabgabe vorangehen. Die Prüfungskriterien werden durch den Auftraggeber vorab festgelegt und können im Laufe des Verfahrens nicht mehr verändert werden.¹⁸ Anschließend hat der Auftraggeber die Möglichkeit, die von ihm in begrenzter Anzahl ausgewählten Kandidaten zur Angebotsabgabe aufzufordern. Auch hier gilt das Nachverhandlungsverbot.

Bei Verhandlungsverfahren (3) kann zwischen einem offenen und nicht offenen Vorgehen gewählt werden. Hier ist erstmals eine Nachverhandlung der abgegebenen Angebote möglich. Die vom Auftraggeber festgelegten Mindestanforderungen und Zuschlagskriterien sind jedoch von den Verhandlungen ausgeschlossen. Großen Wert erhält hier § 17 Abs. 13 VgV, in welchem die Gleichbehandlung der Bieter durch den Auftraggeber ausdrücklich und zusätzlich zu den ohnehin geltenden Grundsätzen der EU-Richtlinie betont wird.

In einem wettbewerblichen Dialog (4) fordert der Auftraggeber eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen zu einem Teilnahmewettbewerb auf, indem er die Bedürfnisse und Anforderungen an die zu beschaffene Leistung offen ausschreibt. Auch die Zuschlagskriterien und ein vorläufiges Zeitfenster zur Dialogaufnahme werden bekanntgegeben. Nach Prüfung der Teilnahmeanträge kann der Auftraggeber die von ihm ausgewählten Unternehmen zu einem Dialog einladen. Hier werden unter anderem Lösungsvorschläge von den Unternehmen dargelegt und weitere Aspekte des Auftrags besprochen. Weitere Dialoge können so lange folgen, bis eine passende Lösung zu den ausgeschriebenen Anforderungen erarbeitet wurde. Nach der Dialogphase werden die noch teilnehmenden Unternehmen zur endgültigen und detaillierten Angebotsabgabe aufgefordert. Nachverhandlungen sind nur mit demjenigen Unternehmen zulässig, dessen Angebot als das wirtschaftlichste ermittelt wurde. Veränderungen des Angebots dürfen nicht zu Wettbewerbsverzerrung oder Diskriminierung der anderen beteiligten Unternehmen führen.

Eine Innovationspartnerschaft (5) ist ähnlich definiert wie das Verhandlungsverfahren (3) und der wettbewerbliche Dialog (4). Es wird ebenfalls ein unbeschränkter Teilnahmewettbewerb vorausgesetzt. Vorab hat der Auftraggeber die von ihm gewünschte innovative Liefer- oder Dienstleistung detailliert zu beschreiben. Es werden nach dem Teilnahmewettbewerb eine begrenzte Anzahl Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert. Eine Besonderheit dieses Verfahrens ist jedoch, dass die Angebote in Form von Forschungs- und Innovationsprojekten eingereicht werden. Die Angebote können nachverhandelt werden, mit Ausnahme der festgelegten Zuschlagskriterien und Mindestanforderungen. Auch hier wird nochmals im Gesetz auf eine Gleichbehandlung der Bieter durch den Auftraggeber hingewiesen. In der Innovationspartnerschaft kann der Zuschlag einem oder mehreren Bietern erteilt werden. Dabei darf nicht allein der niedrigste Preis ausschlaggebend sein. Ist der Vertrag geschlossen wird eine Innovationspartnerschaft dem Gesetz nach in zwei Phasen eingeteilt:

- Zuerst eine Forschungs- und Entwicklungsphase, die die Herstellung von Prototypen oder eine Entwicklung der Dienstleistung umfasst.
- Darauf folgt eine Leistungsphase, in der die vertragliche festgelegte Leistung erbracht wird, z.B. die fertige Innovation an den Auftraggeber verkauft wird.

Die Vergabe erfolgt dabei in jedem Vergabeverfahren streng nach den Grundsätzen der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der Objektivität im fairen Wettbewerb.

Die in Kapitel 2 erläuterte gesetzliche Grundlage zur Vergabe öffentlicher Aufträge ermöglicht es, die in den folgenden Kapiteln dargestellten Sachverhalte tiefer zu durchdringen. Speziell in Kapitel 4.1 wird nochmals im Rahmen der Problemanalyse auf mögliche Fehlerquellen in der Vergabe öffentlicher Aufträge hingewiesen.

Das nachfolgende Kapitel 3 gibt einen Überblick über Kostenüberschreitungen öffentlicher Großprojekte in Deutschland.

3 Kostenüberschreitungen öffentlicher Großprojekte in Deutschland

In diesem Kapitel werden Daten zu öffentlichen Großprojekten in Deutschland erläutert. Zu Beginn werden die Ergebnisse der Studie „Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Realität“ (2015) der Hertie School of Governance in Kapitel 3.1 vorgestellt. Die Studie zeigt die Verteilung der Kostenüberschreitungen von 170 öffentlichen Großprojekten in Deutschland auf verschiedene Sektoren auf. Dies ermöglicht es, einen umfassenden Eindruck über die Thematik zu gewinnen. Darauffolgend werden in Kapitel 3.2 und 3.3 zwei Beispiele konkretisiert: Die Chroniken des Berliner Flughafens Berlin Brandenburg (BER) und der Elbphilharmonie in Hamburg.

3.1 Studie: Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Realität

Die Hertie School of Governance untersuchte im Jahr 2015 im Rahmen der Studie „Großprojekte in Deutschland – zwischen Ambition und Realität“¹⁹ insgesamt 170 Großprojekte in Deutschland ab einem Auftragswert von 4,4 Mio. Euro.²⁰ Die Projekte wurden zwischen 1960 und 2014 realisiert. Darunter befanden sich 119 bereits abgeschlossene, wie auch 51 noch laufende Projekte aus verschiedenen Sektoren. Die in diesem Kapitel dargestellten Zahlen entsprechen dem Stand der Studie zum Mai 2015. Die Untersuchungen der Studie ergaben eine durchschnittliche Kostensteigerung für abgeschlossene öffentliche Großprojekte in Deutschland von 73%. In Summe erreichten alle Projekte eine Überschreitung der geplanten Kosten von ca. 59 Mrd. Euro. Das entspricht 42% der geplanten Gesamtkosten. Den größten Anteil daran nimmt der Sektor Verkehr mit gesamt 15,7 Mrd. Euro Mehrkosten ein.²¹ Die tatsächlichen Kosten in diesem Sektor überschreiten die geplanten Kosten um 36%. Im Sektor Informations- und Kommunikationstechniken (nachfolgend als IKT bezeichnet) zeigt sich ein noch deutlicheres Bild: insgesamt haben Projekte im Bereich der IKT die Plankosten um 125% überschritten. Statt 11,8 Mrd. Euro kosten die Projekte 26,6 Mrd. Euro. Dabei sind jedoch laufende Projekte einberechnet, die (noch) deutlich weniger Mehrkosten verursacht haben, als bereits abgeschlossene Projekte in diesem Sektor. Mehr Informationen zur Aufteilung der Kostenüberschreitung zwischen abgeschlossene und noch laufende Projekte werden in Abbildung 4 (Seite 16) dargestellt.

In der nachfolgenden Tabelle 2 werden einige Daten der einzelnen Sektoren aufgezeigt. Die Tabelle beinhaltet die Gesamtanzahl der Projekte (abgeschlossene und noch laufende Projekte), sowie die gesamten Plan- und Ist-Kosten. Es wird zudem ausgewiesen, wie viel Prozent die tatsächlichen Kosten von den geplanten Kosten abweichen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Gesamte Plan-Ist-Abweichung von Kosten öffentlicher Großprojekte in Deutschland zwischen 1960 und 2014

Quelle: eigene Darstellung auf Basis von Daten der Studie (vgl. working paper 1)

Eine isolierte Betrachtung der Gesamtüberschreitungen ist jedoch ohne weitere Informationen nicht aussagekräftig, da die Kostenabweichungen je nach Projekt stark variieren. Um ein Gesamtbild zu erhalten muss zusätzlich die Spannweite der Kostenüber/ und -unterschreitungen und die Aufteilung in abgeschlossene und laufende Projekte beachtet werden.

In der folgenden Tabelle 3 werden für jeden Sektor (ausgenommen Andere) der prozentuale Wert der Abweichung des Projekts mit den niedrigsten und höchsten Kosten im Bezug zu den Plankosten aufgeführt. Die Darstellung demonstriert, wie weit die Werte voneinander abweichen können. Die Zahlen beziehen sich dabei erneut auf bereits abgeschlossene, wie auch noch laufende Projekte.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 3: Spannweite der Kostenüber/ und -unterschreitungen

Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Studie (vgl. Fact Sheet 1, S. 2)

*nicht aufgeführt: Sektor Andere

Die Tabelle verdeutlicht, dass die Großprojekte die Plankosten sowohl über- als auch unterschreiten. Dies bedeutet, dass nicht alle Großprojekte zwingend teurer sind, als geplant. Jedoch ist eine klare Tendenz zu Kostenüberschreitungen ersichtlich. Prägnant sticht erneut der Sektor IKT heraus: die Spitze von 1150% Kostenüberschreitung erreichte die Entwicklung des Steuersystems FISCUS.²² Das entspricht Mehrkosten im Wert von 4,6 Mrd. Euro für ein bis heute unvollendetes Projekt. Eine Gesamtbetrachtung der beiden Tabellen (2 und 3) verdeutlicht, dass die geplanten Projektkosten je nach Bereich stark variieren und auch die Überschreitung in einigen Sektoren deutlich höher ausfällt, als in anderen. Dies lässt sich durch einen Vergleich von zwei Sektoren veranschaulichen:

- Im Sektor Energie wurde für 10 Großprojekte eine Gesamtsumme von 14,2 Mrd. Euro Kosten erwartet. Die Plankosten werden im Schnitt um 80% überschritten. Das Projekt, mit den geringsten Kostenüberschreitungen verursachte 19% höhere Kosten, als geplant. Hingegen wurden auch Überschreitungen von bis zu 494% dokumentiert.
- Der Sektor Verkehr verursachte mit 51 Großprojekten 59,6 Mrd. Euro statt der geplanten 43,9 Mrd. Euro. Eine Steigerung um durchschnittlich 36%. Die Spanne umfasst um bis zu 23% günstigere, wie auch bis zu 148% teurere Projekte.

Im Vergleich lässt sich erkennen, dass die Sektoren völlig unterschiedlich hohe Gesamtkosten, sowie Kostenüberschreitungen aufweisen. Die folgende Abbildung 3 visualisiert die prozentuale Verteilung der gesamten Kostenüberschreitung (Tabelle 2) auf die verschiedenen Sektoren. Die Abbildung ist in zwei Teile gegliedert:

- Im oberen Bereich wird der prozentuale Anteil der durchgeführten Projekte je Sektor von gesamt 170 Projekten (blau) und der prozentuale Anteil jedes Sektors an der gesamten Kostenüberschreitung i. H. v. 59 Mrd. Euro (orange) dargestellt.
- Der untere Bereich beschreibt die durchschnittliche Kostenüberschreitung in Mrd. Euro für 1 Projekt des jeweiligen Sektors (violett).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Verteilung der durchschnittlichen Kostenüberschreitung auf verschiedene Sektoren

Quelle: eigene Darstellung auf Basis der Daten der Studie

Trotz des großen Anteils von 51% an der Gesamtanzahl der Projekte verursachen Großprojekte im Bereich Gebäude nur 6% der gesamten Kostenüberschreitung. Gegenteilig verursacht der Sektor IKT mit 6% Projektanteil einen Anteil der Mehrkosten von 25%. Dies zeigt, dass die Anzahl der durchgeführten Projekte eines Bereichs nicht auf die Höhe der Gesamtkostenüberschreitung desselben schließen lässt. Vielmehr scheint die Art der Projekte, die mit einem Sektor einhergehen entscheidend. Genaueres wird dazu in Kapitel 4 erläutert.

[...]

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¹ Spiegel Online, Artikel: Deutschlands Albtraum-Projekte (2015, online)

² Süddeutsche Zeitung, Artikel: Überteuerte Großprojekte, Skandalbauten mit hohem Kostenfaktor (2011, Online)

³ Vgl. Südkurier. Artikel: Groß, größer, Geldvernichter (2018, online)

⁴ Vgl. Hertie School of Governance. Studie: Großprojekte in Deutschland – Zwischen Ambition und Realität. Fact sheet 1 (2015).

⁵ Vgl. Ottmer/ZDF, Artikel: Kostenfalle bei Großprojekten (2018, online)

⁶ Vgl. Keßler und Winkelhofer (2004, S. 10 f.)

⁷ Vgl. Patzak und Rattay (2018, S. 22)

⁸ Vgl. Schilling (2004, S. 15)

⁹ Dies und das Folgende vgl. Gessler (2016, S. 43 ff.)

¹⁰ Siehe Kapitel 4.4

¹¹ Dies und das Folgende vgl. Noch (2016, S. 2)

¹² EU-Richtlinie 2014/23/EU Titel 1, Kapitel 1, Artikel 9 Absatz 1

¹³ Dies und das Folgende vgl. Rüger (2016, S. 5)

¹⁴ Dies und das Folgende vgl. BMWi, Webseite: Wettbewerbsregister

¹⁵ Eine Selbstreinigung kann gem. §125 Abs.1 Nr. 1 durch einen Ausgleich des durch eine Straftat oder Fehlverhalten verursachten Schadens erfolgen. Auch eine Klärung des Sachverhalts durch aktive Zusammenarbeit mit den Ermittlungsbehörden gem. §125 Abs. 1 Nr. 2 oder konkrete Maßnahmen zur Vermeidung weiterer Straftaten gem. §125 Abs. 1 Nr. 3 sind Möglichkeiten, einem Ausschluss von Vergabeverfahren entgegenzuwirken.

¹⁶ Dies und das Folgende vgl. Rüger (2016, S. 3)

¹⁷ Dies und das Folgende vgl. Noch (2016, S. 899 und 905 f.)

¹⁸ Vgl. Leinemann (2016, S. 5)

¹⁹ Alle Daten zur Studie sind öffentlich zugänglich unter: https://www.hertie-school.org/de/infrastruktur/

²⁰ Dies und das Folgende vgl. Hertie School of Governance. Studie: Großprojekte in Deutschland – Zwischen Ambition und Realität. Fact sheet 1 (2015, online).

²¹ Dies und das Folgende vgl. Hertie School of Governance. Large Infrastructure Projects in Germany. Between Ambition and Realities. Working Paper 1 (2015, S. 7).

²² Vgl. Hertie School of Governance. Large Infrastructure Projects in Germany. Between Ambition and Realities. Working Paper 1 (2015, S. 12).