Die deutschen Länder als eigenständige Akteure in der Europäischen Union? - Eine Betrachtung ihrer Rolle in der Debatte um eine Kompetenzneuordnung

I Inhaltsverzeichnis

II Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Mitwirkung der deutschen Länder in europäischen Angelegenheiten
2.1. Der Verlust autonomer Gestaltungsmöglichkeiten
2.2. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen: Artikel 23 GG
2.2.2. Der Europa-Artikel als „Katalysator“ des Exekutivföderalismus?
2.3. Konkrete Mitwirkung in europapolitischen Institutionen
2.3.1. Ausschuss der Regionen
2.3.2. Europaministerkonferenz und Ministerpräsidentenkonferenz
2.3.3. Europakammer des Bundesrates
2.3.4. Der gemeinsame Länderbeobachter
2.3.5. Länderinformationsbüros in Brüssel
2.4. Zwischenfazit

3. Strategiewandel zu Wettbewerbsföderalismus in der Europa-Politik

4. Die Kompetenzdebatte und die Rolle der deutschen Länder
4.1. Die Länder als zentrale Befürworter eines Kompetenzkatalogs
4.2. Von Nizza zu einer europäischen Verfassung: Die Rolle der Länder in der Diskussion
4.2.1. Der Europäische Rat von Nizza 2000
4.2.2. Von Nizza nach Laeken
4.2.3. Der Europäische Rat von Laeken 2001
4.2.4. Die Rolle der Länder im Verfassungskonvent
4.3. Begrenzter Erfolg der Länder
4.4. Die Sinatra-Strategie in der Kompetenzdebatte

5. Resümee

III Literaturverzeichnis

IV Versicherung

II Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Erfolgsgeschichte der Europäischen Integration nahm mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften in Rom 1957 ihren Anfang und fand ihren vorläufigen Höhepunkt mit der Osterweiterung im Mai diesen Jahres und der Verabschiedung eines Verfassungsentwurfs. Im Laufe der Zeit wurde die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten enger und die Zuständigkeiten der Europäischen Union wurden kontinuierlich erweitert. Da die Bundesländer zunächst in keiner Weise an der europapolitischen Entscheidungsfindung beteiligt waren und sich mit dem Verlust autonomer Gestaltungsräume konfrontiert sahen, fühlten sich die deutschen Länder in ihrer Eigenstaatlichkeit bedroht. In einem langen Prozess erkämpften sie sich jedoch vielseitige Wege der Mitwirkung an der Europa-Politik. Die Festschreibung innerstaatlicher Mitwirkungsrechte im Grundgesetz ist ein Erfolg dieser Bemühungen. Seitdem wird vielfach ein Wandel des Föderalismus hin zu mehr Wettbewerb der Länder untereinander proklamiert. In dieser Arbeit soll dieser Strategiewandel im Zusammenhang mit der Debatte um eine neue Kompetenzordnung im Verfassungsvertrag untersucht werden. Die Länder tun sich in dieser Debatte besonders hervor mit Forderungen nach einer rigiden katalogartigen Zuständigkeitsordnung, den so genannten Kompetenzkatalog.

Durch einige öffentlichkeitswirksame Reden verschiedener Ministerpräsidenten wurde die so genannte Kompetenzdebatte durchaus auch in der Bevölkerung wahrgenommen. In der wissenschaftlichen Betrachtung wird dieses Thema vor allem von einigen zentralen Autoren diskutiert. Wegen der relativen Aktualität bezieht sich diese Arbeit vor allem auf Aufsätze aus verschiedenen Sammelbänden. Auch das Internet war insbesondere bei der Suche nach EU-Dokumenten hilfreich.

In dieser Arbeit soll zunächst in einem kurzen Problemaufriss die Situation der Länder im Angesicht vertiefter europäischer Integration dargestellt werden, um daraufhin die erlangten Mitwirkungsmechanismen zu erläutern. Davon ausgehend soll ein vielfach in der Literatur beschriebener Strategiewandel hin zu mehr Wettbewerbsföderalismus aufgezeigt werden. Im anschließenden Kapitel wird die Rolle der Länder im Umfeld der Regierungskonferenzen von Nizza und Laeken und im Verfassungskonvent betrachtet. Dabei liegt der Fokus auf ihrer Rolle in der Kompetenzdebatte. An diesem aktuellen Beispiel kann zum einen die konkrete Mitwirkung der Länder in der Europapolitik veranschaulicht werden. Zum anderen können Aussagen darüber getroffen werden, wie – und ob überhaupt - die neue wettbewerbsorientierte Strategie der Länder umgesetzt wird.

2. Mitwirkung der deutschen Länder in europäischen Angelegenheiten

2.1. Der Verlust autonomer Gestaltungsmöglichkeiten

Niemand konnte bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaften durch die Römischen Verträge 1957 ahnen, dass die begonnene europäische Integration sich zu solch einer Erfolgsgeschichte entwickeln würde. Die fortschreitende Integration nahm aber zunächst keine Rücksicht auf innerstaatliche Strukturen. Hoheitsrechte konnten rein rechtlich sogar durch ein einfaches Bundesgesetz ohne Beteiligung der Länder übertragen werden.^[1] So wurden im Laufe der Zeit immer mehr Zuständigkeiten an die Europäische Union übertragen, für die innerstaatlich eigentlich die Länder zuständig waren.^[2] Dies sind insbesondere die Bereiche: Kultur, Medien, Bildung und Ausbildung, Umwelt, Gesundheit, Forschungs- und Technologiepolitik sowie regionale Strukturpolitik. All diese Bereiche haben mittlerweile eine europäische Dimension erhalten, da hier die Europäische Union eigene Maßnahmen ergriffen hat.^[3]

Die Bundesländer sehen sich damit einer zunehmenden Kompetenzdichte auf der europäischen Ebene gegenüber. Swenden sieht hier drei Gründe für diese Konzentration von Kompetenzen in der EU: Zum einen ist in den Verträgen keine detaillierte Liste mit legislativen EU-Kompetenzen festgelegt, sondern es findet sich – entsprechend der neofunktionalen These – eher eine offene Ansammlung von Zielen. Zweitens findet eine sehr breite Auslegung der Verträge von Seiten des EuGH statt. In vielen Bereichen gibt es dabei eine große Ermessensfreiheit. Als Drittes kommt hinzu, dass der eher supranational gesinnte EuGH das Subsidiaritätsprinzip bisher sehr restriktiv, also sozusagen ‚länderunfreundlich’, auslegte.^[4]

Die Implementationskosten der zunehmend auf europäischer Ebene entwickelten Politikprogramme verbleiben allerdings oft auf der regionalen Ebene. Dies erfordert von den Ländern den Aufbau einer administrativen Infrastruktur, um die Anwendung europäischer Rechtsakte durchzusetzen und zu überwachen. Häufig mündet dies sogar in dem Versuch der Länder, den Implementationskosten durch mangelhafte Umsetzung zu entgehen.^[5] Da dies natürlich nicht Mittel der Wahl sein kann, haben die Bundesländer, mit dem fortschreitenden Verlust ihrer eigenen Handlungsautonomie konfrontiert, unterschiedliche Mechanismen entwickelt, um Einfluss auf die Entscheidungsfindung in Brüssel zu gewinnen. Ausdruck dieser Bemühungen ist die Festschreibung von Mitwirkungsrechten im Art. 23 GG, der im Folgenden näher betrachtet wird.

2.2. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen: Artikel 23 GG

Neben der Entwicklung einiger Strategien der informellen Mitwirkung an der Entscheidungsfindung in Brüssel gelang es den Ländern 1992, innerstaatliche Mitwirkungsmechanismen verfassungsrechtlich zu verankern.^[6] Der Vertrag von Maastricht 1992 hatte mit der Gründung der Europäischen Union eine weit größere Integrationstiefe als bisher zum Ziel. Dies hätte mit der Übertragung weiterer Hoheitsrechte unweigerlich auch zu einer Änderung des Bund-Länder Verhältnisses geführt. Um eine verfassungsrechtliche Grundlage für diese Übertragung von Hoheitsrechten zu schaffen, war eine Grundgesetzänderung notwendig.^[7] Im Angesicht dieser Integrationsvertiefung nutzten die Länder ihre innerstaatliche Position und knüpften mit einem Junktim ihre Zustimmung zum Maastrichter Vertrag an eine grundgesetzliche Verankerung von Mitwirkungsrechten an der europäischen Entscheidungsfindung. Damit setzten sie den Bund unter Zugzwang, innerstaatliche Beteiligungsrechte der Länder im Grundgesetz festzuschreiben.^[8]

Somit wurde 1992 Artikel 23 in das Grundgesetz eingefügt. Dieser Artikel schützt als so genannter „Europa-Artikel“ die Länder vor der befürchteten allmählichen Aushöhlung des Föderalismus. In fünf Absätzen wird zum einen die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern, sowie zwischen den Verfassungsorganen Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung in Angelegenheiten der EU festgelegt. Zum anderen stellt der Europa-Artikel die verfassungsrechtliche Grundlage für die Integration Deutschlands in die Europäische Union dar und legt die Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU fest.^[9] Sind Gesetzgebungsbefugnisse der Länder im Schwerpunkt betroffen, besitzt der Bundesrat hier gegenüber der Bundesregierung faktisch das Letztentscheidungsrecht. Es wurde aber auch erstmals eine direkte Mitwirkung der Länder an Sitzungen des Ministerrates ermöglicht.^[10] Insgesamt sind im Europa-Artikel die unterschiedlichen Beteiligungsformen der Länder über den Bundesrat an der Entscheidungsfindung in europäischen Angelegenheiten der Bundesgesetzgebung nachempfunden.^[11]

Damit dient der Europa-Artikel als „Mechanismus für das Zusammenwirken von Bund und Ländern in der zukünftigen Europa-Politik.“^[12] So sollte die Europa-Politik nun nicht mehr als Teil der Außenpolitik in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich des Bundes fallen, sondern durch die Regeln der innerstaatlichen Kompetenzverteilung durch Bundesrat und Länder sowie Bundesregierung bestimmt werden.^[13] Da eine detaillierte Betrachtung des Europa-Artikels an dieser Stelle nicht erfolgen kann, sollen im Folgenden nur einige Aspekte näher betrachtet werden.^[14]

2.2.2. Der Europa-Artikel als „Katalysator“ des Exekutivföderalismus?

Die Einführung von Art. 23 GG ermöglichte den Ländern endlich, eine aktive Rolle in der Gestaltung der Europa-Politik einzunehmen. Dies bleibt jedoch auf die Länderexekutiven beschränkt, da der Artikel keinerlei Mitwirkung der Landesparlamente vorsieht. Damit fördert Art. 23 GG einen Exekutivföderalismus und das parlamentarische Legitimationsdefizit der Länder wird noch verstärkt, da die Landtage nicht unmittelbar über den Bundesrat in die Entscheidungsfindung eingebunden sind.^[15] Den Ländern wird allenfalls ein Recht zur Befassung mit der Materie in entsprechenden Plenardebatten und möglicherweise ein Konsultationsrecht im Hinblick auf das Verhalten der zuständigen Landesregierung in den Kooperationsgremien eingeräumt. So haben einige Länder Übereinkommen mit ihren Landesregierungen über Unterrichtungsverfahren in EU-Angelegenheiten getroffen.^[16]

Die Exekutivlastigkeit der Europapolitik und damit die Verschlechterung der Position der Parlamente wird durch zwei Entwicklungen noch verstärkt: Die komplexen und vielschichtigen Ergebnisse multilateraler Verhandlungen können oft im Einzelnen nicht mehr nachvollzogen werden. So sehen sich die Parlamente zur alternativlosen Zustimmung gezwungen. Darüber hinaus führt die Europäische Integration zur Abnahme regulativer Politik auf Bundes- und Landesebene, während die administrative Politik zunimmt. Diese kann durch Parlamente höchstens verfassungsmäßig kontrolliert, nicht aber beeinflusst werden.^[17] Um eine gestaltende Rolle im Mehrebenensystem der EU einzunehmen und aktiv auszufüllen, müssen die Landtage ihre Strategien an die veränderten Bedingungen anpassen.^[18] Die Chance, mit der Einführung des Europa-Artikels auch eine stärkere, rechtlich verankerte Mitwirkung der Landesparlamente herbeizuführen wurde, somit vertan.

Insgesamt lässt sich sagen, dass trotz größerer – wenn auch auf die Exekutive beschränkte – Mitwirkungsrechte der Länder eine Transformation des Föderalismus stattfindet. Die Länder verlieren weiterhin autonome Kompetenzen, was in der schwindenden Bedeutung der Landtage nur seine offensichtliche Ausprägung findet. Eine Entwicklung von autonomer Selbstbestimmung zur Mitbestimmung findet in immer mehr Bereichen statt.^[19] Der Europa-Artikel kann als Ausdruck dieser Entwicklung angesehen werden.

2.3. Konkrete Mitwirkung in europapolitischen Institutionen

Das Bemühen um Einfluss in der Europa-Politik manifestiert sich in vielfältigen Mechanismen der Mitwirkung, die sich seit Anbeginn der europäischen Union entwickelt haben. Die im Europa-Artikel festgelegte innerstaatliche Mitwirkung beschreibt nur einen Weg der Einflussgewinnung der Länder. Weitere Ansatzpunkte sind die Informationsbeschaffung und konkrete Einflussnahme vor Ort durch den gemeinsamen Länderbeobachter und die Informationsbüros in Brüssel. Zusätzlich wurden innerstaatliche Koordinierungs- und Entscheidungsgremien wie die Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) und die Europa-Kammer des Bundesrates geschaffen. Mit dem Maastrichter Vertrag wurde aber auch auf EU-Ebene ein Einflussgremium für die Regionen gegründet: der Ausschuss der Regionen (AdR). Im Folgenden sollen kurz die genannten, den Art. 23 GG ergänzenden Institutionen erläutert werden.

2.3.1. Ausschuss der Regionen

Der Ausschuss der Regionen wurde 1992 mit dem Vertrag von Maastricht eingeführt, um den Regionen eine Stimme in Europa zu verleihen und die Distanz der EU zu den Bürgern zu überbrücken. Die Kommission und der Rat müssen eine Stellungnahme des Ausschusses bei allen Bereichen, die Auswirkungen auf die dritte Ebene haben, einholen. Außerdem kann der AdR Initiativstellungnahmen abgeben, wobei seine Stellungnahmen nicht bindend sind. Er setzt sich aus 317 Vertretern der europäischen Regionen zusammen.^[20] Davon hält Deutschland 24 Sitze, wovon 21 auf die Länder entfallen.^[21] Kritisiert wird oft der mangelnde Einfluss des Ausschusses als nur beratendes Gremium ohne offiziellen Organstatus. Er soll mit einem Klagerecht vor dem EuGH und der Aufwertung zu einem vollwertigen EU-Organ gestärkt werden. Diese Forderungen wurden bisher jedoch nicht erfüllt.^[22]

2.3.2. Europaministerkonferenz und Ministerpräsidentenkonferenz

Die Bundesländer nutzen die „Ständige Konferenz der Europaminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland“ (EMK) zur horizontalen Koordination ihrer Interessen und Abstimmung bzw. Formulierung ihrer europapolitischen Positionen. Ihre Beschlüsse finden teilweise Eingang in die Beschlussfassung des Bundesrates. Als Gremium tritt sie zwei bis drei Mal jährlich zusammen. Als hochrangigstes Gremium der horizontalen Koordination ist noch die Konferenz der Ministerpräsidenten (MPK) zu erwähnen. Die Koordination unter den Ländern wurde in einigen Fällen, wie z.B. bei den Verhandlungen zum Maastrichter Vertrag, noch um eine interregionale Komponente ergänzt, indem die Länder die „Versammlung der Regionen Europas“ nutzten, um so ihren Forderungen mehr Nachdruck zu verleihen.^[23]

2.3.3. Europakammer des Bundesrates

Durch die Einführung des Europa-Artikels 1992 erhielten die Länder zahlreiche Mitwirkungsrechte in der Europa-Politik, die allerdings vom Bundesrat wahrgenommen werden. Um die zahlreichen Vorlagen der Europäischen Union effektiver und sachgerechter bewältigen zu können, errichtete der Bundesrat 1993 die Europakammer als eigenes Beschlussorgan.^[24] Die Europakammer setzt sich aus je einem Mitglied der Bundesländer zusammen, wobei die Anzahl der Stimmen jedes Landes an die aktuelle Stimmenverteilung im Bundesrat angelehnt ist.^[25] Damit ermöglicht sie ein verkürztes Verfahren, wenn im Bundesratsplenum eine rechtzeitige Beschlussfassung wegen der oft kurzfristigen Vorlagen der EU nicht erfolgen kann. Die Beschlüsse haben dann die Wirkung von Bundesratsbeschlüssen.^[26] Die Bedeutung der Kammer ist allerdings als eher gering anzusehen, da der Bundesrat diese Einrichtung in der Praxis nur selten nutzt.^[27]

2.3.4. Der gemeinsame Länderbeobachter

Neben der Mitwirkung bei der Entscheidungsfindung durch oben beschriebene Institutionen ist die Informationsbeschaffung ein zentraler Ansatzpunkt der europapolitischen Aktivitäten der Länder. Dabei werden sie schon seit Ende der fünfziger Jahre von einem gemeinsamen Länderbeobachter in Brüssel unterstützt.^[28] Als Teil der deutschen Delegation in Brüssel wird ihm Zugang zu Beratungen in der Europäischen Union gewährt.^[29] Seine Hauptaufgabe ist die Informationsbeschaffung und Unterrichtung der Bundesländer von den Beratungen und Verhandlungen in den Organen der Europäischen Union (insbesondere des Rates).^[30]

2.3.5. Länderinformationsbüros in Brüssel

Der gemeinsame Länderbeobachter konnte diesem Informationsbedarf jedoch nicht vollständig gerecht werden. Vor Maastricht konnten die Länder daher wegen erheblicher Informationsdefizite ihre europapolitischen Positionen oft nicht adäquat formulieren – Dokumente erreichten die Landesregierungen nur mit großen Verzögerungen. Um aktiveren (und individuelleren) Einfluss in der Europa-Politik zu gewinnen, haben die Länder daher schon lange vor Einführung des Europa-Artikels ihre Informationskanäle nach Brüssel konsequent aufgebaut.^[31] Sie errichteten eigene Länderinformationsbüros in Brüssel. Diese Büros leiten nun nicht wie der Länderbeobachter nur Informationen an die Länder weiter, sondern nehmen ein vielseitiges Aufgabenspektrum in beide Richtungen wahr. Sie betreiben aktive Interessenpolitik, indem sie beispielsweise die eigene Wirtschaft und öffentliche oder private Institutionen bei der Kontaktherstellung in Brüssel unterstützen. Daneben repräsentieren sie natürlich ihr Land in Brüssel, dienen als Begegnungszentrum und betreiben aktives Lobbying. Zunächst wurden diese Unternehmungen der Länder von Seiten der Bundesregierung zunächst als eine Art „Nebenaußenpolitik“ der Länder gedeutet. Durch die Ausführungsgesetze zur Einführung des Europa-Artikels wurde jedoch der Status der Länderbüros in Brüssel eindeutig geregelt. Die offizielle Aufgabe der Informationsbüros ist nunmehr, die Vertreter ihres Landes aktiv bei der Arbeit im AdR zu unterstützen.^[32] Durch den kontinuierlichen Auf- und Ausbau ihres direkten Netzwerkes in Brüssel bedeutet das ehemalige Informationsdefizit nun kein Problem mehr für die Länder. Stattdessen stellt nun eher die regelrechte Informationsflut die Länder vor Herausforderungen.^[33]

[...]

^[1] Vgl. Klatt: Die innerstaatliche Beteiligung der Bundesländer, S. 139.

^[2] Vgl. Fischer/Meerwaldt/Münch: Deutsche Länder in der EU, S. 3.

^[3] Vgl. Große Hüttmann/Knodt, Die Europäisierung des deutschen Föderalismus, S. 32.

^[4] Vgl. Swenden: Insights from Comparative Federalism, S. 373.

^[5] Vgl. Börzel: Kooperation statt Wettbewerb, 127ff.

^[6] Vgl. Fischer/Meerwaldt/Münch: Deutsche Länder in der EU, S. 3

^[7] Vgl. Klatt: Die innerstaatliche Beteiligung der Bundesländer, S. 144 f.

^[8] Vgl. Fischer/Meerwaldt/Münch: Deutsche Länder in der EU, S. 3.

^[9] Vgl. ebd., S. 7.

^[10] Vgl. Fischer: Deutscher Föderalismus vor der Herausforderung, S. 4.

^[11] Vgl. Klatt: Die innerstaatliche Beteiligung der Bundesländer, S. 147.

^[12] Ebd.

^[13] Vgl. ebd., S. 147f.

^[14] Vgl. für eine ausführliche Diskussion des Europa-Artikels v. a. Donoth: Die Bundesländer in der EU.

^[15] Vgl. Johne/Lenz: Die Landtage vor der Herausforderung Europa, S. 20.

^[16] Vgl. Klatt: Die innerstaatliche Beteiligung der Bundesländer, S. 162.

^[17] Vgl. ebd., S. 163.

^[18] Vgl. dazu Auel: Akteure oder nur Statisten?, S. 201-207. Außerdem Johne/Lenz: Die Landtage vor der Herausforderung Europa, S. 27-29.

^[19] Klatt: Die innerstaatliche Beteiligung der Bundesländer, S. 161.

^[20] Vgl. Ausschuss der Regionen: AdR - Eine Einführung.

^[21] Jedes Bundesland entsendet ein Mitglied. Fünf weitere Sitze werden turnusgemäß an fünf Länder vergeben. Drei weitere Sitze entfallen auf den Deutschen Städtetag, den Deutschen Landkreistag und den Deutschen Städte- und Gemeindebund.

^[22] Vgl. Fischer/Meerwaldt/Münch: Deutsche Länder in der EU, S. 44.

^[23] Vgl. Große Hüttmann/Knodt: Die Europäisierung des deutschen Föderalismus, S. 33.

^[24] Ein Vorläufer existierte schon 1988.

^[25] Vgl. Fischer/Meerwaldt/Münch: Deutsche Länder in der EU, S. 48.

^[26] Vgl. Klatt: Die innerstaatliche Beteiligung der Bundesländer, S. 156.

^[27] Vgl. Fischer/Meerwaldt/Münch: Deutsche Länder in der EU, S. 48.

^[28] Vgl. Große Hüttmann/Knodt: Die Europäisierung des deutschen Föderalismus, S. 33.

^[29] Vgl. Fischer/Meerwaldt/Münch, Deutsche Länder in der EU, S. 48.

^[30] Vgl. Auswärtiges Amt: Mitwirkung der Länder.

^[31] Vgl. Große Hüttmann/Knodt: Die Europäisierung des deutschen Föderalismus, S. 36.

^[32] Vgl. Fischer/Meerwaldt/Münch: Deutsche Länder in der EU, S. 48.

^[33] Vgl. Große Hüttmann/Knodt: Die Europäisierung des deutschen Föderalismus, S. 37.