Direktdemokratische Verfahren und Direktdemokratische Praxis in Italien und Irland

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Direktdemokratische Verfahren und Demokratietypen
2.1. Zusammenhang und Auswirkung
2.2. Die direktdemokratischen Verfahren nach Sabine Jung:
2.3. Die Typenbildung:

III. Direktdemokratische Praxis in Italien
3.1. Die blockierte Demokratie
3.2. Die direktdemokratischen Verfahren der italienischen Verfassung
3.3. Die drei Phasen nach JUNG
3.3.1 Die erste Phase: Italien vor der Einführung der qualifizierten Gesetzesinitiative
3.3.2 Die zweite Phase: Die direktdemokratische Praxis - Italien bis 1990
3.4. Die dritte Phase: Die Ära der italienischen Mehrheitsdemokratie
3.3.5. Fazit: Italien

IV. Direktdemokratische Praxis in Irland
4.1. Das irische politische System
4.2. Die direktdemokratischen Institutionen in Irland
4.3. Wirkungszusammenhänge und Kompatibilität
4.4. Direktdemokratische Praxis in Irland
4.5. Fazit

VI. Erläuternde Zusammenfassung

VII. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

In den letzten 20 Jahren hat das Thema der direktdemokratischen Verfahren und Institutionen enormen Bedeutungszuwachs und weite Verbreitung erfahren. Auch in Deutschland kam 1989 mit dem Fall der Mauer die Verfassungsdebatte um eine direktdemokratische Öffnung des Grundgesetzes auf.

Insbesondere die vergleichende Politikwissenschaft befindet sich hinsichtlich dieses Themas jedoch noch in ihren Anfängen. Studien und Veröffentlichungen auf diesem Gebiet haben sich bisher als unzureichend herausgestellt, da gerade die für den Vergleich entscheidenden Fragen unberücksichtigt geblieben sind. Auch die demokratietypologische Forschung hat es bisher versäumt, direktdemokratische Elemente bei der Typenbildung systematisch zu berücksichtigen.

Was bisher fehlte, war das Bindeglied zwischen den beiden Forschungssträngen. So ist in einer Vielzahl von Studien von „der“ direkten Demokratie als Antithese zur repräsentativen die Rede. Direkte Demokratie wird darüber hinaus zumeist unter dem Aspekt der Partizipation diskutiert, womit Ihnen gleichzeitig jedoch „ihre Funktion als Element zur Ausübung von Herrschaftsfunktionen in gewisser Weise abgesprochen wird.“ Um den Wirkungszusammenhang zwischen den einzelnen direktdemokratischen Instrumenten und dem jeweiligen systemischen Kontext ermitteln zu können, war eine völlige neue Konzeptualisierung direkter Demokratie sowie eine neue Typologisierung von Demokratie notwendig.

Sabine Jung hat diese methodischen und theoretischen Vorraussetzungen geschaffen, anhand derer nun die empirische Prüfung der direktdemokratische Praxis einzelner Länder sowie die Erstellung vergleichender Länderstudien erfolgen kann.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist die empirische Analyse direktdemokratischer Praxis Italiens und Irlands anhand der methodischen und theoretischen Grundlagen Jungs. Gemessen an der Anzahl der bisher in der Europäischen Union erfolgten Volksabstimmungen sind Italien und Irland die beiden Länder mit der größten direktdemokratischen Praxis. Eine Gegenüberstellung der beiden Länder ist deshalb interessant, weil es sich um zwei völlig unterschiedliche demokratische Systeme handelt, die zudem über verschiedene direktdemokratische Verfahren verfügen.

Italien verfügt über die qualifizierte Gesetzesinitiative, eines der stärksten direktdemokratischen Verfahren, das seit der Verabschiedung des Ausführungsgesetzes im Jahre 1970 zu zahlreichen Reformen geführt hat. Konnte mit Hilfe der qualifizierten Gesetzesinitiative den Problemen der blockierten Demokratie Italiens erfolgreich entgegengewirkt werden, so trug sie in den 90er Jahren geradezu zu einer „revolutionären Umgestaltung des gesamten politischen Systems“ in Richtung einer konstitutionell-majoritären Demokratie bei. Anhand des Beispiels Italiens können also die Auswirkungen der qualifizierten Gesetzesinitiative auf das italienische System anhand des Zustands vor und nach ihrer Einführung genauestens analysiert werden.

Im Fall Irland haben wir es hingegen mit einer der „gefährlichsten Kombinationen“ von Demokratietypen und direktdemokratischen Verfahren zu tun, nämlich mit der oppositionellen qualifizierten Referendumsinitiative und einem populistisch-majoritären parlamentarischen System. Es gilt zu überprüfen inwieweit sich die massiven Effektivitäts-, Stabilitäts- und Legitimitätsprobleme, die laut der Hypothesen Jungs durch diese Kombination zu erwarten sind, in der Praxis auf die Funktionsfähigkeit des Systems auswirken.

II. Direktdemokratische Verfahren und Demokratietypen

2.1. Zusammenhang und Auswirkung

Im Folgenden soll der Zusammenhang zwischen den verschiedenen direktdemokratischen Verfahren in den jeweiligen systemischen Kontext anhand einer neuen Konzeptualisierung direkter Demokratie und einer neuen Typologisierung demokratischer Systeme nach S. Jung dargestellt werden.

Die bisherigen Studien, in denen versucht wurde, diesen Zusammenhang zu klären, sind zum einen an Fehlern bei der Konzeptualisierung von direkter Demokratie und zum anderen an spezifischen Defiziten bei den einzelnen Demokratietypologien selbst gescheitert.

Sabine Jung legt ihrem Konzept der funktionalen Differenzierung direktdemokratischer Verfahren deshalb drei wesentliche Prämissen zugrunde.

Repräsentation ist als Funktionsvoraussetzung moderner demokratischer Systeme zu verstehen, und nicht als eigenständiger Demokratietypus und „Antithese“ repräsentativer Demokratie.

Um direktdemokratische Verfahren zum Gegenstand der demokratietypologischen Diskussion zu machen, dürfen Volksabstimmungen nicht länger unter dem Vorzeichen der Partizipation verstanden werden, sondern es gilt ihre eigentliche Funktion als „Verfahren der Ausübung von Herrschaftsfunktionen“ zu erkennen. Das Volk fungiert als Institution des politischen Systems, als Legislativ- und/oder Kontrollinstanz.

Es soll nicht länger die Rede von der direkten Demokratie sein, sondern nur noch von den direktdemokratischen Verfahren oder Institutionen, als möglicher Bestandteil der existierenden Repräsentativsysteme. Die Vielzahl von unterschiedlichen direktdemokratischer Verfahren erfordert eine funktionale Differenzierung.

Ihrer Differenzierung direktdemokratischer Verfahren legt Jung 4 zentrale Fragen zugrunde, wobei sie ein primäres Kriterium und drei sekundäre Unterscheidet. Als primäres Kriterium dient die Frage nach der auslösenden Instanz: Wer verfügt über die Kompetenz zur Auslösung einer Abstimmung? Ist es das Volk, so handelt es sich um eine Initiative, ist es die Regierung so ist es ein Referendum und ist die Volksabstimmung in der Verfassung verankert so haben wir es mit dem obligatorischen Referendum zu tun.

Zu den sekundären Kriterien sind die folgenden Fragen zu zählen:

- Wer ist der Urheber der zur Abstimmung stehenden Vorlage?
- Hat die Abstimmung Zustimmungs- oder Entscheidungscharakter?
- Nach welchen Regeln wird entschieden? Nach der einfachen Mehrheit oder gibt es Quoren und eine qualifizierte Mehrheit muss zustimmen?

2.2. Die direktdemokratischen Verfahren nach Sabine Jung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Die direktdemokratischen Verfahren nach Sabine Jung

Die Möglichkeit der Existenz von Quoren dient als entscheidendes Kriterium wenn es um die Vereinbarkeit eines bestimmten direktdemokratischen Instruments mit dem Mehrheits- bzw. Konkordanzprinzip zu entscheiden gilt.

2.3. Die Typenbildung:

Da die Demokratietypologien allesamt nicht für die Integration direktdemokratischer Instrumente gerüstet waren, erstellt Jung eine völlig neue Typologie. Dabei handelt es sich nun nicht mehr um eine realtypisch-induktive Vorgehensweise anhand eines als Idealtypus geltenden systemischen Beispiels, sondern um eine idealtypisch-deduktive Vorgehensweise. Das Politische System wird verstanden als ein Set normativer Prinzipien, als Ergebnis menschlichen Gestaltungswillens, dem spezifische Gestaltungsprinzipien zugrunde liegen. Diese konstitutiven Gestaltungsprinzipien sind das fehlende Bindeglied zwischen Demokratietypologie und Institutionen direkter Demokratie. Die Unterscheidung der Typen demokratischer Systeme erfolgt anhand der für sie jeweils zentralen normativen Gestaltungsprinzipien. Jedes konstitutive normative Prinzip wird konkretisiert, d.h. es wird differenziert, ob bestimmte institutionelle Implikationen zwingend notwendig für die Umsetzung desselben sind (also zum Kernbereich des Prinzips gehören) oder zu seiner Umsetzung zwar beitragen, jedoch nicht voraussetzend sind (zur Peripherie gehören). Somit lässt sich also für jede Institution (direkter Demokratie) entsprechend darstellen, ob sie zum Kern bzw. zur Peripherie der institutionellen Implikationen eines bestimmten Prinzips gehört und zu welchem sie im Widerspruch steht.

Im Vordergrund stehen hier die Frage nach dem Souveränitätskonzept, die der jeweiligen demokratischen Ordnung zugrunde liegt (Konstitutionalismus oder Populismus?), sowie die Frage nach dem jeweiligen Regelsystem nach dem Entscheidungen getroffen werden (Mehrheitsprinzip oder Konkordanzprinzip?). Beide Prinzipienpaare gehören zu den jeweiligen institutionellen Implikationen eines jeden demokratischen Systems.

Die Frage nach Parlamentarismus oder Präsidentialismus begründet ein weiteres Prinzipienpaar. Diese Unterscheidung befindet sich jedoch analytisch auf einer anderen Ebene, da es hierbei eher um ein konkretes institutionelles Gestaltungsprinzip als um eine normative Frage geht.

Jeder der vier gebildeten Demokratietypen kann grundsätzlich in beiden Ausprägungen vorkommen, allerdings sind wiederum bestimmte Kombinationen naheliegender und tendenziell häufiger als andere: „Eine parlamentarische Regierungsweise gehört zu den institutionellen Implikationen des Mehrheitsprinzips. Die Entscheidung für ein Präsidialsystem dagegen lässt sich sowohl aus dem Wunsch nach Begrenzung von Macht durch die Schaffung einer Gegenmacht ableiten (konstitutionelles Prinzip), als auch aus der Vorstellung, man schaffe auf diese Weise zusätzliche Möglichkeiten der Interessenrepräsentation und Anreize für konsensuale Entscheidungsfindung (Konkordanzprinzip). Entsprechend ist es nur im Kontext eines bereits konkordantdemokratischen Systems wahrscheinlich, dass eine präsidentielle Regierungsweise zu (noch) mehr Konkordanz führt. In einem populistisch-majoritären System beispielsweise wird sie aufgrund des ganz anderen institutionellen Kontextes und der fehlenden konsensualen Handlungsorientierung der Akteure wohl eher das Gegenteil bewirken, d.h. den konkurrenzdemokratischen Charakter des Systems verstärken.^[1]

Entsprechend kann zwischen vier verschiedenen Demokratietypen unterscheiden werden, die jeweils in parlamentarischer und präsidentieller Ausprägung vorkommen können.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Demokratietypen

III. Direktdemokratische Praxis in Italien

3.1. Die blockierte Demokratie

Mit Hilfe der Kriterien von Jung lässt sich das italienische System eindeutig dem konstitutionell-konkordanten Demokratietypus parlamentarischer Ausprägung zuzuordnen.

Die Maxime der wechselseitigen Abhängigkeit und Fusion von Regierung und Parlament(smehrheit) entspricht der parlamentarischen Ausprägung des Systems. Das Souveränitätskonzept legt diesem Demokratietypus den Konstitutionalismus zugrunde, d.h. die Macht der Repräsentativorgane muss institutionell begrenzt und beschränkt werden. Als Repräsentations- und Entscheidungsregel gilt in diesem System das Konkordanzprinzip, dem eine möglichst breite Interessenrepräsentation und das gemeinsame Aushandeln von Entscheidungen entspricht.

Zum Kern der institutionellen Implikationen dieses Systemtypus gehören das Verhältniswahlrecht bei der Wahl zu Repräsentativkörperschaften sowie die Existenz einer höherrangigen Verfassung, die über einen erhöhten Bestandsschutz verfügt. Die Regierungsbildung zeichnet sich durch das durch Verhältniswahlen begünstigte Zustandekommen großer Koalitionen und der Vertretung aller relevanten Kräfte aus.^[2]

Das politische System, dass in Folge auch als „blockierte Demokratie“ bezeichnet wurde, war geprägt durch die „partitocrazia“ die Parteienherrschaft, die aus den drei großen Parteien; Partito Communista Italiano (PCI), Democrazia Christiana (DC) und Partito Socialista Italiana (PSI) bestand. Als stärkste Partei schaffte es die DC bis zu ihrer Auflösung im Jahre 1993 an allen Regierungen beteiligt zu sein. Der PCI, der lange Zeit als Oppositionspartei einer DC-Regierung gegenüber stand, galt als nicht koalitionsfähig, so dass über Jahrzehnte hinweg kein Wechsel zwischen den führenden Parteien des Regierungslagers und der Opposition stattgefunden hatte. Die Unwahrscheinlichkeit eines Machtwechsels wiederum hat nach diesem Verständnis die Entwicklung eines Systems der institutionellen Korruption begünstigt.^[3] Erschwerend für den politischen Prozess ist darüber hinaus, dass das italienische System über zwei vollkommen gleichberechtigte Parlamentskammern verfügt. Damit hat der Senat exakt die gleichen legislativen Rechte sowie die Rechte betreffend der Einsetzung, Kontrolle und Abberufbarkeit der Regierung wie die Abgeordnetenkammer. Die italienische Regierung braucht das Vertrauen beider Kammern, kann jedoch durch das Misstrauen nur einer Kammer gestürzt werden. Wegen der Parteizugehörigkeit der Senatmitglieder weisen beide Kammern nahezu dieselbe parteipolitische Zusammensetzung auf, was zu einer Verlangsamung des ohnehin komplizierten und langwierigem Gesetzgebungsprozess beiträgt.

Dennoch prägte das Verhältnis zwischen Regierung und Opposition keine offene Feindschaft, die keine politische Zusammenarbeit zuließe, sondern sie zeichnete sich durch den „trasformismo“ aus, dem Aushandeln von Entscheidungen zwischen Regierung und Opposition. In einem solchen System wurde Demokratie zur Fassade. Im besten Fall wurden die Kulissen gewechselt, die Akteure jedoch blieben.^[4]

3.2. Die direktdemokratischen Verfahren der italienischen Verfassung

Art. 75 der italienischen Verfassung sieht die Abhaltung des (fakultativen) „abrogativen Gesetzesreferendum“ vor, ein Verfahren, das zwar seit Inkrafttreten der neuen Verfassung 1948 bestand hat, jedoch wegen dem erst 23 Jahre später erlassenen Ausführungsgesetzes erst 1971 tatsächlich zur Verfügung stand. Formal betrachtet handelt es sich um eine abrogative Referendumsinitiative, d.h. um ein aufhebendes Referendumsverfahren über ein bereits erlassenes Gesetz bzw. einen Akt mit Gesetzeskraft. Unter funktionalen Gesichtspunkten entspricht das abrogative Referendum jedoch nach den nach den Kriterien Jungs der Gesetzesinitiative, da beide dem Bürger die Möglichkeit zu einem aktivem und eigenständigen „Agenda-Setting“ geben. Die Gesetzeslücken, die durch die Anwendung des aufhebenden Referendums entstehen, zwingen den Gesetzgeber, entsprechend neue Gesetze zu erlassen – und zwar im Sinne der Initiatoren der Abstimmung, die sonst mit der Initiierung einer neuen Abstimmung drohen werden.

Die italienische Gesetzesinitiative ermöglicht die teilweise oder völlige Aufhebung eines einfachen Gesetzes, wenn 500.000 Wahlberechtigte oder 5 Regionalräte dies beantragen. Dies gilt jedoch ausschließlich für einfache Gesetze. Ausdrücklich ausgenommen sind Steuergesetze, Haushaltsgesetze, Amnestien, Strafnachlässe und die Ermächtigung zur Ratifizierung internationaler Verträge. Bei der italienischen Variante dieses direktdemokratischen Verfahrens haben wird es mit der qualifizierten Gesetzesinitiative zu tun, die ein erhebliches Quorum vorsieht. Sie ist erfolgreich, wenn bei einer Mindestbeteiligung von 50 Prozent plus einer Stimme der Stimmberechtigten die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen erreicht wird.

Seit 1971 kam dieses Verfahren insgesamt 57 mal zum Einsatz. Damit stellt die qualifizierte Gesetzesinitiative gleichzeitig das wichtigste direktdemokratische Instrument in Italien dar.

Das „referendum suspensivo“ nach Art. 138 entspricht der einfachen Referendumsinitiative und kann nur gegen Verfassungsänderungen, die keine 2/3-Mehrheit in beiden Kammern (mindestens jedoch die Mehrheit in beiden Kammern) erhalten haben, angewendet werden. Der Antrag kann durch 500.000 Wahlberechtigte, fünf Regionalräte oder einem Fünftel der Mitglieder einer Kammer des Parlaments gestellt werden. Er betrifft verfassungsändernde Gesetze und kann nur in den ersten drei Monaten nach der Veröffentlichung des Gesetzes erfolgen. Es kam bisher erst einmal in der Abstimmung vom 7. Oktober 2001 zur Anwendung (vgl. Tabelle 4).

Die (imperfekte) Gesetzesinitiative nach Art. 71:

Hier werden alle Organe enumerativ aufgeführt, die die Gesetzesinitiativkompetenz haben. Dies ist neben der Regierung und dem Parlamentsmitglied auch das Volk. Es kann einen als Gesetzesartikel ausformulierten Antrag vorlegen, der von mindestens 50.000 Wahlberechtigten unterschrieben sein muss. Nach der Prüfung der Vorlage durch beide Kammern steht es dem Parlament frei, den Initiativantrag aus dem Volk anzunehmen, zu ändern oder ganz abzulehnen.

Unterhalb des Gesamtstaates sieht die Verfassung Italiens ferner die Art. 123 und Art. 132 vor. Artikel 123 ermöglicht ein regionales Entscheidungsreferendum über Gesetze der Verwaltungsanordnung. Artikel 132 bezieht sich auf die Neueinteilung der Regionen.

1989 wurde darüber hinaus ad hoc ein weitgehend symbolisches konsultatives Entscheidungsreferendum über die Frage durchgeführt, ob dem Europäischen Parlament das Mandat zur Ausarbeitung eines Vertrages über eine Europäische Union übertragen werden sollte. Das Entscheidungsreferendum wurde zusammen mit den Wahlen zum Europaparlament durchgeführt.

3.3. Die drei Phasen nach JUNG

So wie bereits Sabine Jung drei Entwicklungsabschnitte bezüglich des italienischen Systems unterschieden hat, so soll auch im Folgenden der Untersuchungszeitraum von 1947 bis 2004 in insgesamt drei Phasen unterteilt werden. Diese Einteilung soll dazu beitragen, näher auf den Wirkungszusammenhang zwischen der qualifizierten Gesetzesinitiative und dem italienischen Systemtypus eingehen zu können, und seine Entwicklung nachzuzeichnen. Ferner soll überprüft werden, ob sich die von Jung aufgestellten Hypothesen über das Instrument der Gesetzesinitiative und dem konstitutionell-konkordanten Systemtypus parlamentarischer Ausprägung, mit dem wir es hier zumindest bis zur dritten Phase zu tun haben, bewahrheiten. Von herausragender Bedeutung ist dabei die mit Hilfe der Gesetzesinitiative hervorgerufene systemische Wandlung in den neunziger Jahren. Entsprechend wird diese letzte Phase von besonderem Interesse sein. Es bleibt zu hinterfragen, inwieweit mit der Wahlrechtsreform ein systemischer Wandel in Richtung konstitutionell-majoritärer Demokratie stattgefunden hat und wie sich die Gesetzesinitiative mit diesem Typus vereinbaren lässt.

3.3.1 Die erste Phase: Italien vor der Einführung der qualifizierten Gesetzesinitiative

Als erste Phase ist der Zeitraum von 1947 bis 1970 zu verstehen, also der Zeitraum vor der tatsächlichen Einführung der qualifizierten Gesetzesinitiative.

In dieser ersten Entwicklungsphase sah sich Italien in extremer Weise mit den für die konstitutionell-konkordante parlamentarische Demokratie typischen Schwächen konfrontiert, was sich durch die fehlende Alternanzwahrscheinlichkeit, die verschwindend geringen Bedeutung von Wahlen, sowie den geringen Einfluss der Wähler auf die Regierungsbildung äußerte. Die blockierte Demokratie Italiens zeichnete sich durch Parteienherrschaft und „trasformsimo“ aus, der italienischen Variante des Konkordanzprinzips zum Aushandeln von Entscheidungen. „Damit war Italien nicht nur zum Prototyp, sondern in gewisser Weise auch zum Alptraum eines konstitutionell-konkordanten parlamentarischen Systems geworden, dass all seine Schwächen auf sich vereinigte.“^[5]

3.3.2 Die zweite Phase: Die direktdemokratische Praxis - Italien bis 1990

Die zweite Phase beginnt 1970 mit der Verabschiedung des bis dato fehlenden Ausführungsgesetzes für die Gesetzesinitiative und endet 1991 mit dem Referendum zur Abschaffung der Präferenzstimmen bei der Wahl des Senats.

Kompatibilitätshypothesen und Wirkungszusammenhang

Gemäß dem Ergebnis der Vereinbarkeit direktdemokratischer Verfahren mit dem konstitutionell-konkordanten Demokratietypus parlamentarischer Ausprägung erweisen sich alle direktdemokratischen Verfahren als logisch Inkompatibel mit diesem System. Wie anhand der Gesamtübersicht der Zusammenhänge (Tabelle 3) deutlich wird, besteht zwischen logischer und praktischer Inkompatibilität oft ein sehr großer Unterschied. So dass sich nur die einfache Gesetzesinitiative, die ohnehin als mit Abstand problematischstes Instrument gilt, auch als praktisch Inkompatibel mit diesem konstitutionell-konkordanten parlamentarischen System erweist. Die Unvereinbarkeit der qualifizierte Variante der Gesetzesinitiative mit dem parlamentarischen System hingegen, ist sehr viel schwächer ausgeprägt. Jung stellt in ihren Hypothesen fest, dass die qualifizierte Gesetzesinitiative insgesamt bezüglich des Konkordanzprinzips relativ unbedenklich ist, obwohl sie es durch die Zustimmungsmodalität nach dem Mehrheitsprinzip im Grunde verletzt. Da es sich jedoch um die qualifizierte Variante des Instruments handelt, die im konkreten Fall ein sehr hohes Teilnahmequorum voraussetzt, ist davon auszugehen, dass eine erfolgreichen qualifizierten Gesetzesinitiative auch eine entsprechend hohe Akzeptanz zukommt. Weiter stellt sie fest, dass die qualifizierte Variante der Gesetzesinitiative neben dem obligatorischen Referendum das einzige Instrument ist, das in der Lage ist, die bestehenden Schwächen dieses Demokratietypus erheblich abzumildern. Gemeint sind die für das System charakteristischen Innovations-, Reform- und Entscheidungsschwächen sowie den (kaum vorhandenen) Einfluss der Bürger auf das System und die Regierungsbildung. Mit Hilfe der (qualifizierten) Gesetzesinitiative können ferner Entscheidungsblockaden gelöst werden, v.a. wenn es um zwischen den Parteien heftig umstrittene Themen geht. Zwar ist davon auszugehen, dass die Regierungsmehrheit, bzw. die herrschenden Eliten entsprechende Konkordanzstrategien einsetzen werden, um das Instrument der Gesetzesinitiative zu verhindern, jedoch wird ihr Einsatz nie ganz zu vermeiden sein.

Gemäß dieser Annahmen ist also mit einer entsprechend geringen Nutzung dieses Instruments sowie mit einem Ausbau der Konkordanzstrukturen zu rechnen.

Direktdemokratische Verfahren in der Praxis

Anhand Tabelle 4 wird deutlich, dass sich die Hypothesen Jungs gerade während der Anfangszeit in der Praxis weitgehend bewahrheitet haben. Obwohl das Ausführungsgesetz bereits 1971 in Kraft tritt, kommt das Verfahren der Gesetzesinitiative erst 1974 zum ersten Mal zur Anwendung. Bis 1987 fanden insgesamt nur neun qualifizierte Gesetzesinitiativen statt, wovon jedoch keine einzige die Zustimmung der Wählermehrheit fand und sie allesamt verworfen wurden. Zum besseren Verständnis dieses Sachverhalts muss jedoch auch auf die erheblichen Einschränkungen bezüglich des Verfahrens der qualifizierten Gesetzesinitiative eingegangen werden, die seine Einsatzmöglichkeiten erheblich begrenzen. Zu nennen sind hier v.a. die zeitlichen Restriktionen. So kann der Antrag für eine qualifizierte Gesetzesinitiative nur zwischen dem 01. Januar und dem 30. September bei einem dem Kassatationshof angegliederten Zentralbüro eingereicht werden, der den Antrag nach seiner formalen Zulässigkeit prüft. Der Antrag wird dann an das Verfassungsgericht weitergeleitet und auf seine materielle Vereinbarkeit mit Art. 75. Abs.2 überprüft. Die Entscheidung des Verfassungsgerichts (Corte Constituzionale) ist bis zum 10. Februar bekannt zumachen. Wird die Zulässigkeit bejaht, kann der Volksentscheid nur im Zeitraum zwischen dem 15. April und dem 15. Juni eines jeden Jahres stattfinden. Darüber hinaus darf das referendum abrogativo weder ein Jahr vor den Neuwahlen stattfinden, noch in den sechs Monaten danach. Diese starken Beschränkungen des Instruments der Gesetzesinitiative sollen eine Behinderung der Tätigkeit des Parlaments und der Regierung durch einen Volksentscheid verhindern. Gleichzeitig werden damit die Inkompatibilitätsprobleme der Gesetzesinitiative mit dem parlamentarischen Prinzip abgeschwächt.

Die erste qualifizierte Gesetzesinitiative in Italien

Gegenstand der Abstimmung war das italienische Ehescheidungsgesetz, das die Ehescheidung bis dato nur im Todesfalle des Ehepartners ermöglichte. Eine Scheidung aus Gründen einer zerrütteten Ehe war zwar auch möglich, jedoch implizierte dies gleichzeitig den Ausschluss einer erneuten Heirat.

Im Oktober 1965 legt der Sozialist Loris Fortuna einen Gesetzentwurf vor, der die Möglichkeit der Scheidung bei Paaren vorsieht, die 5 Jahre lang getrennt leben.

Nach eingehender Diskussion und enormem Druck von außerparlamentarischen Gruppen sowie einigen Änderungen wird Fortunas Gesetzentwurf am 28.11.1969 in der Abgeordnetenkammer mit 325 zu 283 Stimmen bei 22 Enthaltungen verabschiedet. Für dieses Gesetz sprechen sich die Liberalen, Republikaner, Sozialisten (PSI), und Kommunisten (PCI) aus. Die Gegenstimmen kommen von den Christdemokraten (DC), Neofaschisten, Monarchisten und einigen Unabhängigen.

Der Senat billigt am 9.10.1970 bei namentlicher Abstimmung zwar ebenfalls das Gesetz mit 164 gegen 150 Stimmen, ändert jedoch einige Passagen, so dass es nochmals der Abgeordnetenkammer zur Abstimmung vorgelegt wird. Dort wird es am 1.12.1970 mit 319 gegen 286 Stimmen endgültig angenommen.

Der Weg für ein Referendum wird schon am Tag der Annahme des Scheidungsgesetzes in der Abgeordnetenkammer bereitet. Nach mehreren vergeblichen Versuchen die Scheidungsfrage parteipolitisch zu lösen um ein Referendum zu verhindern, beginnen im Juni 1971 die Unterschriftensammlungen. Die geforderte Zahl von 500.000 Unterschriften werden mit insgesamt 1.370.374 Stimmen bei weitem übertroffen. Die Parteien versuchen in den verbleibenden zehn Monaten bis zur Abstimmung – die ja gemäss Verfassung zwischen dem 15.April und dem 15.Juni stattfinden muss – durch ein neues Scheidungsgesetz der qualifizierte Gesetzesinitiative zuvorzukommen. Da jedoch keine Einigung getroffen werden kann, wird die Gesetzesinitiative auf den Monat Juni 1972 festgelegt.

Die Abstimmung ist aus Angst vor dem Bruch der Koalitionen bzw. – wie im Falle der DC – vor der Abspaltung des rechten Flügels nicht im Interesse der Parteien. Um Zeit zu gewinnen bringen sie den Präsident schließlich dazu, das Parlament aufzulösen. Wie im Ausführungsgesetz vorgesehen, wird das Abstimmungsverfahren suspendiert, denn die qualifizierte Gesetzesinitiative darf weder im ersten noch im letzten Jahr einer Legislaturperiode stattfinden. Der neue Abstimmungstermin der mindestens 50, spätestens 70 Tage nach Verkündung des Dekrets liegen muss, also zwischen dem 28.Juni und dem 18.Juli 1973, ist wiederum knapp verfehlt. Somit kann die Volksabstimmung über die Abschaffung des Ehescheidungsgesetzes erst 1974 stattfinden.

Das Abstimmungsergebnis vom 13. Mai 1974, das eine Stimmbeteiligung von 78,71 Prozent aufweist, spricht sich mit 59,26 Prozent der Stimmen klar gegen die Aufhebung des Ehescheidungsgesetzes aus. Die Befürworter der Scheidung feiern den großen Sieg.

Anhand dieses Beispiels ist deutlich geworden, dass sich die qualifizierte Gesetzesinitiative wie angenommen aufgrund der massiven zeitlichen wie formellen Einschränkungen in der Verfassung sowie durch den Ausbau der Konkordanzstrukturen hinauszögern, jedoch nie ganz verhindern lässt. So werden also zum einen durch die parteiübergreifende Zusammenarbeit der Parteien (zur Vermeidung eines direktdemokratischen Verfahrens) die konkordanzdemokratischen Elemente verstärkt, zum anderen jedoch auch der konstitutionelle Charakter des Systems durch die Beschneidung der Macht der Eliten bestärkt.

[...]

^[1] Vgl. Jung, Sabine (2001): Die Logik direkter Demokratie, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, S.51 ff.

^[2] Vgl. Jung (2001), S.181.

^[3] Vgl. Kreile, Michael (1997): Italien: Krise und Transformation des Parteienstaates http://www.fes.de/fulltext/stabsabteilung/ Teil 3, S.2.

^[4] vgl. Capretti, Anna (1999): Direkte Demokratie in Italien, in: Heußner, Hermann K. / Jung, Otmar (Hrsg.): Mehr direkte Demokratie wagen, München: Olzog Verlag, S. 123.

^[5] Jung (2001) S.264.