Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Zweck, Ziele und institutionelle Rahmenbedingungen der Regulierung
2.1. Aufsichtstheorien
2.2. Hauptziele der Regulierung in der Versicherungswirtschaft
2.3. Von der materiellen zur formellen Versicherungsaufsichtt
3. Vergleichende Analyse der Regulierungstheorien
3.1. Normative und positive Theorien der Regulierung
3.2. Regulierung im öffentlichen Interesse
3.2.1. Marktversagen und asymmetrische Information
3.2.2. Probleme der Verteidigung des öffentlichen Interesses
3.3. Capture Theorie oder Regulierung im privaten Interesse
3.3.1. Vereinnahmung durch die regulierte Branche
3.3.2. Wettbewerbsschutz und staatliche Subventionen
3.4. Ökonomische Theorie der Regulierung
3.4.1. Marktangebot und Marktnachfrage
3.4.2. Steuerung der Interessengegensätze
3.4.3. Hypothesen für weitere Untersuchungen
3.5. Kritische Würdigung – Aussagekraft der Regulierungstheorien für die Versicherungsbranche
4. Aktuelle Markttendenzen in Verbindung mit Solvency
4.1. Deregulierung des Versicherungswesens
4.2. Versicherungsaufsicht in Solvency
5. Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
1. Einleitung
Seit den 70er Jahren beschäftigen sich Ökonomen intensiv mit Fragestellungen, die mit dem Eingriff des Staates in die Marktprozesse in Form einer staatlichen Regulierung verbunden sind. Das facettenreiche Phänomen der Regulierung wirft viele Fragen auf, liefert allerdings kontroverse Antworten, aus denen sich konkurrierende Erklärungs-modelle entwickeln.
Im Folgenden werden drei grundlegende Theorien der Regulierung am Beispiel des Versicherungsmarktes vorgestellt und analysiert. Sie helfen Argumentationen zu finden, warum im selben Wirtschaftszweig international so viele verschiedene Regulierungssysteme und –formen feststellbar sind und warum Versicherungsmärkte schließlich dereguliert wurden.
In der Versicherungsbranche dienen staatliche Interventionen aufgrund der industriespezifischen Besonderheiten vorwiegend der Beseitigung der Marktunvollkommen-heiten und dem Verbraucherschutz. Als Regulierungsinstitutionen agieren der Staat selbst oder die von ihm eingesetzten Versicherungsaufsichtsbehörden, sowie Verbände von Versicherungsunternehmen, Versicherungsnehmer und Vermittler.[1]
Nach einem Überblick über die wichtigsten Aufsichtstheorien[2] und Hauptziele der Regulierung in der Versicherungswirtschaft wird genauer auf die Theorie der Regulierung im öffentlichen Interesse, die Capture Theorie und die ökonomische Regulierungstheorie eingegangen. Anschließend werden aufsichtsrechtliche Veränderungen des Versicherungswesens im Zusammenhang mit der Formierung des Binnenmarktes und die sich aus der vollzogenen Deregulierung ergebenden Anforderungen an Solvency II aufgezeigt.
2. Zweck, Ziele und institutionelle Rahmenbedingungen der Regulierung
2.1 Aufsichtstheorien
„Unter einer Aufsichtstheorie wird hier ein Aussagesystem über Ziele und […] Mittel der staatlichen Versicherungsaufsicht verstanden.“[3] An dieser Stelle werden die Ziel-setzungen der Versicherungsaufsicht erläutert, welche die Lenkungseingriffe des Staates rechtfertigen sollen. Sie sind allgemein in den Begründungen der dafür erlassenen Gesetze formuliert. Farny unterscheidet vier Theorien: Gefahrentheorie, Schutztheorie, Strukturtheorie und Wirtschaftspolitische Theorie.[4]
Die Gefahrentheorie liefert nur eine schwache und unzureichende Begründung der Versicherungsaufsicht. Danach soll staatliche Aufsicht die Versicherungswirtschaft vor auftretenden Missständen aller Art schützen. Diese allgemein gehaltene Theorie lässt jedoch die wichtigsten Problemstellungen, die aus der Sonderstellung des Versicherungswesens als solches hervorgehen, außer Acht.
Versicherungstechnische Problemstellungen – unter ihnen der treuhändlerische Charakter der Versicherung – bilden das Grundgerüst der Schutztheorie, die als oberstes Ziel und gleichzeitig als Begründung der Regulierung den Verbraucherschutz[5] sieht.
Welche Besonderheiten kennzeichnen nun das Wesen der Versicherung? Auf dem Versicherungsmarkt besteht das Problem der zeitlichen Divergenz zwischen Vertrags-abschluss und dem ungewissen, in der Zukunft liegenden Zeitpunkt der Leistungserbringung in einem möglichen Versicherungsfall. Als Gegenleistung auf die Prämienzahlung kann der Versicherer dem Versicherungsnehmer lediglich ein Versprechen abgeben, die zukünftigen Vertragspflichten zu erfüllen. Für den einzelnen Versicherungskunden ist es jedoch aufgrund des mangelnden Fachwissens unmöglich, den Inhalt des komplexen Versicherungsvertrages und die Qualität der Risikokalkulation richtig einzuschätzen.[6] Das macht eine staatliche Regulierung unabdingbar. Sie soll zum Schutz der Verbraucherinteressen die Insolvenzwahrscheinlichkeit des Versicherungsunternehmens verringern, um dem Kundenvertrauen gerecht zu werden.[7]
Des Weiteren wird die Strukturtheorie als Begründung für die Versicherungsaufsicht bei Farny genannt. Er geht von der Annahme aus, dass die Strukturschwächen des durch Informationsasymmetrien und viele Unsicherheiten gekennzeichneten Ver-sicherungsmarktes durch die Aufsicht zum Interesse des Gläubigerschutzes aus-geglichen werden können.
Abschließend sei noch die wirtschaftspolitische Theorie zu erwähnen, die annimmt, dass das Versicherungsgeschäft im Rahmen der Geld- oder Finanzpolitik bewusst zur Erreichung der allgemeinen wirtschaftspolitischen Ziele eingesetzt wird.
2.2 Hauptziele der Regulierung in der Versicherungswirtschaft
Die Notwendigkeit der staatlichen Regulierung der Versicherungen ist aus ökonomischer Sicht unbestritten.[8] Meier nennt in seinen Ausführungen zu Regulierungspolitik der Versicherungswirtschaft Ziele, die durch Regulierung angestrebt werden sollten.[9]
Das ökonomische Hauptziel der Regulierung von Versicherungsunternehmen, das auch von allen Regulierungsinstanzen als solches akzeptiert wird, ist die Überwachung der Solvenz – der Zahlungsfähigkeit des Versicherungsunternehmens. Die Aufsichtsbehörde sollte für eine ausreichende Ausstattung der Unternehmen mit Finanzmittel sorgen und mit Eigenmittelvorschriften die Ruinwahrscheinlichkeit senken. Damit wird die Erfüllbarkeit der Verträge sichergestellt und der Staat vor unvorhergesehenen externen Kosten, hervorgerufen durch Konkurse, bewahrt.[10]
Als weiteres Ziel führt Meier die Gewährleistung fairer Handelspraktiken an. Die Regulierung soll eine Marktverzerrung zu Ungunsten der Konsumenten, die durch Informationsasymmetrien hervorgerufen wird, verhindern. Diese Begründung des Marktversagens wird weiter unten genauer untersucht.
Andere Zielaspekte, die von den Regulierungsbehörden nicht vernachlässigt werden sollten, sind Kontrolle des Marktzugangs, Stabilität der Prämien und soziale Ziele. Diese fünf Regulierungsziele können mit sehr unterschiedlichen aufsichtsrechtlichen Mitteln erreicht werden. Gemeinsam, jedoch, in den Dienst der vorher betrachteten Aufsichtstheorien gestellt, würden sie dazu beitragen, einen umfassenderen Verbraucherschutz zu gewährleisten.
2.3 Von der materiellen zur formellen Versicherungsaufsicht
Wie bereits erwähnt, sind die Ausgestaltungsmöglichkeiten der Regulierungssysteme zahlreich. Generell herrschen zwei unterschiedliche Intensitätsstufen der Regulierung vor: Die materielle und die formelle Versicherungsaufsicht.
Im Rahmen der materiellen Staatsaufsicht sollen die Insolvenzen der Finanzdienstleistungsunternehmen um jeden Preis vermieden werden, was dazu führt, dass die Aufsicht die Tätigkeiten der Versicherungsunternehmen auch nach dem Markteintritt kontrolliert und aktiv auf den Versicherer einwirkt.[11] Zu den Instrumentarien gehören hier die Regulierung der Preise, der Produkte und der Kapitalanlagen.[12] Diese Aufsichtsform überwacht zudem sowohl die Erfüllung der Publizitätspflichten, als auch die Einhaltung gesetzlicher Normen.[13]
Mit der formellen Versicherungsaufsicht werden den Unternehmen mehr Freiräume überlassen, weil die Behörden lediglich den Markteintritt und –austritt regeln. Die Erweiterung der wirtschaftlichen Handlungsfreiheit bedeutet aber noch keine Abschaffung von Rechtsnormen. Auch durch solche Maßnahmen, wie Zwang zur Rückversicherung und zur Teilnahme an Sicherungsfonds, können die Insolvenzhäufigkeiten verringert werden.[14]
Die materielle Versicherungsaufsicht wurde seit den 90er Jahren in vielen Ländern gelockert oder aufgegeben. In Deutschland folgte der Übergang zur formellen Versicherungsaufsicht im Jahr 1997 im Zuge der Deregulierung der Versicherungsbranche. Weitere Veränderungen in der Regulierungsstruktur werden im letzten Kapitel der Arbeit näher betrachtet.
Die Begründungen der staatlichen Aufsicht der Versicherungsbranche und ihre Ziele wurden bereits erläutert. In dem nun folgenden Textteil wird anhand von drei führenden Theorien der Regulierung versucht zu beleuchten, wie sich die tatsächliche Regulierung der Versicherungswirtschaft gestaltet, welche Interaktionen zwischen den Behörden und der regulierten Branche stattfinden, und welche Interessen dabei verfolgt werden.
3. Vergleichende Analyse der Regulierungstheorien
3.1 Normative und positive Theorien der Regulierung
Die unterschiedlichen Marktgrößen oder die Längen der Lebenszyklen der Versicherungsbranche vermögen den Formenreichtum der Regulierungsregimes nicht zu begründen.[15] Es wurden deswegen Regulierungstheorien entwickelt, welche die Regulierung zu erklären wagen. Zunächst soll eine Einteilung in Normative und Positive Theorie vorgenommen werden.
Die Normative Theorie liefert Begründung der Regulierung. Sie fragt sich, warum es zu Regulierungen überhaupt kommen sollte und versucht Empfehlungen über geeignete staatliche Eingriffe zu geben, um Effizienzverluste zu vermeiden.[16] Die Regulierung sollte mit dem Ziel der Korrektur des Marktversagens und der Maximierung der gesellschaftlichen Wohlfahrt erfolgen.[17]
Die eigentliche Ausgestaltung der Regulierung stimmt nun nicht immer mit den Anforderungen der normativen Theorie überein. Den Erklärungsbedarf hierfür liefert die Positive Theorie der Regulierung, die den Fragen nachgeht, warum und wie die Regulierung eines Bereiches tatsächlich funktioniert.[18] Dabei werden Behörden und Politikern die Verfolgungen ihrer eigenen Interessen unterstellt.
3.2 Regulierung im öffentlichen Interesse
3.2.1 Marktversagen und asymmetrische Information
Bis in die 60er Jahre dominierte am Regulierungsmarkt die Theorie des öffentlichen Interesses – auch Theorie des Marktversagens genannt. Sie stellte eine Idealvorstellung von der Regulierung, die die Anforderungen der normativen Theorie in die Praxis umsetzen sollte, dar. Danach bestand die Aufgabe der Regulierungsinstitutionen darin, die Fehlallokationen von Ressourcen, hervorgerufen durch Marktversagen, zu korrigieren.[19] Die Versicherungsregulierung versuchte also das gesellschaftliche Wohl zu fördern, indem es vollständige Verträge zu gerechten Preisen von finanziell gesicherten Unternehmen garantiert.[20]
In der Versicherungsliteratur finden sich diverse Arten des Marktversagens: Insolvenzen, opportunistisches Verhalten der Versicherer nach Abschluss von Versicherungspolicen[21], adverse Selektion und ruinöser Wettbewerb, die alle in Verbindung mit der Existenz der Informationsasymmetrien gebracht werden können.
Im Rahmen der Betrachtung von Regulierungstheorien wird der Informationsvorteil aufgrund der hohen Komplexität der Versicherungsprodukte immer auf der Seite des Versicherungsunternehmens angenommen. Den Versicherungskunden wird es vermutlich kaum gelingen festzustellen, dass die Rückstellungen und Kapitalanlagen des Unternehmens nicht ausreichen, um den zukünftigen Verpflichtungen nachkommen zu können.
Eine zweite Ursache von Marktversagen ist das sog. Moral Hazard. Besonders bei Verträgen mit einer langen Laufzeit besteht danach für die Versicherungsunternehmen ein Anreiz, sich nach Vertragsabschluss risikoreicher zu verhalten und beispielsweise aggressive Underwriting-Strategien zu verfolgen, um höhere Gewinnmargen zu erzielen. In der Versicherungsbranche ist diese Gefahr jedoch eher gering, da das Geschäft auf Vertrauensbasis aufgebaut wird und langfristige Kundenbeziehungen viel zu kostbar sind, um sie durch opportunistisches Verhalten aufs Spiel zu setzen.[22]
Eine ruinöse Preiskonkurrenz kann zu einer gefährlichen adversen Selektion auf dem Versicherungsmarkt – bis zu einem Marktzusammenbruch – führen. Die Tatsache, dass der Versicherungsschutz keine materiellen Produktionsressourcen erfordert, um gewährleistet zu werden, und beliebig viele Versicherungsverträge unterschrieben werden können, laufen die Versicherer Gefahr, ihre Prämien zu niedrig zu kalkulieren um neue Kunden zu gewinnen. Da die Versicherungsnehmer aber aufgrund der asymmetrischen Information die Unternehmen mit einem hohen Konkursrisiko nicht von seriösen Unternehmen unterscheiden können, werden sie sich für die günstigsten Kundenkonditionen entscheiden – für solche mit einer niedrigeren Prämie. Die unvorsichtigen Versicherer gewinnen Marktanteile und verdrängen die risikoaversen Unternehmen vom Markt. Sobald jedoch die ersten größeren Schadensfälle eintreten, werden diese Versicherungsgesellschaften insolvent. Die betrogenen Kunden verlassen den Versicherungsmarkt und verursachen damit einen Marktzusammenbruch.[23]
[...]
[1] Vgl. Handwörterbuch der Versicherung (1988), S. 1047
[2] Dal Santo führt eine Begriffstrennung zwischen Regulierung und Aufsicht durch. „Unter Regulierung wird die Verankerung von Normen in staatlichen Erlassen verstanden, welche das Verhalten von Finanzinstitutionen ex ante regeln sollen. […] Unter Aufsicht versteht man die staatliche Überwachungstätigkeit, mit der die Einhaltung der Normen […] sichergestellt werden kann.“ Dal Santo (2002), S. 204.
Im Folgenden wird auf diese Unterscheidung verzichtet. Die Begriffe „Regulierung“ und „Aufsicht“ werden als Synonyme verwendet.
[3] Farny (2000), S. 106
[4] Vgl. Farny (2000), S. 106-109
[5] „Gläubigerschutz bedeutet die langfristige und unbedingte Sicherheit der Erfüllung von Verpflichtungen aus Versicherungsverträgen durch den Versicherer.“ Vgl. Handwörterbuch der Versicherung (1988),
S. 1047
[6] Vgl. Krakowski (1988), S. 441
[7] Vgl. Dal Santo (2002), S. 28
[8] Vgl. Dal Santo (2002), S.27
[9] Vgl. Meier (1991), S. 701-703
[10] Vgl. Zweifel / Eisen (2000), S. 345
[11] Vgl. Zweifel / Eisen (2000), S. 346
[12] Vgl. Zweifel / Eisen (2000), S. 352, 353
[13] Vgl. Müller (1995), Abs. Nr. 355
[14] Vgl. Zweifel / Eisen (2000), S. 352
[15] Vgl. Adams / Tower (1994), S. 159
[16] Vgl. Weber (1986), S. 90, 91
[17] http://www.enbw.com/media/pdf/de/presse/publikationen_und_reden/pfaffenberger_gutachten.pdf S. 2
[18] http://www.kmu.unisg.ch/subdir/Mueller_Dereg_und_Unternehmertum_Webversion.pdf , S. 147, 148
[19] Vgl. Adams / Tower (1994), S. 163, 165
[20] Vgl. Vaughan (1986), S. 144
[21] Vgl. Vaughan (1986), S. 144
[22] Vgl. Dal Santo (2002), S. 16
[23] Vgl. Dal Santo (2002), 14-15