Die Schuldenbremse in der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Das Konstrukt der Schuldenbremse
2.1.1 Ursachen
2.1.2 Ziele
2.2 Legitimation der Schuldenbremse

3 Vergleich internationaler Schuldenbremsen
3.1 Vereinigte Staaten von Amerika
3.2 Schweiz
3.3 Zwischenfazit

4 Schuldenbremse vs. öffentliche Investitionen
4.1 Pro
4.2 Kontra
4.3 Zwischenfazit

5. Zusammenfassende Wertung

Quellenverzeichnis V

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Grundstruktur der Schuldenbremse des Bundes

Abbildung 2: Verschuldung des deutschen Staatshaushaltes, den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) und der Schweiz im Verhältnis zum BIP von 1995 bis 2018

Abbildung 3: Kernelemente der schweizerischen Schuldenbremse

Abbildung 4: Programmvergleich deutscher Parteien zum Bundeshaushalt

Abbildung 5: Brutto- und Nettoinvestitionsquote in Deutschland von 1991 bis 2018

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Als Schuldenbremse wird eine Regelung der deutschen Föderalismuskommission aus dem Jahr 2009 bezeichnet, die dem Bund und den Ländern beginnend mit dem Jahr 2011 verbindliche Ziele für die Absenkung der Haushaltsdefizite machte. Die Nettokreditaufnahme des Bundes durfte ab 2016 maximal 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen. Die Bundesländer dürfen ab 2020 keine neuen Schulden mehr aufnehmen. Der Bund hat diese Vorgaben bereits im Jahr 2014 erreicht und keine Nettokreditaufnahme betrieben. Laut Befürwortern dieser Reform zeigt die Schuldenbremse seit 2011 Wirkung, nachdem die Staatsschuldenquote¹ im Jahr 2010 einen Höchststand von 81,8 % erreicht hatte. Auch hinsichtlich der Entwicklung der Verschuldung ohne Bezug zum BIP zeigte sich, dass die deutschen Schulden kontinuierlich zurückgehen. Auch im Jahr 2019 liegt die festgelegte Obergrenze der strukturellen Neuverschuldung von 0,35 % des BIP beim Bund weit entfernt. In diesem Jahr hätte der Bund einen Spielraum in der Größenordnung von circa 11,5 Mrd. Euro. Die Schuldenregel, so wird häufig argumentiert, kann somit nicht negativ auf die öffentlichen Ausgaben, insbesondere die Investitionstätigkeit, wirken.

Nun stellt sich die Frage, ob diese Umstände tatsächlich der Schuldenbremse zu verdanken sind, oder auch andere Faktoren, wie das seit Jahren existierende Niedrigzinsumfeld und eine starke Konjunktur ihren Anteil an der erfolgreichen Entwicklung der Staatsschuldenquote haben. Darauf aufbauend muss sich damit auseinandergesetzt werden, ob die Schuldenbremse im Konflikt mit öffentlichen Investitionen, speziell in Zeiten schwächerer Konjunkturphasen, steht.

In der vorliegenden Ausarbeitung werden zu Beginn einige theoretische Grundlagen zur Schuldenbremse, wie die Konstruktion mit ihren Ursachen und Zielen sowie die Legitimation der Schuldenbremse, erörtert. Anschließend wird das deutsche Modell mit den Schuldenregelungen der öffentlichen Haushalte der Schweiz sowie den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) verglichen und ein erstes Zwischenfazit gezogen. Letztendlich wird der Konflikt der Schuldenbremse mit öffentlichen Investitionen analysiert und mit Pro- und Kontraargumenten unterlegt, damit abschließend eine zusammenfassende Wertung erfolgen kann.

2 Theoretische Grundlagen

Zum ganzheitlichen Verständnis des Themas werden im Folgenden einige theoretische Grundlagen zur Schuldenbremse erläutert. Einerseits soll das Konstrukt der Schuldenbremse mit Ihren Ursachen und Zielen verdeutlicht, andererseits die rechtliche und demokratische Legitimation aufgezeigt werden.

2.1 Das Konstrukt der Schuldenbremse

Die 2009 in das Grundgesetz übernommene Schuldenbremse ersetzt den Grundgedanken der „Goldenen Regel“ des alten Artikel 115 des Grundgesetzes (GG). Sie besteht einerseits aus einer Strukturkomponente, die eine strukturelle Neuverschuldung des Bundes nur noch in Höhe von 0,35 % des BIP und für die Länder in Höhe von 0 % zulässt, andererseits aus einer Konjunkturkomponente, die die Verschuldungsmöglichkeiten je nach Konjunkturverlauf über die strukturelle Komponente hinaus vergrößert oder eingrenzt. Des Weiteren existiert eine Ausnahmeregelung, welche eine Überschreitung der zulässigen Verschuldung bei Vorliegen einer außergewöhnlichen Notsituation zulässt. Für den Bund ist außerdem ein Ausgleichskonto (auch „Kontrollkonto“ genannt) zur Einhaltung der begrenzten Neuverschuldung vorgesehen. Dieses soll neben der reinen Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans auch den tatsächlichen Vollzug dieses Plans berücksichtigen.² Diese Reform erfüllt somit die Anforderungen der präventiven Komponente des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts, welcher u.a. besagt, dass die Haushalte der Mitgliedsstaaten „annährend ausgeglichen oder einen Überschuss ausweisen“ sollen. Die vorgegebene maximale strukturelle Neuverschuldungsgrenze von 0,5 % des BIP wird sogar übererfüllt.³ Ein genaues Berechnungsschema zur Grundstruktur der Schuldenbremse kann der folgenden Abbildung entnommen werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Grundstruktur der Schuldenbremse des Bundes⁴

Die mögliche strukturelle Neuverschuldung von bis zu 0,35 % des BIP soll dabei im Wesentlichen für Maßnahmen genutzt werden, welche „der dauerhaften Stärkung von Wachstum und nachhaltiger Entwicklung dienen und damit insbesondere künftigen Generationen zugutekommen.“⁵ Die Grenze der strukturellen Neuverschuldung ist vom Bund ab 2016, von den Ländern ab 2020 einzuhalten. Um die ambitionierten Ziele innerhalb der vorgegebenen Frist einhalten zu können, sind für fünf Bundesländer (Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein) Konsolidierungshilfen vorgesehen.⁶

Hervorzuheben ist außerdem, dass bei der Ermittlung der Nettokreditobergrenze die Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen⁷ bereinigt werden. Dies dient dazu, dass die Erlöse des Staates nicht mehr zur Einhaltung der Kreditobergrenzen genutzt werden können. Des Weiteren erfolgt die Bestimmung der Konjunkturkomponente mittels des Konjunkturbereinigungsverfahrens, welches im europäischen Haushaltsüberwachungsverfahren Anwendung findet.⁸

2.1.1 Ursachen

Die Einführung der Schuldenbremse ist entgegen vieler Meinungen nicht allein auf die internationale Finanz- und Wirtschaftskrise zurückzuführen. Die keynesianischen geprägten Konjunkturprogramme wären eher als Gegenargument für eine Schuldenbremse anzuführen. Vielmehr geht es im Grundsatz um die Verteilungskonflikte dieser Programme und die entsprechende Finanzierungslast in der Zukunft.⁹

Die Schuldenbremse ist eher als ein Ergebnis des Neoliberalismus anzusehen. Ursächlich ist vor allem die Hinderung des öffentlichen Sektors an einer Bereitstellung von öffentlichen Leistungen durch Kreditfinanzierung. Investitionen in den Bereichen Gesundheit und soziale Sicherheit, Chancengleichheit und Bildung, Umweltschutz und Kultur sollen vor allem eigenfinanziert werden.¹⁰

Dieser neuen Schuldenbremse sind weitere Regelungen zur Staatsschuldenbegrenzung, wie etwa die Maastricht-Kriterien und die alte Fassung des Grundgesetzes, vorausgegangen. So beinhaltet der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) in Artikel 104 eine Schuldengrenze, welche die Mitgliedsstaaten zur Haushaltsdisziplin verpflichtet, indem übermäßige Defizite vermieden werden müssen. Diese Begrenzung ist im Protokoll Nr. 20 Abs. 1 des EGV wie folgt geregelt: Gemessen am BIP darf die geplante oder tatsächliche jährliche Nettoneuverschuldung maximal 3 % betragen. Die Gesamtschulden dürfen die Grenze von 60 % des BIP nicht übersteigen.¹¹ Die ehemalige Fassung des Grundgesetzes enthielt mit Artikel 115 eine Regelung, die die Staatsverschuldung begrenzen und Generationengerechtigkeit gewährleisten sollte. Die folgende Abbildung zeigt die Verschuldung des deutschen Staatshaushaltes, den Vereinigten Staaten von Amerika und der Schweiz im Verhältnis zum BIP von 1995 bis 2018.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Verschuldung des deutschen Staatshaushaltes, den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) und der Schweiz im Verhältnis zum BIP von 1995 bis 2018¹².

Wie in der Abbildung 2 erkennbar, konnte die Staatsverschuldung bis zum Jahr 2010 nicht wirkungsvoll begrenzt werden, was auf mehrere Faktoren zurückzuführen ist. Der alte Artikel 115 des Grundgesetzes hatte offensichtlich mehrere Konstruktionsfehler. So wurde beispielsweise das neue Ausgleichskonto eingeführt, da die Begrenzung der Kredite an der Investitionshöhe in der Praxis so ausgelegt werden konnten, dass sie sich nur am Haushaltsplan, nicht jedoch am tatsächlichen Haushaltsvollzug orientierten. Es konnte der geplante und bewilligte Kreditrahmen voll ausgeschöpft werden, auch wenn die geplanten Investitionen nicht in voller Höhe getätigt wurden. Des Weiteren war der Begriff von „Notsituationen“ in der alten Fassung des Grundgesetzes lediglich durch die „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ definiert, sodass die Gefahr einer missbräuchlichen Inanspruchnahme höherer Kreditobergrenzen gegeben war. Ebenfalls war die Rückführung der zusätzlichen Staatsverschuldung bei guter Wirtschaftslage und hohen Steuereinnahmen nicht geregelt, was in der neuen Regelung durch die Konjunkturkomponente geplant ist.¹³

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Schuldenbremse aufgrund der Sorge über die Nachhaltigkeit der deutschen Staatsfinanzen eingeführt wurde. Insbesondere kamen prognostizierte negative Effekte aus dem demographischen Wandel sowie dem Klimaschutz hinzu.¹⁴

2.1.2 Ziele

Die strikte Schuldenregel hatte von Beginn an das Ziel, die Staatsverschuldung zuerst zu begrenzen und anschließend geregelt zurückzuführen, um unter anderem wieder innerhalb der Grenzen des Maastricht-Vertrags agieren zu können. Die Konjunkturpakete in Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise haben die Wichtigkeit eines jederzeit solventen und darüber hinaus handlungsfähigen Staates deutlich gezeigt.

Ursprünglich sollten der Staat und die Kommunen daran gehindert werden, die eingeschlagene Steuersenkungspolitik der vergangenen Jahrzehnte durch weitere Kreditaufnahmen auszugleichen. Durch die Einführung der Schuldenbremse soll letztendlich eine hohe Stabilität gewährleistet werden, indem sich der öffentliche Sektor den privatwirtschaftlichen Interessen zu beugen hat. Erreicht werden soll dies im Allgemeinen durch ein verstärktes wirtschaftsliberales Verständnis sowie im Speziellen durch den Entzug der staatlichen finanziellen Mittel.¹⁵

Weiterhin setzt sich die Schuldenbremse als Ziel, die bisher oft genutzte Strategie, Staatsausgaben als Investitionen zu deklarieren, die bei genauer Betrachtung keine Investitionen waren und darüber neue Schulden zu ermöglichen, zu verhindern. Damit die Schuldenbremse jedoch nicht zur Investitionsbremse wird, muss die Politik die Mittel für Investitionen künftig entweder durch die Kürzung anderer Ausgaben oder durch Steuererhöhungen finanzieren, da sich das Budgetdefizit aus der Differenz von Staatsausgaben und Staatseinnahmen ergibt. Um die daraus resultierende Defizitquote zu verringern, müssen folglich entweder die Schulden verringert oder das BIP gesteigert werden. Falls in diesem Prozess jedoch nicht auf steigende Einnahmen durch eine gute Wirtschaftslage zurückgegriffen werden kann, müssen unpopuläre Maßnahmen ergriffen werden, um die Ziele einhalten zu können.¹⁶

Ein weiteres, vom Bundesministerium für Finanzen, erklärtes Ziel ist die finanzielle Vorbeugung des demographischen Wandels. Dieser fordert in Zukunft eine Reihe von Aufwendungen im Rahmen der sozialen Sicherung, welche für den Staat dauerhaft tragbar sein sollen. Erklärtes Gesamtziel des Ministeriums ist die Erhaltung von Wohlstand und sozialer Sicherheit.¹⁷

2.2 Legitimation der Schuldenbremse

Bei der Wirtschaftspolitik geht es in den häufigsten Fällen um Entscheidungen über Umverteilungen und damit um die beiden entscheidenden Fragen, welche wahrscheinlichen Wohlfahrtseffekte eine Maßnahme haben wird und wie sicher vorhersehbar diese Verteilungseffekte sind. Somit ist der Begriff des „Gemeinwohls“ in der Demokratie die ausschlaggebende Bewertungsnorm von wirtschaftspolitischen Entscheidungen. Nachdem, gemäß der Lehre der Entscheidungen unter Unsicherheit, eine Beurteilung über eine mögliche Kompensation der Wohlfahrteffekte erfolgen muss, lässt sich ableiten, welche Legitimationsgrundlage aus rechtlicher und demokratischer Sicht angemessen erscheint.¹⁸

[...]

¹ Die Staatsschuldenquote stellt das Verhältnis der gesamten Staatsverschuldung zum Bruttoinlandsprodukt dar.

² Vgl. Bundesministerium für Finanzen (2015), S. 6.

³ Vgl. Truger/Will (2012), S. 4.

⁴ Eigene Darstellung in Anlehnung an Bundesministerium für Finanzen (2015), S. 7.

⁵ Bundesministerium für Finanzen (2015), S. 8.

⁶ Vgl. Truger/Will (2012), S. 4.

⁷ Bei den finanziellen Transaktionen handelt es sich um nicht-vermögenswirksame Einnahmen und Ausgaben, z. B. Privatisierungserlöse (Tausch von Beteiligungsvermögen gegen Kassenzugang) oder Darlehensvergaben (Tausch Kassenausgang gegen Forderungserwerb).

⁸ Vgl. Bundesministerium für Finanzen (2015), S. 8.

⁹ Vgl. Bajohr (2016), S. 27; Enderlein (2013), S. 731. 3

¹⁰ Vgl. Bajohr (2016), S. 27.

¹¹ Vgl. Magin (2010), S. 263.

¹² Eigene Darstellung in Anlehnung an u.a. Eurostat (2019). 4

¹³ Vgl. Magin (2010), S. 263 f.

¹⁴ Vgl. Fuest et al. (2019), S. 307.

¹⁵ Vgl. Bajohr (2016), S. 27.

¹⁶ Vgl. Leipprand/aus dem Moore (2012), S. 176 f.

¹⁷ Vgl. Bundesministerium für Finanzen (2015), S. 6.

¹⁸ Vgl. Enderlein (2013), S. 719.