Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Die Situation im öffentlichen Dienst
2.1 Der öffentliche Dienst im Grundgesetz
2.2 Das System des öffentlichen Dienstes und seine Probleme
2.3 Alternative Systeme für den öffentlichen Dienst
3. Realisierung von Reformen in einem politischen System
4. Reformvorschläge durch die Bundesstaatskommission
4.1 Allgemeines
4.2 Reformvorschläge der Projektgruppe 2
4.3 Position der beteiligten Akteure
4.4 Diskussionsergebnisse
5. Fazit und Ausblick
6. Literaturverzeichnis
7. Erklärung
1. Einleitung
Mit der Nachricht, dass die Föderalismusreform gescheitert sei, sorgten Edmund Stoiber und Franz Müntefering in ihrer Funktion als Vorsitzende der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (im Folgenden Bundesstaatskommission genannt) am 17.12.2004 für Ernüchterung in sämtlichen politischen Lagern (vgl. Süddeutsche Zeitung 2004). Wieder einmal war eine Bemühung auf der Strecke geblieben, die komplexen Verflechtungen zwischen Bund und Ländern zu entwirren und klarere Verhältnisse zu schaffen – diesmal in einem groß angelegten Unternehmen, denn die Bundesstaatskommission hatte sich seit 2003 mit möglichen Reformen der Kompetenzzuweisungen von Bund und Ländern beschäftigt.
Ob „Reformstau“ oder „Blockadepolitik“: Oft wird der gegenwärtige Zustand des Gesetzgebungsverfahrens in der Bundesrepublik Deutschland als schwieriges System mit vielen Hindernissen beschrieben. Unterschiedliche Interessen auf sachlicher und politischer Ebene wirken einander entgegen und erschweren die Gesetzgebung. Bund und Länder sind zudem in zentralen Bereichen der Gesetzgebung eng miteinander verflochten. Der Bund greift immer wieder in Angelegenheiten der Länder ein, die auf diese Weise ihre Eigenständigkeit bedroht sehen. Unklare Kompetenzzuweisungen wirken sich erschwerend auf eine effiziente Regierungsarbeit aus. Die Rolle des Bundesrats als Vertretung der 16 Länder fällt dabei besonders ins Gewicht. Schließlich müssen derzeit rund 60 Prozent aller Gesetzentwürfe den Bundesrat passieren, weil sie Länderinteressen berühren und daher zustimmungspflichtig sind (vgl. Rudzio 2003, 326). Dies wäre nicht unbedingt von Nachteil, wäre nicht die unterschiedliche Stimmverteilung in Bundestag und Bundesrat immer wieder ausschlaggebend für das Scheitern von Gesetzentwürfen. Und so entwirft die Bundesregierung Gesetze, die anschließend vom Bundesrat (der mehrheitlich durch die Oppositionsparteien CDU/CSU und FDP besetzt ist) abgelehnt werden. Wenn überhaupt, überwinden diese Entwürfe erst nach mühsamen Verhandlungen im Vermittlungsausschuss in konsensfähiger und stark veränderter Form die letzte Hürde im Gesetzgebungsprozess. Je nach Ausrichtung der einzelnen Verfassungsorgane kann es so zu verschiedenen Ausprägungen der Regierungsunfähigkeit kommen.
Deutlich wird schon hier, dass die gegenwärtigen Kompetenzen in Frage gestellt werden müssen und ein enormer Reformbedarf besteht, um einer drohenden Regierungsunfähigkeit entgegen zu wirken. Der Bundesrat setzte zu diesem Zweck im Jahr 2003 eine Bundesstaatskommission ein, die Vorschläge erarbeiten sollte, um eine neue Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern zu ermöglichen und so den Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze im Bundesrat auf ungefähr 35 Prozent zu senken. Im Wesentlichen wurden Bereiche wie die innere Sicherheit, Gesundheit, Umwelt, Bildung sowie der öffentliche Dienst behandelt. Das Thema „Finanzen“ wurde dabei wohlweislich von vornherein mangels Einigungsaussichten ausgeklammert. Zur Debatte stand ausschließlich eine komplette Föderalismusreform, die zuletzt trotz Übereinstimmung in vielen Bereichen an der Uneinigkeit über den Bereich Bildung scheiterte.
Doch nicht das Scheitern der Bundesstaatskommission soll hier ergründet werden. Viel zu komplex sind die Gründe dafür, als dass sie in einem begrenzten Rahmen wie diesem aufgezeigt und analysiert werden könnten. Dennoch soll hier exemplarisch ein Bereich beleuchtet werden, an dem die kontroverse Diskussion zwischen Bund und Ländern veranschaulicht wird: Die Diskussion um eine Reform des öffentlichen Dienstes und des Dienstrechts der Beamten. Im Folgenden wird daher anhand dieses Beispiels ein Überblick über die gegenwärtige Situation gegeben. Bedeutsam sind dabei grundsätzliche Rahmenbedingungen wie die Regelung im Grundgesetz ebenso wie ein Blick auf die Praxis und Probleme innerhalb des öffentlichen Dienstes. Ferner soll die Diskussion dieses Themas innerhalb der Bundesstaatskommission skizziert werden, bis hin zu den konkret gemachten Lösungsvorschlägen bezüglich der Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern. Ziel dabei ist es, anhand dieses Beispiels die Notwendigkeit und Möglichkeit von Reformen im Bereich des öffentlichen Dienstes herauszustellen und einen Ausblick auf mögliche Auswirkungen von Reformen zu geben.
2. Die Situation im öffentlichen Dienst
2.1 Der öffentliche Dienst im Grundgesetz
Will man die Notwendigkeit von Reformen untersuchen, so stellt sich zunächst die Frage, wie die gegenwärtige Situation aussieht. Das Grundgesetz gibt hier in allgemeiner Form Auskunft über die geltende Rechtslage. So heißt es in Art. 33 Abs. 4 GG: „Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse[1] ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.“ Weiter heißt es in Art. 33 Abs. 5 GG: „Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.“
Detaillierte Vorschriften dazu finden sich im Dienstrecht der Beamten. In erster Linie jedoch geht es bei den Reformbemühungen um allgemeine Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern und nicht so sehr um konkrete Regelungen bezüglich der Arbeitszeit, Besoldungshöhe in Zahlen und dergleichen mehr. Aus diesem Grund soll das Beamtenrecht in seinen Einzelheiten auch nicht weiter zu Rate gezogen werden, relevant für die Diskussion ist eher ein Blick auf die allgemeine Situation und damit verbundene Probleme.
Im Zentrum der Überlegungen steht daher die Frage nach den Zugriffsrechten von Bund und Ländern auf die Gesetzgebung. In diesem Punkt ist also ein Blick auf die Sachlage in der konkurrierenden bzw. ausschließlichen Gesetzgebung und in der Rahmengesetzgebung angebracht. Art. 73 Nr. 8 GG zeigt auf, dass der öffentliche Dienst in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes fällt: „Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen.“ Für die Länder bedeutet dies, dass sie Gesetze nur dann erlassen dürfen, wenn der Bund es gestattet (Art. 71 GG).
Etwas mehr Mitspracherecht besitzen die Länder zumindest theoretisch im Bereich der Besoldung und Versorgung im öffentlichen Dienst. Hier regelt Art. 74a GG die Besoldung und Versorgung durch die konkurrierende Gesetzgebung. Die Länder haben somit „die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat“ (Art. 72 Abs. 1 GG).
Schließlich erstrecken sich die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes noch auf die Rahmengesetzgebung, wobei Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG zu entnehmen ist, dass der Bund unter Berücksichtigung des zuvor erwähnten Art. 74a GG Rahmenvorschriften über „die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen“ erlassen kann.
In der Realität verhält es sich nun so, dass die Gesetzgebung zu großen Teilen schon vom Bund vorgegeben ist, die Rahmengesetzgebung und andere Bereiche in der Praxis also mit vielen Vorschriften ausgefüllt sind. Führt man sich nun die Tatsache vor Augen, dass ein Großteil der Beamten Länderaufgaben übernimmt, wird schnell deutlich, dass die Länder sich in einem Dilemma befinden, was die Regelung der Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst betrifft: Ein beträchtlicher Anteil der Länderhaushalte wird für die Finanzierung des öffentlichen Dienstes aufgewendet (vgl. Bundesrat 2004a, 5). Deshalb sollten die Länder über Punkte wie Besoldung und Versorgung sowie Vertragslaufzeiten ihrer Beschäftigten zumindest ein Mitspracherecht ausüben dürfen.
2.2 Das System des öffentlichen Dienstes und seine Probleme
Das Land als Arbeitgeber stellt für die Ausführung der Aufgaben im öffentlichen Dienst Beamte und Angestellte ein, die in einem klar gegliederten System tätig sind. Bevor die angestrebten Änderungen dieses Systems näher betrachtet werden, soll ein Blick auf das System und seine gegenwärtige Probleme geworfen werden.
Wichtigste Voraussetzung für die Durchsetzung von Entscheidungen in einem rechtsstaatlichen System ist zunächst eine an Regeln und Kontrollen gebundene Durchführung (vgl. Rudzio 2003, 467). So werden Zuständigkeiten detailliert und dauerhaft verteilt. Die ausführenden Akteure müssen sich zudem an Recht und internen Regeln orientieren sowie Entscheidungen schriftlich dokumentieren, um die Kontrolle und Nachvollziehbarkeit zu gewährleisten. Ferner konzentriert sich die Verantwortung auf die jeweils höchste Instanz einer Behörde, was ständige Rück- und Absprachen erfordert (vgl. Rudzio 2003, 467). Kontrolle und Überregulierung von Vorgängen ersetzen dabei das Vertrauensprinzip.
Durch den hierarchisch-bürokratischen Aufbau des Administrationssystems ergeben sich beträchtliche Effizienzverluste, da jeder noch so geringfügige Vorgang dokumentiert werden muss und durch klare Kompetenzabgrenzungen oft ein Verlust sachlicher Zusammenhänge die Folge ist (vgl. Rudzio 2003, 467-468). Auch wenn in der Praxis Entscheidungen zuweilen auf dem informellen Dienstweg zustande kommen können, sind doch die formalen Rahmenbedingungen dafür nicht gegeben. Problematisch scheint auch, „dass die Aufgaben des öffentlichen Dienstes über Ordnungsfunktionen ausgreifen und in großem Maße auch Dienstleistungen und gestaltende Aufgaben umfassen“ (Rudzio 2003, 468), z.B. Bildung, Wissenschaft oder soziale Angelegenheiten. Hierbei lässt sich jedoch selten mit genauen Handlungsanweisungen arbeiten, sodass als Ausweg eine „weniger rigide Führung und Kontrolle durch Verwaltungsspitzen“ erscheint (vgl. Rudzio 2003, 468). Doch auch hier kommt es zur Kollision mit dem Grundsatz eines rationalen Organisationssystems. Hinzu kommt die Tatsache, dass an der Spitze der Administration oft Verwaltungsjuristen positioniert sind, die den informellen Bemühungen der unteren Hierarchiestufen entgegenwirken (vgl. Rudzio 2003, 469). Nachteilig wirkt sich vor allem die Organisationsstruktur auf die Praxis aus, denn die damit verbundene hohe Regelungsdichte führt zu Schwerfälligkeit und Ineffizienz bei Entscheidungen.
Die zumindest theoretischen Vorteile eines solchen Systems liegen beispielsweise in der Gleichbehandlung aller Bürger und damit verbundener Gerechtigkeit. Entscheidungen sind für alle nachvollziehbar und kontrollierbar.
Die Effizienz des öffentlichen Dienstes ist ein großes Ziel und soll sich in der Personalauswahl ausdrücken. Somit stellt die Orientierung an Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ein scheinbar wichtiges Kriterium bei der Einstellung von Personal im öffentlichen Dienst dar (vgl. Rudzio 2003, 473). Doch in der Realität erfolgt die Auswahl oft allein anhand des allgemeinen Bildungsgrads, womit faktisch die weitere Laufbahn feststeht: Sie findet nun im höheren Dienst (Hochschulabschluss), gehobenen Dienst (Abitur), mittleren Dienst (Realschule) oder einfachen Dienst (Hauptschule) statt (vgl. Rudzio 2003, 473-474). Zwar spielen die oben genannten Kriterien bei der weiteren Entwicklung in der Laufbahngruppe eine Rolle, zu berücksichtigen sind hier aber auch Faktoren wie Dienstalter, Stellensituation in der Behörde und das Wohlwollen von Vorgesetzten (vgl. Rudzio 2003, 474). Sowohl positive Leistungsanreize als auch negative Sanktionen sind im öffentlichen Dienst äußerst begrenzt (vgl. Rudzio 2003, 474). Das Beispiel veranschaulicht das Dilemma: Zwar mag ein Ziel und Wille zur Veränderung vorhanden sein, das rigide Laufbahnsystem ohne weitere Anreize stellt sich bei der Realisierung aber als großes Problem dar.
Durch eine flexiblere Handhabung dieser Sachverhalte würden unweigerlich Leistungsanreize für die Bediensteten erzeugt, was sich wiederum positiv auf eine Wettbewerbssituation und die Effizienz des Verwaltungsapparates auswirken würde. Auch Laufbahnperspektiven würden sich flexibler gestalten lassen und leistungsgerechter werden. Motivierende Maßnahmen könnten beispielsweise in größerer Aufgabenvielfalt und größerem Handlungsspielraum bestehen, auch die Rückmeldung an den Beschäftigten über Feedback-Systeme ist hier von Bedeutung (vgl. Steinmann/Schreyögg 1997, 498-503). Denn „um zu überleben, muß eine Organisation also immer wieder genug Anreize bereitstellen können, um die Individuen zu Leistungen für die gemeinsame Zielerreichung zu veranlassen“ (Steinmann/Schreyögg 1997, 52).
Wenn es um die Einschränkung der Effizienz und Zuverlässigkeit in Behörden geht, sind schließlich noch weitere Punkte zu erwähnen: Korruption – wenn auch nicht in einem derart offensichtlichen Maße, so doch oft genug durch Vorteilsnahme, Annahme von Geschenken oder undurchsichtige Auftragsvergabe (vgl. Rudzio 2003, 474-475). Die Budgetsituation in der eigenen Behörde spielt ferner in eine Lähmung des Verwaltungsapparats ein, da sie sich einerseits positiv auf Aufstiegschancen der Bediensteten auswirken kann als auch mit einer zu hohen Gewichtung des eigenen Aufgabenbereichs in Relation zum Allgemeininteresse, wenn es um die Budgetplanung geht. Auch politische Orientierungen sind eine nicht zu vernachlässigende Komponente bei der Stellenbesetzung, sodass nicht mehr das öffentliche Interesse im Vordergrund steht, sondern der politische Einflussbereich einer Partei (vgl. Rudzio 2003, 475).
Schließlich müssen flexiblere Versorgungssysteme geschaffen werden. Auch die Unkündbarkeit von Verträgen und die Überprüfung des Beamtenstatus in nicht hoheitsrechtlichen Bereichen sind weitere Punkte, bei denen alternative Regelungen zu diskutieren sind. In ihrer Gesamtheit führen die angesprochenen Probleme dazu, dass Reformen für eine bessere Steuerungsfähigkeit von Administrationsabläufen nötig sind. Das Problem der Länder besteht nun darin, dass ihr Handlungsspielraum durch die Gesetzgebung des Bundes stark eingeschränkt ist und gewünschte Änderungen nur schwer durchzusetzen sind.
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[1] „Hoheitsrechtliche Aufgaben sind beispielsweise die Erhebung von Steuern durch das Finanzamt, die Anklage eines Gesetzesbrechers durch den Staatsanwalt, die Verhaftung eines Tatverdächtigen durch die Polizei“ (Bundesverwaltungsamt 2005).