Die "Open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights" des UN-Menschenrechtsrats. Entwicklung, Inhalt und Kontextualisierung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung

B. Historische Diskussion zu Menschenrechten und TNU
I. Wissenschaftliche Debatte
II. Rechtsprechung
III. Nationalstaatliche Regelungsansätze

C. Bisherige Regelungen von Menschenrechten und TNU auf globaler Ebene
I. Der Verhaltenskodex ab 1970
II. UN-Global Compact von 1999
III. Normen für die Verantwortung transnationaler und anderer Unternehmen in Bezug auf Menschenrechte der UN-Unterkommission für Menschenrechte von 2004
IV. UN Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte von 2011

D. Der Erarbeitungsprozess des Zero Drafts
I. Entstehung und Mandat
II. Prozess, Arbeitsweise und aktueller Stand
III. Positionen einzelner Länder und Interessenvereinigungen zu dem Vorhaben

E. Analyse des Zero Drafts
I. Haftungsumfang bei Menschenrechtsverletzungen durch transnationale Unternehmen
II. Sicherung der rechtlichen Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen
III. Verbindliche Sorgfaltspflichten für Unternehmen
IV. Staatliche Überprüfungs- und Durchsetzungspflichten
V. Kooperation zwischen den Nationalstaaten
VI. Verhältnis zu Investitionsabkommen

F. Bewertung des Zero Drafts

G. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

Immer wieder werden transnational agierende Unternehmen in Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen gebracht. Medial hohe Aufmerksamkeit erzeugte zuletzt 2012 ein Fabrikbrand in einer Textilfabrik in Pakistan bei der rund 250 Beschäftigte starben. Das betroffene Unternehmen hatte auch für den deutschen Textildiscounter KiK produziert und vorgeschriebene Brand- und Arbeitsschutzbedingungen nicht eingehalten.¹ Um solche Vorfälle künftig zu verhindern bzw. zu ahnden wurde 2014 durch Beschluss des UN-Menschenrechtsrates eine Arbeitsgruppe eingerichtet, deren Aufgabe es ist ein international rechtlich bindendes Instrument auszuarbeiten, um die Aktivitäten von transnationalen Unternehmen (TNU) bezüglich des Menschenrechtsschutzes zu regeln. Ziel der Arbeit ist es den von der Arbeitsgruppe 2018 veröffentlichten Zero Draft auszuwerten. Hierzu wird zunächst unter B. ein Überblick über die historische Diskussion zum Thema Menschenrechte und TNU gegeben und unter C. bisherige Regelungen auf globaler Ebene hierzu aufgezeigt. Unter D. wird im Anschluss der Prozess, der zur Erarbeitung des Zero Drafts geführt hat, dargestellt und unter E. eine umfassende Analyse dieses Vertragsentwurfs vorgenommen. Hieran anknüpfend erfolgt schließlich eine Bewertung und Einordnung des Vertrages, bevor abschließend ein Fazit gezogen und ein Ausblick gegeben wird.

B. Historische Diskussion zu Menschenrechten und TNU

Um im späteren Verlauf der Arbeit den Zero Draft der UN Arbeitsgruppe besser einordnen zu können, wird zunächst die historische Diskussion zu Menschenrechten und Unternehmen aufgezeigt. Hierzu wird die wissenschaftliche Debatte in den letzten 60 Jahren dargestellt, bevor eine Übersicht über die Rechtsprechung von Gerichten und abschließend eine Skizzierung nationalstaatlicher Regelungen zu diesem Themenaspekt vorgenommen wird.

I. Wissenschaftliche Debatte

Für TNU besteht bis heute keine einheitliche begriffliche Bestimmung, allerdings taucht sowohl bei der Definition der ILO, der OECD als auch der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung als grundlegendes Merkmal das Vorliegen eines transnationalen Sachverhaltes auf, bei dem gesellschaftsrechtlich verbundene Unternehmenseinheiten insbesondere in Form der Mutter-Tochterstrukturen handeln.²

Ein 1974 unter dem Titel "Die Rolle Multinationaler Unternehmen für die Entwicklung der Welt" veröffentlichter Bericht einer Arbeitsgruppe der UN zu TNU betonte sowohl die positiven, den internationalen Handel fördernden wirtschaftlichen Auswirkungen solcher Unternehmen, stellte aber auch aktuelle und mögliche Probleme des Agierens derselben für Herkunfts- als auch Gastländer heraus. So wurde als Hauptforderung bereits die Schaffung eines Verhaltenskodex für TNU gefordert, der durch die Einführung einer international gültigen Rechtssubjektivität für dieselben ergänzt werden sollte.³

Im Gegensatz zu dieser in dem Bericht erhobenen Forderung nach verpflichtenden Regelungen für TNU, stellen Coni-Zimmer und Flohr die Entstehung verschiedener nicht rechtsverbindlicher Verhaltenskodizes seit den 1990er Jahren fest und sprechen deshalb auch von einem "Flickenteppich der Regulierung". Dies führe zu einer Fragmentierung von Standards und da die meisten Selbstregulierungsinitiativen über kein transparentes Monitoring verfügen würden, sei die Regeleinhaltung kaum überprüfbar. Gleichzeitig sehen die Autorinnen jedoch auch eine reine Fokussierung auf nationalstaatliche Regelungsmöglichkeiten als nicht ausreichende Lösung an, da einige Staaten Menschenrechtsverletzungen in der Vergangenheit nicht durch eigenständig vorbeugende rechtliche Maßnahmen verhindert hätten.⁴ Ursache hierfür kann sein, dass die Nationalstaaten durch zu weitgehende Regelungen Wettbewerbsnachteile befürchten. Als Lösung wird deshalb eine globale Regelung angeführt, um ein Level-Playing-Field zu schaffen.⁵

Die hiermit verbundene Forderung der Verpflichtung transnationaler Unternehmen auf die Menschenrechte⁶ stellt John Ruggie entgegen, dass Menschenrechtsverpflichtungen zunächst hauptsächlich Staaten treffen würden. Bezüglich der Möglichkeit der Verpflichtung von TNU auf die Menschenrechte, seien die Kommentierungen weltweit sehr unterschiedlich, weshalb bevorzugt auf die Durchsetzung von Soft-Law Instrumenten gesetzt werden sollte. Diese Forderung kommentiert Emmerich-Fritsche wiederum mit dem Vorwurf, dass bei Verfolgen einer solchen Strategie der Menschenrechtsschutz weitgehend von dem guten Willen der Unternehmen abhängen würde.⁷

Krajewski schließt sich diesen Überlegungen an und fordert eine "partielle Neukonzeption der Dogmatik der Völkerrechtssubjektivität“, die er insbesondere darin umgesetzt sieht, die Völkerrechtssubjektivität von TNU auf internationaler Ebene vertraglich zu verankern.⁸ Die grundsätzlich eher ablehnende Haltung von Staaten gegenüber der Zusprechung der Völkerrechtsubjektivität von TNU führt Krajewski auf die dann bestehende gleichzeitige Menschenrechtsverpflichtung und -berechtigung derselben zurück. Hierdurch besteht die Möglichkeit, dass der einzelne Nationalstaat in seiner Regelungshoheit stark eingeschränkt werde, da er die Primärverantwortung für den Schutz der Menschenrechte verliere.⁹

Weniger streitbehaftet erscheint dagegen das von Emmerich-Fritsche angeregte Ziel, den Soft-Law Regelungen zu Unternehmen und Menschenrechten durch Umwege zur rechtlichen Geltung zu verhelfen, indem sie zu Gewohnheitsrecht aufsteigen, als Vorlage zu Hard Law Entwicklungsprozessen genutzt, bei der Auslegung von Gesetzen herangezogen oder in Tarifverträge einbezogen würden.¹⁰

Ein mögliches international rechtlich verbindliches Abkommen zur Regelung von Menschenrechten und TNU kann Martens und Seitz folgend auch ein Gegengewicht zu den in den in den letzten Jahren in hoher Anzahl ausgearbeiteten Handels- und Investitionsabkommen darstellen und dafür sorgen, dass die umfangreichen Rechte für Unternehmen wieder mit verhältnismäßigen Pflichten einhergehen würden.¹¹ Angeregt wir außerdem eine Regelung nach der Handelsabkommen so zu verfassen und auszulegen sind, dass es nicht zur Einschränkung von Menschenrechten kommt.¹²

Die Beziehung von TNU und Menschenrechten in einem einzelnen Vertragswerk zu ordnen, wird dagegen teilweise mit der Begründung abgelehnt, dass ein solcher Vertragstext aufgrund der Komplexität des Regelungsbereiches nur Allgemeinphrasen wiedergeben könne, die zu unkonkret seien um wirksam umgesetzt zu werden.¹³ Als ein möglicher Kompromissvorschlag mutet dagegen Mougeolles Vorschlag an die Regelung von "due diligence", also angemessene Sorgfaltspflichten für Unternehmen stark auszubauen. Zu untersuchen sei jedoch noch wie durch eine Aufweichung des Trennungsprinzips eine Umgehung dieser Sorgfaltspflichten verhindert werden könne. Nötig seien hierzu wohl Muttergesellschafts- bzw. Konzernhaftungsregime für dessen Schaffung sich bereits auch der IPwskR-Ausschuss der Staaten in einem General Comment von 2017 ausgesprochen hat.¹⁴

II. Rechtsprechung

Neben der in der Wissenschaft geführten Debatte kam es in den letzten Jahren auch zunehmend zu wegeweisenden Entscheidungen von Gerichten bezüglich der Verantwortung für den Menschenrechtsschutz von TNU sowohl in Deutschland als auch in anderen Staaten. So hat die Common Law Rechtsprechung im Vereinigten Königreich schon relativ weitgehende Entscheidungen bezüglich des Durchgriffs und der Sorgfaltspflicht bei der Verletzung von Menschenrechten bei wirtschaftlichen Tätigkeiten getroffen. Mittlerweile ist anerkannt, dass in Ausnahmefällen die gesamte Konzerneinheit in den Blick genommen wird. Hierdurch wird nicht mehr allein die rechtliche Formierung, sondern auch die tatsächliche wirtschaftliche Verfassung des Unternehmens bei der Bestimmung des Haftungsumfangs miteinbezogen. Auch der Umfang der Sorgfaltspflichten von Mutterunternehmen bezüglich des Menschenrechtsschutzes wurde durch Präzedenzfälle bereits abgesteckt. So haftet ein Mutterunternehmen für eine nicht ausgeübte Sorgfaltspflicht, sofern die Kenntnis bzw. das Kennenmüssen des Mutterunternehmens in Bezug auf das rechtsgutverletzende Handeln des Tochterunternehmens angenommen werden kann und die Möglichkeit bestand das schädigende Verhalten zu regulieren.¹⁵

In den Niederlanden gab es ähnliche Gerichtsverfahren betreffend der Sorgfaltspflicht und Haftung transnationaler Unternehmen. So wurde das Tochterunternehmen Shell Petroleum Development Company of Nigeria aufgrund der Außerachtlassung von Sorgfaltspflichten bei der Ölförderung in Nigeria, durch die es zu starken Umweltverschmutzungen und aufgrund der folgenden Unruhen zu mehreren tausend Toten kam, verurteilt.¹⁶

In Deutschland fand ferner eine von vier Betroffenen durchgeführte Schadensersatzklage gegen den deutschen Textildiscounter KiK aufgrund eines Brandes in einer Zuliefererfabrik in Pakistan große Beachtung. Bei dieser kamen 2012 rund 250 Arbeiter ums Leben. Das Landgericht Dortmund hat den pakistanischen Klägern Prozesskostenhilfe gewährt und wendete bei der Frage nach dem Vorhandensein eines Schadensersatzanspruches pakistanisches Recht an.¹⁷ Jedoch wurde das Bestehen des Anspruchs während des Verfahrens nicht geprüft, da die Ansprüche nach pakistanischem Recht bereits verjährt waren.¹⁸

III. Nationalstaatliche Regelungsansätze

Neben den gerichtlichen Entscheidungen haben auch bereits einige nationale Gesetzgeber Maßnahmen getroffen, um zu einem effektiveren Menschenrechtsschutz bei transnationalen Unternehmensaktivitäten beizutragen. In Deutschland unterliegen so zum Beispiel Menschenrechtsverletzungen der Strafverfolgung, wenn diese gleichzeitig einen Strafrechtsbestand des Strafgesetzbuches erfüllen. Zu beachten ist jedoch, dass gegenüber juristischen Personen keine Strafverfolgung erfolgt, sondern lediglich Geldbußen im Wege des Ordnungswidrigkeitengesetzes von bis zu 10 Millionen Euro verhängt werden können. Darüber hinaus können Unternehmen zivilrechtlich für deliktisches Handeln verantwortlich gemacht werden, wenn ihnen dieses Verhalten nach dem Recht des Gaststaates oder dem deutschen Recht zurechenbar ist.¹⁹

Weitergehende Regelungen bezüglich der Verantwortung von Unternehmen für Menschenrechtsverletzungen hält Frankreich vor, dass 2017 das Gesetz "Devoir de vigilance" in Kraft setzte und hierdurch Betroffenen Klagerechte bereits im Vorfeld eines drohenden Schadens aufgrund der Vernachlässigung der Sorgfaltspflicht durch ein Unternehmen ermöglicht. Risiken für die Menschenrechte müssen dabei durch die Unternehmen in einem Sorgfaltsplan, dem "Plan de vigilance" veröffentlicht werden.²⁰ Abgeschwächte Regelungen in ähnlicher Ausformung bezüglich der Veröffentlichungspflicht existieren im Bereich der EU durch die Richtlinie zur Offenlegung nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Informationen, die auch als CSR-Richtlinie bezeichnet wird. Die CSR-Richtlinie sieht eine verpflichtende Berichterstattung über „nicht-finanzielle” Themen im Rahmen der Rechnungslegung von Unternehmen zu deren Politiken und Risiken im Hinblick auf soziale und mitarbeiterbezogene Aspekte der Achtung der Menschenrechte vor.²¹

Die jüngste gesetzliche Maßnahme des Problembereichs TNU und Menschenrechtsschutz in Deutschland stellt der im Rahmen der UN-Leitprinzipien verabschiedete deutsche Nationale Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) dar. Jedoch verpflichtet dieser Unternehmen nicht zur Achtung der Menschenrechte, sondern bringt lediglich eine Erwartungshaltung zum Ausdruck. Jedoch soll der NAP im Jahr 2020 überprüft werden und bei einem entsprechend negativen Umsetzungsfortschritt möchte die Bundesregierung gesetzliche Vorgaben prüfen.²²

C. Bisherige Regelungen von Menschenrechten und TNU auf globaler Ebene

Im Folgenden wird eine Übersicht darüber gegeben welche Regelungen bezüglich des Verhältnisses von Menschenrechten und TNU bisher entwickelt wurden. Dies geschieht mit der Zielsetzung den entwickelten Zero Draft der UN-Arbeitsgruppe besser einzuordnen und mit den vorgestellten Vertragstexten inhaltlich vergleichen zu können.

I. Der Verhaltenskodex ab 1970

In den frühen 1970er Jahren wurde vom Wirtschafts- und Sozialrat der UN eine Arbeitsgruppe zur Evaluation des Einflusses von transnationalen Unternehmen auf den Entwicklungsprozess und die internationalen Beziehungen angeregt. Hierzu wurde ein UN-Zentrum für transnationale Unternehmen gegründet, das einen Kodex für TNU ausarbeiten sollte. Vorgesehen waren neben der Verpflichtung transnationaler Unternehmen zur Beachtung der Menschenrechte auch umfassende Rechte für Unternehmen bezüglich ihrer Behandlung in den Gastländern.²³ 1992 wurde der Vorschlag für einen Verhaltenskodex bei den Vereinten Nationen jedoch aufgrund nicht auszuräumender Meinungsverschiedenheiten von den Nationalstaaten abgelehnt.²⁴

II. UN-Global Compact von 1999

Der UN Global Compact war eine Initiative des damaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan von 1999. Er soll Unternehmen, NGOs, Arbeitsorganisationen und den öffentlichen Dienst dazu anregen Menschen-, Arbeits- und Umweltrechte zu schützen und gegen Korruption vorzugehen. Dies soll durch die Selbstverpflichtung zur Einhaltung von 10 Prinzipien gelingen, von denen die ersten beiden die Sicherung der Menschenrechte umfassen. Die teilnehmenden Unternehmen verpflichten sich den Schutz der international anerkannten Menschenrechte zu unterstützen und sicherzustellen, dass sie sich durch ihre Geschäftstätigkeit nicht an Menschenrechtsverletzungen beteiligen.²⁵ Schließt sich ein Unternehmen dem Bündnis an hat es die Pflicht einen jährlichen Bericht über den Fortschritt bezüglich der Menschenrechtssituation im Zusammenhang mit der Geschäftstätigkeit des Unternehmens zu übersenden. Mittlerweile sind rund 13.000 Unternehmen dem Bündnis beigetreten.²⁶

In der Diskussion bezüglich der Wirksamkeit des Bündnisses wird von Befürwortern unter anderem angeführt, dass der Global Compact zu einer stärkeren Problemwahrnehmung des Zusammenhangs von transnationalen Wirtschaftsaktivitäten und deren Auswirkung auf die Menschenrechte beigetragen.²⁷ Kritiker des Global Compacts argumentieren dagegen, dass aufgrund des Fehlens jeglicher verpflichtender Regulierungen und Sanktionsmaßnahmen der Compact ein stumpfes Schwert darstelle. Dies zeige sich schon allein daran, dass rund 2.400 der 13.000 teilnehmenden Unternehmen momentan keinen Jahresbericht eingereicht haben und somit als nicht-kommunizierender Unterzeichner des Global Compact gelten würden.²⁸

III. Normen für die Verantwortung transnationaler und anderer Unternehmen in Bezug auf Menschenrechte der UN-Unterkommission für Menschenrechte von 2004

Die Normen entstanden aufgrund der Einsetzung einer fünfköpfigen Arbeitsgruppe zu den Arbeitsmethoden und Aktivitäten von TNU, die 1998 durch die damalige Subkommission zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte eingerichtet wurde.²⁹ Die ausgearbeiteten Normen legen insbesondere Wert auf die menschenrechtlichen Schutzpflichten der Staaten, verpflichteten aber auch Unternehmen im Rahmen ihres Einflussbereichs die Menschenrechte zu achten.³⁰ So sieht der Vertragsentwurf klare und detaillierte Rechtsvorschriften zur Menschenrechtsverpflichtung von TNU vor.³¹ Art. 15 und 16 der Normen verankern darüber hinaus auch eine Berichtspflicht transnationaler Unternehmen gegenüber der UN.³² Von den transnationalen Unternehmen erfuhren die Normen jedoch starke Kritik und der UN-Menschenrechtsrat lehnte den Entwurf 2004 ab.³³

[...]

¹ tagesschau.de, KiK ließ in pakistanischer Unglücksfabrik produzieren.

² Söderlund, Transnational Corporations and Human Rights, 5 f.

³ May, Third World Quarterly 2017, 2223 (2226 ff.).

⁴ Coni-Zimmer/Flohr, TNU: Problemverursacher und Lösungspartner?

⁵ Treaty Alliance Deutschland, Briefing-Papier zum Zero Draft, 1 f.

⁶ Vgl. beispielsweise Martens/Seitz, Auf dem Weg zu globalen Unternehmensregeln, 48 f. oder Emmerich-Fritsche, Archiv des Völkerrechts 2007, 541 (544 ff.).

⁷ Emmerich-Fritsche, Archiv des Völkerrechts 2007 , 541 (548 f.)

⁸ Krajewski, Staatliche Schutzpflichten, 34 ff.

⁹ Krajewski, Staatliche Schutzpflichten, 23 ff.

¹⁰ Emmerich-Fritsche, Archiv des Völkerrechts 2007, 541 (552).

¹¹ Martens/Seitz, Auf dem Weg zu globalen Unternehmensregeln, 7.

¹² Treaty Alliance Deutschland, Briefing-Papier zum Zero Draft, 4.

¹³ Ruggie, Life in the Global Public Domain, 5.

¹⁴ Mougeolle, Due diligence von Staaten und Unternehmen, 4 f.

¹⁵ Massoud, Menschenrechtsverletzungen, 99 ff.

¹⁶ Massoud, Menschenrechtsverletzungen, 103 f.

¹⁷ Massoud, Menschenrechtsverletzungen, 104 f.

¹⁸ Landgericht Dortmund, Pressemitteilung vom 10.01.2019.

¹⁹ Deutscher Bundestag, Drucksache 18/10157, 5 f.

²⁰ Mougeolle, Due diligence von Staaten und Unternehmen, 5 f.

²¹ Voland, Betriebs-Berater 2015, 67 (73).

²² Seitz, Politische Ökologie 153, 108 (108 f.)

²³ Deva, Alternative paths, 17 f.

²⁴ Seitz, Politische Ökologie 153, 108 (108).

²⁵ Söderlund, Transnational Corporations and Human Rights, 28.

²⁶ Voland, Betriebs-Berater 2015, 67 (69).

²⁷ Söderlund, Transnational Corporations and Human Rights, 29.

²⁸ Voland, Betriebs-Berater 2015, 67 (69).

²⁹ Deva, Alternative paths, 19.

³⁰ Martens/Seitz, Auf dem Weg zu globalen Unternehmensregeln, 10.

³¹ Deva, Alternative paths, 19.

³² Emmerich-Fritsche, Archiv des Völkerrechts 2007, 541 (546 f.).

³³ López, Global Governance Spotlight 1 2018, 1 (2).